2.2.1 Vragen naar aanleiding van de beslispunten
Het gaat bij observatiemethoden om de navolgende methoden:
- aftappen telecommunicatie
- direct afluisteren
- observeren en volgen
- plaatsbepalingsapparatuur
- inkijkoperaties
Op basis van de beslispunten van het rapport van de parlementaire
enquêtecommissie opsporingsmethoden (beslispunten 17 tot en met 37) heeft de commissie zich de volgende onderzoeksvragen gesteld:
a. Welke formele regels en richtlijnen hanteert de praktijk van de opsporing bij de inzet van observatiemethoden?
b. Hoe en onder welke voorwaarden worden de observatiemethoden in de praktijk van de opsporing gehanteerd?
c. Wie beslist in de praktijk van de opsporing over de inzet van de observatiemethoden?
d. Welke controle is er in de praktijk van de opsporing op de inzet van de opsporingsmethoden?
2.2.2 Richtlijnen en wetgeving
Ten aanzien van observatie zijn in het interregnum geen specifieke richtlijnen of conceptrichtlijnen tot stand gebracht, met uitzondering van een regeling voor uitvoering van grensoverschrijdende observatie. Wel is een aantal conceptuitvoeringsregelingen die uitvoering geven aan enkele bepalingen van het wetsvoorstel BOB ter advisering aan betrokkenen rondgestuurd.
Besluit technische hulpmiddelen bijzondere opsporingsmethoden
In dit besluit worden eisen gesteld aan technische hulpmiddelen die kunnen worden ingezet ter uitvoering van een bevel tot stelselmatige observatie of een bevel tot het opnemen van vertrouwelijke communicatie. Deze eisen zijn noodzakelijk om de authenticiteit en de betrouwbaarheid van de met deze hulpmiddelen vastgestelde gegevens te waarborgen. Alle regio's en bijzondere opsporingsdiensten mogen gebruik maken van goedgekeurde standaardconfiguraties, die worden gekeurd door de Dienst technologie en operationele ondersteuning (DTOO) van het Korps landelijke politiediensten (KLPD).
Regeling opnemen vertrouwelijke communicatie
Na inwerkingtreding van het wetsvoorstel BOB mogen alleen politiefunctionarissen die voldoen aan bepaalde bekwaamheidseisen uitvoering geven aan een bevel tot het opnemen van vertrouwelijke communicatie. In deze regeling worden de eisen weergegeven waaraan deze politiefunctionarissen moeten voldoen.
De Richtlijn onderzoek van telefoongesprekken van 2 juli 1984 en de Handleiding kijkoperaties van 7 december 1994 zijn nog steeds geldig. Volgens de Concept-richtlijn «Procedures in toetsings- en registratiezaken» van 3 maart 1998 worden alle kijkoperaties gemeld aan de Centrale toetsingscommissie. Dat geldt ook voor operaties waarbij gebruik wordt gemaakt van hoogwaardige technologie in het kader van observatie, zoals peilzenders en bakens. Ook zijn in de Voorlopige uitgangspunten van het College van procureurs-generaal normen gegeven over het gebruik van videocamera's, meeluisterapparatuur, (direct afluisteren is nog niet toegelaten), plaatsbepalingsapparatuur/ peilbakens (kermitbaken, argosbaken, geotach, OT-baken), bewegingsmelders, scannen, kijkoperaties, het printen ex artikel 125f Wetboek van strafvordering, postvang ex artikelen 100-102 Wetboek van strafvordering, en datasurveillance. Tevens wordt in de Richtlijn overgangsregeling bijzondere opsporings~ bevoegdheden van 12 maart 1998 door het College