2.3.1 Vragen naar aanleiding van de beslispunten
2.3.2 Regelgeving informanten
2.3.3 Praktijk informanten
2.3.4 Regelgeving infiltratie
2.3.5 Praktijk infiltratie
2.3.8 Deals met criminelen
2.3.7 Getuigenbescherming
2.3.6 Opsporingsgelden
2.3.1 Vragen naar aanleiding van de beslispunten
In het kader van de inzet van informanten en infiltranten zijn de volgende opsporingsmethoden van belang:
- informanten
- deals met criminelen
- getuigenbescherming
- politie-infiltratie
- burger-infiltratie (crimineel en niet-crimineel)
- storefront en pseudo-dienstverlening
- stelselmatig informatie-inwinnen door politieman
De commissie heeft op basis van de beslispunten 37a tot en met 57 de navolgende algemene onderzoeksvragen gesteld:
a. Welke formele regels en richtlijnen hanteert de praktijk van de opsporing bij de inzet van deze methoden?
b. Hoe en onder welke voorwaarden worden deze methoden in de praktijk van de opsporing gehanteerd?
c. Wie beslist in de praktijk van de opsporing over de inzet van deze methoden?
d. Welke controle is er in de praktijk van de opsporing op de inzet van deze opsporingsmethoden?
e. Hoe functioneert de nieuwe Regeling bijzondere opsporingsgelden?
In het Plan van aanpak van 3 juli 1996 naar aanleiding van het rapport van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden, zoals dat door het toenmalige kabinet is opgesteld, formuleren de ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken de volgende uitgangspunten voor het runnen van informanten:
- De officier van justitie dient toestemming te geven voor het inschrijven en runnen van een informant; hij is daarvoor ten volle verantwoordelijk en heeft toegang tot alle relevante informatie, inclusief de identiteit van de informant;
- Waarborgen ter geheimhouding van de identiteit van de informant worden alleen gegeven na schriftelijke machtiging van de officier van justitie;
- De informant pleegt geen strafbare feiten onder regie van politie en justitie;
- Het runnen van informanten dient te geschieden door specifieke opsporingsambtenaren van de CID en heeft opsporing tot doel. Deze methode is toegestaan op grond van een redelijk vermoeden van gepleegde en te plegen misdrijven die door hun aard of georganiseerd verband een ernstige inbreuk op de rechtsorde opleveren;
- Opsporingsambtenaren kunnen niet als informant worden ingeschreven.
In de Voorlopige uitgangspunten van het College van procureurs-generaal worden deze uitgangspunten nogmaals benadrukt. Een informant wordt hier gedefinieerd als iemand die onder zekere waarborging van diens anonimiteit, anders dan als getuige aan een opsporingsambtenaar, al dan niet gevraagd, inlichtingen verstrekt over een gepleegd of nog te plegen strafbaar feit. De waarborg van anonimiteit mag volgens de Voorlopige uitgangspunten niet te absoluut zijn. De politie mag niet gegijzeld worden in haar handelen door de veiligheid van de informant. In de Voorlopige uitgangspunten wordt een onderscheid gemaakt tussen een informant sec en een informant die door de politie of het openbaar ministerie gevraagd wordt om informatie in te winnen. Bij de laatste informant bestaat het risico dat de informant infiltrant wordt. «Om dit te voorkomen is het noodzakelijk om van een inzet als bedoeld ( ... ) altijd vooraf de officier van justitie in kennis te stellen. Bovendien dient de officier van justitie maandelijks te bezien of verder gegaan moet worden met dit soort informanten.» (Voorlopige uitgangspunten, 24 januari 1997, kenmerk PGO/97.143, Hoofdstuk 2). In de Voorlopige uitgangspunten worden enkele voorbeelden gegeven ter onderscheiding van de begrippen informant en infiltrant.
De informant, die door zijn runners naar een bepaald café gestuurd
wordt om zijn ogen en oren de kost te geven, verricht met de gang naar
het café geen handelingen in het criminele milieu en wordt dan ook
geen infiltrant. Het betreft hier slechts milieuverkenning.
De informant die schoonmaker is in een bedrijf dat naast legale ook
strafbare handelingen pleegt, en alleen zijn ogen en oren de kost geeft,
verricht weliswaar (schoonmaak)handelingen in de criminele organisatie,
dat zijn echter geen toepasselijke handelingen. Ook deze informant is geen
infiltrant.
In de Concept-richtlijn informanten en infiltranten (mei 1998) is geprobeerd
het omgaan met informanten in regels te vatten. Het omgaan met informanten
was tot dan toe in geen enkele richtlijn opgenomen. In deze concept-richtlijn
wordt het onderscheid tussen een informant en een infiltrant als volgt
verwoord:
Met onderscheid tussen de informant en de infiltrant zit in de aard
van de door de betrokken persoon gepleegde handelingen: de informant is
iemand die zijn ogen en oren de kost geeft in de omgeving van de verdachten
of binnen de criminele organisatie en de aldus verkregen informatie doorspeelt
aan de politie, terwijl de infiltrant juridisch gesproken in enigerlei
vorm deelneemt (medeplegen, medeplichtigheid, voorbereidingshandelingen,
deelname aan een criminele organisatie, etc.) aan de door of binnen de
criminele groepering gepleegde strafbare feiten.»
Deze concept-richtlijn geeft verder regels voor de inschrijving van informanten, het runnen van informanten door medewerkers van de CID onder gezag van de CID-officier van justitie, het doen van toezeggingen aan informanten door de CID-officier, de controle op de informant, de afscherming van personalia, de verbalisering en vastlegging en de verstrekking van informatie aan derden en aan buitenlandse diensten. De regeling gaat er van uit dat met iedere informant een contract wordt gesloten. Ten behoeve van dit contract is een modelovereenkomst bij de regeling gevoegd. In de concept-richtlijn is geen verbod op het plegen van strafbare feiten opgenomen. In deze richtlijn staat aangegeven dat een informant die strafbare feiten pleegt steeds verantwoordelijk blijft voor de eigen daden en als verdachte kan worden aangemerkt. Het plegen van strafbare handelingen door een informant kan leiden tot beëindiging van de relatie met de CID. In het modelcontract staat een vermelding dat de informant verklaart niet betrokken te zijn bij de strafbare feiten waaromtrent hij informeert. De concept-richtlijn gaat er kennelijk impliciet van uit dat het bij informanten vooral gaat om personen die strafbare feiten plegen. Er bestaat een Instructie voor de officier van justitie belast met de gezagsuitoefening over het informatiewerk (ook wel genoemd de Gedragscode voor CID-officieren van justitie 1999). De officier van justitie controleert volgens deze instructie tenminste tweemaal per jaar het voorlopige register en het subjectenregister op correcte opname daarin en tijdige verwijdering daaruit van subjecten. Formeel heeft hij daar echter geen toegang toe. Hij moet daarbij oog hebben voor het evenwicht tussen een doelmatige uitvoering van de politietaak (artikel 4 WpoIR) en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Ook controleert hij tweemaal per jaar het informantenregister. Informanten worden slechts met zijn toestemming ingeschreven. Hij toetst daarbij de kwaliteit van de informant, bepaalt de duur van de inzet en verlengt deze wanneer de omstandigheden daartoe naar zijn oordeel aanleiding geven. De hoofdofficier van justitie bepaalt in overleg met de officier wanneer beloningen worden toegekend; betaling van verzekeringsbeloningen aan een informant door tussenkomst van de CID, geschiedt uitsluitend met toestemming van de CID-officier. Verstrekking van informatie van informanten aan derden heeft uitsluitend plaats met toestemming van de CID-officier van justitie.
Tegelijkertijd blijft een aantal oude richtlijnen en regels bestaan. De CID-regeling (1995) en de Ethische aspecten van CID-werkzaamheden (1995) zijn nog steeds van kracht. Ingevolge de CID-regeling (1995) heeft een CID ter uitvoering van haar taak diverse gegevens te registreren. Te noemen zijn de CID-subjectenindex, registraties van de aanvang en beëindiging van CID-acties, registraties van verstrekkingen van inlichtingen uit de CID-registers en een informantenregister. De ethische code voor de CID bestaat uit 41 gedragsregels, die nu grotendeels ook in de Concept-richtlijn informanten en infiltranten zijn overgenomen. In het wetsvoorstel BOB wordt ingegaan op de rol van informanten. In artikel 126v wetsvoorstel BOB is neergelegd dat de officier van justitie schriftelijk kan bevelen dat een opsporingsambtenaar met een persoon die zelf geen opsporingsambtenaar is overeenkomt dat deze voor de duur van het bevel bijstand verleent aan de opsporing. De persoon verleent deze bijstand door stelselmatig informatie in te winnen omtrent een verdachte of ten aanzien van iemand ten aanzien van wie een redelijk vermoeden bestaat dat deze is betrokken bij het in georganiseerd verband beramen of plegen van misdrijven. In de Memorie van Toelichting wordt uitdrukkelijk een relatie gelegd met liet schenden van de privacy van de persoon over wie inlichtingen worden ingewonnen. Voor andere diensten van een informant - zoals een algemeen verzoek informatie over een criminele organisatie te verstrekken, of te rapporteren welke personen zich ophouden in een bepaalde omgeving - is geen bevel vereist. Het op eigen initiatief gegevens verzamelen en aan de politie verstrekken valt evenmin onder artikel 126v. De Hoge Raad heeft zelfs aanvaard dat materiaal dat in strijd met het recht is vergaard (is gestolen) en vervolgens ter beschikking van politie en justitie is gekomen, voor het bewijs mag worden gebruikt (HR 11 april 1995, NJ 1995, 537). Volgens artikel 4.2 Wet op de politieregisters dienen gegevens die worden opgeslagen in een register rechtmatig te zijn verkregen, maar dat was in de genoemde uitspraak van de Hoge Raad kennelijk niet van belang.
Respondenten onderkennen een verschil in het omgaan met informanten in de periode vóór en na de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden. Het runnen van informanten zelf is vrijwel hetzelfde gebleven. Maar de controle is scherper en de lijnen zijn strakker geworden. In het bijzonder speelt de CID-officier een grotere rol, waarbij moet worden aangetekend dat die rol tussen officieren onderling sterk verschilt. Anderen benadrukken dat het accent meer is komen te liggen op het runnen van informanten facilitair aan de tactische recherche. De min of meer zelfstandige gegevensinwinning via informanten neemt af en er wordt meer gekeken naar de tactische behoefte.
Selectie informanten
Informanten worden in veel gevallen «uit de verhoorkamer» geplukt of melden zich spontaan aan. Er wordt getracht actief informanten te werven in nieuwe criminaliteitsgebieden als fraude- en milieu-criminaliteit. Zo worden er in toenemende mate pogingen gedaan om zogenoemde bovenwereld informanten te runnen. Respondenten geven echter aan dat het moeilijk is om informanten te vinden op het gebied van fraude- en milieucriminaliteit. De meerderheid van de informanten geeft zodoende informatie over «klassieke» criminaliteit zoals drugscriminaliteit. Wie niet als informanten mogen werken zijn de zogenoemde geheimhouders (bijvoorbeeld medisch personeel, notarissen). Zij hebben wel vaak relevante informatie voor politie en justitie. Het kan gebeuren dat hun beroepsgeheim ze ook zelf in gevaar brengt vanwege kennis over bepaalde strafbare feiten.
Eerste contact met informanten
Voordat informanten worden ingeschreven, vindt er met hen een eerste, oriënterend gesprek plaats. Bij dat gesprek zijn de CID-rechercheurs en in bepaalde gevallen ook de chef RCID en de CID-officier aanwezig. Indien de chef RCID of de CID-officier niet aanwezig is bij het gesprek, bespreken de CID-rechercheurs het gesprek achteraf met hen. Het oriënterend gesprek wordt gebruikt om de werkwijze van de CID toe te lichten en de betrokken persoon op zijn rechten en plichten te wijzen. Bij een eerste gesprek worden (nog) geen toezeggingen gedaan of afspraken gemaakt. Tevens wordt tijdens dat gesprek duidelijk gemaakt dat de informant geen strafbare feiten dient te plegen. Een aantal respondenten geeft aan dat in die fase veel informanten afvallen vanwege te hoge verwachtingen.
De voorzitter: Ik heb een vraag aan de heer Oldekamp. Hij zei zojuist
dat het sinds « Van Traa» duidelijk moet zijn wat een informant
is en wat een infiltrant is. De heer Reineker heeft nu een soort profiel
van een informant gegeven. De heer Ofdekamp heeft ook gezegd dat hij gelooft
dat er zelfs richtlijnen zijn over wat een informant is. Kan hij mij aangeven
wat het verschil is tussen een informant en een willekeurige burger? Wanneer
spreek je van een informant? Als ik naar de politie ga om te vertellen
dat mijn overbuurvrouw rare dingen doet, ben ik dan een informant of ben
ik dan iets anders?
De heer Oldekamp (CID-officier van justitie, parket Haarlem): Onder
omstandigheden kunt u dan informant zijn, maar het is natuurlijk heel flauw
om dat op te merken. Je wordt niet zomaar informant. Laat ik bij het begin
beginnen om het begrijpelijker te maken. Een crimineel - over het algemeen
zijn het immers criminelen - kan door de politie worden benaderd of kan
zelf de politie benaderen. Het is ook mogelijk dat iemand in een lopende
strafzaak zegt dat hij meer weet over de betrokken groepering, maar dat
hij dat eigenlijk niet durft te vertellen. Dan zijn er meerdere mogelijkheden.
Laten we kiezen voor de mogelijkheid dat de tactische politieman op dat
moment zo kien is om te zeggen: stop maar, ik praat verder niet met je,
wat je wilt verklaren, kun je misschien kwijt bij de CID. Dan wordt er
contact opgenomen met de CID en die beoordeelt vervolgens of met die man
een gesprek wordt aangegaan. Laten we ervan uitgaan dat met die man in
gesprek wordt gegaan. Hij legt dan een verhaal neer en afhankelijk van
zijn informatie kan hij informant worden, want het is mogelijk dat hij
iets zegt wat volstrekt overbodig, irrelevant en strafrechtelijk niet interessant
is. In dat geval zeg je tegen hem: bedankt voor je verhaal en voor de moeite,
maar we hebben geen zin om verder met je te praten; ga maar weer terug
naar de tactische recherche. Voor hetzelfde geld kan hij echter heel waardevol
zijn. Binnen het arrondissement hebben wij afspraken over hoe we dat aanpakken
en binnen het kernteam is het heel duidelijk dat de CID, voordat met zo'n
persoon verder gesproken wordt, een soort persoonsdossier van die man maakt.
