De criminele inlichtingendiensten (CID-en) vormen een belangrijke schakel in de organisatie van de opsporing. Het verzamelen van criminele informatie, bijvoorbeeld door middel van contacten van informanten, wordt sinds de jaren zeventig door aparte criminele inlichtingendiensten binnen de politie verricht. In het onderzoek van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden is veel aandacht besteed aan dit onderdeel. Hieruit bleek dat er geen wettelijke basis was voor de CID-en en dat de diversiteit aan organisatievormen en werkwijzen van de CID en in het land aanzienlijk was. (Kamerstuk 24 072, nr. 14, 1995-1996, functioneren van de CID-en.
De commissie heeft in de verschillende deelonderzoeken specifiek aandacht besteed aan de rol van de CID-en in de huidige praktijk van de opsporing. Op basis van de beslispunten van de Kamer heeft de commissie de volgende onderzoeksvragen geselecteerd:
a. Welke gegevens verzamelt de CID? Betreft de gegevensverzameling
door de CID vooral gegevens ten behoeve van de opsporing van
georganiseerde en organisatiecriminaliteit? Richt de gegevens
verzameling van de CID zich ook op andere vormen van criminaliteit
zoals fraude en milieudelicten?
b. Wie worden als CID-subject geregistreerd? Op welke personen richt de
CID haar onderzoek? Hoe staat het met de opschoning van de
CID-registers? Worden alle CID-subjecten bij de NCID geregistreerd?
c. Hoe is de CID op dit moment georganiseerd? Functioneert de CID
binnen de algemene recherche onder verantwoordelijkheid van de
recherchechef? Hoe functioneert de integratie van de CID in de
tactische recherche?
d. Worden ingeschreven informanten slechts gerund door de CID?
Worden informanten die ten behoeve van andere politieregio's worden
gerund, aan die regio overgedragen? Kunnen opsporingsambtenaren
als informant worden ingeschreven?
In de eerste paragraaf komt de taak en de organisatie van de CID-en aan bod. Vervolgens besteedt de commissie aandacht aan de praktijk van het
3.4.1 Taak criminele inlichtingendiensten
De taak van de criminele inlichtingendiensten wordt in twee regelingen omschreven. In het Besluit beheer regionale politiekorpsen (28 maart 1994) wordt in artikel 4 bepaald dat een regionaal politiekorps beschikt over een criminele inlichtingendienst die gegevens inwint, uitwisselt en verwerkt ten behoeve van het voorkomen en opsporen van misdrijven die gezien hun ernst, frequentie of het georganiseerd verband waarin ze worden gepleegd, een ernstige inbreuk op de rechtsorde maken. in het tweede lid van dit artikel staat dat de betreffende ministers regels geven over de organisatie en de werkzaamheden van de regionale criminele inlichtingendiensten. De regels zijn neergelegd in de CID-regeling van 1995. Conform artikel 2 van de regeling heeft de criminele inlichtingendienst tot taak het bevorderen van:
a. de opsporing van misdrijven, die gezien hun ernst of frequentie dan wel het georganiseerd verband waarin ze worden gepleegd, een ernstige inbreuk op de rechtsorde maken;
b. de opsporing van natuurlijke er) rechtspersonen die zich aan deze misdrijven schuldig maken of hebben gemaakt;
c. het voorkomen van dergelijke misdrijven;
d. het inwinnen van gegevens omtrent de financiële situatie van de natuurlijke en rechtspersonen, bedoeld in onderdeel b.
De parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden heeft in een aanbeveling neergelegd dat de taken en bevoegdheden, in de zin van het specifieke werkterrein, van de CID expliciet wettelijk genormeerd dient te worden. De bestaande regelingen over de werkwijze en inrichting van de CID zijn echter op dit onderwerp niet aangepast. Paradoxaal genoeg is het tijdens de enquête meest bekritiseerde organisatie-onderdeel na de enquêteperiode door de wetgever tot op heden vrijwel ongemoeid gelaten. In de wetsvoorstellen die na de enquête zijn ingediend is het werkterrein van de CID niet expliciet opgenomen.