van procureur-generaal aangegeven dat de bevoegdheid tot toepassing van het opnemen van vertrouwelijke communicatie met een technisch hulpmiddel in de zin van direct afluisteren eerst gaat gelden na inwerkingtreding van het wetsvoorstel, zodat er ten aanzien van deze categorie van opsporingsbevoegdheden geen overgangsregeling van toepassing is. In de overgangsregeling worden de voorwaarden zoals opgenomen in de artikelen 126g en 126o van het wetsvoorstel BOB voor stelselmatige observatie van toepassing verklaard op de periode tot de formele inwerkingtreding van het wetsvoorstel. De volgens artikelen 126aa, lid 2 wetsvoorstel BOB noodzakelijke nadere regeling van het gebruik van bijzondere opsporingsbevoegdheden ten aanzien van geheimhouders is nog niet in tot stand gekomen. Ook zullen nog in aparte Algemene maatregelen van bestuur nadere regels voor de technische hulpmiddelen moeten worden vastgesteld en voor het bewaren en vernietigen van processen-verbaal en andere voorwerpen waaraan gegevens kunnen worden ontleend die zijn verkregen door observatie met een technisch hulpmiddel (artikelen 126cc en 126ee wetsvoorstel BOB). In het wetsvoorstel BOB zijn alleen die vormen van observatie expliciet geregeld die stelselmatig zijn: het gaat er volgens de Memorie van Antwoord dan om de vraag of een min of meer volledig beeld van de aspecten van iemands leven wordt verkregen. Vormen van observatie die geen of slechts een zeer geringe inbreuk op de grondrechten (privacy) van betrokkenen maken, kunnen worden gebaseerd op artikel 2 Politiewet 1993. In dit verband kan worden gedacht aan een vuilnissnuffel. De parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden ging in haar aanbevelingen uit van een grote betekenis van de duur van de observatie voor de vraag of wetgeving noodzakelijk is vanuit het oogpunt van grondwetgeving en mensenrechten. In het wetsvoorstel BOB is benadrukt dat ook door kortstondige observatie een bepaald aspect van iemands leven in beeld kan worden gebracht: bijvoorbeeld als het gaat om kortstondige observatie met opname-apparatuur op een intieme plaats, zoals een bordeel, kan deze als stelselmatig gelden. Bepalend voor de stelselmatigheid zijn niet alleen het object van observatie (personen in plaats van zaken) en de duur ervan, maar ook de plaats (rond of op een woning is observatie eerder stelselmatig dan rond of op een loods op een verlaten terrein), de intensiteit of frequentie en het al dan niet toepassen van een technisch hulpmiddel. Over het begrip «stelselmatig» worden door het kabinet in ieder geval op één aspect elkaar tegensprekende visies gegeven.
In een brief van de minister van Justitie aan de Tweede Kamer van 18 november 1998 wordt nog enig nader inzicht gegeven in de interpretatie van het begrip stelselmatig: «Betreft het een technisch hulpmiddel, bijvoorbeeld een video-camera, die beelden op een band opslaat, dan is er sprake van stelselmatige observatie, omdat dan achteraf een volledige weergave mogelijk is en de beelden systematisch toegankelijk zijn (..) Observatie van een persoon met apparatuur die beelden opneemt, geldt altijd als stelselmatige observatie ook als die observatie maar kort duurt, tenzij het gaat om een of enkele foto's (..)»
