De parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden heeft zijdelings aandacht besteed aan verschillende aspecten van internationale samenwerking met betrekking tot bijzondere opsporingsmethoden. De commissie werd in haar evaluatie-onderzoek vele malen geconfronteerd met het belang van internationale samenwerking op dit gebied. Ten aanzien van de internationale samenwerking constateert de commissie de volgende problemen. In de eerste plaats is het onduidelijk welk recht geldt bij de opsporing in Nederland door buitenlandse opsporingsorganisaties. In de tweede plaats doen zich vele problemen voor rond de praktische samenwerking tussen de regio's en het buitenland. Tenslotte blijkt de organisatie van de rechtshulpverlening niet goed te functioneren.
3.10.1 Rechten regels internationale samenwerking
Bij grensoverschrijdend optreden van opsporingsambtenaren zijn van toepassing regels van het volkenrecht, het nationale recht van de zend-staat en het nationale recht van de gast-staat. Dat geldt zowel voor optreden van buitenlandse opsporingsambtenaren in Nederland, als bij optreden van Nederlandse opsporingsambtenaren in het buitenland. De eindverantwoordelijkheid voor beide strafrechtelijke internationale betrekkingen heeft de minister van justitie. Met de uitvoering van een rechtshulpverzoek aan Nederland is echter de officier van justitie belast in het arrondissement waarin de gevraagde handeling moet worden verricht, of waar het verzoek is ontvangen (art. 552i Wetboek van Strafvordering). De verantwoordelijkheid voor het optreden in het buitenland van Nederlandse opsporingsambtenaren is qua organisatie niet anders geregeld dan die voor enig ander optreden van dezelfde Nederlandse opsporingsambtenaren. Wel gelden in zekere mate Nederlandse op het (preventieve) toezicht gerichte vormvoorschriften, als aan het buitenland om rechtshulp wordt gevraagd: voor een huiszoeking in Antwerpen is de opening van een gerechtelijk vooronderzoek (en daarmee de betrokkenheid van de rechter-commissaris) in Nederland nodig. Hoewel de inzet van bijzondere opsporingsmethoden met een internationale dimensie niet de instemming van de minister of het departement behoeft - daargelaten die waarbij zulks ook bij toepassing in Nederland is voorgeschreven -wordt het uit het oogpunt van een zorgvuldige behandeling van internationale zaken noodzakelijk geacht dat er afstemming tussen openbaar ministerie en departement plaatsvindt. Het Bureau internationale rechtshulp in strafzaken (BIRS) zou daarbij een sleutelrol moeten hebben.
Illustratief is de samenwerking met Turkije in de 4M-zaak (Hans Nelen, Els Barendse, Jaqueline van der Schaaf, Mondiaal met man en macht, WODC juli 1998). De rechtshulpverzoeken werden door de rechercheurs geconcipieerd. Het openbaar ministerie en de rechter-commissaris leidden deze veelal via de persoonlijke contacten rechtstreeks door naar Turkije. De afdeling IR, voorganger van het Bureau internationale rechtshulp in strafzaken (BIRS) was dan ook zeker niet van alle rechtshulpverzoeken op de hoogte. BIRS zou volgens de betrokkenen bij het 4M onderzoek een centraal informatie-knooppunt moeten worden, maar volgens diezelfden is BIRS nu nog te passief en te ver van de praktijk af om zijn helpdeskfunctie goed te kunnen vervullen.
De opvattingen over internationale samenwerking na de parlementaire enquête opsporingsmethoden lopen uiteen. In de praktijk hebben vooral het LRT, de kernteams, de infiltratieteams en de observatieteams alsmede uiteraard de FIOD in douanezaken er meer dan gemiddeld mee te maken. Dikwijls wordt gesteld dat de regelgeving in het buitenland soepeler is dan in Nederland, maar de waarderingen daaromtrent verschillen. Sommigen noemen nauwelijks knelpunten. Anderen doen dat wel. Zij benadrukken dat in het buitenland misverstanden bestaan over de mogelijkheden van de Nederlandse politie en over de verplichting van de Nederlandse politie om overal toestemming voor te vragen. Juist in regio's waar men grote kennis van de buitenlandse opvattingen verwacht zijn dergelijke geluiden echter nauwelijks te horen. Wel blijkt ook daar dat internationale samenwerking bemoeilijkt wordt door onderlinge verschillen in strafrecht en strafvordering. Een door velen genoemd concreet knelpunt is het Nederlandse verbod om met criminele burgerinfiltranten te werken.
3.10.2 Nederlandse bijdragen aan buitenlandse opsporingsonderzoeken
Het belang van de nationale soevereiniteit bij politie-samenwerking is in de praktijk onmiskenbaar.
