2.1 Normering algemeen
De crisis in de opsporing bestond volgens de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden, naast een organisatiecrisis en een gezagscrisis crisis, uit een normeringscrisis. Het was duidelijk dat er de afgelopen 10 jaar een wildgroei in opsporingsmethoden had plaatsgevonden. Voor het merendeel van die opsporingsmethoden was geen (expliciete) wettelijke regeling opgesteld. Meer in het algemeen concludeerde de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden dat een adequate normstelling voor het optreden van politie en justitie tegen georganiseerde criminaliteit ontbrak. De wetgever had nagelaten deze juridische leemte te dichten. Het werd in de praktijk aan de rechterlijke macht overgelaten specifieke methoden op toelaatbaarheid te toetsen. De jurisprudentie bepaalde voor een groot gedeelte de normen van de opsporing, waardoor voor wat betreft de opsporing in toenemende mate sprake was van een «rechtersstaat». Normering vooraf - een fundamentele eis in de rechtsstaat - is te lang achterwege gebleven, oordeelde de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden (Eindrapport parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden Kamerstuk 24 072, nrs. 10-11, 1995-1996.)
Dit hoofdstuk gaat in op de bevindingen van het evaluatie-onderzoek naar de normeringscrisis. De commissie stelt daarbij de beantwoording van de volgende vragen centraal: a. Is voor de praktijk van de opsporing nu voldoende duidelijk welke normen (gaan) gelden voor de opsporing? b. Is de feitelijke inzet van opsporingsmethoden in de praktijk in overeenstemming met de normen? c. In hoeverre en op welke wijze hebben interne richtlijnen van politie, bijzondere opsporingsdiensten en het OM (inclusief de Centrale toetsingscommissie) bijgedragen aan de normering van opsporingsmethoden? d. Is er sprake van consistentie in wetgeving, jurisprudentie en richtlijnen ten aanzien van het gebruik van opsporingsmethoden? e. Vindt voldoende vastlegging van de activiteiten van opsporingsambtenaren plaats? f. Bestaat er noodzaak tot nadere normering van activiteiten van politie en OM met betrekking tot opsporing, ordehandhaving of hulpverlening?
De commissie concentreert zich daarbij op de vraag hoe de normering in het interregnum, de periode tussen het rapport van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden en de inwerkingtreding van nieuwe formele wetgeving in de toekomst, vorm heeft gekregen. Het interregnum beslaat de tijdsperiode eind juni 1996 - het moment waarop de Tweede Kamer de 129 beslispunten heeft aangenomen - tot 1 februari 2000 - het moment dat inwerkingtreding van het wetsvoorstel Bijzondere opsporingsbevoegdheden (verder te noemen wetsvoorstel BOB) wordt beoogd.
2. 1.1 Normering in het interregnum
Beslispunten van de Tweede Kamer
Wanneer opsporingsmethoden een inbreuk maken op de rechten en vrijheden van burgers, is legitimatie van dat overheidsoptreden bij wet noodzakelijk. De Tweede Kamer nam de aanbeveling over dat opsporingsbevoegdheden in een democratische rechtsstaat een expliciete wettelijke basis nodig hebben. Daarmee gaf de Kamer het formele startsein voor een grootscheeps wetgevingsproject ter wijziging van het Wetboek van strafvordering. De parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden gaf een voorzet door de toelaatbaarheid van de verschillende bijzondere opsporingsmethoden te relateren aan fasen in het (opsporings-)onderzoek en de mate van verdenking en ernst van de strafbare feiten. Hoe zwaarder de inbreuk van de opsporingsmethode op de persoonlijke levenssfeer van burgers, hoe hoger de autoriteit die daarvoor toestemming moet geven. Per opsporingsmethode werd aangegeven wat daaronder moet worden verstaan en welke voorwaarden voor inzet dienen te gelden. Het gefaseerde kader van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden bevat aanwijzingen voor een wettelijke regeling van de volgende bijzondere opsporingsmethoden en fasen van onderzoek:
-verkennend onderzoek
-pro-actieve fase van opsporing;
-aftappen telecommunicatie;
-direct afluisteren;
-observeren en volgen;
-plaatsbepalingsapparatuur;
-inkijkoperaties;
-inzet van informanten;
-deals met criminelen;
-getuigenbescherming;
-kroongetuigen;
-infiltratie;
-gecontroleerd afleveren en doorlating.
De methoden dienden vooraf te worden getoetst aan objectieve criteria waaronder proportionaliteit, subsidiariteit, controleerbaarheid van politie en justitie, het nagestreefde doel en het effect van de methode alsmede de risico's van het gebruik van de methode. Ook deed de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden voorstellen voor de wijze waarop met verzamelde politie informatie zou moeten worden omgegaan (waaronder ook misdaadanalyse en bestuurlijke rechtshandhaving). Naast regels voor het vastleggen van het gebruik van bijzondere opsporingsmethoden ging de parlementaire enquêtecommissie ervan uit dat alle methoden in het openbaar ter terechtzitting (kunnen) worden verantwoord.