Niet altijd als stelselmatige observatie aan te merken is het met behulp van een camera observeren van de in- en uitloop van een woning: «Een camera gericht op de voordeur van een woning teneinde vast te stellen of en welke personen de woning betreden en verlaten is aan te merken als observatie op personen. Dit hoeft echter niet steeds stelselmatige observatie te zijn. Het richten van een camera op een deur van een woning waarmee personen die daar toevallig naar binnengaan worden geregistreerd is geen stelselmatige observatie van die personen, omdat een aspect van hun leven niet stelselmatig in kaart wordt gebracht». Echter, in andere gevallen kan dit wel aangemerkt worden als stelselmatige observatie. Zo staat geschreven in de Nota naar aanleiding van het Verslag (uit maart 1998; Kamerstuk 25 403, nr. 7, 1997-1998) over het gedurende drie maanden onafgebroken filmen van iemands voordeur. « ... aan een observatie als hier omschreven (zal) gewoonlijk een bevel ten grondslag moeten liggen. Het gaat in dit geval immers niet om de deur, maar om de persoon die door de deur gaat. Indien beoogd wordt een volledig beeld te krijgen van een bepaald aspect van zijn of haar leven is daarvoor een bevel nodig. »
Voor de afgrenzing tussen stelselmatig informatie inwinnen (door de informant) en infiltratie wijst het rapport, van de werkgroep Van der Beek, erop dat in het eerste geval niet op verzoek van politie en justitie wordt deelgenomen aan een groep van personen of een georganiseerd verband waarbinnen misdrijven worden beraamd of gepleegd. De informant treedt slechts op als luistervink. Opgemerkt wordt in het rapport dat niet
uitgesloten is dat de informant op eigen initiatief betrokken is bij het plegen van misdrijven; deze kunnen echter niet plaatsvinden op verzoek van de overheid. Het moeizame onderscheid tussen informanten en infiltranten - zoals door de commissie gesignaleerd in voorgaande paragrafen - wordt daarmee in zoverre niet verholpen dat in het licht van de actieradius van artikel 140 Wetboek van Strafrecht (deelneming aan een criminele organisatie) en artikel 10a Opiumwet (de voorbereidingshandeling bij opiumwetdelicten) tal van handelingen aanleiding kunnen geven voor twijfel. Moet bijvoorbeeld het chaufferen voor een criminele organisatie of het dragen van een paar dozen of tassen (ongeacht de bekendheid met het vervoerde - illegale - goed) worden aangemerkt als strafbare feiten die van de informant een infiltrant maken?
2.2.3 Praktijk observatie
Inzet observatieteam
In de verschillende regio's krijgt het observatieteam (OT) zijn opdrachten voor ondersteuning meestal van een tactisch team. Soms komen de verzoeken van de CID, zoals wanneer de CID de betrouwbaarheid van een informant wil controleren. De procedure voor de inzet van deze observatieteams is aanzienlijk verscherpt. Observaties worden in alle onderzochte regio's alleen uitgevoerd na toestemming van de officier van justitie. Het tactisch team dat om ondersteuning verzoekt, zorgt voor de schriftelijke toestemming. De toestemming is schriftelijk, maar wordt soms eerst mondeling gegeven. Van het tactisch team krijgt het OT een aantal basisgegevens, zoals de criminele groep waar het onderzoek zich op richt en omschrijvingen van de persoon of lokaliteit die het OT moet observeren. In een enkele regio is een standaardformulier ontwikkeld waarop de basisgegevens staan die het OT in ieder geval moet hebben om te kunnen werken.
Wanneer bijvoorbeeld een tactisch team in de regio Limburg-Zuid het OT wil inzetten, wordt de aanvraag getoetst op een aantal punten waaronder, doelmatigheid, aard van de verdenking, proportionaliteit en subsidiariteit, privacy, en wijze van afscherming van de inzet. Wanneer aan de criteria wordt voldaan en de officier van justitie toestemming geeft voor de observatie, maakt de projectleider van het tactisch team een werkopdracht met daarin het beoogde doel van de observatie. Als het doel is behaald of onhaalbaar lijkt, wordt de observatie afgebroken.