Dat wordt ter beoordeling aan mij voorgelegd, waarna ik het fiat geef om
wel of niet met die man door te gaan. Daarin staan dus niet alleen de persoonlijke
omstandigheden van die man, maar ook het belang van het onderzoek en de
risico's om met hem te praten, want ook die risico's moeten altijd worden
ingeschat. Als ik aan de hand daarvan het fiat geef om met die man verder
te gaan, is de vuistregel dat de persoon na drie gesprekken ingeschreven
moet worden. Het is een ijzeren wet dat, als er informatie van iemand wordt
gebruikt en als door de CID dus een proces-verbaal van die persoon wordt
uitgegeven, die persoon ingeschreven moet worden. Dan krijgt hij een uniek
nummer. Dat is voor de CID Nederland van belang, omdat verschillende CID's
dan niet dezelfde persoon «aanlopen» en omdat daarmee centraal
kan worden gezien dat iemand ergens «loopt». Op dat moment
is hij informant. Het is dus afhankelijk van de informatie die gebruikt
wordt en van de duur van de gesprekken met die persoon.
De voorzitter: Wat mogen zij?
De heer Oldekamp: In beginsel mogen zij luisteren. In het zogenaamde
intakegesprek - u moet zich dat niet voorstellen als een sollicitatiegesprek
- wordt tegen de aspirantinformant gezegd dat het de hoofdregel is dat
hij zich niet schuldig mag maken aan strafbare feiten om die vervolgens
aan ons te verklaren. Het is naïef om te veronderstellen dat een informant
geen criminele handelingen zou verrichten. Hij zit in die wereld en het
kan best voorkomen dat hij iets doet wat niet mag. Hij mag zoiets echter
niet witwassen bij de CID, Hij mag niet zeggen: «Ik weet dit, geef
dat maar uit» en vervolgens: «Ik heb het toch verteld, je mag
mij daar niet voor aanhouden». Als hij over zijn eigen strafbare
handelingen verklaart, wordt hij net als iedere andere verdachte aangehouden.
(Verslag Rondetafelgesprek, 21 mei 1999.)
Inschrijving van informanten
De inschrijving van informanten geschiedt doorgaans met toestemming van de CID-officier van justitie. De CID-officier wordt in de praktijk in kennis gesteld van de beoogde inschrijving, maar is er niet altijd direct bij betrokken. Bij het kernteam Noord-Oost Nederland is de CID-officier aanwezig bij het eerste gesprek dat wordt gevoerd met informanten. In Midden- en West-Brabant neemt de CID-officier in samenspraak met de CID-chef de beslissing over het wel of niet runnen van informanten en de periode dat de informant zal worden gerund. Hierbij spelen criteria als zwaarte van delict, kwetsbaarheid van informant en controversialiteit van de zaak een rol. In Limburg-Zuid heeft de CID-officier eind 1998 met de chef RCID afgesproken dat het inschrijven van informanten met de CID-officier wordt besproken. Dit houdt in dat CID-rechercheurs de CID-officier bellen met de informatie die zij hebben over de potentiële informant voordat deze wordt ingeschreven. Over het algemeen hebben zowel de CID-officier als de RCID-chef geen rechtstreeks contact met de informanten. In de regio Limburg-Zuid is de CID-officier wel meegegaan bij een tiental informantengesprekken om te ervaren hoe dergelijke gesprekken verlopen. Hij nam geen deel aan de gesprekken. Per informant wordt een dossier aangelegd waarin persoonlijke gegevens van de informant worden bewaard, de antecedenten, de afspraken die zijn gemaakt, de informatie die de informant heeft verschaft, de betalingen die de politie aan de informant heeft gedaan, etc. Deze informantendossiers dienen de controle op de informant en de transparantie van de politie. De informantendossiers zijn ook van belang voor het afleggen van verantwoording bij de rechter. De nieuwe wet Politieregisters staat echter niet toe dat inhoudelijke gegevens van informanten in het Zwacri-register worden bewaard.
Afspraken met informanten
De afspraken met informanten worden soms vastgelegd in een specifiek contract. Zo heeft de landsadvocaat aan het regiokorps Kennemerland advies uitgebracht over een concept-overeenkomst tussen de CID en een informant welke overeenkomst uiteindelijk niet is gesloten. In andere gevallen worden slechts mondelinge afspraken gemaakt. Bij een gestuurde informant en in eik geval bij een informant in de zin van artikel 126v wetsvoorstel BOB zouden de afspraken schriftelijk moeten worden vastgelegd, maar voorbeelden daarvan heeft de commissie niet of nauwelijks aangetroffen. Er bestaat nog geen uniforme praktijk op dit terrein. Sommige betrokkenen betwijfelen bovendien de wenselijkheid van vastlegging van afspraken. Illustratief is de vraag: «Als je iets schriftelijk vastlegt kan de informant je dan via een civiele actie voor de rechter tot nakoming dwingen?» Tevens bestaat er discussie over welke inhoudelijke afspraken met informanten kunnen worden gemaakt. Conform het wetsvoorstel BOB dient de overeenkomst tot het stelselmatig inwinnen van informatie schriftelijk te worden vastgelegd.
De heer Rabbae: U hebt het over een overeenkomst. Sluit u een overeenkomst
met alle informanten of alleen maar met de gestuurde informanten?
De heer Oldekamp (CID-officier van justitie, parket Haarlem): Wij stellen
alleen voor de gestuurde informant een schriftelijke overeenkomst op.
De heer Rabbae: Mijnheer Reineker. Doet u dat met alle informanten
of alleen met de gestuurde informanten? U maakte net geen onderscheid tussen
beide informanten.
De heer Reineker: In het kader van de nieuwe wetgeving wordt die situatie
mogelijkerwijs anders, als die wetgeving van kracht wordt. Ik zei al dat
mijn persoonlijke mening is dat er bij openbare gelegenheden geen verschil
hoeft te bestaan tussen informanten die uit eigen wetenschap of levenspatroon
met informatie aankomen en informanten die door CID-rechercheurs naar openbare
gelegenheden worden gestuurd om hun ogen en oren de kost te geven. In het
kader van de nieuwe wetgeving zullen alleen contracten of convenanten worden
afgesloten met gestuurde informanten die de politie structureel van informatie
voorzien.
De heer Rabbae: Wat staat er eigenlijk in zo'n contract?
De heer Oldekamp: Misschien kan ik die vraag beantwoorden. Wij zijn
een keer zover gekomen dat we tot een overeenkomst in concept zijn gekomen.
In die overeenkomst staat niet zoveel. Het is een overeenkomst die de politie
sluit, dus niet de officier met de informant. Tot zover zijn we nog nooit
gekomen, maar ik verwacht dat het in de toekomst zeker zal gebeuren. Er
ontstaat een probleem als de informant zegt dat hij een afschrift wil hebben
van die overeenkomst.
De heer Rabbae: Mag ik u even onderbreken? De eerste vraag was wat
er in zo'n overeenkomst staat. Wij zullen daarna spreken over de gevolgen
van zo'n overeenkomst.
De heer Oldekamp: In de overeenkomst staat in ieder geval wat hij wel
en niet mag. Ik moet me even voor de geest halen wat er precies in heeft
gestaan. Er staat in dat het openbaar ministerie een inspanningsverplichting
heeft om de informant af te schermen, mocht er iets misgaan waardoor zijn
identiteit op straat komt te liggen. Er staat in wat de doelgroep is, maar
dat staat ook in het bevel. Op dit moment wordt nog bekeken wat wel en
niet kan. Ik zou willen dat ik een blauwdruk van de overeenkomst en het
bevel had maar die is er niet. (Verslag Rondetafelgesprek, 21 mei 1999.)
Aanmelden informanten bij de afdeling Nationaal inzicht
De CID-en van de regiokorpsen zijn verantwoordelijk voor de aanmelding van informanten bij de afdeling Nationaal inzicht van de divisie CRI. Als een RCID een informant wil aanmelden, dan is bij de RCID software van de afdeling Nationaal inzicht beschikbaar om met de personalia van de informant een uniek nummer aan te maken. Dit nummer dient de RCID vervolgens door te geven aan de afdeling Nationaal inzicht. Vervolgens wordt bij de afdeling Nationaal inzicht van de Centrale recherche informatiedienst (CRI) nagegaan in het Informanten coderingssysteem (ICS) of het nummer elders reeds voorkomt. Als er een koppeling is met het informantennummer, betekent dit dat de persoon ergens anders al staat ingeschreven als informant. De afdeling Nationaal inzicht brengt dan de betreffende korpsen met elkaar in contact. De chef RCID is formeel verantwoordelijk voor de aanmelding van informanten bij de afdeling Nationaal inzicht. Van een kritische toets op de aanmelding van nieuwe informanten door de chef RCID is niet altijd sprake. Informanten worden over het algemeen daadwerkelijk aangemeld bij de afdeling Nationaal inzicht. Sommige regio's lopen echter nog wel achter in het schonen van hun informantenbestanden. Dat is bijvoorbeeld het geval in Midden- en West- Brabant. In het bestand van de CID staan ongeveer 1100 informanten ingeschreven. Daarvan zijn er ongeveer 700 aangemeld bij de afdeling Nationaal inzicht. Deze 700 informanten worden volgens respondenten actief gerund
Tabel 1: Aantal ingeschreven informanten per politieregio
| Politieregio
Groningen
|
Aantal informanten
234
|
Schoning
regelmatig
|
De commissie heeft geen goede verklaring gevonden voor de grote verschillen in aantallen ingeschreven informanten tussen de politieregio's. De afdeling Nationaal inzicht bewaart coderingen van uitgeschreven informanten gedurende vijf jaar. Zij vermoedt dat een aantal regio's uitgeschreven informanten niet afmeldt (Brief Divisie CRI d.d. 4 maart 1999).
Politieman ingeschreven als informant
Het komt in zeldzame gevallen nog voor dat politiemensen als informant staan ingeschreven. Er bestaan volgens respondenten mogelijkheden om politiemensen als informant in te schrijven wanneer zij zich in gesloten groeperingen bevinden. Een voorbeeld is de Turkse politieman die hele specifieke - naar hem herleidbare - informatie heeft over een Turkse criminele organisatie. In een dergelijk geval wordt de politieman in de praktijk toch als informant ingeschreven. Een uitzondering voor het inschrijven van politiefunctionarissen als informant moet worden gemaakt voor de CID van de Rijksrecherche.
De heer Dittrich: Ik wil de heer Oldekamp een nadere vraag stellen over
wat hij zojuist zei. Kan hij aangeven wat het nadeel of het voordeel is
als een opsporingsambtenaar als informant staat ingeschreven?
De heer Oldekamp (ClD-officier van justitie, parket Haarlem): Het moet
en het zal, als het aan mij ligt, altijd tot de uitzonderingen behoren.
Een opsporingsambtenaar is geselecteerd. Hij moet informatie op papier
zetten. Dat is één van zijn taken. Het is niet de bedoeling
dat een opsporingsambtenaar allerlei activiteiten verricht, vervolgens
niet aan het papier toevertrouwt maar wel openlijk neerlegt. Daarom zeg
ik: een opsporingsambtenaar in beginsel altijd op papier. Er kunnen zich
situaties voordoen waarin dat niet kan. En dan moetje naar die bijzondere
uitzondering grijpen, dat iemand vervolgens onder waarborgen bij een bepaalde
dienst wordt ingeschreven. Ik wil daar niet op ingaan, want dat weet u
net zo goed als ik.
De heer Dittrich: Kunt u inzichtelijk maken wat voor type bijzondere
omstandigheden dat dan zouden kunnen zijn?
De heer Oldekamp: Je kunt je voorstellen dat een politieman iets weet
over een politieman uit de eigen regio. Ik ben niet in de politiecultuur
opgegroeid, maar je krijgt er soms wat van mee. De politiecultuur is een
andere cultuur dan de cultuur op straat of de cultuur van de Bijenkorf.
Die politiecultuur heeft iets van: als wij aangevallen worden, sluiten
de rijen zich. Je kun je voorstellen dat een politieman iets weet over
een collega. Iedereen weet dat het gebeurt, maar alleen die politieman
durft daarmee te komen. Hij brengt dat naar buiten. En alle collega's die
weten dat de collega over wie de verklaring is afgelegd fout is, keren
zich tegen de politieman die de verklaring heeft afgelegd omdat hij over
de eigen organisatie praat. Dat gaat het hele land door, als dat gebeurt.
Vervolgens kan hij zijn werk nergens meer uitoefenen, terwijl hij misschien
verliefd is op zijn vak. Dat zou een overweging kunnen zijn om het op deze
manier in de eigen organisatie op te lossen.
De heer Rabbae: Is er een andere manier denkbaar om hem te beschermen,
dus zonder hem als informant in te schrijven?
De heer Olielamp: Ja, natuurlijk. Je hebt in de wet de beperkte afschermingsmogelijkheden.
Je kunt denken aan een bedreigde getuige bij de rechter-commissaris. Dat
heeft een nadeel. Als de informatie die de rechter-commissaris op moet
schrijven zeer geanonimiseerd is en er weinig overblijft, heb je in feite
nog niks. Je moet dan een heel zware procedure ingaan met alle risico's
van dien, terwijl je van tevoren kunt verwachten dat het uiteindelijke
effect nihil is. (Verslag Rondetafelgesprek, 21 mei 1999.)
