3.2.1 Veranderingen in de politieregio's
Het eindrapport van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden heeft de afgelopen jaren overduidelijk invloed gehad op het functioneren van de opsporing. In alle deelonderzoeken heeft de commissie talrijke plannen en notities aangetroffen die een gevolg waren van de aanbevelingen van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden. Vooral binnen de politiekorpsen en het openbaar ministerie zijn na de verschijning van het eindrapport van de parlementaire enquétecommissie opsporingsmethoden initiatieven ondernomen om veranderingen door te voeren.
In Rotterdam-Rijnmond werd bijvoorbeeld een aparte projectgroep «Van Traa» opgericht die zich ging bezighouden met de gevolgen van de aanbevelingen van de enquêtecommissie. De projectgroep formuleerde een aantal aanbevelingen met betrekking tot de positie van de rechercheofficier van justitie, de ophanging van de rechercheverantwoordelijkheid binnen de korpsleiding, de organisatorische inbedding van de rechercheondersteuning en de organisatie van de districtsrecherche. In LimburgZuid verschenen er regelmatig notities over de stand van zaken «Post van Traa» op het gebied van wetgeving. In sommige gevallen was er al sprake van ingezette veranderingen en vormde het eindrapport van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden een verdere stimulans in het doorzetten van organisatorische veranderingen. Soms vormden Rijksrechercheonderzoeken naar (vermeende) corruptie en onrechtmatige inzet van bijzondere opsporingsmethoden de directe aanleiding om de organisatie of de werkwijzen te reorganiseren. Voorbeelden zijn de CID van het regiokorps Rotterdam-Rijnmond en het permanent autoteam van het korps Limburg-Zuid. In Midden- en West-Brabant was het reorganisatieproces in volle gang en konden de aanbevelingen van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden gebruikt worden om de reorganisatie voort te zetten. De uitwerking van de veranderingen was per regio verschillend. Sommige korpsen zijn reeds ver gevorderd, terwijl anderen nog nauwelijks resultaten hebben geboekt. Het is dan ook lastig tot een eenduidige uitspraak te komen over de ingezette organisatieveranderingen. De commissie heeft bovendien ook niet alle politieregio's onderzocht, waardoor het onmogelijk is tot algemeen geldige uitspraken te komen. Een complicerende factor is dat de korpsen een grote mate van zelfstandigheid hebben, waardoor reorganisaties veelal afhankelijk zijn van initiatieven in de organisaties zelf. Elke regio maakt een eigen blauwdruk, waarbij verschillende uitgangspunten worden gehanteerd. Veel van de veranderingen concentreren zich op de veranderingen van de organisatiestructuur en de procedurele voorwaarden waaronder bepaalde opsporingsbevoegdheden gehanteerd kunnen worden. De redenen voor deze diversiteit zijn verschillend. In de eerste plaats biedt de huidige Politiewet een grote mate van zelfstandigheid aan de regio's met betrekking tot de inrichting van de eigen organisatie. Vanuit het adagium «decentraal, tenzij».« is de zeggenschap van de regio's over hun eigen organisatie groot. Dit betekent dat het nauwelijks mogelijk is een uniforme organisatievorm voor te schrijven door de politieministers. In de tweede plaats heeft de commissie ook geen algemeen model aangetroffen van de beide politieministers op basis waarvan politie en justitie de veranderingen na de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden hadden kunnen doorvoeren. Er is geen vorm van formele sturing geweest door beide politieministers. De invulling van de organisatorische vormgeving binnen de regio's is na de enquêtecommissie vooral aan de individuele regio's overgelaten. Dat heeft geleid tot verschillen tussen de betrokken organisaties. In dit hoofdstuk zullen deze verschillen nader beschreven worden. Wel kan worden geconstateerd dat het uitvoeren van een reorganisatie afhankelijk is geweest van de beleving van de (organisatie)crisis. De verschillende deelonderzoeken hebben uitgewezen dat veel respondenten zich niet konden herkennen in de crisis in de opsporing. Vooral leidinggevenden bestreden dat er sprake was van een crisis en gaven aan dat het vooral om de spanningsboog Amsterdam-Kennemerland ging. Voor hen was er dan ook geen aanleiding over te gaan tot drastische veranderingen of aanpassingen in de organisatie. In de gesprekken met de verschillende betrokkenen werd dit meermalen herhaald. De reorganisaties hebben echter niet alleen betrekking op veranderingen in organisatie en structuur. De aanbevelingen van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden waren er ook op gericht een verandering van cultuur en houding te bereiken. Er werd door functionarissen uit het politie- en justitieapparaat nauwelijks vraagtekens geplaatst bij de toepassing en inzet van bepaalde opsporingsmethoden. Uit het onderzoek van de commissie is gebleken dat hier wel degelijk verandering in is gekomen. Vrijwel iedereen erkende dat de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden ervoor had gezorgd dat politie en justitie zich meer bewust waren van de gevolgen van het gebruik van bevoegdheden in de opsporing, voor zover zij ingrijpen in de grondrechten van individuen. Op dit moment hanteren politie en justitie bijzondere opsporingsbevoegdheden pas als zij expliciet daarvoor de bevoegdheid hebben. Deze omslag in cultuur en denkwijze bij politie en justitie is een belangrijk uitgangspunt voor een wezenlijke verandering in de opsporing.