Een voorbeeld biedt een zaak waarin de Haagse rechtbank een uitlevering aan Duitsland in kort geding heeft verboden, omdat in de strafzaak die ten grondslag lag aan het Duitse verzoek tot uitlevering, gebruik was gemaakt van informatie vergaard door een Duitse vertrouwenspersoon die had opgetreden op Nederlands grondgebied zonder dat daarvoor door de Nederlandse autoriteiten toestemming was verleend (Rechtbank Den Haag 4 december 1996, 96/1244). Bij brief van 22 september 1997 is namens de minister van justitie aan de Bundesminister der Justiz deze zaak met nog enkele andere beschreven; daarbij wordt benadrukt dat «bij elke nieuwe actie (of vervolgactie~, die wordt ondernomen door die infiltranten, informanten en/of vertrouwenspersonen op Nederlands grondgebied, opnieuw toestemming gevraagd dient te worden. Slechts onder zeer bijzondere omstandigheden kan van deze regel worden afgeweken». Indien een Duitse infiltrant, informant en/of vertrouwenspersoon op eigen initiatief in Nederland optreedt moet de Duitse justitie bij kennisneming van die informatie en de gebruikmaking ervan in een Duitse strafzaak bij wijze van rechtshulp alsnog instemming vragen aan het Nederlandse openbaar ministerie. Op 26 november 1998 is de Bundesminister opnieuw aangeschreven, ditmaal omdat was gebleken dat over langere perioden op Nederlands grondgebied direct is afgeluisterd door Duitse autoriteiten. Hiervoor was geen toestemming gevraagd en deze was ook niet gegeven, waar deze bij de in 1997 en 1998 geldende stand van het Nederlandse recht ook niet gegeven had kunnen worden. De Nederlandse minister wijst er op dat ook in de toekomst direct afluisteren voorbehouden zal zijn aan Nederlandse opsporingsambtenaren en dat direct afluisteren door buitenlandse opsporingsambtenaren op Nederlands grondgebied ook dan in strijd zal zijn met de Nederlandse wet. Overigens speelt de soevereiniteitsproblematiek niet alleen in relatie tot Duitsland: er zijn ook geruchten van vergaand optreden van Britse en Amerikaanse opsporingsambtenaren in ons land.
Het grensoverschrijdend optreden van de buitenlandse opsporingsambtenaar kan in een aantal gevallen zijn gebaseerd op de Schengen uitvoeringsovereenkomst. Voor grensoverschrijdende observatie in dat kader moet het Landelijk informatie punt observatie (LIPO) worden benaderd. Dat is met de coördinatie van dergelijke observatiewerkzaamheden belast. Dergelijke observaties worden zo spoedig mogelijk overgenomen door een van de vijf Schengenteams. Het team in de regio Midden- en West-Brabant heeft in 1998 in dit kader 59 inzetten gepleegd; daarmee werd ongeveer 20% van de tijd besteed aan dergelijke rechtshulpverzoeken.
Liaison-officers
Liaison-officers zijn buitenlandse (opsporings)ambtenaren die zijn geplaatst of geaccrediteerd bij de ambassade van de zendstaat in Nederland met als doel de politiële en justitiële samenwerking tussen zendstaat en Nederland te bevorderen. In Nederland zijn thans 34 liaison-officers gestationeerd uit dertien landen. Zij zijn in Nederland gestationeerd op basis van bilaterale rechtshulpverdragen, dan wel op basis van artikel 47 van de Schengen Uitvoeringsovereenkomst. De liaison-officer werkt in Nederland volgens de «Richtlijn met betrekking tot de stationering van liaison-officers in Nederland, d.d. 21 maart 1994». In deze richtlijn worden een aantal aanwijzingen gegeven waarvan Nederland het wenselijk acht dat de liaison-officer die bij zijn werkzaamheden in acht zal nemen. Het doel van de stationering van liaison-officers in Nederland is om de wederzijdse samenwerking tussen Nederland en betrokken zendstaten te bevorderen en te bespoedigen. Daartoe wordt bijstand verleent bij de uitwisseling van informatie ten behoeve van de voorkoming en bestrijding van de criminaliteit in het algemeen en meer in het bijzonder bij de uitwisseling van informatie met Nederlandse bijzondere opsporingsdiensten voor zover het gemeenschappelijke activiteiten op het terrein van de voorkoming en bestrijding van criminaliteit