Het wetsvoorstel Bijzondere opsporingsbevoegdheden biedt in de toekomst via artikel 126j Wetboek van strafvordering de mogelijkheid dat, ingeval van een verdenking van een misdrijf, aan een opsporingsambtenaar het bevel wordt gegeven om -zonder kenbaar te maken dat hij als zodanig optreedt - stelselmatig informatie in te winnen over een verdachte. Omwille van de misleiding van verdachte en mensen in zijn omgeving werd een wettelijke basis noodzakelijk geacht. Binnen de systematiek van het wetsvoorstel BOB en ter vermijding van verwarring over de term «informant», is blijkens de Memorie van Toelichting gekozen voor de benaming «stelselmatige informatie-inwinning door een opsporings-ambtenaar» in plaats van «politie informant». Buiten het geval van de politieambtenaar die zich onder een andere identiteit in de kring van verdachte bewoog en zich ook aansloot bij Jehova's Getuigen (Rechtbank Arnhem, 18 april 1995, nr. 05/075090/92) zijn de commissie geen andere gevallen van «stelselmatige informatie-inwinning door een opsporings-ambtenaar» bekend geworden.
Runnen van informanten
Informanten worden in de onderzochte regio's altijd door een koppel CID-rechercheurs gerund. Wanneer één van de twee runners afwezig is, wordt ofwel de afspraak met de informant verplaatst, ofwel gaat een andere CID-rechercheur of de chef CID mee. Als informanten actief worden gerund, betekent het dat er geregeld contact tussen hen en de CID is. Ook zijn er niet-actieve informanten. Dat zijn informanten die bij de CID staan ingeschreven, maar waarmee in de laatste periode geen of weinig contact is geweest. De CID-officier van justitie dient te bezien of informanten ingeschreven moeten blijven of niet.
In een van de districten van de regio Limburg-Zuid heeft de CID 70 informanten
in haar bestand. Deze worden niet allemaal actief gerund. Daarmee wordt
wel contact onderhouden omdat de CID-rechercheurs verwachten dat zij in
de toekomst nuttige informatie kunnen (blijven) geven.
In principe worden aan informanten geen toezeggingen gedaan, zeker
niet met betrekking tot vrijwaring ten aanzien van strafbare feiten. Wel
is het voorgekomen dat de CID kleine diensten heeft verleend aan een informant.
Zo heeft een CID wel eens een informant geholpen om aan een woning te komen.
Ook is het voorgekomen dat een CID-officier een informant gewezen heeft
hoe proefverlof te verkrijgen. Als het belang van de zaak het toelaat,
kan een informant in de gevangenis onder een lichter regime worden geplaatst.
In zo'n situatie treedt de CID-officier in overleg met de zaaksofficier.
Veel kan het openbaar ministerie niet doen, omdat dit bij andere criminelen
zou opvallen.
Afscherming informanten
In de onderzochte regio's is de stelregel dat de identiteit van informanten niet bekend wordt gemaakt. De identiteit van de informanten wordt alleen niet meer gewaarborgd als de informanten strafbare feiten plegen. Respondenten geven aan dat daarbij geen onderscheid wordt gemaakt tussen het plegen van strafbare feiten binnen de zaak waarover de informant tipt en strafbare feiten die de informant pleegt buiten de zaak waarover hij tipt. Dat neemt niet weg dat als een informant als verdacht in een andere zaak wordt gearresteerd, het niet ertoe doet dat hij informant is.
Een informant tipte over 400 gram gestolen semtexachtige springstof De verdachte werd gearresteerd. Ondertussen bleek de informant zelf verdachte te zijn in een verdovendemiddelenzaak. Daarin is de informant ook als verdachte opgespoord. De (enige) consequentie is in dit geval geweest dat de CID geen informatie meer heeft gegeven afkomstig van de informant.
De anonimiteit van informanten wordt ook niet meer gewaarborgd wanneer zij zelf over hun rol voor de politie gaan praten. Het is aan de CID-officier om te besluiten of de identiteit van een informant prijs wordt gegeven. Sommige respondenten vrezen dat informanten binnenkort in het openbaar voor de rechter moeten getuigen. Er zijn echter tal van voorbeelden waaruit blijkt dat de rechter uiterst terughoudend is om informanten ter openbare terechtzitting te horen.
In een onderzoek naar (faillissements)fraudes door het kernteam Zuid komt de naam van een geheimhouder naar voren. Dit onderzoek is - mede - op basis van informatie van informanten opgestart. Nog voordat de rechter zich over de zaak buigt, verschijnen in de pers berichten over de betrokkenheid van de geheimhouder bij strafbare feiten. Deze berichten zijn afkomstig van iemand, meneer X, die een alias hanteert en zegt opgetreden te hebben als informant in deze zaak. De rechtbank hoort politieambtenaren die informanten hebben gerund in de fraudezaak. Voorts hoort zij de journalisten die contacten met meneer X hebben gehad. Vragen naar de identiteit van meneer X. worden door de rechtbank belet. Het verzoek om informanten te horen wordt afgewezen. De rechtbank sluit de behandeling van de feiten af De officier van justitie krijgt de gelegenheid om op de volgende zittingsdag aan het requisitoir te beginnen. Op dat moment verschijnen in de pers berichten waarin meneer X zijn ware identiteit onthult en zijn visie geeft op zijn rol als CID-informant. Hij zegt dat hij in opdracht van de CID naar de krant is gegaan om de reputatie van de geheimhouder schade toe te brengen. Naar aanleiding hiervan besluit de rechtbank alsnog meneer X te horen. Ook de CID-runners worden nogmaals gehoord. Zij ontkennen dat ze de informant richting de krant hebben gestuurd. In haar uitspraak geeft de rechtbank als haar oordeel dat niet is komen vast te staan dat het kernteam en/of de CID (mede) verantwoordelijk zijn voor de publiciteit rondom de geheimhouder. Zij veroordeelt de geheimhouder tot 12 maanden gevangenisstraf. In dit geval besluit de rechtbank dus pas tot het horen van de informant nadat de informant zelf zijn identiteit heeft prijsgegeven. De rechtbank wil (zolang de informant niet kan worden gehoord) wel zelfde CID-runners horen. Dit terwijl deze ook al - in aanwezigheid van de verdachte - bij de rechter-commissaris zijn gehoord.
Gestuurde informant
Er bestaat in de praktijk veel onduidelijkheid over de definitie van een gestuurde informant. Is er sprake van een gestuurde informant wanneer de CID-rechercheur de informant vraagt dicht aan de bar te gaan zitten; mee te drinken met verdachte(n) die de politie op het oog heeft, waarvoor politie de informant geld toestopt; en de informant vraagt naar het een en ander te informeren? Is toestemming van de CID-officier van justitie nodig om aan informanten te vragen hun oor ergens te luisteren te leggen. Moet een informant worden tegenhouden als deze aangeeft een (kleine) hoeveelheid illegale goederen te willen «halen»? Ook wordt het nut van het onderscheid tussen een gestuurde en niet-gestuurde informant in twijfel getrokken. Een CID-officier geeft aan dat het onderscheid tussen informanten en gestuurde informanten niet alleen onhelder gedefinieerd is, maar ook niet relevant is. Deze CID-officier is van mening dat het cruciale onderscheid het wel of niet plegen van strafbare feiten is. Andere officieren zijn van mening dat het sturen van informanten inhoudt dat informanten «toepasselijke handelingen» plegen. Bij sommige onderzochte organisaties doet het begrip «gestuurde informant» niet ter zake; daar is de stelregel dat informanten niet worden gestuurd. Informanten dienen alleen informatie te leveren. Zodra sprake is van enige vorm van sturing c.q. regie, wordt daar gesproken van infiltratie. Een informant dient enkel de ogen en oren open te houden. Deze wordt een (burger-) infiltrant wanneer de persoon in enigerlei vorm de handelingen van een crimineel beïnvloedt.
Vastlegging activiteiten en informatie
De gesprekken die worden gevoerd met informanten en de informatie die zij geven worden in een journaal vastgelegd. Ook het niet-bruikbare materiaal wordt vastgelegd in journaals. In het register zware criminaliteit worden dergelijke gegevens niet opgenomen. Indien dergelijke gegevens toch eventueel met het oog op onderzoek naar derden, of om welke reden dan ook niet verloren moet gaan, wordt soms een apart proces-verbaal opgemaakt. Respondenten in de onderzochte regio's geven aan dat het «zakboekje» is verdwenen. CID-rechercheurs leggen de afspraken die zij hebben met informanten vast. Ook leggen zij vast wat zij hebben besproken met informanten. Vele respondenten noemen het meer intensief rapporteren een van de belangrijkste gevolgen van het rapport van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden.
Sommige CID-rechercheurs geven aan dat zij naar hun idee het merendeel van hun tijd besteden aan het invoeren van CID-informatie, in plaats van aan het runnen van informanten. Dat laatste beschouwen zij als hun eigenlijke taak. Als zodanig zien zij voor zichzelf een geringe taak met betrekking tot de totale recherche-informatiehuishouding. Zij beschouwen overigens niet de uitvoering van taken op het gebied van projectvoorbereiding en informatiehuishouding als onnodig, maar verwachten de uitvoering ervan met name van anderen.
Een deel van de informatie in het CID-register betreft zogenoemde 00-informatie. Deze informatie kan niet worden afgeschermd, bijvoorbeeld om te voorkomen dat de identiteit van een informant bekend wordt (de vrouw van de crimineel die op de hoogte is van activiteiten van haar man die alleen zij kan weten). Op dit moment bestaan er in een onderzochte regio's 757 00 berichten op een totaal van 22 112 documenten (ongeveer 1 op de 30). Het vaststellen van de 00-status vindt plaats in overleg tussen de CID-rechercheur en de CID-coördinator. Respondenten geven aan dat wordt geprobeerd 00 informatie alleen voor uitzonderlijke gevallen te hanteren. De korpsbeheerder is verantwoordelijk voor de vastlegging. De officier van justitie bepaalt weliswaar welke gegevens moeten worden vergaard, maar in de praktijk bepaalt het politiemanagement hoe die gegevens worden opgeslagen. De greep van het openbaar ministerie is daarop beperkt.
Onderscheid tussen een informant en een infiltrant
Voor de praktijk is duidelijk dat informanten geen strafbare feiten mogen plegen, maar er bestaat veel onduidelijkheid over het precieze onderscheid tussen een informant en een (burger)infiltrant. In de gesprekken met betrokkenen zijn diverse voorbeelden gegeven over dit problematische onderscheid. Een voorbeeld is het volgende:
Een criminele organisatie neemt contact op met een bollenblazer omdat zij een bijzonder soort glasbollen wil aanschaffen ten behoeve van XTC-laboratorium. Als er een kans is dat de bollenblazer ter terechtzitting moet verschijnen dan loopt de politie het risico dat zij hem kwijt is als informant. De bollenblazer wil immers niet het risico lopen zijn werk te verliezen.
Rechercheurs geven aan dat zij «met enige regelmaat» de CID-officier vragen of een informant bepaalde handelingen wel of niet mag verrichten. Gelet op artikel 140 Wetboek van strafrecht lopen informanten al snel het risico aangemerkt te worden als deelnemer aan een criminele organisatie of als medeplichtige wanneer zij handen spandiensten verrichten ten behoeve van criminele activiteiten van anderen. Ook plegen zij strafbare feiten wanneer zij «monsters» -kleine hoeveelheden verboden of uit het criminele circuit afkomstige goederen - aanleveren bij de CID. Respondenten geven aan dat de meeste informanten zelf crimineel zijn, omdat personen die relevante informatie kunnen geven dicht tegen het criminele milieu aan zitten. Zo ontkomen informanten die goede informatie kunnen verschaffen er moeilijk aan om die hand- en spandiensten te verrichten. In de onderzochte regio's zijn informanten zelf geheel verantwoordelijk voor de strafbare feiten die zij plegen. Politie en openbaar ministerie geven ook geen toestemming aan informanten om strafbare feiten te plegen. In voorkomende gevallen beoordelen zij of een informant in zo'n geval (burger-)infiltrant wordt. Volgens respondenten neemt de bereidheid van informanten om voor de politie te werken af, doordat hun handelingen sneller als strafbare feiten worden aangemerkt.
De heer Rabbae: Ik begrijp uit beide definities dat een informant geen
strafbare feiten mag plegen. Stel dat het om een chauffeur van een crimineel
gaat die niets anders doet dan het chaufferen van de baas van de ene plek
naar de andere, van het ene hotel naar het andere. Is dat een strafbaar
feit of niet?
De heer Olielamp (ID-officier van justitie, parket Haarlem): Dat zijn
de gevallen waar je de meeste discussie over hebt. De vraag is wanneer
hij wel een strafbare handeling pleegt en wanneer niet. Ik denk dat je
per zaak moet beoordelen in hoeverre het wel of geen strafbare handeling
is. We hebben één keer meegemaakt dat het zover kwam. Dan
merkje ook dat de informanten goed geïnstrueerd zijn, want de informant
zegt dan dat hij het niet doet. Hij verzint een smoes of hij zegt dat hij
er niet aan begint Dat is het geval geweest bij een informant die sterk
in zijn schoenen stond en ook wat aanzien had. Je kunt natuurlijk niet
van iedere informant verwachten, zeker niet als hij het piepeltje van de
organisatie is, dat hij zegt dat hij niet kan omdat zijn vrouwjarig is.
De heer Rabbae: Dan heb ik een vraag aan de heer Reineker. Stel dat
de betrokkene niet alleen chauffeert, maar ook af en toe de tas of een
koffer van zijn baas draagt.
De heer Reineker (teamleider IRT/CID chef regiopolitie Amsterdam-Amstelland):
Wij werken niet met informanten. Zij krijgen ook instructies dat ze dat
soort activiteiten, wat ons betreft althans, niet kunnen ontplooien. Bij
een tactisch onderzoek, waarbij observatieteams op straat zijn en telefoontaps
worden gedraaid, zitten wij in het algemeen niet te wachten op informanten
die in beeld komen bij de tactische recherche. Een chauffeur van de baas
of de informant die de tas moet dragen, willen wij niet graag zien als
ons observatieteam technische acties onderneemt en die willen wij ook niet
over telefoontaps horen. Het moet in elke zaak afzonderlijk beoordeeld
worden in overleg met de officier van justitie, de zaaksofficier en de
CID-officier Het is niet uit te sluiten dat de informant waar u het in
deze casus over heeft, deelneemt aan een criminele organisatie en dan maakt
hij zich schuldig aan een strafbaar feit. (Verslag Rondetafelgesprek, 21
mei 1999.)