In de derde voortgangsrapportage van de departementale werkgroep Implementatie parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden wordt gemeld dat inmiddels een ontwerp voor de aanpassing van het Besluit beheer regionale politiekorpsen in consultatie is gegeven. In het ontwerp Besluit beheer regionale politiekorpsen zou de aansturing, organisatie en verantwoordelijkheid met betrekking tot alle activiteiten die binnen een regionaal politiekorps op het gebied van de recherche worden verricht worden geregeld. Volgens de voortgangsrapportage zou aldus in het nieuwe Besluit beheer regionale politiekorpsen de eenheid Bijzondere recherche-informatie, die is belast met de taak van de huidige CID, zijn geregeld. De eenheid Bijzondere recherche-informatie vormt onderdeel van de recherchefunctie van een regiokorps en valt onder de verantwoordelijkheid van de recherchechef. In het ontwerp Besluit beheer regionale politiekorpsen wordt het huidige artikel 4 waarin is vastgelegd dat ieder regionaal politiekorps beschikt over een regionale criminele inlichtingendienst, vernummerd tot artikel 4a, doch inhoudelijk niet gewijzigd. In een nieuw artikel 5 wordt een nieuwe eenheid Bijzondere recherche-informatie geïntroduceerd. Deze eenheid heeft tot taak het, ten behoeve van de recherchefunctie, verzamelen en verwerken van gegevens die noodzakelijk zijn voor de opsporing van misdrijven als bedoeld in artikel 1 onderdeel k van het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet op de politieregisters. Voorts blijkt dat het ontwerp slechts een kaderregeling betreft. De aansturing, organisatie en taakuitvoering worden niet benoemd. De invulling van de recherchefunctie wordt, ex het voorgestelde nieuwe artikel 4, opgedragen aan de regiokorpsen zelf Wel geeft het ontwerp aan dat de betreffende ministers additionele regels kunnen geven over het beheer, inrichting, taken en werkwijze.
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties schrijft in de Nota van toelichting dat vanwege het algemene belang van landelijke uniformiteit in de taakuitvoering op het gebied van de recherchefunctie de nadere regeling in dit besluit wenselijk wordt geacht. De commissie realiseert zich dat het hier een ontwerp Besluit beheer regionale politiekorpsen betreft, dat nog (ingrijpend) kan veranderen, maar vooralsnog vermag zij niet in te zien hoe dit besluit de gewenste uniformiteit in de taakuitvoering van de recherche zonder nadere regelgeving zal bewerkstelligen.
Duidelijkheid over de taak van de CID is echter wel nodig. Uit diverse gesprekken die de commissie heeft gevoerd blijkt dat er verschillende opvattingen zijn over de functie van de CID binnen de totale opsporing. In feite bestaan er twee stromingen ten aanzien van de functie van de CID. Enerzijds zou de taakstelling van de CID primair het runnen van informanten behelzen, waarbij alleen informatie afkomstig van informanten in het CID-register wordt opgeslagen. Er zijn politiekorpsen (bijvoorbeeld Haaglanden en Amsterdam) die de CID alleen maar gebruiken voor het runnen van informanten. Anderzijds wordt de CID beschouwd als onderdeel van de informatie-inwinning als primair proces binnen de opsporing. Dit impliceert dat de CID niet primair informanten runt, maar informatie uit de CID-registers, andere politieregisters, open en gesloten bronnen veredelt en analyseert. Uiteraard kan de CID daarbij niet geheel zonder informanten. Tot deze CiD-taak behoort ook het vervaardigen van criminaliteitsbeelden (zie tevens paragraaf 3.5.3).