betreft. Daarnaast wordt bijstand verleent bij de uitvoering van verzoeken om rechtshulp in strafzaken en bij de uitwisseling van informatie ten behoeve van het voorkomen of tegengaan van verstoringen van de openbare orde. Het is liaison-officers niet toegestaan zelfstandig onderzoeks- en opsporingshandelingen te verrichten. Indien als gevolg van een rechtshulpverzoek daadwerkelijke opsporing van strafbare feiten in Nederland is vereist, vindt dat plaats door Nederlandse opsporingsambtenaren onder het gezag van het Nederlandse Openbaar Ministerie. Volgens de genoemde richtlijn dient de divisie CRI een toezichthoudende rol te vervullen met betrekking tot de werkzaamheden van de liaison officer, alsmede inkomende en uitgaande informatie te coördineren. Het belang van de tussenkomst van de CRI is tweeledig. Enerzijds dient de CRI toezicht uitte oefenen over de activiteiten van de liaison-officers. Dit toezicht kan alleen worden verwezenlijkt indien de CRI het totaaloverzicht heeft over alle activiteiten van de betreffende liaison-officer. Anderzijds heeft de CRI een coördinerende taak met betrekking tot de informatiestroom van en naar het buitenland. Daarom dient de CRI op de hoogte te zijn van de informatie die door de liaison-officer met de regio's wordt uitgewisseld. De parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden concludeerde met betrekking tot liaison-officers in Nederland dat het, gelet op genoemde richtlijn, twijfelachtig is of de CRI zijn toezichthoudende functie op de liaison-officers daadwerkelijk kan uitoefenen.
De minister van Justitie heeft vervolgens een werkgroep-«Liaisons»
ingesteld met als taakopdracht een onderzoek in te stellen naar de noodzakelijkheid
en mogelijkheid voor aanscherping van de bestaande richtlijn voor de buitenlandse
liaison-officers in Nederland. In de werkgroep participeren vertegenwoordigers
van het ministerie van Justitie, het openbaar ministerie en de divisie
CRI. De werkgroep heeft nadat zij een aantal knelpunten heeft beschreven
een reeks van aanbevelingen gedaan. Kort samengevat luiden de belangrijkste
knelpunten en aanbevelingen:
a. Er zou algemeen beleid ten aanzien van de uitgangspunten van liaison-officers
ontwikkeld moeten worden; dat is er nu niet. Daarbij dient aandacht te
worden geschonken aan de wenselijkheid van de stationering, de bevoegdheden,
de wijze van begeleiding en mogelijk de opheffing van de diplomatieke onschendbaarheid;
b. Nederland stemt altijd in met een verzoek tot stationeren van een
liaison zonder dat er afspraken worden gemaakt en voorwaarden worden geformuleerd
met betrekking tot de stationering van een buitenlandse liaison in Nederland.
Voordat een buitenlandse liaison in Nederland wordt geplaatst dient er
met de zendstaat een bilateraal overleg plaats te vinden;
c. De huidige richtlijn spreekt in termen van «wenselijkheid»,
hetgeen betekent dat de in de richtlijn neergelegde regels niet afdwingbaar
zijn en er geen mogelijkheid bestaat de regels ervan te sanctioneren. Er
dient een nieuwe richtlijn te worden opgesteld waarin dwingend wordt geformuleerd
dat men dient te handelen conform de richtlijn;
d. In de nieuw op te stellen richtlijnen dient expliciet te worden
bepaald dat de CRI verantwoordelijk is voor het toezicht op en de coördinatie
van de werkzaamheden van de liaisons in Nederland;
e. In de nieuw op te stellen richtlijnen dienen duidelijke regels te
worden opgenomen over de procedure die de liaison-officer dient te volgen
wanneer hij contacten wil leggen met de regionale politiekorpsen of kernteams.
Noodzakelijke voorwaarde is daarbij dat de CRI steeds op de hoogte is van
de informatie die wordt uitgewisseld;
f. Expliciet dient in de nieuwe richtlijn omschreven te worden wie
verantwoordelijkheid draagt voor de activiteiten en de aangeleverde informatie
van de liaison-officer; De geldende regelgeving inzake het optreden van
buitenlandse liaison-officers dient nadrukkelijk onder de aandacht te worden
gebracht van de politie en het Openbaar Ministerie.