3.2.2 Landelijke initiatieven: beraden
Op landelijk niveau zijn op het terrein van gezag en beheer over de politie een aantal overlegorganen actief, te weten het Korpsbeheerdersberaad, het Hoofdofficierenberaad en de Raad van Hoofdcommissarissen. In deze drie beraden nemen respectievelijk deel de korpsbeheerders van de 26 regionale politiekorpsen, de (fungerend-)hoofdofficieren van parketten en de korpschefs van de 26 regionale politiekorpsen alsmede enkele andere hoofdcommissarissen-zonder-korps. De drie beraden hebben zich mede op basis van de aanbevelingen van de parlementaire enquêtecommissie uitgesproken voor meer structurele samenwerking op landelijk niveau. De oprichting van een gezamenlijk ondersteunend orgaan voor de drie beraden kwam daarmee in een stroomversnelling. Op juni 1996 werd het Nederlands politie instituut opgericht. Het bestuur van het Instituut bestaat uit de voorzitters van de drie beraden, waardoor feitelijk een soort «super driehoek op landelijk niveau» ontstond. Inherent echter aan de wijze waarop het gezag en het beheer over de politie ingevolge de politiewet 1993 voornamelijk op regionaal en lokaal niveau is geregeld, is de slagvaardigheid van de beraden individueel maar ook gezamenlijk beperkt. De samenwerking en besluitvorming in en tussen de beraden vindt hoofdzakelijk plaats op basis van consensus. Met de naam «portefeuillehouder» over een bijzonder onderwerp is nog niet (vanzelfsprekend) het «mandaat» gegeven om namens de andere individuele leden van de beraden op te kunnen treden. Een prangend voorbeeld daarvan is de uiteenlopende informatietechnologie in de verschillende korpsen die in een aantal gevallen niet of nauwelijks compatable (met elkaar) blijkt te zijn. Het behoeft geen betoog dat een gebrek aan communicatie tussen de korpsen onderling niet alleen niet effectief is maar in de toekomst naar alle waarschijnlijkheid ook een zeer kostbare aangelegenheid dreigt te worden. Een veelheid aan overlegvergaderingen is in het leven geroepen om de individuele leden van de beraden aan elkaar te verbinden en hen te committeren aan bepaalde onderwerpen. Zo zijn er onder meer platforms, programmacolleges, expertisecentra waarin verschillende leden van de afzonderlijke beraden (in wisselende samenstelling) over tal van onderwerpen van gedachten wisselen. Nu de samenwerking tussen de beraden haar eerste kinderziekte te boven zal zijn, lijkt de tijd aangebroken om vanuit de beraden te initiëren dat meer structurele bezinning plaatsvindt op de kerntaak van politie en de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit in het algemeen. De verschillende gremia zijn ieder vanuit eigen taak en deskundigheid bij uitstek daartoe aangewezen. De begrenzing daarvan wordt weliswaar steeds gevonden in de wijze waarop het politiebestel in Nederland is ingebed.
3.2.3 Informatiehuishouding bij politie: de noodzaak van ABRIO
De informatiehuishouding bij de politie is essentieel voor de praktijk van de opsporing. Op 21 oktober 1996 is het project Aanpak bedrijfsvoering informatiehuishouding en opleiding (ABRIO) ingesteld. Dit project heeft als doel om verbetering te brengen in de werkprocessen bij politie en openbaar ministerie. Voorgaande initiatieven van de politie (ACCACIA) en het openbaar ministerie (Kwaliteit recherche) zijn in ABRIO opgegaan. Het eerste jaar is er veel discussie geweest over de vraag wie over ABRIO gaat. De beide politieministers treden op als opdrachtgevers en financiers terwijl ook de korpsen en het openbaar ministerie betalen. De zeggenschap over het project ABRIO is onduidelijk.