Veranderingen in de organisatie
Een van de kritiekpunten van de enquêtecommissie was het autonome en afgescheiden karakter van de CID. Niemand binnen politie en OM had volledig zicht op het inhoudelijke functioneren van de CID. Ook in de organisatie van de CID binnen het korps was veel diversiteit. Met de «integratie» van de CID bij de tactische recherche had de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden voor ogen dat de tamelijk autonome positie die de CID ten opzichte van de tactische recherche en ook ten opzichte van de rechercheleiding had, zou worden ingeperkt. De CID zou deel moeten gaan uitmaken van de recherche in die zin dat tussen de CID en de tactische recherche afstemming gerealiseerd zou worden door een recherchechef die over beide diensten zeggenschap heeft. Met integratie werd uit de aard der zaak niet bedoeld dat de CID opgenomen zou worden in de tactische recherche en niet meer als afzonderlijk organisatie-onderdeel herkenbaar zou zijn, maar dat een recherchechef verantwoordelijk gemaakt zou worden voor de afstemming en informatie-overdracht van de CID ten opzichte van de tactische recherche. Na de enquêtecommissie hebben veel korpsen verandering aangebracht bij de CID. Door het ontbreken van normen ten aanzien van de organisatie van de CID, hebben deze veranderingen de verscheidenheid tussen de CID-en echter niet opgeheven. Voor wat betreft de organisatie van de CID bestaan grofweg twee varianten. Een variant waarbij de gehele CID op regionaal niveau is georganiseerd en de CID rechercheurs onder de directe verantwoordelijkheid van de RCID-chef werken. Dat zou een gecentraliseerde CID kunnen heten. Daarbij zijn de sturings- en controlemogelijkheden van de RCID-chef groter. Een andere organisatievorm is dat de CID formeel regionaal is georganiseerd, maar dat de CID-rechercheurs aan de verschillende districten binnen het regiokorps werken. De verantwoordelijke RCID-chef stuurt en begeleidt de rechercheurs in dat geval via een sous-chef CID bij de respectievelijke districten. In dat geval is de afstand tussen RCID-chef en de CID-rechercheurs groter, waardoor het lastiger is sturing en controle uitte oefenen. Bij deze tweede, gedecentraliseerde organisatievorm komt het voor dat de districtschefs invloed hebben op de beleidsprioriteiten van de CID. In dit laatste geval dreigt het risico van een meer zelfstandiger optreden van de districtelijke CID, omdat de gezagslijn niet altijd eenduidig is.
De regio Rotterdam-Rijnmond heeft gekozen voor een gecentraliseerde organisatie van de CID ondergebracht bij de Regionale recherchedienst (Regionale recherchedienst). Daarnaast heeft Rotterdam gekozen voor een strikte scheiding tussen het inwinnen van informatie, de uitwisseling van informatie en het beheer en verwerking van informatie. Voor de uitwisseling van informatie zijn speciale informatie-rechercheurs aangewezen. De centralisatie van de CID in Rotterdam is zeker niet onomstreden. De discussie over de rol van de informatierechercheur en de vergaande centralisering heeft ertoe geleid dat de formele discussie over de reorganisatie van de RCID nog steeds niet is afgerond. Sommige CID-runners spreken hun angst uit over de centralisatie van de CID. Zij zijn bang dat er op centraal niveau alleen nog aandacht zal zijn voor georganiseerde criminaliteit. In het jaarverslag van de RCID van 1998 wordt ook gewezen op de verlammende werking van het uitblijven van de formele goedkeuring. Regiobreed zijn er ongeveer 12 CID-medewerkers naar een andere plek vertrokken. De voortdurende onzekerheid is merkbaar binnen de RCID-organisatie.
In Limburg-Zuid is de RCID decentraal georganiseerd. Formeel is er wel sprake van een regionale CID, maar in de praktijk wordt de CID-functie op districtsniveau uitgeoefend. De CID-rechercheurs geven aan dat ook de werkwijzen tussen de districten verschillend zijn. De decentrale positionering van de CID sluit aan bij de overheersende opvatting van de korpsleiding en bestuur om de recherche zo dicht mogelijk bij de lokale politiezorg te organiseren. De organisatie van de CID is door de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden nauwelijks veranderd.
De regio Midden- en West-Brabant neemt een tussenpositie in. De RCID bestaat uit 32 rechercheurs die worden aangestuurd door 3 operationele chefs. Met de in gang gezette reorganisatie is het de bedoeling de CID onder te brengen in de divisie Recherche. Vanaf dat moment zal de CID onder eenhoofdige leiding staan.