Tussenperiode: wetsvoorstel in de maak
Het ministerie van Justitie heeft zich er vervolgens op toegelegd om een wetsvoorstel BOB te concipiëren. Maar ook in het interregnum bestond in de praktijk behoefte aan een heldere lijn. Deze tussenperiode kenmerkt zich door het tijdelijke karakter van de normering in afwachting van de definitieve wetgeving met betrekking tot de bijzondere opsporingsbevoegdheden. Uit het onderzoek van de commissie blijkt dat de kenbronnen met betrekking tot de inzet van bijzondere opsporingsmethoden in dit interregnum zijn:
-de interne regels en richtlijnen binnen openbaar minister en politie,
in het bijzonder de zogenoemde Voorlopige uitgangspunten;
-de jurisprudentie;
-de toekomstige wetgeving (in de verschillende versies gedurende het
interregnum).
De interne regels en richtlijnen worden op hoofdlijnen besproken (in paragraaf 2.1.2.). Aansluitend wordt de toekomstige wetgeving zoals die thans aanhangig is in de Eerste Kamer uiteengezet (in paragraaf 2.1.3) en worden de hoofdbevindingen naar aanleiding van het jurisprudentieonderzoek beschreven (in paragraaf 2.1.4). Ook andere conceptwetgevingsprodukten uit de tussenperiode worden op die plaats in vogelvlucht belicht, te weten de wijziging van de Wet politieregisters ter regeling van de bijzondere politieregisters (de huidige CID- en «grijzeveld»-registers), het wetsvoorstel Toezeggingen aan getuigen in strafzaken en het wetsvoorstel ter Bevordering van integere besluitvorming openbaar bestuur (BIBOB). In de daarop volgende paragrafen wordt per bijzondere opsporingsmethode afzonderlijk aandacht besteed aan de regelgeving in het interregnum en worden de ervaringen in de praktijk met de inzet van de afzonderlijke methoden uiteengezet. Op eenzelfde wijze wordt de omgang met informatie besproken. In bijlage 6 is een overzicht van huidig en toekomstig recht opgenomen, waarin per methode het kabinetsstandpunt, specifieke bestaande wetgeving (indien aanwezig), relevante richtlijnen en jurisprudentie en de toekomstig wetgeving zijn weergegeven. Het hoofdstuk sluit af met een toelichting op de kennis van normering in de praktijk en de opleiding van opsporingsambtenaren en leden van het openbaar ministerie (paragraaf 2.6).
2.1.2 Interne regels en richtlijnen
Voorlopige uitgangspunten
In het debat op 6 en 7 november 1996 gaf de Kamer aan dat politie, openbaar ministerie en bijzondere opsporingsdiensten geen afwachtende houding mogen aannemen ten aanzien van wat te zijner tijd, naar aanleiding van de aanbevelingen van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden, aan normering in wetgeving en richtlijnen zal worden vastgelegd. Om die reden zijn de «Voorlopige uitgangspunten van het College van procureurs-generaal met betrekking tot de inzet van (bijzondere) opsporingsmethoden en -middelen» (Voorlopige uitgangspunten, 24 januari 1997, kenmerk PG0197.143) (verder te noemen de Voorlopige uitgangspunten) opgesteld en per brief van 24 januari 1997 onder alle (fungerend) hoofdofficieren van justitie verspreid. De toenmalige voorzitter van het College van procureurs-generaal stelde voor wat betreft de status van het stuk dat, ook al dragen de uitgangspunten een voorlopige karakter, dat niet wil zeggen dat daarmee op vrijblijvende wijze kon worden omgegaan. Uitdrukkelijk werden de hoofdofficieren verzocht erop toe te zien, dat daadwerkelijk conform deze uitgangspunten wordt gewerkt. Uiteindelijk zou een en ander als richtlijn van het College een meer definitieve vorm krijgen, aldus de aanbiedingsbrief.
Ingevolge de Voorlopige uitgangspunten gelden vier algemene voorwaarden voor de inzet van opsporingsmethoden:
a.Er moet sprake zijn van «opsporen»: het verzamelen, registreren en verwerken van gegevens en informatie over (voorbereiding van) strafbaar handelen al dan niet in georganiseerd verband, met het doel te komen tot een strafrechtelijke sanctie;
b.Naast een (toekomstige) wettelijke basis dienen de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit in acht te worden genomen. Daarnaast moeten de effectiviteit en de beheersbaarheid van het middel worden bezien, zowel vóór de inzet als periodiek daarna (en moet dus een termijn voor inzet worden gesteld);
c.De inzet van de verschillende methoden moet worden gerelateerd aan een van de volgende opsporingsfasen: (1) verkennend, (2) pro-actief en (3) klassiek opsporingsonderzoek;
d.Eik gebruik van opsporingsmethoden en -middelen dient in beginsel te worden vastgelegd in een proces-verbaal, of soms in een andere schriftelijke vorm zoals bijvoorbeeld een journaal (Voorlopige uitgangspunten, 24 januari 1997, kenmerk PGO/97.143, Hoofdstuk 1.)