Infiltratie door buitenlandse opsporingsambtenaren
Infiltratie door buitenlandse opsporingsambtenaren is ex artikel 126h, lid 4 van het wetsvoorstel Bijzondere opsporingsbevoegdheden mogelijk. Volgens het concept Samenwerkingsbesluit infiltratie (25 januari 1999) zullen de buitenlandse ambtenaren in eigen land over opsporingsbevoegdheid moeten beschikken en een voldoende niveau van kennis en vaardigheden moeten bezitten om het betreffende bevel goed tot uitvoering te kunnen brengen. Ze moeten zich houden aan de Nederlandse wet- en regelgeving en ook moeten de Nederlandse autoriteiten in staat zijn hen aanwijzingen te geven. De buitenlandse opsporingsambtenaar mag alleen worden belast met de uitvoering van een bevel tot infiltratie in een Nederlands opsporingsonderzoek, als de infiltrant zal getuigen in de strafzaak die daaruit voortvloeit. Bij het optreden op grond van een buitenlands rechtshulpverzoek ten behoeve van een buitenlands opsporingsonderzoek wordt deze eis niet gesteld, omdat de berechting dan in den vreemde zal plaatsvinden. In bijvoorbeeld Engeland levert de eis problemen op, omdat het Verenigd Koninkrijk met zijn zogenoemde disclosure procedure wettelijke voorschriften kent die zich kunnen verzetten tegen het door een opsporingsambtenaar openbaren van bepaalde informatie. Het is overigens wel voorgekomen dat Britse ambtenaren een getuigenverklaring voor de rechter hebben afgelegd. Gevolg van de complicaties is evenwel dat ambtenaren uit dergelijke landen in beginsel niet in aanmerking komen voor infiltratie ten behoeve van Nederlandse onderzoeken.
De procureurs-generaal gingen niet akkoord met de door de CTC gesuggereerde oplossing in een geval waarin zich dit probleem voordeed om een andere infiltrant te introduceren die bereid zou zijn wel te getuigen in de Nederlandse strafzaak, zij zagen hierin een soort U-bocht en meenden dat aan de buitenlandse autoriteiten een proces-verbaal gevraagd zou moeten worden dat vergelijkbaar is met een Nederlands CID-proces-verbaal.
Buitenlandse criminele burgerinfiltranten
De inzet van criminele burgerinfiltranten levert veel vragen op in het kader van de internationale samenwerking. Met name door landen als Duitsland (Vertrauens Personen) en Engeland en Amerika (Participating lnformants) worden regelmatig assistentie-aanvragen gedaan waarbij dit speelt. Volgens de Nederlandse interpretatie gaat het daarbij om in min of meerdere mate criminele burgerinfiltranten, hetgeen reden is om in dergelijke gevallen mee te delen dat deze operaties naar Nederlands recht niet meer zijn toegestaan.
De heer Rabbae: Dan kom ik op het laatste onderdeel. Mijnheer Geraedts,
na Van Traa mag ik constateren dat wij op dit gebied nu een andere praktijk
en wetgeving hebben dan menig ander land, met name als het gaat om het
inzetten van de criminele burgerinfiltrant Komt het voor dat een ander
land in Nederland een criminele infiltrant inzet in het kader van een buitenlands
onderzoek?
De heer Geraedts (onderzoeksleider Regionale recherche, regiopolitie
Limburg-Noord): Dat weten wij niet altijd, want dat is afhankelijk van
de insteek die wij kiezen. Het is op dit moment onduidelijk of de Nederlandse
overheid de competentie heeft om het voortraject, voortvloeiend uit een
strafrechtelijk onderzoek in een ander land, te toetsen naar Nederlandse
normen. Als je naar de internationale verdragen kijkt, met name over het
vertrouwensbeginsel, dan is het duidelijk dat dit niet het geval is. In
de casuïstiek van de Hugo-zaak - die is ook behandeld door de commissie-Van
Traa - heeft de Hoge Raad in november 1993 geoordeeld dat de opvatting
dat een in het buitenland in dit geval Duitsland, opgestarte pseudo-koopactie
aan de Nederlandse regels moet voldoen, in zijn algemeenheid onjuist is.
Dat betekent dat wij, gelet op het vertrouwensbeginsel en de uitspraken
van de Hoge Raad, in beginsel niet hoeven te toetsen welke burgers in dat
opsporingsonderzoek in het buitenland zijn ingezet. Ik zie mij al naar
het buitenland gaan en aan mijn collega's vragen stellen: Is er uitgelokt?
Hoe ben je aan die man gekomen? Wat voor strafblad heeft hij?
De heer Rabbae: Leidt dit ertoe dat, hoewel wij in Nederland de criminele
burgerinfiltrant categorisch hebben afgewezen, een buitenlandse infiltrant
in Nederland strafbare feiten mag plegen?
De heer Geraedts: Als wij, zoals de laatste keer, een pseudo-koopactie
hebben, als het om een aankoop gaat, in dit geval van een partij verdovende
middelen van een grotere hoeveelheid, dan is dat een eenmalige actie, kortlopend.