Het voordeel van een gecentraliseerde CID is dat het beter mogelijk is om een goede informatiepositie ten aanzien van specifieke onderdelen van de georganiseerde criminaliteit op te bouwen. Een voordeel dat voor een gedecentraliseerde CID wordt aangedragen, is dat de CID-rechercheurs contact met en inzicht houden op de praktijk in de districten en basiseenheden binnen de regio. In alle gevallen is de rol van de verantwoordelijke RCID-chef ten opzichte van de rechercheleiding van groot belang. Als ondanks de meer of minder regionaal c.q. centraal georganiseerde organisatievorm, de recherchechef geen zorg draagt voor afstemming tussen CID en tactische recherche, dreigt alsnog een meer autonome positie van de CID binnen het opsporingsapparaat.
Raad van advies voor de CID
Sinds 1995 vervult de Raad van advies voor de CID formeel een begeleidende en adviserende rol ten aanzien van de organisatie en het functioneren van de CID-en. Tot 1993 werden deze taken uitgevoerd door de Begeleidingscommissie CID (De Begeleidingscommissie CID is bij beschikking van 27 augustus 1987 ingesteld en zou haar werkzaamheden in 1990 hebben moeten beëindigen (artikel 11 onder b instellingsbeschikking). Op verzoek van de politieministers heeft de commissie haar werkzaam_ heden voortgezet tot 1 april 1993. De Begeleidingscommisie CID had tot taak om de samenwerking op het gebied van de Criminele inlichtingen te begeleiden, te bevorderen en voorts te adviseren omtrent verdere ontwikkelingen op het gebied van de criminele inlichtingen (CID-regeling 29 mei 1986). De Begeleidingscommissie heeft over een groot aantal onderwerpen adviezen uitgebracht).
Na een periode van bijna twee jaar na de opheffing van de Begeleidingscommissie CID hebben de politieministers een permanente Raad van advies voor de CID ingesteld (februari 1995), onder voorzitterschap van de toenmalige hoofdofficier van justitie te 's-Gravenhage (lnstellingsbeschikking van 15 februari 1995, Stct. 1995, 46). Deze Raad heeft tot taak de ministers van Binnenlandse Zaken en Justitie gevraagd en ongevraagd te adviseren over aangelegenheden die direct of indirect betrekking hebben de werkzaamheden van de CID-en. De advisering zal zich in het bijzonder richten op:
- het bevorderen van de samenwerking tussen de CID-en
- de bruikbaarheid van de CID-regeling 1995 en de totstandkoming van de overige CID-regelingen, waaronder die van het KLPD en de BOD-en;»
- de mogelijke consequenties van nieuwe wet- en regelgeving voor CID-en;
- verbetering van de opleiding van CID-functionarissen waarbij speciale aandacht dient te worden besteed aan de opleiding van de CID-chefs en CID-officieren alsmede van de CID functionarissen bij de BOD-en;
- verbetering van de recherche-informatiestructuur door gebruikmaking van de bestaande (eventueel uit te bereiden) CID-structuur van en naar de regionale korpsen en de nationale en internationale informatieniveaus;
- verbetering van de automatiseringsomgeving waarbinnen deze informatiestromen plaats vinden; de wenselijk geachte aansluiting bij de recherche-informatiestructuur van de regionale politiekorpsen door recherche-informatiebehandelende onderdelen van de BOD-en;
- verbetering van de recherche-informatiestructuren van en naar regionaal, nationaal en internationaal niveau in relatie tot de regionale kernteams;
- de totstandkoming van een regeling betreffende de recherche informatie uitwisseling tussen de nationale CID, die is ondergebracht bij de divisie CRI, en Europol.