Anticiperend op het wetsvoorstel BOB wordt in het merendeel van de gevallen gewerkt met schriftelijke bevelen tot observatie afkomstig van de officier van justitie. Bij de Richtlijn overgangsregeling bijzondere opsporingsbevoegdheden van 12 maart 1998 zijn enkele modelbevelen voor stelselmatige observatie en voor politiële infiltratie gevoegd. De modelbevelen zijn - al dan niet na enige eigen inkleuring - op een aantal parketten in gebruik. Respondenten geven aan dat zij heel positief staan ten opzichte van het feit dat stelselmatig observeren wettelijk geregeld gaat worden. Wel is op dit moment nog onduidelijk wat «stelselmatig» is. Het gebruik van de schriftelijke bevelen is nog deels onontgonnen terrein. Zo komt het voor dat niet alle formulieren door de officier van justitie zijn ondertekend; dat er verschillende soorten formulieren worden gebruikt; dat in een onderzoek verschillende methoden op één formulier worden vermeld; dat begin- en eindtijd van de inzet niet wordt ingevuld; en dat de inzet van een methode voor onbepaalde tijd wordt toegestaan. Ten aanzien van dit laatste punt is het plaatsen van een videocamera immers in veel gevallen minder kostbaar dan «fysiek» observeren. Elke opsporingsambtenaar mag het bevel tot stelselmatig observeren uitvoeren. Een aantal respondenten vreest dat het gevolg daarvan zal zijn dat, omdat teams ongetraind zullen observeren, zij een grotere kans zullen lopen om op te vallen. Dat kan het werk van het OT in de toekomst bemoeilijken. Andere respondenten achten het juist noodzakelijk dat ook reguliere rechercheurs stelselmatig observeren. Er bestaat geen algemeen overzicht van de inzet van observatie gedifferentieerd naar de verschillende vormen van observatie, noch is ooit onderzoek gedaan naar de effectiviteit van dit middel in opsporingsonderzoeken naar zware georganiseerde criminaliteit. Wel dient de inzet van foto- en videocamera of het gebruik van enkele bijzondere vormen van plaatsbepalingsapparatuur aan de CTC ter registratie te worden doorgegeven. In dat overzicht is daling zichtbaar van het aantal ter registratie aangemelde foto- en video-observaties: in 1997 was sprake van 223 en in 1998 van 90 aanmeldingen. Het gebruik van een peilbaken is blijkens het overzicht licht gestegen: in 1997 zou dit middel 139 maal zijn ingezet en in 1998 160 maal.
Observatie met inzet van technische hulpmiddelen
Het observatieteam kan voor zijn werk gebruik maken van technische hulpmiddelen zoals plaatsbepalingsapparatuur (waaronder peilbakens en geotachs) en foto- en videocamera's. De overweging om technische hulpmiddelen in te zetten kan heel praktisch van aard zijn. Respondenten geven aan dat ook door een gebrek aan capaciteit bij het OT steeds vaker gebruik wordt gemaakt van technische hulpmiddelen. Technische hulpmiddelen worden pas na toestemming van de officier van justitie geplaatst. De toestemming is schriftelijk maar wordt soms eerst mondeling gegeven. Bij het gebruik van technische hulpmiddelen kan het observatieteam worden bijgestaan door de sectie technische ondersteuning (STO). De STO wordt met name ingeschakeld om videocamera's op te stellen ten behoeve van observatie. Voor de plaatsing van plaatsbepalingsapparatuur en geotachs wordt in sommige regio's gebruik gemaakt van de diensten van een eigen plaatsingsteam binnen het observatieteam. Voor de inzet van bijzondere hulpmiddelen wordt de Dienst technologie en operationele ondersteuning (DTOO) van het KLPD ingeschakeld. Sommige rechercheurs verwachten dat de technische observatiemiddelen die politie en justitie inzetten steeds bekender zuilen worden. Zo kan het bijvoorbeeld bekend worden dat er in het opsporingsonderzoek gebruik is gemaakt van een peilbaken in een voertuig. Een aantal respondenten vreest dat criminelen hun voertuig voortaan zodanig beveiligen dat het bij voorbaat moeilijk wordt een peilbaken te plaatsen. Ook is het voorgekomen dat er veel moeite wordt gedaan om peilbakens terug te halen. Ter illustratie: in een onderzoek is f 60 000,- uitgegeven om een baken van f 2000,- terug te halen. De reden daarvoor is dat voorkomen moest worden dat een complete serie bakens onbruikbaar zou worden.
In een geval waarin de recherche had besloten over te gaan tot gecontroleerde aflevering, zijn bij binnenkomst van de drugs door de DTOO bakens op de containers en de auto s van de hoofdverdachten geplaatst. Per ongeluk is vergeten de bakens uit te zetten toen de auto's en de containers in de loods stonden. Daardoor konden ze worden ontdekt. De bende was gealarmeerd en de politie moest meteen ingrijpen, zonder dat de bende op heterdaad werd betrapt bij het overhevelen van de lading.