Respondenten geven aan dat het leven van een informant zich grotendeels buiten het gezichtsveld van de CID voltrekt. Volledige controle op het handelen van de informant is daarom niet mogelijk. Respondenten geven verschillende voorbeelden van «creatieve oplossingen». Zo geeft een aantal respondenten aan dat zij niet altijd «doorvragen» naar het (mogelijk) plegen van strafbare feiten door informanten of dat zij informanten duidelijk maken dat zij niet alles moeten vertellen aan de CID. Een aantal respondenten is van mening dat informanten pas het risico lopen dat de CID hen verbiedt iets te doen wanneer zij zélf aan de politie toestemming vragen om mee te werken aan strafbare feiten.
Een informant vertelt dat er een partij drugs op een bepaalde lokatie ligt. Hij kan met de verdachte meerijden naar die lokatie. Hij vraagt aan de runner toestemming om mee te gaan. De kans bestaat dat de informant door de situatie gedwongen wordt de partij in- of uit te laden. Op dat moment pleegt hij een strafbaar feit en dus zal hij van tevoren geen toestemming krijgen. De politie is immers in zo'n geval verplicht om ook de informant te arresteren wegens deelneming aan een strafbaar feit.
Het aanmerken van informanten als infiltranten wanneer zij kleine hand en spandiensten verrichten voor een criminele organisatie kan grote nadelen hebben voor de praktijk. Enerzijds kan zijn of haar rol als informant bij de criminele groepering aan het licht komen wanneer een informant weigert een dienst van geringe importantie - in relatie tot het delict - te verrichten. Anderzijds bestaat het gevaar dat een informant niet meer wordt afgeschermd wanneer de rechter de informant als infiltrant aanmerkt omdat deze dergelijke kleine diensten heeft gepleegd.
De CID te Curaçao wordt benaderd door een marineman die vertelt dat een collega hem heeft gevraagd of hij wil meewerken aan een cocaïnetransport per marineschip. Er wordt contact opgenomen met de CID-officier van justitie op Curaçao, die de marineman toestemming geeft een vaarschema van het schip aan zijn collega te overhandigen. Er vinden voorbereidingen plaats voor een groot cocaïnetransport. De marineman speelt intussen het spel mee, hij overhandigt het vaarschema en geeft zijn collega een rondleiding op het schip. Tot twee maal toe gaan deze plannen niet door. Uiteindelijk wordt 127 kilo cocaïne per marinevliegtuig van Curaçao naar Nederland gevlogen. Tijdens het strafproces tegen de (hoofd)verdachten komt de rol van de marineman aan de orde: is hij een (gestuurde) informant of een (niet-criminele) burgerinfiltrant. De officier van justitie stelt zich in zijn requisitoir op het standpunt dat de rol van de marineman in het geheel zo gering is, dat (nog) geen sprake is van een burgerinfiltrant, maar van een gestuurde informant.
De rechtbank toetst aan de Richtlijn infiltratie, het rapport van de parlementaire enquête commissie opsporingsmethoden en het wetsontwerp BOB en overweegt. «De rechtbank verwerpt het betoog van de officier van justitie dat (de marineman) na 9 januari 1998 als gestuurde informant moet worden beschouwd, aangezien een gestuurde informant geen strafbare feiten mag begaan onder regie van politie of justitie en (de marineman) door voormelde instructies op te volgen en daarna ten opzichte van L. aan te geven zou meewerken, in de situatie is gekomen dat hij als deelnemer aan voorbereidingshandelingen in de zin van artikel 10a Opiumwet kan worden aangemerkt».
De hoofdverdachte is veroordeeld. De marineman is zowel bij de rechter-commissaris als ter terechtzitting uitgebreid gehoord. Er is van afgezien hem als bedreigde getuige te horen omdat zijn informatie zo specifiek was, dat de verklaringen eenvoudig naar hem te herleiden zouden zijn. Hij is inmiddels samen met zijn gezin opgenomen in een getuigenbeschermingsprogramma.
Het verbod voor informanten om strafbare feiten te plegen wordt daarnaast
ook als lastig ervaren omdat informanten geen monsters van gestolen goederen
kunnen aankopen. In het verleden kwam het voor dat informanten een monsteraankoop
deden. Een voorbeeld daarvan is het volgende:
Het betreft een monsteraankoop uit een container gestolen sigaretten.
De totaal waarde van zo'n container inclusief accijnzen is ongeveer 1 miljoen
gulden. In het verleden kwam de informant met deze informatie langs en
kocht vervolgens een doosje uit de container en bracht die naar de CID.
Met de barcode op het doosje kon achterhaald worden om welke gestoten partij
het ging. Vervolgens werd de zaak opgerold en ontving de informant 10%
verzekeringsgeld (van 1 miljoen gulden). Nu kan aan de informant niet meer
gevraagd worden of hij een doosje sigaretten wil kopen, omdat hij geen
strafbare feiten meer mag plegen.
In de onderzochte regio's wordt er verschillend omgegaan met informanten die met monsters aankomen bij de CID. Eén CID-officier van justitie geeft aan dat een informant niet mag worden gevraagd (kleine hoeveelheden) drugs mee te nemen. Zou een informant er zelf mee komen, dan beschouwt de CID-officier het als «een stukje informatie», dat de CID-rechercheur in ontvangst neemt en laat testen. Eventueel zou de CID-rechercheur er proces-verbaal van kunnen opmaken en als zodanig kan het eventueel worden gebruikt als bewijsmateriaal. Wanneer informanten met een vuurwapen of een kleine hoeveelheid verdovende middelen komen, hangt het in sommige regio's van de individuele rechercheur af hoe daarmee wordt omgegaan. Het vuurwapen wordt in de regel «ingenomen», of in beslag genomen. Een chef RCID brengt naar voren dat wanneer dit een eerste keer gebeurt (bijvoorbeeld: de informant toont een wapen), hij het wapen afneemt. Hij neemt het wapen niet in beslag en de informant krijgt ook geen boete. Bij een tweede keer zou deze chef RCID de informant wel aanhouden en een boete geven. Respondenten in een regio geven aan dat bijna wekelijks een informant een monster (bijvoorbeeld drugs, maar ook goederen ten behoeve van heling) meebrengt naar een gesprek met CID rechercheurs. De CID-officier accepteert het monster zolang de CID-rechercheurs er niet om hebben gevraagd. Uiteindelijk bepaalt de zaaksofficier of de monsters van de informant dienen te worden aangenomen. Andere onderzochte organisaties kiezen voor een «strenge» lijn. Met een informant die met een monster aankomt, wordt het contact afgebroken. Een extreem voorbeeld daarvan is de informant die kort geleden met een handgranaat kwam aanzetten en is aangehouden. Respondenten stellen in het algemeen dat het in vergelijking met de periode vóór de parlementaire enquête opsporingsmethoden moeilijker is geworden om goede informanten te vinden. Ook is de verwachting van veel respondenten dat met de nieuwe wetgeving een informant sneller als infiltrant wordt aangemerkt dan nu het geval is. Een informant die regelmatig informatie verschaft, zal snel in het schemergebied komen en mogelijk ook als infiltrant te beschouwen zijn. Daarnaast zitten vrijwel alle informanten in het criminele milieu; zij verkeren in de nabijheid van de criminelen tegen wie het onderzoek loopt. Dit draagt het risico in zich dat de informant al snel uitvoeringshandelingen ten behoeve van de crimineel pleegt. De verwachting van deze respondenten is dat er in de toekomst daardoor minder informanten zullen zijn dan nu het geval is. Het paradoxale is dat de informanten die het meeste weten, een grotere kans lopen strafbare handelingen te plegen. Informanten krijgen niet de kans (meer) om dieper in criminele organisaties te komen. Respondenten geven aan dat in die zin de CID vroeger veel betere informatieposities had. De informatie die de CID nu aan tactische teams geeft, vergt meer werk van de tactische recherche om er iets mee te kunnen. Aan de andere kant heeft de CID nu een breder informantenbestand, omdat ze op zoek zijn gegaan naar andere informatieposities.
Informanten- en subjectenregisters
Met de schoning van de informanten-registers is nog niet overal een begin gemaakt. In sommige regio's zijn de registers al vergaand geschoond. In andere regio's bestaat er weerstand tegen het vernietigen van de gegevens van informanten die worden geschoond. Daar wil men de gegevens van niet-actieve informanten bewaren, omdat deze informanten in (toekomstige) zaken weer belangrijke bronnen van informatie kunnen worden. Dan beschouwt men het kunnen achterhalen van hun achtergrond als van belang. Wel bestaat daar bij de CID officieren en CID-chefs veelal de intentie om op korte termijn alle informanten door te nemen en het register te schonen. Een ander knelpunt is dat de termijnen voor de schoning van het informanten-register niet overeenkomen met de termijnen van financiële verantwoording. De gegevens over niet-actieve informanten moeten na vijf jaar worden geschoond, terwijl tot zeven jaar na dato verantwoording moet kunnen worden afgelegd over de uitgaven, waaronder uitgekeerde tipgelden. De CID beschikt over een zogenoemd CID-subjectenregister en een «grijzeveld»-register. In de toekomst zal het eerste register het register zware criminaliteit worden en het tweede het voorlopige register. De chef RCID is formeel verantwoordelijk voor het beheer van deze registers. Gegevens over CID-subjecten mogen vijf jaar worden bewaard, waarna ze moeten worden verwijderd. Verder dienen CID-subjecten te worden aangemeld bij de NCID ten behoeve van de landelijke CID subjecten index (CIDSI). Gegevens over «grijze-veld»-subjecten mogen een half jaar in het register staan. Dan moet worden bezien of deze subjecten de status CID-subject krijgen en in dat register worden opgenomen, of dat de gegevens worden verwijderd.
Verstrekken van CID-informatie
CID-informatie wordt - gevraagd en ongevraagd - verstrekt aan tactische teams. Dat gebeurt over het algemeen met een zogenoemd 4x4formulier. Dat is het CID-informatieformulier waarop een evaluatie wordt aangegeven van zowel de bron (de informant) als de informatie. Tevens wordt aangegeven in welke hoedanigheid de informatie te gebruiken is (wel of niet operationeel te gebruiken, met of zonder vermelding van de bron en al dan niet na overleg met de afzender). Het 4x4-formulier wordt opgemaakt door de CID-rechercheurs en wordt door de chef RCID ondertekend. De CID maakt een proces-verbaal op van de informatie wanneer het tactische team de informatie als bewijs wil gebruiken. Voor de Maastrichtse rechtbank deed zich in kort geding de vraag voor of een voormalige verdachte die was getapt kennis mocht nemen van de CID gegevens die over hem waren opgeslagen. De korpsbeheerder weigerde deze gegevens te verstrekken. Omdat de rechtbank zichzelf niet bevoegd achtte inzage te nemen, verzocht zij om advies van de Registratiekamer. Na kennisneming van dat advies beval de rechtbank de korpsbeheerder een kopie over te leggen van de gegevens die over verdachte waren geregistreerd. De korpsbeheerder bleef echter weigeren de informatie af te geven. (Rechtbank Maastricht 22 maart 1996, NJ 1997,26)
De Richtlijn infiltratie (1991) is formeel nog steeds leidraad bij infiltratie. De Voorlopige uitgangspunten (1997) en de Concept-richtlijn informanten en infiltranten (1998) vullen de Richtlijn infiltratie aan. In de Voorlopige uitgangspunten wordt een infiltrant gedefinieerd als de politiefunctionaris of burger die al dan niet onder dekmantel van een aangenomen identiteit, onder het gezag van het openbaar ministerie en onder regie van de politie (het criminele milieu binnendringt en) in het criminele milieu toepasselijke handelingen verricht of zal gaan verrichten dan wel aan een (criminele) organisatie goederen of diensten levert ten behoeve van gepleegde of nog te plegen strafbare feiten. In het bijzonder is in de Voorlopige uitgangspunten een verbod neergelegd op de inzet van criminele burgerinfiltranten.
Met een criminele burgerinfiltrant mag volgens de Voorlopige uitgangspunten niet worden gewerkt. In zeer uitzonderlijke gevallen zoals ontvoeringen, gijzelingen, levensdelicten of aanslagen is het mogelijk dat ontheffing van het verbod wordt verleend. De inzet van de infiltrant behoeft zeer strakke begeleiding, de infiltrant staat onder permanente controle door het openbaar ministerie en zeker moet zijn gesteld dat de infiltrant stuurbaar is. Het moet gaan om een kortstondige, eenmalige, overzichtelijke actie. Projectmatige infiltratie met een criminele burgerinfiltrant behoort dus niet tot de mogelijkheden. De ontheffing wordt verleend via de lijn CTC en College van procureur-generaal Voordat aan de ontheffing uitvoering wordt gegeven, wordt de beslissing van het College ter kennis gebracht van de minister van Justitie. Door het geven van een aanwijzing kan deze de ontheffing ongedaan maken.