Vervolgens keert men terug naar het buitenland. De vraag is of de buitenlandse
autoriteiten toestaan dat je zover gaat Als zij dat antwoord niet geven,
dan is het aan het OM om het al dan niet toe te staan. Je weet het echter
nooit zeker, tenzij het OM zegt, al dan niet op basis van een verdrag,
vastgelegd per protocol: indien jullie infiltratie- en pseudo-koopacties
willen, dan stellen wij op voorhand de volgende toetsingsvragen. Is er
voldaan aan het Tallon-criterium? Is het proportioneel subsidiair en zorgvuldig,
gelet op onze belangrijkste beginselen?' (Verslag Rondetafelgesprek, 21
mei 1999.)
Met name deze materie levert bij politie en justitie als het gaat om
internationale samenwerking enige onrust op. Vooral wanneer de zaak toch
ook gedeeltelijk voor de Nederlandse rechter komt, is er steeds weer twijfel
of de officier van justitie de verantwoordelijkheid zal durven nemen voor
optreden waarbij buitenlanders betrokken waren. Ook het openbaar ministerie
worstelt met deze materie.
Zo was er in een van de CTC zaken uit 1998 sprake van een buitenlands
rechtshulpverzoek waarbij een buitenlandse burger in zijn rol als tussenpersoon
bij drugstransporten op Nederlands grondgebied die enkele buitenlandse
politiële infiltranten zou introduceren bij Nederlandse verdachten.
Daarbij zou mogelijk een gecontroleerde aflevering plaatsvinden van een
tiental kilo hard drugs. In het jaar voorafgaand aan dit verzoek was deze
informant nog in het buitenland aangehouden wegens overtreding van de Opiumwet.
Na vrijlating was hij voor deze zaak benaderd. De CTC meende dat door eenmalig
en kortstondig contact de informant niet de status criminele burgerinfiltrant
kon krijgen; het positieve advies aan het college van procureurs-generaal
wordt daar overgenomen, maar de minister onthoudt zijn instemming. In een
ander geval werd echter wel toestemming door het ministerie van Justitie
gegeven, zonder dat de minister op de hoogte was, voor een actie waarbij
gebruik werd gemaakt van een criminele burgerinfiltrant die tijdens zijn
verblijf in Nederland werd gedetineerd en alleen tijdens de ontmoeting
met de Nederlandse verdachte tijdelijk in vrijheid word gesteld. De minister
ad interim is niet geraadpleegd omdat men op het departement van mening
was dat het niet aangaat louter politieke dekking te zoeken. Het gesprek
tijdens de ontmoeting is met medeweten van de criminele burgerinfiltrant
afgeluisterd.
Soms is de achtergrond van een door de buitenlandse opsporingsdiensten
geïntroduceerde persoon onduidelijk. Vooral op Schiphol komt het voor
dat verdovende middelen met een koerier worden afgeleverd in het buitenland.
Buitenlandse politiediensten vragen dan soms Nederlandse medewerking al
was het maar voor de transit.
In 1998 werd aldus 30 keer een succesvol gecontroleerde aflevering
in het buitenland gerealiseerd en 37 keer in Nederland. Wanneer de aflevering
betrekking heeft op passagiers die op doorreis zijn en op Schiphol een
tussenlanding maken wordt gesproken van «uitgestelde aanhouding en
inbeslagneming buiten Nederland». Bij deze «specialis»
van de gecontroleerde aflevering wordt niet expliciet de eis gesteld van
voortdurende observatie door het ontvangende land, hetgeen wel het gevel
is bij gewone gecontroleerde afleveringen waarom door het buitenland wordt
verzocht.
In een geval waarin de buitenlandse autoriteiten verzochten om de koffer
van de koerier op Schiphol van een zendertje te mogen voorzien, rees de
vraag of er nu eigenlijk sprake was van een buitenlandse criminele burgerinfiltrant.
Men ging - er eigenlijk tegen beter weten in - vanuit dat zulks niet het
geval was en ook een schriftelijke overeenkomst met deze passant bleef
achterwege. Als de betrokkene was aangehouden en de goederen in beslag
waren genomen, had deze met recht en rede kunnen stellen in opdracht en
naar de aanwijzingen te handelen van buitenlandse politie- of justitie-autoriteiten.
Door de CRI is gesteld dat het risico bestaat, dat bij streng vasthouden
aan de normen naar de huidige interpretatie in dergelijke gevallen conflicten
met buitenlandse opsporingsinstanties ontstaan die vanwege het belang van
goede samenwerking worden «opgelost» door meewerking te verlenen
aan allerlei U-bochtconstructies. Vermelding verdient dat bij de afweging
of een infiltratie doorgang moet vinden het gegeven dat de verdachte tegen
wie het middel wordt ingezet zelf een Nederlander is, kennelijk nauwelijks
een rol speelt. Wel werd in een zaak uit 1997 waarbij een Belgische politie-infiltratie
speelde de eis gesteld dat in geval van arrestatie van de Nederlandse verdachte
in België uitlevering aan Nederland zou moeten volgen. Met het oog
op het verbod van verkapte uitlevering is de laatste eis, goed te begrijpen.