Dat het plaatsen van een technisch middel zelf ook een hachelijke onderneming kan zijn, blijkt uit een zaak waarin opsporingsambtenaren bij aanbrengen van een baken op een personenauto van een van de verdachte «op heterdaad» door de criminelen zijn ontdekt. De verdachten kwamen hierdoor op de hoogte van het onderzoek jegens hen. Vervolgens werd besloten het lopende gerechtelijk vooronderzoek in die zaak te sluiten.
Inkijkoperaties
In de periode sinds de enquêtecommissie is de praktijk van inkijkoperaties weinig veranderd. Inkijkoperaties komen nog steeds voor en hebben als doel ofwel a) het achterhalen of zich op een bepaalde plaats verboden goederen bevinden, ofwel b) een huiszoeking voorbereiden, ofwel c) het aanbrengen van technische hulpmiddelen. Inkijkoperaties worden door de regio's en kernteams zelf uitgevoerd. In die gevallen waar het gaat om technisch of tactisch (heel) complexe activiteiten kan de Dienst Technologie en operationele ondersteuning (DTOO) worden ingeschakeld. De DTOO geeft aan een grote expertise te bezitten op dat gebied, uitgebreider dan de expertise aanwezig bij de korpsen. De DTOO ontvangt haar verzoeken met name van de kernteams en het LRT. In 1998 ging het om vijftien aanvragen, waarvan er negen zijn gehonoreerd (In het geval er geen inzet volgde, is dat om technische of tactische reden, dan wel op initiatief van de aanvragen). Er bestaat overigens geen centrale registratie van inkijkoperaties. Over het algemeen vinden de operaties plaats in loodsen en garages. De commissie is geen gevallen tegengekomen van inkijkoperaties in woningen. Op dit gebied is enige jurisprudentie ontwikkeld sinds de enquêtecommissie De gevallen die zich hebben voorgedaan in de rechtspraak hebben niet tot overmatige bezwaren geleid. Twee gevallen zijn met name van belang. In het eerste geval was er drie keer sprake van inkijken. De eerste keer is er gekeken in een loods, de tweede keer in een loods en in een niet-bewoond maar wel tot bewoning bestemd pand, en een derde keer zijn er monsters genomen. De Hoge Raad heeft deze inkijkoperatie toelaatbaar geacht omdat er «oppervlakkig» was gekeken, alvorens de monsters te nemen, en niet «stelselmatig» gezocht. In het tweede geval is er middels het oplichten van dakpannen van een garagedak naar binnen gekeken. In dit geval oordeelde de Hoge Raad dat artikel 8 EVRM niet was geschonden
Vastlegging
Respondenten geven aan dat observatie-activiteiten sinds de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden beter worden vastgelegd. Observatie-activiteiten worden ofwel direct in een proces-verbaal ofwel in een (werk)journaal vastgelegd. Dat maakt controle achteraf mogelijk. Het tactisch team geeft vervolgens aan wat als bewijs in een proces-verbaal moet komen. Het OT maakt dan een proces-verbaal op. Sommige OT-secties beschikken over een laptop waarop een observant de waarnemingen en handelingen tijdens de observatie al vastlegt. Het procesverbaal wordt later eventueel door de andere leden van de sectie aangevuld. Het gebruik van technische hulpmiddelen wordt ook in processen-verbaal genoemd. Dat kan op heel summiere wijze: «gebruik gemaakt van een technisch hulpmiddel», zonder verdere specificaties. Sommige respondenten geven aan dat zij als meest specifieke vermelding bijvoorbeeld zouden opnemen: «gebruik van een baken». Anders dan bij observatie het geval is, wordt door de STO in principe geen proces-verbaal opgemaakt van de feiten die middels een camera zijn geregistreerd. Wel wordt al het audio en beeldmateriaal bewaard. Dit kan de afscherming van het werk van tactische teams bij de rechter-commissaris en/of de rechter bemoeilijken. Uit het jurisprudentie-onderzoek en de reacties van respondenten valt af te leiden dat het zelden (tot niet) voorkomt dat leden van een observatieteam ter terechtzitting moeten verschijnen. Wanneer een dergelijk geval zich voordoet kan, omwille van de afscherming van de identiteit van de observant in het kader van toekomstige OT-acties, worden volstaan met de ondervraging van de chef van het observatieteam.