In de Richtlijn overgangsregeling bijzondere opsporingsbevoegdheden wordt voor de voorwaarden waaronder infiltratie plaatsvindt aansluiting gezocht bij het wetsvoorstel BOB. De (latere) Concept-richtlijn informanten en infiltranten geeft nadere en geactualiseerde voorwaarden ten aanzien van politie- en burgerinfiltratie. Daarbij wordt eveneens aangesloten bij het wetsvoorstel BOB. Cruciaal bij infiltratie blijft het Talloncriterium: de infiltrant mag door zijn optreden de verdachte niet brengen tot ander handelen dan waarop zijn opzet tevoren reeds was gericht. De op de misdrijven gerichte opzet van de verdachte dient te blijken uit concrete en betrouwbare inlichtingen. De primaire beoordelingseisen voor de inzet van infiltratie worden gevormd door proportionaliteit en subsidiariteit. Infiltratie-acties behoeven toestemming van het College van procureurs-generaal na advies van de CTC. Expliciet wordt in de conceptrichtlijn vermeld dat een infiltrant alleen werkt met een specifieke opdracht; van een blanco volmacht aan de infiltrant kan geen sprake zijn. De Concept-richtlijn informanten en infiltranten geeft nadere voorwaarden voor de inzet van burgerinfiltranten. Met de burgerinfiltrant moeten vooraf sluitende en schriftelijke afspraken zijn gemaakt over zijn opdracht, over de door hem te verrichten strafbare handelingen, de geheimhouding van zijn identiteit en zijn eventuele optreden als getuige. In deze Concept-richtlijn wordt nogmaals het werken met criminele burgerinfiltranten (in principe) afgewezen. Een burgerinfiltrant wordt volgens deze richtlijn als crimineel aangemerkt wanneer hij actief is in hetzelfde criminele veld of binnen hetzelfde criminele milieu als waarin hij gaat infiltreren, dan wel wanneer hij ten aanzien van de gepleegde of nog te plegen misdrijven waartegen het onderzoek zich richt, een relevant strafrechtelijk verleden heeft. De vraag of een dergelijk strafrechtelijk verleden relevant is, is uitsluitend ter beoordeling van het openbaar ministerie. In de concept-richtlijn wordt de regeling voor de ontheffing van het verbod op de inzet van een criminele burgerinfiltrant gegeven. Daarbij moet vast staan dat de inzet van de criminele burgerinfiltrant met een grote mate van waarschijnlijkheid effectief zal zijn en moet de stuurbaarheid van de infiltranten de permanente controle door het openbaar ministerie gewaarborgd zijn. Opgemerkt moet worden dat in de concept-richtlijn een aantal criteria genoemd in de Voorlopige uitgangspunten niet terugkomt. In de concept-richtlijn is niet neergelegd dat een (criminele) burgerinfiltrant pas mag worden ingezet nadat is vastgesteld dat geen enkel ander middel meer ingezet kan worden. Ook komt er niet in terug dat de moeilijke doordringbaarheid van een crimineel milieu op zich, de inzet van een criminele burgerinfiltrant niet rechtvaardigt. Op het punt van de besluitvorming bestaat ook verschil tussen de conceptrichtlijn en de Voorlopige uitgangspunten. In de Voorlopige uitgangspunten is neergelegd dat de beslissing, voorbereid door de CTC, wordt genomen door het College van procureurs-generaal en ter kennis wordt gebracht aan de minister van Justitie, die de ontheffing van het verbod door het geven van een aanwijzing ongedaan kan maken. In de conceptrichtlijn staat dat de minister van Justitie, op voorstel van het College van procureurs-generaal, besluit tot het opheffen van het verbod. Tevens dient de Regeling financieel beheer infiltratie genoemd te worden. In deze regeling wordt een nadere invulling gegeven aan de verantwoordelijkheden omtrent de financiële verantwoording met betrekking tot infiltratie-operaties. Meer specifiek beoogt de regeling voor te schrijven hoe politie en openbaar ministerie moeten handelen met betrekking tot criminele ontvangsten verkregen uit infiltratie-acties. Criminele ontvangsten kunnen volgens de regeling zijn verkregen uit de inzet van infiltranten, uit de activiteiten van storefront operaties, uit pseudo-koopoperaties of op enige andere wijze. Alle criminele ontvangsten worden afgedragen aan het KLPD, dat vervolgens de ontvangsten aan het begrotingsartikel geheime ontvangsten van de justitiebegroting ter beschikking stelt.
In de artikelen 126h en 126p wetsvoorstel BOB wordt de politiële infiltratie geregeld. Kenmerkend voor de infiltratie is volgens de Memorie van Toelichting dat wordt meegewerkt of deelgenomen aan een groep waarbinnen misdrijven worden beraamd of gepleegd, zodat er een risico is dat de opsporingsambtenaar strafbare feiten pleegt. Wanneer een opsporingsambtenaar deelneemt aan een niet-criminele groep, kan wel sprake zijn van het undercover stelselmatig inwinnen van informatie, bedoeld in de artikelen 126j en 126qa wetsvoorstel BOB. De politiële pseudo-koop of pseudo-dienstverlening is apart geregeld in de artikelen 126i en 126q wetsvoorstel BOB. Weliswaar moet het ook in deze gevallen gaan om een misdrijf waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten, maar anders dan voor de infiltratie is hierbij niet vereist dat het misdrijf een ernstige inbreuk op de rechtsorde oplevert. Ook de vormvoorschriften zijn minder stringent: er is geen toestemming van de CTC nodig en er kan worden volstaan met een schriftelijk bevel van de officier van justitie, waarna de pseudo-koop ter registratie wordt gemeld aan de CTC. Ter uitvoering van het wetsvoorstel BOB zijn inmiddels enkele concept uitvoeringsregelingen aan het veld voorgelegd. In het kader van infiltratie gaat dat om twee concept uitvoeringsregelingen:
Samenwerkingbesluit infiltratie
Dit besluit behelst de eisen waaraan opsporingsambtenaren van de Koninklijke marechaussee, bijzondere opsporingsdiensten of buitenlandse opsporingsdiensten moeten voldoen om als infiltrant te mogen worden ingezet. Deze eisen zijn altijd begeleiding door een politieel infiltratieteam en vooraf advies van de afdeling infiltratie van het KLPD.
Regeling infiltratieteams
In deze regeling wordt de organisatorische context van de vijf (inter)regionale infiltratieteams en het landelijke infiltratieteam geschetst.
Materieel wordt het onderscheid tussen pseudokoop en infiltratie door de werkgroep Van der Beek gevonden in het feit dat de pseudokoper niet binnendringt in en vervolgens onderdeel uitmaakt van het criminele verband. Vanwege het eenmalige karakter van de handeling wordt de pseudokoop gezien als een minder ingrijpende bevoegdheid, ook al kunnen aan de eenmalige transactie meerdere contacten vooraf gaan. Het door een opsporingsambtenaar stelselmatig informatie inwinnen over de verdachte verschilt in die zin van infiltratie dat voor het stelselmatig inwinnen van informatie slechts contact wordt gezocht met een persoon, dan wel dat wordt binnengedrongen in een nietcriminele omgeving. In beginsel worden daarbij ook geen strafbare handelingen verricht. Het onderscheid tussen de criminele en de nietcriminele burgerinfiltrant wordt uitgelegd aan de hand van de motie die het werken met een criminele burgerinfiltrant verbiedt. In het rapport van de werkgroep wordt dit nader uitgelegd aan de hand van de CTC-jurisprudentie. Uit het hebben van een strafblad vloeit nog niet voort dat een infiltrant als crimineel dient te worden aangemerkt. Er dient een afweging gemaakt te worden afhankelijk van het infiltratietraject, de persoon van de infiltrant en de inhoud en relevantie van het strafblad. Iedere twijfel omtrent de betrouwbaarheid van de infiltrant moet worden uitgesloten. De commissie is van mening dat hiermee nog onvoldoende duidelijk is wanneer strafbare feiten als relevant moeten worden aangemerkt. Meer duidelijkheid biedt de definitie van de burgerinfiltrant in de Conceptrichtlijn informanten en infiltranten (mei 1998). De «burgerinfiltrant wordt als crimineel aangemerkt wanneer hij actief is in hetzelfde criminele veld of binnen hetzelfde criminele milieu als waarin hij gaat infiltreren, dan wel wanneer hij ten aanzien van de gepleegde of nog te plegen misdrijven waartegen het onderzoek zich richt, een relevant strafrechtelijk verleden heeft».
Storefronts
De parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden concludeerde dat met het gebruik van storefronts (ook wel «frontstores» genoemd) in Nederland nog weinig ervaring was opgedaan. Als voorbeeld werd gewezen op enkele internationale acties met betrekking tot financiële dienstverlening. Dat type storefront moet onderscheiden worden van dekmantelbedrijven die bij de politiële infiltratieteams «op de plank liggen», met het doel om een andere identiteit van een informant of infiltrant aannemelijk te maken. Een storefront wordt gezien als een specialis van het middel van infiltratie, die moet voldoen aan min of meer dezelfde eisen. Er dient daarbij bedacht te worden dat storefronts beperkte mogelijkheden kennen vanwege de noodzakelijke afscherming van derden, zoals fiscale diensten. Alle storefronts behoren landelijk te worden geregistreerd, aldus de enquêtecommissie In de Voorlopige uitgangspunten, de Regeling financieel beheer infiltratie (Staatscourant 1998, nr. 141, p. 5) en de Concept-richtlijn informanten en infiltranten (mei 1998) wordt het gebruik van een storefront gedefinieerd als »het door of vanwege de politie onder gezag van het openbaar ministerie, ten behoeve van een criminele organisatie opzetten en/of exploiteren van een coverbedrijf ( ... ) door middel waarvan facilitaire ondersteuning in de vorm van goederen of diensten, aan de criminele organisatie wordt aangeboden, op het moment dat die organisatie daarom vraagt«. In de regelingen wordt de inzet van een storefront gezien als een voorziening ten behoeve van infiltratie; nadere voorwaarden voor de inzet zijn niet gesteld. Ook in de Memorie van Toelichting op het wetsvoorstel BOB wordt aangegeven dat de storefront een verschijningsvorm van infiltratie is. De praktische uitwerking daarvan wordt niet gezien als onderwerp van wetgeving, maar van interne regels en richtlijnen. Specifieke regels en voorwaarden blijken echter thans nog te ontbreken.
Toename politie-infiltraties
Over do periode 1996 tot heden hebben de meeste infiltratietrajecten die zijn voorgelegd aan de CTC betrekking op onderzoeken naar verdovende middelen. Ook verdenkingen in de richting van de handel in vuurwapens (inclusief springstoffen), valsemunterij, het witwassen van geld en het vermoeden van (politiële) corruptie vormden een aantal malen de aanleiding voor een infiltratievoorstel. Een enkele maal wordt een infiltratieverzoek voorgelegd naar aanleiding van een moordzaak (of ter voorkoming van een liquidatie), kinderporno op internet (en solisten in de zedensfeer), bedreiging en brandstichting. Het aantal toetsingsverzoeken voor politie-infiltratie is gestegen van 16 zaken in 1996 naar 26 zaken in 1998. De stijging is mogelijk te verklaren vanuit het algemeen bekend worden van het verbod op het werken met criminele burgerinfiltranten naar aanleiding van de behandeling van de aanbevelingen van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden in de Tweede Kamer. Het aantal voorgelegde burgerinfiltratiezaken correspondeert niet met de meer uitgebreide overzichten van de CTC. Zo is er in 1998 in een aantal zaken (drie maal) sprake van een mix van politiële en burgerinfiltratie. In 1998 worden in totaal negen toetsingsvoorstellen met burgerinfiltratie voorgelegd; zes maal betreft het een toetsingsverzoek dat is gebaseerd op een rechtshulpverzoek. Over de daadwerkelijke effectiviteit bestaat enig verschil van inzicht binnen de politie-organisatie. Het WOPC zal binnenkort een rapport uitbrengen over de effectiviteit van infiltratie
Organisatie politie-infiltratie
Een politieel infiltratieteam (PIT) werkt alleen in opdracht van het openbaar ministerie. De inzet is in eerste instantie afhankelijk van de behoefte van de projectleider van een onderzoek. De projectleider van een tactisch team bespreekt dit met het hoofd van de regionale recherche. Deze legt de situatie voor aan het PIT. Het PIT bekijkt samen met de officier van justitie of het PIT in de zaak iets betekenen kan. Vervolgens maakt het PIT een conceptplan (inclusief een concept-begroting). Uit de daarop volgende bespreking komt het plan van aanpak voort. Indien iedereen het eens is gaat dit plan via de zaaksofficier en de hoofdofficier voor toestemming voor het middel infiltratie naar de CTC. Na de toestemming wordt de operatie gestart. Een respondent geeft aan dat indien de CTC toestemming geeft, de strikte afspraak geldt dat de zaaksofficier en de teamleider PIT elke 14 dagen de ontwikkelingen doorspreken. Een andere respondent van een PIT geeft aan dat vóór de feitelijke inzet schriftelijke afspraken worden gemaakt tussen het PIT en het tactisch team. In overleg met de officier van justitie en de korpschef blijken deze afspraken in de praktijk soms af te wijken van de voorwaarden die gesteld zijn door de CTC of de adviezen die zijn gedaan door de CTC. De afspraken hebben ondermeer betrekking op:
- de gestelde voorwaarden, adviezen en opmerkingen van de CTC;
- de te maken kosten;
- de tijdslimiet;
- en de te ontplooien activiteiten.
Na de parlementaire enquête opsporingsmethoden is volgens een respondent van een PIT de besluitvorming rond de inzet van infiltratie op een (nog) hoger niveau neergelegd. In de loop van het traject vindt er over de vorderingen regelmatig (er) overleg plaats tussen de chef van de uitvoerende PIT-eenheid, de projectleider van het onderzoeksteam en de zaaksofficier. Bij ingewikkelde trajecten vindt er zeker één maal in de veertien dagen overleg plaats. Alle activiteiten van het PIT worden vastgelegd in een journaal. Een respondent geeft wel aan dat officieren van justitie verschillen in hun oordeel over welke informatie uit het journaal in een proces-verbaal moet komen. De Afdeling nationale coördinatie politiële infiltratie (ANCPI) verzorgt de randvoorwaarden voor het politieel infiltreren. Dat houdt ondermeer in het verschaffen van een valse identiteit, sieraden en bankpasjes.
Uitlokkingsverbod: het Talloncriterium
Bij infiltratie staat evenals bij de pseudo-koop het uitlokkingsverbod voorop (het zogenoemde Tallon-criterium, dat ook tot de vereisten van artikel 6 EVRM wordt gerekend; EHRM 9 juni 1998, NJCM 1998, p. 896-900). In een geval waarin werd voorgesteld dat een politie-infiltrant zou investeren in een criminele organisatie om zich vervolgens terug te trekken in de hoop dat geweld tegen hem zou worden gebruikt, is dit voorstel afgekeurd: «Een dergelijk scenario heeft het element van uitlokking in zich, omdat men van tevoren reeds verwacht dat door het optreden van de infiltrant geweld of dreiging daarmee zal plaatsvinden», aldus de CTC in 1998. De CTC geeft aan dat de eerste fase in de voorbereiding van een infiltratie nog kan bestaan uit een milieuverkenning -dat wil zeggen uit het in kaart brengen van contacten en gebruiken door in het milieu personen en situaties gade te slaan. Deze opvatting van de CTC verdient vermelding, omdat de milieuverkenning op zichzelf niet wordt beschouwd als infiltratie maar als een vorm van observatie. In het kader van een milieuverkenning kan bijvoorbeeld gezocht worden naar mogelijke corrumptieve contacten van de verdachte.