Verkapte uitlevering is de uitzetting van een persoon met het doel
deze in handen te spelen van de buitenlandse justitiële autoriteiten
waarbij de betrokkene de rechten die hem krachtens uitleveringsverdragen
en de Uitleveringswet toekomen worden onthouden. Waarnemen dat iemand de
grens overgaat terwijl men weet dat deze persoon 6 kg cocaïne met
zich voert en hij aan de andere zijde van de grens zal worden opgepakt,
wordt door de politie niet als verkapte uitlevering beschouwd. In dat geval
laat de Nederlandse politie slechts na van zijn bevoegdheden gebruik te
maken. Zulks is anders als de Nederlandse politie meewerking verleent aan
een pseudo-koop in het buitenland. Het staat niet vast of in dat geval
verkapte uitlevering moet worden aangenomen.
Rechtshulpverzoeken en prioriteitsstelling
Infiltratie is niet het enige punt dat bij internationale samenwerking
vragen oproept. Er bestaat in het algemeen een spanning tussen verdragsverplichtingen
om ook langdurige rechtshulpverzoeken in te willigen en de eigen afweging
en prioriteitenstelling van een Nederlands rechercheteam. Ook de samenloop
van een oorspronkelijk buitenlands en een Nederlands opsporingsbelang kan
moeilijkheden veroorzaken. Juist in dergelijke gevallen komen verschillen
in rechtscultuur en in rechtsregels duidelijk naar voren.
Instructief is een zaak waarin in 1996-1997 langdurig, en uiteindelijk
succesvolle is samengewerkt met de Royal Canadian Mounted Police. Het onderzoek
richtte zich aanvankelijk op een in Nederland wonende Canadees en diens
betrokkenheid bij handel in soft drugs en witwasserij. Op zeker moment
bleek ook onder meer een in Nederland woonachtige Israëli bij de zaak
betrokken, die ook voor andere criminele organisaties ten onzent werkzaam
was. Door deze bevinding ontstond een Nederlands opsporingsbelang. Gevolg
was dat de tactiek op elkaar afgestemd diende te worden, welke afstemming
niet vlekkeloos verliep. Hoewel een samenwerkingsconvenant (Memorandum
of Understanding) was gesloten bleken de belangen niet altijd goed aan
te sluiten - frequente ontmoetingen tussen de leidinggevenden hadden ontbroken.
Ook het verschil in rechtscultuur leidde soms tot misverstanden (in Canada
kunnen in het kader van opsporingsonderzoek koffers van verdachten op vliegvelden
worden doorzocht en ook het feit dat in Canada niet een tapmachtiging voor
een toestel wordt gegeven maar voor alle communicatie van een individu
leidde tot wederzijds onbegrip. Een punt is dat in de Angelsaksische stelsels
complete opnames tijdens de rechtszaak aanwezig moeten zijn en niet volstaan
kan worden met het vastleggen van de relevante passages in de processen-verbaal.
Een andere consequentie was dat in Nederland een gvo geopend moest worden
om bepaalde dwangmiddelen toe te kunnen passen. Een complicatie hierbij
was, dat volgens artikel 5521, lid 1 sub c geen rechtshulp verleend kon
worden die betrekking heeft op strafbare feiten ter zake waarvan de verdachte
in Nederland zou worden vervolgd. Ook rees bij de evaluatie de vraag hoe
ver Nederlandse instanties moeten gaan bij het (kosteloos) inwilligen van
omvangrijke rechtshulpverzoeken.
Er is aanleiding om de regels voor buitenlandse liaison-officers aan te scherpen. Beide punten zijn onderkend door de minister van justitie. De inzet van buitenlandse burgers ten aanzien van wie reden bestaat om te vermoeden dat ze als crimineel zijn aan te merken stelt de Nederlandse politie en justitie geregeld voor vragen. De inzet van buitenlandse politie-infiltranten stuit vooral dan op bezwaren, als de buitenlandse infiltranten ook een rol zouden moeten kunnen vervullen in het kader van een Nederlandse strafzaak en zij krachtens hun eigen wetgeving niet bevoegd zijn gegevens te verstrekken aan de Nederlandse rechter. Door het buitenland geïnitieerde observatie-activiteiten in het kader van de Schengen Uitvoeringsovereenkomst lijken geen specifieke problemen op te leveren.