De Raad van advies heeft echter vanaf haar oprichting in 1995 tot op heden op geen van deze terreinen advies gegeven aan de minister., Dit houdt onder ander verband met de brief van 13 december 1996 van de voorzitter van de Raad aan de minister van Justitie waarin aan de minister in overweging wordt gegeven de Raad op te heffen. De minister besloot echter de Raad niet op te heffen (brief d.d. 6 oktober 1997). De minister benadrukte de adviesrol van de Raad bij de nieuwe wetgeving, organisatorische inbedding en nieuwe taken van de CID-en. De toenmalige voorzitter heeft de minister op 21 april 1998 verzocht ontheven te mogen worden van zijn voorzitterschap. Sinds medio 1998 is er een nieuwe voorzitter. Daarmee zijn de werkzaamheden van de Raad weer opgepakt. De Raad is vanaf 1995 tot op heden in totaal slechts 5 keer bij elkaar geweest en heeft 1 advies uitgebracht (op verzoek van de minister van Justitie over de nieuwe Wet op de politieregisters). In de praktijk heeft de Raad van advies de functie van de toenmalige Begeleidingscommissie CID gedurende 4 jaren niet overgenomen. Vastgesteld kan worden dat een adviesorgaan met een uitgebreide taakstelling op een essentieel onderdeel van de politie, namelijk de CID, in een belangrijke periode vrijwel geen gevolg heeft gegeven aan de uitvoering van haar taken.
CID-informatie
Het starten van een onderzoek is mede afhankelijk van de beschikbare CID-informatie. De rol van de CID in tactische onderzoeken is sterk afhankelijk van de informatiepositie binnen bepaalde groeperingen. Uit het onderzoek van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden is gebleken dat de CID zich vooral richt op het klassieke criminele milieu, waarbij de drugshandel nog steeds het belangrijkste aandachtsgebied vormt. Hier lijkt weinig verandering in te zijn gekomen. De aandacht van de CID gaat vooral uit naar verdovende middelen. De CID slaagt er nauwelijks in om informatie-posities te verkrijgen op het gebied van onderwerpen als fraude en milieu.
In Midden- en West Brabant heeft CID-informatie vooral betrekking op de handel in verdovende middelen (circa zestig procent). De overige informatie richt zich op zware delicten als overvallen en wapenhandel. Ook in Limburg-Zuid blijkt het lastig de
CID-informatie te laten verzamelen die aansluit bij de korpsprioriteiten. De meeste CID rechercheurs hebben hun eigen netwerk. Ze werken uit zichzelf voornamelijk op het verzamelen van informatie over de verdovende middelen. De divisiechef en de korpsleiding zouden graag zien dat de CID-rechercheurs afstappen van de klassieke attitude en van het topic verdovende middelen, en hun onderzoeksactiviteiten meer gaan richten op prioriteiten die korpsbreed zijn gesteld. Het effectief weerwoord van de oude CID-rechercheurs is echter dat de beleidsprioriteiten sneller wijzigen dan zij aan nieuwe informatieposities kunnen werven. Het onderhouden van het vaste informantenbestand van de CID weerhoudt hen ook in praktische zin van het aanboren van nieuwe informanten op nieuwe onderwerpen.
Bij de CID-en gaat de aandacht primair uit naar de criminaliteit rond verdovende middelen. Er wordt wel geprobeerd op fraude en milieu inlichtingen in te winnen maar dit gaat nog moeizaam. Veelal heeft men hier te maken met een ander type informanten namelijk mensen die zich niet zelf met criminaliteit bezig houden. Om deze mensen te spreken te krijgen moeten andere netwerken worden benaderd. Voor zover de CID-en op deze terreinen wat boven water halen wordt er door de tactische recherche weinig mee gedaan. Vernieuwing van de aandachtsgebieden en de informanten van de CID krijgt kortom op papier de nodige aandacht, maar komt in de praktijk nog weinig voor. Wel is er in toenemende mate aandacht voor mensensmokkel.