Burgerinfiltrant
Het aantal gevallen waarin sprake zou zijn geweest van de inzet van een criminele burgerinfiltrant is moeilijk te achterhalen omdat de cijfers van de CTC onduidelijk zijn in dit opzicht. Waarschijnlijk is het slechts incidenteel voorgekomen. Verschillende malen is besloten om bepaalde acties niet te laten doorgaan omdat betrokken functionarissen bij politie en OM het risico te groot achtten dat een informant daadwerkelijk een criminele burgerinfiltrant zou worden en dan niet meer afgeschermd zou kunnen worden.
De heer Rabbae: U zei dat details daargelaten, de burgerinfiltrant eigenlijk
niet meer voorkomt.
De heer Zwerwer (lid CTC en advocaat-generaal, resoortsparket Leeuwarden):
Ik meen wel, dat er voor de burgerinfiltrant een markt is. Er zijn namelijk
allerlei specifieke terreinen waarop een niet-gespecialiseerde politieman
zich niet kan begeven. Je kunt namelijk niet alles leren. Je kunt iemand
wel leren zich te vermommen, maar een heleboel andere dingen niet. Daarom
heb je voor dit werk een aantal verschillende mensen nodig. Hier gaat het
echter om de criminele infiltrant. Het is uitgesloten dat men daarvoor
een burger inzet, maar het is wel mogelijk een gewone burgerinfiltrant
in te zetten. Alleen, bij het inzetten van burgerinfiltranten is het risico
groter. Je zet ze evenwel meer in op terreinen die voor de desbetreffende
persoon wat minder risico opleveren. Stel dat een beursfraude wordt geconstateerd
en dat men maar op één manier de werkwijze van de organisatie
kan ontdekken, namelijk door een deskundige zich in die organisatie te
laten ingroeien. Daarvoor kun je niet politiemensen gebruiken, want een
dergelijke materie is veel te specialistisch. In zo'n geval kan ik mij
iets voorstellen bij het inzetten van de burgerinfiltrant. Als het evenwel
gaat om de normale huis-tuin-en-keuken criminele organisatie die handelt
in verdovende middelen of in goederen waarmee veel geld te verdienen valt,
heeft men te maken met een braakliggend terrein voor de professionele deelnemer
aan het geheel.
De heer Rabbae: Er is discussie geweest over de vraag: wanneer is iemand
crimineel? Kunt u bepalen wanneer een infiltrant crimineel is?
De heer Zwerwer: Eigenlijk moet de vraag specifieker zijn. Het gaat
er namelijk ook om, wat hij moet gaan doen. Voor mij is niet zo interessant
of een informant of infiltrant die enigszins met een bepaalde organisatie
te maken krijgt een keer achter het stuur heeft gezeten met een borreltje
te veel op. Ik geloof dat het daar niet om gaat. Mijn interpretatie en
ook die van de CTC is, dat er in dit verband sprake is van een crimineel
als die persoon een duidelijke relatie heeft met datgene waarmee hij zich
gaat bezighouden, bijvoorbeeld met criminele organisaties. Het kan voorkomen
dat iemand die tot een bepaalde organisatie behoort zich ingraaft in een
soortelijke organisatie en daarmee bepaalde bedoelingen heeft. Zoiets kan
niet. (Verslag Rondetafelgesprek, 21 mei 1999)
Het verschijnsel criminele burgerinfiltrant roept de vraag op wat crimineel is: volgens de CTC is het enkel hebben van een strafblad niet genoeg. «Afhankelijk van het infiltratie-traject, de persoon van de infiltrant en de inhoud en relevantie van het strafblad dient een afweging te worden gemaakt», aldus de CTC in 1999. Daarbij kan een rol spelen of de infiltrant zich beweegt in hetzelfde (criminele) marktsegment als de verdachte. Nu komt het verschijnsel van (criminele) burgerinfiltrant met name ter sprake met betrekking tot buitenlandse rechtshulpverzoeken. In het kader van internationale samenwerking komt het voor dat volgens de Nederlandse interpretatie sprake is van - in mindere of meerdere mate - criminele burgerinfiltranten. Met name wanneer de zaak gedeeltelijk voor de Nederlandse rechter komt, is er steeds meer twijfel of de officier van justitie de verantwoordelijkheid wil nemen voor het optreden waarbij buitenlanders betrokken waren. De oordelen over de wenselijkheid van een criminele burgerinfiltrant verschillen. Het merendeel van de respondenten wijst de inzet van een criminele burgerinfiltrant af. De commissie is echter ook respondenten tegengekomen die van mening zijn dat deze opsporingsmethode de informatiepositie van de politie aanmerkelijk zou kunnen verbeteren. Een alternatief voor het werken met criminele burgerinfiltranten is niet goed te vinden in bestaande middelen, ook al omdat dit middel eerst naar voren komt na een indringende subsidiariteitsafweging.
Pseudo-koop
Een aantal respondenten is van mening dat het vreemd is dat er een onderscheid gemaakt wordt tussen pseudo-koop en infiltratie. In het wetsvoorstel BOB staat niet dat een pseudo-koop door een speciaal daarvoor opgeleide politieambtenaar dient te worden uitgevoerd; elke opsporingsambtenaar mag het doen. De stap is te verklaren vanuit de overweging dat een langdurige infiltratie-actie te zijner tijd kan worden afgerond met een pseudo-koop. Omgekeerd is evenwel een pseudo-koop ook denkbaar als afronding van een succesvolle telefoontap. Het vergt evenwel een voorbereiding om de pseudo-koper te introduceren bij de verdachte, welke voorbereiding tal van risico's met zich draagt. De vraag is bijvoorbeeld hoeveel eraan vooraf mag gaan; hoe groot de koop mag zijn; en wat de veiligheidsaspecten (professionaliteits- en ervaringseis) zijn die worden gesteld aan de individuele politie-ambtenaar. Sommige respondenten zijn daarom van mening dat een pseudokoop feitelijk moet worden beschouwd als een infiltratie-actie. Als elke opsporingsambtenaar het middel pseudo-koop mag toepassen, vormt dat voor hemzelf een bedreiging omdat hij het ongetraind doet. Het kan ook het werk van de PIT's bemoeilijken, omdat daardoor pseudo-koop-acties sneller aan het licht kunnen komen.
Een ander punt van zorg voor respondenten is het feit dat een pseudo-koop alleen gemeld hoeft te worden bij de CTC en niet hoeft te worden getoetst zoals een infiltratietrajekt. De toestemming voor pseudo-koop is bij het van kracht worden van het wetsvoorstel alleen afhankelijk van de individuele officier van justitie: voor pseudo-koop is alleen een registratie bij de CTC vereist en niet een toetsing zoals bij infiltratie. Respondenten verwachten dat officieren van justitie daarom gemakkelijker zullen overgaan tot pseudo-koop dan tot infiltratie, omdat bij infiltratie de drempel immers hoger ligt. Een respondent schat zelfs dat acht van de tien officieren van justitie een pseudo-koop boven een infiltratie preferen. Een andere respondent geeft aan dat er officieren zijn die spreken van een pseudo- koop terwijl andere officieren over dezelfde zaak zeggen dat er sprake is van infiltratie. Bovendien bestaat het risico dat diegenen die niet met een PIT willen samenwerken een infiltratie bijvoorbeeld aanmerken als een pseudo-dienstverlening, waardoor zij ook aan de zwaardere toestemmingsprocedure voorbij kunnen gaan.
Storefronts
Ingevolge het Instellingsbesluit van de Centrale toetsingscommissie (CTC) en de Concept-procedures voor toetsing en registratie (1998) dienen storefront-operaties ter toetsing te worden voorgelegd aan de CTC. In de overzichten van de CTC is de inzet van een storefront verdisconteerd in het totale cijfer van politiële infiltratie-acties (in 1997 in totaal 20 en in 1998 in totaal 26). Een specifiek overzicht is noch bij de CTC noch bij het KLPD voorhanden. In de praktijk komen storefronts met verschillende doeleinden voor, te weten storefront-operaties in de zin van een cover voor een politie-infiltrant of de dekmantelfirma die bedoeld is om met een verdachte zaken te doen (bijvoorbeeld in de sfeer van de financiële dienstverlening of een verhuurbedrijf van opslagruimte). Daarnaast zijn er ook stadia te onderscheiden waarin een storefront zich kan bevinden: in oprichting, op korte termijn (binnen enkele jaren) te operationaliseren en de storefront die op dit moment actief is in een concreet onderzoek (respectievelijk low level, medium level en high level storefront). Van de zijde van het KLPD is aangegeven dat zo'n vijftal storefronts het «high level» karakter heeft, terwijl enkele tientallen storefronts zich in een Aow level» fase bevinden. Op het moment dat het noodzakelijk is om een storefront te activeren, vindt toetsing door de CTC plaats. Daarnaast zijn er nog tal van storefronts bij de regiokorpsen.
Notificatieplicht inzet bijzondere opsporingsmiddelen
Een aantal respondenten verwacht dat de plicht in het wetsvoorstel BOB om álle bijzondere opsporingsmiddelen die tegen een persoon zijn gebruikt achteraf te melden aan de betrokkene, de zogenoemde notificatieplicht, een probleem zal worden. Ook als bijvoorbeeld infiltratie geen succes heeft gehad, er geen verdachten zijn aangehouden, of de infiltratie niet bijdraagt tot bewijsvoering ter terechtzitting zal de inzet van politiële infiltratie te zijner tijd aan degene tegen wie het middel is ingezet bekend moeten worden gemaakt. Daardoor wordt de «cover» opgeblazen, die wellicht nog eens had kunnen worden gebruikt. Het opbouwen van een cover kost immers veel tijd, moeite en geld. Overigens zal de melding aan betrokkene(n) ingevolge artikel 126bb wetsvoorstel BOB van de inzet van politiële infiltratie in verband met de veiligheid van de infiltrant niet eerder kunnen dan na de afbouw van de infiltrant. Eén PIT heeft overigens als gevolg van de meldingsplicht de afspraak bij de start van de inzet, dat de officier van justitie de zaak terugtrekt wanneer de infiltrant de status van bedreigde getuige niet kan krijgen. Er bestaat onzekerheid bij respondenten over de bescherming van politiële infiltranten indien zij als getuigen moeten aantreden. De vraag is bijvoorbeeld of een infiltrant die geen handelingen heeft verricht in het criminele milieu, maar daar alleen informatie heeft opgevangen en aan politie heeft doorgegeven, ook moet getuigen.
Regeling bijzondere opsporingsgelden
Op 1 juni 1998 is de Regeling bijzondere opsporingsgelden in werking getreden. Deze regeling vervangt de Regeling tip- toon- en voorkoopgelden. Volgens de toelichting was een grondige herziening van de oude regeling noodzakelijk omdat de oude regeling niet meer voldoende was toegesneden op de huidige opsporingspraktijk en het gereorganiseerde politiebestel. Daarnaast was de parlementaire enquête opsporingsmethoden een belangrijke impuls om onderdelen van de regeling aan te passen aan de huidige eisen en inzichten. De Regeling bijzondere opsporingsgelden beoogt de kaders te scheppen voor de gevallen waarin en de voorwaarden waaronder gelden op grond van deze regeling door de minister van Justitie beschikbaar kunnen worden gesteld.
De regeling heeft betrekking op tipgeld, de beloning (raambilletten), pseudo-koopgeld, opkoopgeld en toongeld. Deze begrippen worden gedefinieerd en vervolgens worden de aanvraagprocedures beschreven. De «aangewezen» (bevoegde) ambtenaar van de directie Strafrechtelijke handhaving van het ministerie van Justitie neemt de beslissing over de toekenning en de hoogte van tipgeld en beloning. Als bijlage 1 van de regeling zijn wegingsfactoren opgenomen aan de hand waarvan de hoogte van de tipgeldbedragen wordt vastgesteld. De regeling bevat geen inhoudelijke criteria met betrekking tot de beslissing over het gebruik van pseudo-koopgeld, opkoopgeld en toongeld. De politie doet daarover een voorstel aan de officier van justitie. Indien de officier toestemming verleent, wordt door tussenkomst van de hoofdofficier van justitie een schriftelijk verzoek gedaan aan het hoofd van de directie Strafrechtelijke handhaving, ter attentie van de aangewezen ambtenaar. Deze laatste zorgt voor de betaalbaarstelling.
Praktijk
In 1998 werden er 518 verzoeken om uitkering van tipgeld gedaan, waarvan er 504 door het ministerie zijn goedgekeurd. Het totaalbedrag aan uitgekeerd tipgeld bedroeg f 1 931 100,-. In 1997 waren er 518 verzoeken, waarvan er 493 zijn goedgekeurd en werd er f 1 858 750,uitgekeerd. Voor 1996 zijn de cijfers: 468 verzoeken, 438 goedgekeurd, f 1 556 300,- uitgekeerd. (Jaarverslag 1998 Bijzondere opsporingsgelden). Er is derhalve een (lichte) stijging te zien in het aantal (goedgekeurde) verzoeken en uitgekeerde bedragen. Een deel van de respondenten is van mening dat de bedragen die aan informanten worden uitgekeerd niet in verhouding staan tot de bijdrage die zij leveren door het (met regelmaat) leveren van informatie.
Reeds voor de parlementaire enquête opsporingsmethoden is de regeling van de bedreigde getuige ingevoerd in het Wetboek van strafvordering (artikelen 226a e.v. en artikel 190 Wetboek van strafvordering). Het gaat te ver om deze materie hier uitgebreid te behandelen.