3.10.3 Nederlandse strafzaken met een buitenlandse component
Regels voor rechtshulp
In het Nederlandse Wetboek van Strafvordering staan slechts enkele regels die in het bijzonder van toepassing zijn op uitgaande verzoeken van rechtshulp (artikel 539a Wetboek van Strafvordering). Dat neemt niet weg dat in de rechtspraak met enige regelmaat vragen worden opgeworpen over de toelaatbaarheid van in het buitenland, al dan niet met hulp van buitenlandse autoriteiten, gevonden bewijsmateriaal. In gevallen van bestaande rechtshulpbetrekkingen wordt door de rechter alleen terughoudend getoetst of de overheid van het andere land haar bevoegdheden ter zake heeft uitgeoefend conform het in dat land geldende recht en de in Nederland geldende essentiële normen van een goede procesorde: men spreekt van het vertrouwensbeginsel. Voor de activiteiten van Nederlandse opsporingsambtenaren in het buitenland wordt de eerste grens bepaald door het soevereiniteitsbeginsel. Het uitvoeren van opsporingshandelingen waaronder ook het stelselmatig en gericht informatie inwinnen door een informant op verzoek van de politie gerekend wordt, vergt daarom in beginsel toestemming van de buitenlandse autoriteiten.
In verband met een infiltratie-actie in Colombia werd aan het ontbreken van toestemming ook in de Nederlandse rechtspraak doorslaggevend gewicht toegekend.- «De vraag of ook de verdachte getroffen is in een belang dat de overtreden norm, respectering van de soevereiniteit van een andere staat, beoogt te beschermen speelt gelet op de (fundamentele) aard van de volkenrechtelijke norm, geen rol». Aldus het Haagse hof dat aan deze conclusie de uitsluiting van het bewijsmateriaal als conclusie verbond (Hof Den Haag 3 maart 1998, NJ 1998, 923). Het hof betrok zelfs niet in zijn beschouwing, of was aangeboden de Colombiaanse autoriteiten om toestemming achteraf te vragen, welke werkwijze in vroegere arresten geringe inbreuken op het volkenrechtelijk territorialiteitsbeginsel bleek te kunnen dekken.
Internationale afspraken, zoals de Schengen uitvoeringsovereenkomst (SUO), kunnen een structurele basis leveren voor optreden in het buitenland. Artikel 40 SUO is van belang voor de grensoverschrijdende observatie. Deze regeling vergt een tevoren ingediend rechtshulpverzoek en toestemming van de bevoegde autoriteit van het land waar de voortgezette observatie plaatsvindt. De observerende ambtenaren zijn gebonden aan het recht van het land waar ze optreden. Vrijwel nergens mag bij grensoverschrijdende observatie een andere dan openbare plaats worden betreden; ook het gebruik van video-met geluidsopnames is verboden en het gebruik van valse, uit het gastland afkomstige nummerplaten is niet overal geregeld. Voor bepaalde strafbare feiten is spoedobservatie (te onderscheiden van achtervolging) voor een termijn van maximaal 5 uur toegestaan. Nog tijdens de observatie moeten de autoriteiten van de actie in kennis worden gesteld en naderhand moet een schriftelijk rechtshulpverzoek worden ingediend. Als een Nederlandse regio hulp nodig heeft in het buitenland wordt rechtstreeks contact opgenomen met de autoriteiten in het buitenland.
In EU-verband ligt er in 1999 een (Protocol bij een) ontwerp-verdrag inzake wederzijdse rechtsbijstand in strafzaken. In het protocol wordt de elektronische surveillance voor observatie-doeleinden in een andere lidstaat geregeld, in artikel 10 van het verdrag wordt gecontroleerde aflevering in ruimer verband dan dat van de drugssmokkel geplaatst- in art. 11 wordt gesteld dat voor infiltratie de regels zullen gelden voor de staat waar de actie plaatsvindt. De interceptie van telecommunicatie is in zeer veel verschillende verbanden aan de orde, met het voorlopige gevolg dat er nog geen verdragsbasis is voor geavanceerde communicatie (GSM, satelliet), maar hierover wel zeer actief wordt onderhandeld.