Vertoning banden/opnames bij de rechter (-commissaris)
Leden van observatieteams en STO's geven aan dat zij na de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden meer hebben moeten blootgeven van hun techniek omdat daar meer openheid over moet worden gegeven. De STO is in sommige van de onderzochte regio's bijvoorbeeld voorzichtiger geworden met het plaatsen van camera's, omdat het videomateriaal steeds vaker aan de verdediging ter beschikking moet worden gesteld. In de meeste onderzochte regio's worden sinds de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden bovendien geen camera's meer geplaatst in of bij woningen van derden, omdat het voorkomt dat de advocaat vraagt om ter terechtzitting de opnames te laten zien die door geplaatste camera's zijn gemaakt. In Limburg-Zuid zijn bijvoorbeeld afspraken met justitie gemaakt dat a) er alleen camera's worden geplaatst als er geen andere middelen mogelijk zijn en b) indien er opnames zijn gemaakt en de advocaat verzoekt deze te zien, de officier van justitie de zaak terugtrekt. Ook wordt gemeld dat een gevolg hiervan is dat er enorme investeringen in techniek nodig zijn om voldoende afwisseling te waarborgen. De verschijning van teamleiders van observatieteams zelf ter terechtzitting komt voor, maar is nog geen gemeengoed.
Opnemen van communicatie
Er wordt veelvuldig gebruik gemaakt van verschillende vormen van onderzoek van telecommunicatie (zoals het afluisteren en opnemen van telefoongesprekken en faxverkeer etc.). Illustratief is een groot onderzoek naar de invoer van verdovende middelen waarin met machtiging van de rechter-commissaris in totaal 68 telefoon/fax-aansluitingen zijn afgeluisterd. Het zogenoemde tappen wordt ook steeds lastiger en omslachtiger door het veelvuldig gebruik van draadloze GSM-telefoons, het wisselen van telefoonkaarten, en de op de markt gekomen «prepaidcards». Afluisteren in het buitenland is lastig. De KPN kan telefoonnummers in het buitenland eruit filteren, maar verleent niet (altijd) medewerking aan de politie vanwege de hoge kosten. In een specifiek geval heeft de rechter-commissaris zonder resultaat daartoe diverse vorderingen bij de KPN gedaan. Respondenten van een kernteam geven aan dat er via providers wordt «afgeluisterd» van internet. Het probleem daarbij is wel dat daarvoor afspraken moeten worden gemaakt met de providers, wat nog onvoldoende lukt en geen garanties biedt voor de betrouwbaarheid dan wel het niet-lekken van providers. Ook roept dit de vraag op waar de grens ligt tussen actief en passief informatie inwinnen. De observant loopt het risico te worden aangemerkt als infiltrant op internet. De commissie is nauwelijks gevallen van direct afluisteren tegengekomen. In een melding ter registratie aan de CTC is sprake van een gecontroleerde aflevering in combinatie met inbeslagneming en aanhouding. Daarbij was sprake van afluisteren waarvan één van de gespreksdeelnemers op de hoogte was. In één arrest van het Amsterdamse hof ging het om gesprekken van infiltranten met een of meer verdachten, waarvan audio- of video-opnamen zijn gemaakt. Voor zover de opname ertoe strekt de veiligheid van de infiltranten te garanderen - waarbij de gesprekken op afstand simultaan worden gevolgd - accepteert het Amsterdamse Hof hiervoor artikel 2 Politiewet als wettelijke basis. Maar voor het vastleggen van de gesprekken ten behoeve van de strafvordering acht het hof onvoldoende wettelijke grondslag aanwezig. De opnamen en de transcripties van de gesprekken zijn daarom van het bewijs uitgesloten (Hof Amsterdam 8 maart 1999, Nieuwbrief Strafrecht 1999, 057). De verwachtingen ten aanzien van het wettelijk mogelijk worden van direct afluisteren zijn verschillend. Sommige rechercheurs verwachten er veel van, terwijl anderen niet denken dat ze er veel gebruik van zullen maken.