Regelgeving
Met betrekking tot getuigenbescherming is bij brief van 26 juli 1996 de basisprocedure getuigenbescherming door het College van procureurs-generaal aan alle (fungerend) hoofdofficieren van justitie kenbaar gemaakt. De ervaringen met de basisprocedure hebben tot voorstellen wijzigingen geleid. In de overlegvergadering van 9 april 1998 hebben het College van procureurs-generaal en de minister van Justitie vervolgens een aangepaste regeling goedgekeurd en neergelegd in de Instructie getuigenbescherming. Deze heeft de basisprocedure op 15 juli 1998 vervangen. De instructie regelt de te volgen procedure bij het aanvragen van getuigenbescherming. De doelgroep van de regeling bestaat uit personen die bescherming behoeven omdat zij betrokken zijn bij een opsporings- of vervolgingstactiek, zoals getuigen in een strafproces. Tevens is de regeling bedoeld voor personen wier bescherming geen strafvorderlijk belang (meer) dient maar voor wiens leven kan worden gevreesd. Dit betreft ondermeer infiltranten wier identiteit onbedoeld bekend is geworden. Alleen de hoofdofficier van justitie mag een aanvraag voor getuigenbescherming indienen. Daarvoor dient de hoofdofficier een gemotiveerd verzoek in bij de Centrale toetsingscommissie, indien de bescherming onderdeel uitmaakt van een opsporings/vervolgingstactiek; in de overige gevallen bij het College van procureurs-generaal. De CTC beoordeelt het verzoek op proportionaliteit en subsidiariteit en legt de zaak vervolgens al dan niet voor aan het College. Bij positieve beslissing van het College wordt de afdeling getuigenbescherming van de Dienst bijzondere recherche zaken van het KLPD ingeschakeld om een dreigingsanalyse te maken. Op basis van de dreigingsanalyse en een advies van de afdeling getuigenbescherming beslist het College over het opnemen van betrokkene(n) in het getuigenbeschermingsprogramma.
Praktijk
Het budget voor getuigenbescherming is afkomstig van de begrotingspost «geheime uitgaven». In 1998 zijn ongeveer twee á vier getuigenbeschermingsprogramma's gestart. Op dit moment zitten in totaal ongeveer tien á vijftien personen (dat is inclusief familie) in een dergelijk programma. Een aantal personen is afkomstig uit het Copa-traject. De Dienst bijzondere recherche zaken (DBRZ) van het KLPD heeft 24 uur per dag mensen beschikbaar om problemen met personen opgenomen in het programma op te lossen. Het besluit personen af te snijden van hun verleden en hen een totaal nieuw bestaan te geven is ingrijpend. In de meeste gevallen waarin de mogelijkheid voor bescherming wordt aangeboden is er geen alternatief. Tijdens het intake-gesprek wordt er wel gewezen op de gevolgen van het programma. Ook is een advocaat aanwezig bij het gesprek. Indien het openbaar ministerie een deal wil sluiten met een crimineel, dient het zich te realiseren dat hierdoor een dreiging ontstaat waardoor de opname in een getuigenbeschermingsprogramma nodig zal kunnen zijn. De hoofdofficier dient geen toezegging met betrekking tot opname in het programma te doen voor het College daarover een beslissing heeft genomen. Wel kan worden toegezegd dat de mogelijkheid ertoe zal worden onderzocht. Nadere toezeggingen over de inhoud van de te treffen beschermingsmaatregelen kan en mag het openbaar ministerie niet doen. De aangewezen maatregelen worden vastgesteld door de afdeling getuigenbescherming. (Instructie getuigenbescherming 1998.)
De heer Rouvoet: ( .. ) Mijnheer Teeven, u heeft als officier enige
ervaring met de regeling inzake bedreigde getuigen. Kunt u inzichtelijk
maken welke afweging er wordt gemaakt alvorens een officier vraagt om toepassing
van genoemde regeling? Er zijn positieve, maar ook negatieve aspecten aan
verbonden in het kader van transparantie versus afscherming.
De heer Teeven (CID-officier van justitie, parket Amsterdam): Vaak
worden twee soorten bedreigde getuigen door elkaar gehaald. Wij kennen
de extreme regeling bedreigde getuigen zoals neergelegd in artikel 226a
en volgende en er is sprake van een bedreigde getuige waarvan iedereen
in het dossier weet wie hij is: hij is bedreigd, maar niet anoniem. Laatstgenoemde
kan beschermd worden op basis van artikel 190 Wetboek van strafvordering
inzake het afschermen van woon- en verblijfplaats. Procestechnisch zijn
er tussen twee soorten bedreigde getuigen verschillen. In het ene geval
wordt de bedreiging getoetst door de rechter- commissaris en in het andere
geval door de zittingsrechter.
De heer Rouvoet: Ik doel met name op artikel 226a.
De heer Teeven: De afweging is niet anders. Het gaat uiteraard om proportionaliteit
en subsidiariteit in het belang van het onderzoek. De vraag is aan de orde
of een en ander niet op een andere wijze kan gebeuren dan met een anonieme
bedreigde getuige. Vaak komt men in eerste instantie als informant bij
de CID binnen. Al vrij snel wordt besloten om betrokkene, als je daar als
CID-officier kennis van krijgt, niet in te schrijven als informant. Je
zegt dan: dit is iemand wiens getuigenis zich leent voor een volledig bewijs
en niet als een verklaring van een informant. Je gaat dan ook al na of
dat houdbaar is in de toekomst. In de aanvang kan de afscherming best standhouden,
maar het is de vraag of dat ook nog lukt als de zaak in twee feitelijke
instanties wordt behandeld en het gehele dossier in de openheid van de
zitting op tafel komt. Dat is dus een afweging. Een andere afweging is
de vraag of aan zo'n bedreigde getuige, of het nu een getuige op basis
van artikel 226a is of op basis van artikel 190, rechtsbijstand moet worden
gegeven. Dat is in het verleden niet altijd het geval geweest. Het openbaar
ministerie heeft wel eens het standpunt gehuldigd, volledig in staat te
zijn, de getuige te adviseren over zijn toekomst, mede kijkend naar het
belang van de getuige en niet alleen van de zaak. De rechter heeft ons
in verschillende strafzaken op onderdelen min of meer gecorrigeerd. Er
zijn enige uitspraken gedaan waarin wordt gesteld dat het op de weg van
het openbaar ministerie ligt om die kant van de zaak door een raadsman
te laten behartigen. Als een bedreigde getuige ook door een raadsman geadviseerd
moet worden, komt er voor het openbaar ministerie nog een lastige afweging
bij, namelijk of de afscherming, de veiligheid van de getuige voor 30%
in handen kan worden gelegd van een raadsman die is ingeschreven bij de
Orde van advocaten. Die afweging komt er bij bedreigde getuigen steeds
meer in.' (Verslag Rondetafelgesprek, 21 mei 1999.)
De wetgeving werpt zijn schaduw minder vooruit met betrekking tot afspraken
met criminelen dan bij de andere bijzondere methoden. Eerst in een veel
latere fase is het nu aanhangige wetsontwerp, Wet toezeggingen aan getuigen
in strafzaken (Kamerstuk 26 294, nrs. 1-2, 1998-1999), tot stand gekomen.
Wel is sinds 1 april 1997 de Richtlijn afspraken met criminelen zoals vastgesteld
door het College van procureurs-generaal op 13 maart 1997 (Staatscourant
1997, nr. 61) van kracht. Het gaat om afspraken tussen een crimineel -
dat is een verdachte ten aanzien van wie een strafrechtelijk dwangmiddel
is of kan worden toegepast of een veroordeelde - en het openbaar ministerie
met het doel om een toetsbare getuigenverklaring te verkrijgen in ruil
voor enige tegenprestatie van het openbaar ministerie. Andersoortige afspraken
dan die waarin de verdachte toezegt te zullen getuigen, komen overigens
ook voor. Zo heeft het Amsterdamse openbaar ministerie een schikking gesloten
op grond van artikel 511c Wetboek van strafvordering (ontnemingswetgeving)
in ruil voor het afzien van hoger beroep van de zijde van de veroordeelde.
Dergelijke deals met criminelen worden in de aanhangige wetgeving en in
de richtlijn niet nader geregeld. Volgens de richtlijn kan onder een deal
niet worden verstaan de toezegging van het openbaar ministerie van strafrechtelijke
immuniteit ter zake van ernstige strafbare feiten. In beginsel moet de
tegenprestatie door het openbaar ministerie kunnen worden uitgevoerd (bijvoorbeeld
een inspanningsverplichting). De tegenprestatie kan ingevolge de richtlijn
bestaan uit:
- een beloning volgens de landelijke tipgeldregels;
- een lagere strafeis dan op basis van de tenlastelegging normaal zou
zijn, onder vermelding van de motivering daarvoor in het requisitoir;
- enige verzachting van de strafexecutie, zonder in strijd te komen
met de Gratiewet (kwijtschelding van straf).
Andere vormen van tegenprestaties die in het verlengde liggen van het
opportuniteitsbeginsel van het openbaar ministerie, worden niet in de richtlijn
genoemd. Gedacht kan worden aan «tegenprestaties» die gelieerd
zijn aan de transactiebevoegdheid van artikel 74 Wetboek van Strafrecht
of het voorwaardelijk sepot dan wel de mogelijkheid om tot een schikking
over te gaan bij de ontneming van een geschat voordeel (artikel 511 c Wetboek
van strafvordering) of de «fiscale deal» (dat wil zeggen dat
een belastingaanslag wordt opgelegd). Aan de afspraken stelt de richtlijn
bepaalde eisen die voortvloeien uit de beginselen van proportionaliteit,
subsidiariteit en openheid. Een en ander betekent dat de te verkrijgen
informatie deugdelijk en essentieel moet zijn voor de opsporing en het
bewijs. Onvoldoende is dat de afspraak slechts informatie voor de CID oplevert;
een afspraak moet immers een door de rechter te toetsen getuigenverklaring
opleveren. Er dient een redelijke verhouding te zijn tussen de waarde van
de te verschaffen informatie en de te leveren tegenprestatie. Het maken
van een afspraak is alleen toelaatbaar als uiterste redmiddel in zaken
van georganiseerde criminaliteit of zaken van leven en dood. De afspraak
moet dringend noodzakelijk zijn om de opsporing, voorkoming of beëindiging
van feiten mogelijk te maken die anders niet of niet tijdig zou plaatsvinden.
Degene met wie het openbaar ministerie voornemens is een afspraak te maken
en die (mede)verdachte is, geeft volledige informatie en opening van zaken
over zijn of haar eigen aandeel. Uitgangspunt is dat de afspraak op de
openbare terechtzitting moet worden getoetst; zeker in het geval de verklaring
als bewijsmiddel tegen een andere verdachte wordt gebruikt. Elke stap op
weg naar een afspraak en de uiteindelijke afspraak zelf worden dan ook
in schriftelijke vorm neergelegd. Procedureel geldt de eis dat de betrokken
hoofdofficier de afspraak ter toetsing voorlegt aan het College van procureurs-generaal,
dat zich laat adviseren door de CTC. Zo daarvoor enige aanleiding bestaat,
treedt de voorzitter van het College van procureurs-generaal met de minister
van Justitie in overleg. Belangrijke uitspraken ter zake van deals deed
de Hoge Raad in de zaak tegen Kobus (HR 30 juni 1998, NJ 1998, 799/ AAe
1999, 56-61) en in de Hakkelaar-zaken (HR 6 april 1999, nrs. 109.064 en
065).
De Hoge Raad in de Hakkelaarzaak (r.o.3.3): «Zoals volgt uit HR
30juni 1998, NJ 1998, 799, rubriek 5, zijn overeenkomsten als de onderhavige
bij gebreke van een wettelijke regeling niet onder alle omstandigheden
ongeoorloofd. Zolang een wettelijke regeling niet tot stand is gekomen,
zal de rechter de concrete omstandigheden van het geval dienen te toetsen
aan de in artikel 6 EVRM aan een verdachte gewaarborgde fundamentele rechten
en aan de mede uit artikel 6 EVRM afgeleide beginselen van een behoorlijke
procesorde (..). In het EVRM worden fundamentele rechten gewaarborgd, waaronder
in artikel 6 het recht van de verdediging op een eerlijke behandeling van
zijn zaak. Het EHRM heeft zich niet uitgesproken over het gebruik van bewijsmateriaal
dat is verkregen op basis van met andere verdachten gemaakte afspraken
waarbij door het openbaar ministerie toezeggingen zijn gedaan omtrent de
strafvervolging van hen dan wel de executie van hen betreffende rechterlijke
beslissingen. In een drietal aan de ECRM voorgelegde zaken heeft de Commissie
geoordeeld dat het gebruik van dergelijk bewijsmateriaal schending van
het recht van de verdachte op een eerlijk proces kan opleveren, doch dat
daarvan in de aan de Commissie voorgelegde zaken geen sprake was (Flanders
tegen Nederland, nr. 25982194).
In HR 30 juni 1998, NJ 1998, 799 is verder voor wat betreft de gevolgen
voor de bewijsvoering van door het openbaar ministerie gedane toezeggingen
als hier bedoeld nog het volgende overwogen. Onder omstandigheden kan de
betrouwbaarheid van verklaringen afgelegd door een verdachte nadat door
hem en het openbaar ministerie afspraken zijn gemaakt waarbij toezeggingen
zijn gedaan met betrekking tot strafvermindering of strafrechtelijke vervolging
nadelig worden beïnvloed door datgene waartoe die verdachte zich bij
het afleggen van een getuigenverklaring waardoor een ander wordt belast,
verplicht voelt, of door wat hij in zijn belang acht gelet op de gemaakte
afspraken. In verband daarmee dient, indien de betrouwbaarheid van de verklaringen
door de verdediging wordt betwist, de getuige te worden ondervraagd door
een rechter bij voorkeur op de openbare terechtzitting waar de strafzaak
wordt behandeld, waarbij ook de verdediging de gelegenheid krijgt tot het
stellen van vragen aan de getuige. Bij gebreke van zodanige ondervraging
is het gebruik tot het bewijs van ambtsedige processen- verbaal van politie
waarin de (betwiste) verklaringen zijn opgenomen in beginsel ongeoorloofd.