Internationale CID-informatie
Ten aanzien van het inwinnen van informatie met behulp van informanten door Nederlandse liaison-officers in het buitenland bestaat een concept-nota van de hand van het Landelijk parket, bij welker totstandkoming het BIRS van het ministerie van justitie en de Divisie CRI zijn betrokken geweest. Informatie van personen die op eigen initiatief gegevens verzamelen en aan de Nederlandse opsporingsambtenaren in den vreemde aanleveren kan worden aanvaard. Als een liaison-officer een algemeen verzoek doet aan een persoon om informatie over een criminele organisatie te verstrekken is dat onder omstandigheden ook toelaatbaar, maar toestemming voor deze handelwijze door de Nederlandse officier van justitie wordt gewenst geacht. Voor het stelselmatig en gericht informatiegaren dient evenwel een rechtshulpverzoek te worden ingediend en in eik geval zal de Nederlandse liaison-officer in het buitenland nooit zonder inschakeling van de officier van justitie hiertoe mogen overgaan. Bij de Nederlands politie bestaat terughoudendheid ten aanzien van het verstrekken van informatie aan buitenlandse opsporingsambtenaren, ook als zulks noodzakelijk is om hulp van buitenlandse autoriteiten te verkrijgen. Met betrekking tot Canadese en Duitse autoriteiten is dit te verklaren door het verschijnsel dat daar geen aparte CID-registers zijn en informatie onmiddellijk wordt opgewaardeerd door vastlegging in een proces-verbaal. Het bezwaar van deze terughoudendheid is ook gebleken aan het op Zuid Amerika georiënteerde kernteam Haaglanden. Onderzoek kan stuk lopen doordat de aanvrager onvolledige of onjuiste informatie geeft.
Ook in België is men soms minder terughoudend met geheimhouding.
In een door Limburg Zuid behandelde zaak is het voorgekomen dat een onderzoekssubject
in Nederland in België als informant werd gerund. Het subject ging
als verdachte mee in het Belgische onderzoek en de Antwerpse CID-officier
Bijzondere opsporingsbevoegdheden is toen opgetreden als getuige à
decharge. Hij vertelde dat het subject informant was. De zeven andere verdachten
zaten in de zittingszaal.
Ook in de in samenwerking met Turkije uitgevoerde 4M-zaak werd de informatie-uitwisseling
gekenmerkt door aanvankelijke terughoudendheid van Nederlandse kant. Daarbij
speelde een rol dat de Turkse politie veel sneller dan de Nederlandse politie
gewenst acht, overgaat tot aanhouding van verdachten en inbeslagneming
van drugs (waarmee een bonus kan worden verdiend).
Diverse betrokkenen hadden in eerste instantie twijfels bij de vergaande samenwerking in die zaak: gewezen werd vooral op het risico van corruptie, het gevaar dat het onderzoek zou uitlekken en de mensenrechtensituatie. Wat de corruptie betreft, is deze wat de politie betreft in deze zaak niet aan de orde geweest, wel lieten twee rechters zich omkopen voor ieder een miljoen gulden waarna de tot gevangenisstraf in Turkije veroordeelde leverancier van de 4M's na een paar maanden weer vrij rondliep. Van het lekken van informatie is evenwel geen sprake geweest en toen het onderzoek in de eindfase verkeerde werd overgegaan tot grotere openheid van Nederlandse zijde jegens de Turkse politie, waarmee goede rechtstreekse contacten waren ontstaan.
Soms is samenwerking nodig met landen, ten aanzien waarvan geen volledige zekerheid bestaat ten aanzien van de ter plaatse geldende mensenrechtensituatie. Dat was ook het geval in de 4M-zaak. ]n dat geval is geprobeerd op subtiele wijze afspraken te maken teneinde de rechtmatigheid van uit Turkse politieverhoren verkregen bewijs te garanderen. Veiligheidshalve zijn alle bij de Turkse politie afgelegde verklaringen uiteindelijk buiten beschouwing gelaten bij de bewijsvoering.
Enkele betrokkenen meenden dat de reden waarom de Turken toestemming gaven voor de samenwerking werd ingegeven door het Turkse uitgangspunt dat de verdachten een link hadden met de Koerdische beweging PKK. In het hele onderzoek speelden politieke overwegingen een rol: in het bijzonder de oprichting van het Koerdisch parlement in ballingschap op Nederlands grondgebied leek indirect van invloed. Toen het in dezelfde periode lopende onderzoek van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden bij de Nederlandse autoriteiten twijfel deed ontstaan of de beoogde Nederlandse infiltratie-actie in Turkije wel moest doorgaan, gaven de Turken aan dat het niet doorgaan van de actie zou worden opgevat als een belediging - waarna de Nederlandse minister alsnog toestemming gaf.
De verslaglegging van de inspanningen die in het kader van internationale samenwerking worden getroost, waren volgens de betrokkenen bij het 4M onderzoek nog te gering. Dergelijke verslaglegging is van belang, juist ook vanuit het perspectief van de «lerende organisatie».