De bijzondere opsporingsdiensten kwamen in het rapport van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden uitgebreid aan de orde. Uit het rapport van de enquêtecommissie bleek ook dat er slechts in beperkte mate door de bijzondere opsporingsdiensten gebruik werd gemaakt van bijzondere opsporingsmethoden. De commissie heeft het dan ook niet noodzakelijk gevonden om in haar evaluatie uitgebreid aandacht te besteden aan alle bijzondere opsporingsdiensten. De commissie meende echter dat het voor het totale beeld van de opsporing in Nederland wenselijk zou zijn een van de meest zichtbare bijzondere opsporingsdiensten aan een onderzoek te onderwerpen. De commissie heeft er voor gekozen de FIOD nader te onderzoeken. Op basis van het enquêterapport kan een aantal onderzoeksvragen worden geformuleerd die betrekking hebben op bijzondere opsporingsdiensten in het algemeen. De commissie heeft deze onderzoeksvragen leidend gemaakt voor haar onderzoek naar de FIOD.
a. Wordt wetgeving voorbereid over de organisatie, inrichting en taken
van de bijzondere opsporingsdiensten? Is de samenwerking tussen politie
en de FIOD in lagere regelgeving reeds vormgegeven?
b. Hoe zijn de opsporingsactiviteiten binnen de FIOD op dit moment
geregeld? Hoe krijgt gezag en controle bij de FIOD vorm?
3.9.1 Organisatie
Taak
De Fiscale inlichtingen- en opsporingsdienst heeft een tweeledige taak. Zij is enerzijds belast met het verzamelen van gegevens die van belang zijn voor de heffing en de invordering van rijksbelasting. De FIOD is anderzijds belast met het opsporen van door de Belastingwet strafbaar gestelde feiten. De opsporingsactiviteiten van de FIOD concentreren zich op de behandeling van fiscale fraudezaken die de eenheden van de Belastingdienst aanleveren. De FIOD heeft daarnaast een taak in de opsporing van fraude ter zake van de niet-fiscale douanetaken (niet-fiscale fraude gaat niettemin vaak samen met fiscale fraude). Het gaat daarbij om zaken die voortvloeien uit de controle op in- uit- en doorvoer van goederen als wapens, verdovende middelen en bedreigde diersoorten. De FIOD is daarnaast op basis van internationale verdragen verplicht om rechtshulpverzoeken af te doen. Tenslotte draagt de FIOD bij aan de bestrijding van commune (georganiseerde) criminaliteit door deel te nemen aan verschillende samenwerkingsverbanden met politie en andere bijzondere opsporingsdiensten. De deskundigheid en informatie van de FIOD op het gebied van financieel rechercheren kan van nut zijn bij de bestrijding van criminaliteitsvormen waar sprake is van grote financiële belangen en grote gelden goederenstromen.
Gezag
Het gezag over opsporingsactiviteiten in concrete onderzoeken ligt bij de officier van justitie. Sommige FIOD-vestigingen hebben met twee arrondissementen te maken omdat de geografische structuren van de Belastingdienst en het openbaar ministerie niet met elkaar overeenkomen. De vestigingsplaats van een verdachte of rechtspersoon is bepalend voor het arrondissement waaronder een onderzoek valt. Het gezag over opsporingsactiviteiten in de voorfase ligt bij de officier van het Landelijk parket. De gezagsuitoefening van het openbaar ministerie over de fase waarin onderzoeken niet onder een specifiek arrondissement vallen, was onderwerp van de werkgroep «Gezag OM» vanuit het Platform Bijzondere Opsporingsdiensten. De gezagsuitoefening van het openbaar ministerie bij onderzoeken van de FIOD is sinds de parlementaire enquête opsporingsmethoden geïntensiveerd. De officier van justitie heeft bij megafraudezaken dagelijks contact met de teamleider en is een halve dag per week fysiek op de centrale vestiging aanwezig. Het openbaar ministerie lijkt voorzichtiger te zijn geworden met de inzet van bijzondere opsporingsmethoden. Bij het Landelijk parket is voor de bijzondere opsporingsdiensten een recherche-officier ingesteld in verband met de toepassing van bijzondere opsporingsmethoden in onderzoeken die niet onder een specifiek arrondissement vallen, zoals thematische onderzoeken. De fraudeofficieren van de arrondissementsparketten hebben het gezag over deze concrete opsporingsonderzoeken.
3.9.2 Praktijk
Incidentele onderzoeken
De FIOD werkt regelmatig samen met de politie. Het initiatief tot samenwerking kan van beide kanten uitgaan. Zodra de FIOD in een douaneonderzoek bijvoorbeeld op een partij drugs stuit, wordt de politie vaak verzocht een bijdrage aan het onderzoek te leveren. Andersom doet de politie incidenteel een beroep op de FIOD om bijvoorbeeld een bijdrage te leveren aan een fraudeonderzoek. De FIOD stelt daarbij de voorwaarde dat de desbetreffende onderzoeken aansluiten bij de primaire taak van de FIOD (Voorschrift inzake de samenwerking van de Belastingdienst met de politie en andere opsporingsinstanties). Onderzoeken moeten een fiscale of douane-component in zich meevoeren. Daarnaast eist de FIOD vanaf het begin van het onderzoek bij strategische beslissingen in het onderzoek betrokken te zijn.