Onder de noemer ABRIO vallen de volgende projecten:
1. sturing/resultaat
2. kwaliteit werkprocessen
3. strafrechtsketen
4. opleidingen/certificeren
5. recherche en informatiehuishouding
Het ABRIO-project kent een ingewikkelde structuur. Niet iedereen laat zich positief uit over de uitvoering van het totale ABRIO-project. In de praktijk bestaat tussen de deelprojecten 1 t/m 4 weinig samenhang. De doelstellingen lijken steeds te veranderen. Voor sommigen is het niet duidelijk of de veranderingen die werden beoogd ook daadwerkelijk zijn bereikt. Tot op heden is van de -eerste vier deelprojecten ook weinig resultaat te zien. Van de rol van openbaar ministerie bij het project ABRIO komt in de praktijk weinig terecht. De uitvoering van deelproject 5 «Recherche en informatiehuishouding» daarentegen is in de praktijk ver gevorderd. De politie wordt geacht nationale criminaliteitsbeelden te vervaardigen. Om dat inzicht in de criminaliteit te verkrijgen, is het nodig dat de politie informatie inwint, coördineert, veredelt en analyseert. Dat stelt hoge eisen aan de informatiehuishouding van de politie. Door middel van het deelproject «Recherche en informatiehuishouding» wordt gewerkt aan de verbetering van de informatiehuishouding. Binnen dit project zijn regionale Infodesks ingesteld om de regionale en nationale informatie-uitwisseling bij de politie te bevorderen. De lnfodesk is een informatie-infrastructuur (Ter onderscheiding: VROS (Verwijzingsindex Recherche Onderzoeken en Subjecten) is een systeem dat inzicht verschaft in lopende onderzoeken. Zie paragraaf 3.7.2) is een centraal punt in de regio waar allerlei informatiebronnen en -systemen bij elkaar komen. lnfodesks zorgen in feite voor de verstrekking van allerlei informatie, inclusief de CID-informatie, ten behoeve van het gebruik daarvan. De lnfodesks hebben de functie van helpdesk voor de individuele politie-ambtenaar. Met de operationalisering van de infodesks in 1999 bij 24 van de 26 korpsen is aan een belangrijke voorwaarde voldaan om bovenregionaal (recherche-)informatie uit te wisselen. Op dit moment zijn de Infodesks onderling wel zeer verschillend. Nagenoeg eik korps heeft varianten benoemd op het basismodel (De opmars van de lnfodesk, J.H.F. Kuipers en J.G.A. Nouwens, Algemeen Politieblad, 27 februari 1999, nr. 5, p. 18 t/m 20).
De Infodesk is gepositioneerd op het niveau van de recherche-/divisiechef. Dat is omdat de recherchechef in de dagelijkse praktijk beheerder is van het (CID-/)zwacri-register. Een gevoelig onderwerp bij de Infodesk is de inzage in niet operationeel te gebruiken CID-informatie. Die informatie is niet operationeel te gebruiken omdat het herleidbaar is tot de informant. In veel regio's is door de CID- of korpsleiding aangegeven dat zij het niet wenselijk achten dat niet operationeel te gebruiken CID-informatie breder beschikbaar komt dan binnen de CID zelf. Daarom is in sommige regiokorpsen ervoor gekozen om de lnfodesk alleen de beschikking te geven over operationeel te gebruiken CID INFORMATIE. Bij 16 korpsen hebben de Infodesks toegang tot niet operationeel te gebruiken CID-informatie. Twintig regiokorpsen hebben binnen de lnfodesk toegang tot het systeem dat landelijk inzicht verschaft in lopende onderzoeken, het VROS (zie paragraaf 3.7). De politiekorpsen waarderen, ondanks de verschillen, dit project en zien het belang in van een goede recherche-informatiehuishouding. Overigens roept de inbedding van dit onderwerp de vraag op of een dergelijk essentieel thema geen onderdeel zou moeten vormen van de reguliere politie c.q. onder de divisie CRI zou moeten vallen, in plaats van als project bij een losstaand programmabureau te zijn geplaatst.