Verder zal de rechter, indien de betrouwbaarheid van de getuigen verklaringen
wordt betwist, in zijn beslissing blijk moeten geven die betrouwbaarheid
te hebben onderzocht. In zoverre is dan ook sprake van een bijzondere motiveringsplicht.»
Het wetsvoorstel Toezeggingen aan getuigen in strafzaken (' Kamerstuk 26 294, nrs. 1-2, 1998-1999 (voorgesteld artikel 44a en artikelen 226 g tot en met 2261 Wetboek van strafvordering)(verdachten en veroordeelden) wijkt op een aantal punten af van de richtlijn. Afspraken in het licht van het wetsvoorstel zullen in de toekomst beperkt worden tot het afleggen van een getuigenverklaring in het kader van een gerechtelijk vooronderzoek naar misdrijven waarvoor voorlopige hechtenis is toegestaan (artikel 67 Wetboek van strafvordering), die gepleegd zijn in georganiseerd verband en gezien hun aard en of de samenhang met andere door verdachte begane misdrijven een ernstige inbreuk op de rechtsorde opleveren of naar misdrijven met een straf maximum van acht jaar of meer. Op vordering van de officier van justitie beoordeelt de rechter-commissaris de rechtmatigheid van de (schriftelijke) afspraak, in het bijzonder de dringende noodzaak en het belang van het verkrijgen van de verklaring. Pas als de rechter-commissaris de rechtmatigheid van de afspraak in een beschikking heeft neergelegd, komt de afspraak ingevolge het wetsvoorstel tot stand. Op grond van de gemaakte afspraak vermindert de rechter op vordering van de officier van justitie de straf die hij overwoog op te leggen tot maximaal een derde bij een onvoorwaardelijke tijdelijke vrijheidsstraf. Daarnaast biedt het wetsvoorstel de mogelijkheid om maximaal een derde van het onvoorwaardelijk gedeelte van de vrijheidsstraf of van een geldboete om te zetten in een voorwaardelijk gedeelte of kan een gedeelte van de vrijheidsstraf worden vervangen door een onvoorwaardelijke geldboete. Aan getuigen die reeds veroordeeld zijn kan in ruil voor een getuigenverklaring worden toegezegd dat de officier van justitie bij de indiening van een verzoekschrift om gratie een positief advies tot vermindering van de opgelegde straf met maximaal een derde zal uitbrengen.
De heer Rouvoet: Het laatste onderwerp betreft deals met criminelen.
Een wetsvoorstel hieromtrent is door de Tweede Kamer in behandeling genomen.
Het houdt in dat het openbaar ministerie een bepaalde toezegging kan doen
aan iemand die zelf het nodige op zijn kerfstok heeft om vervolgens die
informatie van betrokkene in een strafzaak te gebruiken. Ik ben mij ervan
bewust dat dit een buitengemeen niet-juridische formulering is.
Mijnheer Teeven, kunt u aangeven welke elementen hierbij een rol kunnen
spelen om een bepaald doel te bereiken?
De heer Teeven (CID-officier van justitie, parket Amsterdam): Ook in
dit geval zijn proportionaliteit en subsidiariteit aan de orde, met minstens
zoveel nadruk op subsidiariteit. Het moet echt niet anders kunnen. Alsje
in een criminele organisatie komt tot tweedelijnsverdachten, zijn om bij
de top te komen dit middel en infiltratie de meest voor de hand liggende
middelen. Zorgvuldigheid is ook een afweging. Als het openbaar ministerie
een overeenkomst sluit met een getuige of een getuigelmedeverdachte, wordt
naar de veiligheid van de persoon gekeken. Ook het gelijkheidsbeginsel
speelt een rol. De volgende vraag is de afgelopen jaren in de rechtspraak
aan de orde geweest. kan alleen met een kleine vis een grote vis worden
gevangen of mag met een grote vis ook een grote vis worden gevangen? De
uitspraken van de rechterlijke macht - er zijn enkele uitspraken van gerechtshoven
- vertonen de lijn dat de rechter naar de betrouwbaarheid van de verklaring
kijkt, maar de Hoge Raad heeft dat onlangs genuanceerd: de Hoge Raad heeft
gezegd dat er binnen het openbaar ministerie wel degelijk afwegingen kunnen
zijn die niet alleen invloed hebben op de betrouwbaarheid van de verklaring,
maar ook op de bewijskracht- de wijze waarop het openbaar ministerie zijn
afwegingen heeft gemaakt, kunnen van invloed zijn. Dat is iets anders dan
wat de gerechtshoven in eerste aanleg hebben gezegd. De Hoge Raad heeft
dat genuanceerd en dat betekent dat je zorgvuldigheid in acht moet nemen.
(Verslag Rondetafelgesprek, 21 mei 1999)
Praktijk
Uit de CTC-jaarverslagen blijkt dat in de jaren 1995 tot en met 1998
respectievelijk slechts drie, tien, negen, en drie «deals met criminelen»
ter toetsing zijn voorgelegd. Uit de «deals» die de commissie
bekend zijn geworden, blijkt dat eenduidigheid in de toepassing van dit
middel ontbreekt. In de praktijk heerst nog onvoldoende helderheid over
de volgende, elkaar deels overlappende, elementen van een «deal»:
- de definitie van een deal in het algemeen (afspraak met een verdachte
of veroordeelde);
- het moment waarop van een deal kan worden gesproken;
- de inhoud van de tegenprestatie door het openbaar ministerie;
- de gevallen waarin tot een deal mag worden overgegaan (bijvoorbeeld
alleen bij bepaalde ernstige misdrijven);
- de vorm waarin de afspraak dient te worden gegoten.
Het is niet steeds zonneklaar wanneer een afspraak valt aan te merken als deal in de zin van de richtlijn en het wetsvoorstel en wanneer er sprake is van een transactie of schikking (in de financiële sfeer). Er bestaat ook onduidelijkheid over de vraag wanneer sprake is van een deal: er is een grijs veld tussen het ene uiterste, de mondelinge toezegging dat coulant zal worden geëist (een niet te zware straf) als de verdachte meewerkt in het grotere onderzoek, en het andere uiterste, de op schrift gestelde harde afspraak dat slechts een vastgesteld aantal jaren zal worden geëist. Parallel aan het sluiten van een overeenkomst in het dagelijks verkeer bestaat in de praktijk soms onduidelijkheid over het moment waarop een afspraak daadwerkelijk tot stand komt. Sommige officieren van justitie spreken in dit verband niet van deals maar van «oriënterende gesprekken», de «pre-contractuele fase» en van «pre-deals». In die fase worden ook over en weer verwachtingen gewekt; met name de verdachte of veroordeelde bevindt zich hierbij in een kwetsbare situatie omdat hij eerst moet vertellen wat hij weet - inclusief zijn eigen aandeel - waarna (na verificatie) mogelijk een «deal» tot stand komt. In de praktijk en ook bij de rechter blijkt daarom ook de verwachting die de verdachte in redelijkheid mocht hebben omtrent een te sluiten of gesloten deal een rol te spelen. Dat het sluiten van een deal moet worden gezien als een uiterst redmiddel geeft in de praktijk weinig problemen. In veel gevallen gaat het om ernstige delicten in de sfeer van georganiseerde criminaliteit met betrekking tot verdovende middelen en (vuur)wapens alsmede levensdelicten. Slechts een enkele maal wordt er een deal gesloten met het oog op vermeende corruptie binnen de politie. Dit delictstype valt in de toekomst buiten de actieradius van het wetsvoorstel Toezegging aan getuigen in strafzaken. Het blijkt in de praktijk niet altijd een eenvoudige opgave om een goed oordeel te vormen omtrent het aandeel van de verklarende verdachte in het feitencomplex waarvan hij wordt verdacht en/of waarover hij een verklaring aflegt. Het gevaar dat door de deal «met een grote vis een kleine vis wordt gevangen» is in een aantal strafzaken naar voren gebracht. Zeker wanneer het grote belang van een deal voor verdachte daarbij wordt betrokken, is het niet verwonderlijk dat in de praktijk in het algemeen terughoudend met dit middel wordt omgegaan. Het uitgangspunt dat de door de deal verkregen informatie essentieel moet zijn voor de opsporing en het bewijs en dat het onvoldoende is als de informatie alleen als CID informatie terug komt, blijkt in de praktijk niet (altijd) vanzelfsprekend. Het gebruik van de verklaringen als CID- en/of sturingsinformatie komt in de praktijk voor. Een van de problemen bij de afspraken met criminelen is dat er een redelijke verhouding moet bestaan tussen de waarde van de getuigenverklaring en de tegenprestaties van het openbaar ministerie. In het wetsontwerp wordt alleen over afspraken ten aanzien van de strafvermindering geschreven. De enquêtecommissie en de Tweede Kamer gingen er destijds van uit dat de afspraken niet tot immuniteit zouden mogen leiden en dat is ook het uitgangspunt van artikel 2b Richtlijn afspraken met criminelen. In de discussies over deals met criminelen wordt de variant van volledige vrijwaring van straf ook wel «kroongetuige» genoemd. Niettemin laat de Hoge Raad (op aangeven van de advocaat-generaal) de mogelijkheid van toezeggingen met betrekking tot niet-vervolging nadrukkelijk open (HR 30 juni 1998, NJ 1998, 799/AA 1999, 56-61, r.o. 5.2.4). Anderzijds gaan er - ondanks grote verwachtingen bij de politie - stemmen op die stellen dat het misschien wel efficiënt is om deals te sluiten, maar dat het vanuit effectiviteitsoogpunt dikwijls niet nodig is. Er zijn weinig zaken die alleen dankzij een «deal» kunnen worden afgerond. In de praktijk komen ook andere contraprestaties voor dan die betrekking hebben op de strafeis of het strafregime zoals genoemd in de richtlijn en het wetsvoorstel. Dit kunnen bijvoorbeeld afspraken in de financiële sfeer zijn. De commissie heeft daarnaast vastgesteld dat in één geval zelfs een tegenprestatie ten gunste van een derde is toegezegd. De richtlijn en het wetsvoorstel voorzien evenwel niet in die mogelijkheid. Zodra bijvoorbeeld een schikking in het kader van het strafrechtelijk financieel onderzoek aan de orde is in ruil voor een getuigenverklaring, zal men wel moeten weten hoeveel wederrechtelijk verkregen voordeel de getuige feitelijk heeft genoten, of hij volledige openheid over zijn eigen financiële gegevens heeft gegeven en wat zijn daadwerkelijke draagkracht is. Bij het aangaan van de afspraak zal de aandacht van de opsporingsambtenaren echter veel meer uitgaan naar de bijzonderheden met betrekking tot degene over wie een verklaring wordt afgelegd. Een ander probleem kan voor de rechter zijn in hoeverre de verklaring die de getuige ter terechtzitting aflegt na langdurig onderhandelen nog in vrijheid is afgelegd en betrouwbaar is. Sommige politieambtenaren wensen een ruimer gebruik van de mogelijkheden om afspraken te maken. Men denkt dan aan weekendverlof of strafonderbreking voor gedetineerden en dergelijke. In Amsterdam wordt beperkte zittingsruimte als reden gegeven voor «deals» in de vorm van schikkingen (al dan niet fiscaal). Niet alle zware zaken, zo wordt gevreesd, kunnen tijdig voor de rechter komen. Er wordt dan geschikt om te voorkomen dat verdachten vrij uit gaan.
Een deal uit de praktijk
Het openbaar ministerie sloot in een zaak tegen een gewelddadige drugsbende
een deal met één van de verdachten. Onduidelijkheden over
de precieze afspraken leidden echter tot de teloorgang van de verklaringen
van de verdachte en tot een niet-ontvankelijk verklaring in de zaak tegen
de desbetreffende persoon.
Politie en openbaar ministerie voerden een tijd lang een onderzoek
naar een criminele organisatie waarvan de leden verdacht werden van de
handel in en productie van drugs, afpersingen, drugsroven, ontvoeringen
en mishandeling. Toen de hoofdverdachten waren aangehouden, liet één
van de andere verdachten weten bereid te zijn een bekennende en voor zijn
medeverdachten belastende verklaring af te leggen. De verdachte wilde echter
wel enkele waarborgen hebben. De politie ging hiermee akkoord en stelde
de verdachte in staat zijn vriendin en advocaat te bellen om bepaalde zaken
te regelen. De verdachte eiste echter steeds meer waarborgen. Met de zaaksofficier
van justitie werd zodoende gesproken over de tenlastelegging en de houding
van het openbaar ministerie en de politie ten aanzien van een eventueel
gratieverzoek. De afspraken werden ter volledigheid aan de CTC voorgelegd,
hoewel de parketteiding twijfelde of het hier werkelijk om een deal ging.
De CTC was van oordeel dat sprake was van een «afspraak met een crimineel»,
omdat naar de vorm, maar ook naar de beleving van de verdachte sprake was
van een afspraak met hem. De afspraken tussen het openbaar ministerie en
de verdachte werden schriftelijk vastgelegd. De officier van justitie stuurde
de raadsman van de verdachte een brief waarin hij onder andere meldde dat
gesproken was over een concrete strafmaat. De brief, die de instemming
had van de hoofdofficier en de voorzitter van de CTC, verschafte geen duidelijkheid
over de exacte afspraken met betrekking tot de strafmaat. Dit leidde in
het hoger beroep tegen de verdachte tot problemen. De raadsman stelde dat
expliciet was afgesproken dat een straf van twee jaar zou worden geëist.
De officier ontkende dit. Er zou een plafond van vijf jaar aan de straf
zijn gesteld door slechts deelname aan een criminele organisatie (artikel
140 Wetboek van Strafrecht) ten laste te leggen, met een minimum van twee
jaar. Het gerechtshof kwam, mede op basis van een door de advocaat opgenomen
telefoongesprek tussen de raadsman en de officier, tot de conclusie dat
de officier die als getuige ter terechtzitting was gehoord niet de waarheid
had gesproken. Het openbaar ministerie werd in de zaak tegen de «verklarende
verdachte» vervolgens niet-ontvankelijk verklaard. In de strafzaken
tegen de hoofdverdachten konden de belastende verklaringen niet voor het
bewijs worden gebruikt omdat de getuige weigerde de verklaringen op zitting
te herhalen.