Registers: vastlegging gegevens
De CID voert voor het opslaan en verwerken van CID-informatie verschillende administraties. Deze administraties betreffen de informantendossiers, de journaals, CID-informatierapporten (zogenaamde 4x4-tjes), het «grijze-veld»-register en het CID-register. De regels voor het «grijzeveld»-register en het CID-register zullen op korte termijn worden gewijzigd. Na de inwerkingtreding van het wetsvoorstel Wijziging Politieregisters zullen deze registers worden vervangen door een voorlopig register en een register zware criminaliteit. De reden voor de naamsverandering is dat de benamingen voortaan aansluiten bij het doel van het register. De naam van het register wordt aldus losgekoppeld van het politieonderdeel dat het register bijhoudt. In de periode na de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden is nadrukkelijk aandacht besteed aan de omgang van de CID met de registers. Naar het oordeel van de enquêtecommissie blijkt CID-informatie in de praktijk vaak een ongeregelde verzameling informatie. Het grote aantal ingeschreven CID-subjecten en «grijze-veld»subjecten doet vermoeden dat veel personen onterecht zijn ingeschreven. Na de inwerkingtreding van de nieuwe Wet op de politieregisters zal informatie pas mogen worden opgeslagen als het betrekking heeft op zware georganiseerde criminaliteit of op misdrijven waarop naar de wettelijke omschrijving een gevangenisstraf van acht jaar of meer is gesteld. Tevens zal in deze registers informatie mogen worden opgeslagen die betrekking heeft op bij algemene maatregel van bestuur te omschrijven misdrijven. Tot op heden is niet duidelijk welke misdrijven bij algemene maatregel van bestuur zullen worden aangewezen. Er bestaat in de praktijk nog veel onduidelijkheid over welke informatie in het vervolg mag worden opgeslagen. Uit gesprekken komt naar voren dat de vrees bestaat dat veel informatie over ernstige (midden)criminaliteit niet meer mag worden opgeslagen. Registerbeheerders stellen dat incidentele CID-informatie over middencriminaliteit door de wijziging van de Wet op de politieregisters niet meer kan worden opgeslagen en daarmee verloren zou gaan. Over het algemeen stellen RCID-chefs zich op het standpunt dat informatie hierover niet eerder wordt weggegooid dan wanneer het zeker is dat het ook moet c.q. volgens de nieuwe Wet op de politieregisters onvermijdelijk is. Laten regiokorpsen een grote terughoudendheid zien waar het gaat om informatie uit de registers te halen, als het gaat om de schoning van het register met betrekking tot de CID-subjecten is al wel een grote vooruitgang geboekt. Deze vooruitgang is zichtbaar bij de verwijsindex natuurlijke personen (CIDSI) van de afdeling Nationaal inzicht van de CRI. Deze verwijzingsindex is nu een actueel geschoond bestand. Vanaf 1996 is het aantal records waarin CID-subjecten is opgenomen alsmede het aantal unieke CID-subjecten natuurlijke personen gedaald. In 1998 heeft deze dalende tendens zich doorgezet. Het totaal aantal records is gedaald van 64 571 in het jaar 1996 naar 50 756 in het jaar 1998. Het aantal subjecten geeft hetzelfde beeld. Van 45 568 CID-subjecten in het jaar 1996 naar 33 677 CID-subjecten in 1998. Als belangrijkste reden voor deze daling wordt gezien dat de politieregio's over het algemeen beter en meer zijn gaan schonen. Het aantal grijze veld subjecten blijft over de afgelopen jaren ongeveer gelijk. Er is een daling te constateren van 11 747 in het jaar 1996 tot 10 045 in het jaar 1997. Maar in het jaar 1998 is het aantal «grijzevelders» weer toegenomen tot 11 890. Deze toename wordt toegeschreven aan een aantal regio's die hun grijze veldregisters niet goed op orde hadden. Deze regio's zijn inmiddels aangeschreven.
De heer Rouvoet: Geldt dat ook voor de informatie die bij schoning eigenlijk moet verdwijnen of verdwijnt die informatie in het bedrijfsprocessysteem?
De heer Enders (chef CID, regiopolitie Midden- en West-Brabant): Nee, wat geschoond moet worden, wordt geschoond, dat gaat eruit.
De heer Rouvoet: Ook als het om informatie gaat waarvoor u in een later stadium best wel eens belangstelling zou kunnen hebben? Bent u die informatie dan helemaal kwijt?
De heer Enders: Op dit moment is dat zo: als er geschoond moet worden, wordt er geschoond. Ik weet dat er CID's zijn die vooruitlopen op de regeling en die er inmiddels achter zijn dat zij te veel geschoond hebben en meer hadden mogen behouden. Enkele CID's wachten dus rustig op de regelgeving. (Verslag Rondetafelgesprek, 21 mei 1999)