Kernteams
De FIOD werkt op een structurele basis samen met enkele kernteams. Jaarlijks wordt in het kaderconvenant met het openbaar ministerie capaciteit beschikbaar gesteld voor de samenwerking met de politie ter bestrijding van commune delicten. Er werken momenteel ongeveer 15 FIOD-medewerkers binnen de kernteams. De personele constructie is verschillend. Sommige rechercheurs zijn gedetacheerd, zoals bij het LRT het geval is, terwijl andere rechercheurs functioneel onder de FIOD blijven vallen. De bevoegdheden van FIOD-medewerkers in de kernteams verschillen per geval.
CID
Het komt in de praktijk met enige regelmaat voor dat informatie met RCID-en wordt uitgewisseld. De teamleider van een onderzoek bij de FIOD doorloopt hiervoor steeds een formele procedure. Allereerst gaat de FIOD-liaison bij de CRI na of een bepaalde verdachte als subject bij een RCID staat ingeschreven. De FIOD doet vervolgens aan de desbetreffende RCID een verzoek om van informatie over het subject gebruik te mogen maken. Informatie kan na instemming van de operationeel chef van de CID en goedkeuring van de CID-officier in de vorm van een proces verbaal worden overgedragen. Er zijn echter RCID-en (o.a. regio Utrecht) die pertinent weigeren informatie af te geven en zich daarbij beroepen op artikel 14 van de Wet politieregisters. Waardevolle informatie gaat voor onderzoek verloren doordat de FIOD niet vrijelijk over CID-informatie kan beschikken. De RCID-en beschikken bovendien vaak niet over de specifieke expertise om voor het financieel onderzoek relevante informatie te vergaren. Potentiële informatie voor de FIOD komt over het algemeen uit de «bovenwereld» (boekhouders, ondernemers), terwijl RCID-en hun informatie veelal uit het criminele circuit halen. Volgens verschillende respondenten lopen opsporings- en controlefunctionarissen van de FIOD en de douane in bepaalde situaties nodeloos gevaar, doordat de uitwisseling van CID-informatie stroef verloopt. De FIOD beschikt vaak niet over informatie over vuurwapengevaarlijke personen, hetgeen bij controle en observatie van groot belang kan zijn. De gewijzigde Wet politieregisters biedt de FIOD (en andere BOD-en) de mogelijkheid registers zware criminaliteit te voeren. Deze mogelijkheid ontbreekt vooralsnog.
HARC
De FIOD neemt het strafrechtelijke traject voor haar rekening als de douane bij controles op verdovende middelen stuit. Tegenwoordig wordt daarbij regelmatig gewerkt met zogenoemde «Hit And Run Containerteams» (HARC). Deze teams doen kortlopende strafrechtelijke onderzoeken naar drugstransporten (circa zes weken) en bestaan uit functionarissen van de FIOD, douane en politie (marechaussee op Schiphol) die op basis van een convenant samenwerken. De HARC's werken onder leiding van een officier van justitie. De operationele leiding van onderzoeken ligt wisselend in handen van politie en FIOD, naargelang de fiscale kant van de zaak nadrukkelijk een rol speelt in het onderzoek. Er zijn HARC's in Amsterdam, Rotterdam, Roosendaal (haven Vlissingen) en Schiphol. De FIOD is op Schiphol regelmatig betrokken bij gecontroleerde afleveringen, die vaak eindigen met de aanhouding van verdachten.
Methoden
De FIOD maakt slechts in beperkte mate gebruik van bijzondere opsporingsmethoden. Methoden als infiltratie en pseudo-koop worden in fiscale onderzoeken niet toegepast. Er wordt wel gebruik gemaakt van verschillende observatiemethoden, gecontroleerde aflevering en verkennend onderzoek. De nadruk bij onderzoeken ligt echter op het volgen van geldstromen die in het verleden hebben plaatsgevonden. De inzet van bijzondere opsporingsmethoden is relatief laag vergeleken met onderzoeken waarbij wordt gerechercheerd in het heden en het van belang is de activiteiten van verdachten te blijven volgen. De inzet van bijzondere opsporingsmethoden beperkt zich over het algemeen tot de inzet van verschillende observatiemethoden. De FIOD beschikt voor fysieke observatieacties over een eigen OT. De FIOD maakt onderscheid tussen tipgevers en informanten. Tipgevers zijn personen die uit eigen beweging, en in beginsel eenmalig, informatie aanleveren over een vermoedelijk strafbaar feit. Informanten leveren daarentegen op structurele basis informatie aan en worden zodoende «gerund». De FIOD stelt zich bij de informatieverwerving lijdelijk op en runt niet zelfstandig informanten. Potentiële informanten worden overgedragen aan de RCID. Incidenteel is de centrale vestiging van de FIOD, die onderzoek doet naar zware georganiseerde criminaliteit, bij het runnen van een informant door de RCID betrokken. De FIOD maakt met enige regelmaat gebruik van gecontroleerde afleveringen.