Daarnaast worden vier verantwoordingscategorieën onderscheiden:
Centrale toetsingscommissie (CTC)-toetsingszaken, CTC-registratiezaken officier van justitie (OvJ)-toetsingszaken en OvJ-registratiezaken. (Voorlopige uitgangspunten, 24 januari 1997, kenmerk PGO/97.143, Hoofdstuk 1.) Meer specifiek betreft het:
CTC-toetsingszaken:
Opsporingsmethoden van deze categorie worden vooraf ter toetsing aan
de Centrale toetsingscommissie voorgelegd waarna deze over de inzet aan
het College van procureurs-generaal adviseert., langdurige (projectmatige)
infiltratie, burgerinfiltratie, storefront. In beginsel geldt een verbod
op de inzet van de criminele burgerinfiltrant en het doorlaten van schadelijke
stoffen; ontheffing van het verbod kan via de CTC-toetsingsprocedure worden
verleend.
CTC-registratiezaken:
Het betreft hier opsporingsmethoden die achteraf gemeld moeten worden
aan de CTC. verschillende vormen van eenmalige kortlopende infiltratie,
zoals pseudo-koop en voorkoop, gecontroleerd afleveren en het doorlaten
van overige (niet schadelijke) goederen, inzet van bepaalde plaatsbepalingsapparatuur
(kermiten argosbaken en geotach), bewegingsmelders in een loods en kijkoperaties.
OvJ-toetsingszaken:
Opsporingsmethoden van deze categorie behoeven voorafgaande toestemming
van de ClD of zaaksofficier van justitie, die beslist op basis van een
door de politie opgemaakt rapport of ingevuld toetsingsformulier. Het gaat
om observatie door middel van videocamera's en het volgen (schaduwen),
het gebruik van meeluisterapparatuur (het auditief meekrijgen dan wel het
geval dat één van de gespreksdeelnemers op de hoogte is),
bepaalde plaatsbepalingsapparatuur (baken in of aan een voorwerp), overige
bewegingsmelders, scannen/printen en postvang (met machtiging rechter-commissaris),
huisvuil waarvan geen afstand is gedaan, data-surveillance en CID-rechtshulp
alsmede niet genoemde middelen.
OvJ-registratiezaken:
In dat geval oordeelt de politie zelfstandig binnen de door het openbaar
ministerie aangegeven kaders. Achteraf wordt periodiek melding gemaakt
van de inzet van deze methoden: videocamera tijdens verhoor met toestemming
en huisvuil waarvan afstand is gedaan.
Per bijzondere opsporingsmethode geven de Voorlopige uitgangspunten een definitie en indien noodzakelijk nadere voorwaarden voor de inzet. Daarbij wordt sterk geleund op het kabinetsstandpunt, de beslispunten van de Tweede Kamer en de visie van de wetgevingsjuristen van het ministerie van Justitie. Afstemming tussen het College van procureur-generaal en het ministerie, dan wel de minister, vindt plaats in de overlegvergadering (Maandelijks overleg tussen de mini t r van Justitie en het College van procureur - generaal.)
Richtlijn overgangsregeling bijzondere opsporingsbevoegdheden
Naast de Voorlopige uitgangspunten dient tevens de Richtlijn overgangsregeling bijzondere opsporingsbevoegdheden van 12 maart 1998 als algemene regeling te worden genoemd. Deze richtlijn van het College van procureurs-generaal is een interne regeling van het openbaar ministerie, die gebaseerd is op de toen geldende versie van het wetsvoorstel BOB. Om binnen politie aan deze overgangsregeling bekendheid te geven is het in de tweede helft van 1997 aan het Landelijk Platform CID-officieren aangeboden. Een aantal maanden later bleek de overgangsregeling nog onbekend te zijn in het veld. De voorzitter van het College van procureurs generaal heeft toen aan landelijk officier van justitie F.C.V. de Groot gevraagd via de recherche-officieren bekendheid te geven aan de overgangsregeling. De richtlijn is pas na de behandeling van het wetsvoorstel BOB aangemeld voor de overlegvergadering.
De overgangsregeling ziet toe op de toepassing van bijzondere opsporingsbevoegdheden in de periode voorafgaand aan de inwerkingtreding van het wetsvoorstel BOB.
«De nieuwe formele vereisten die in het wetsvoorstel aan de toepassing van bijzondere opsporingsbevoegdheden worden gesteld bestaan voornamelijk uit het door de officier van justitie afgeven van een schriftelijk bevel tot inzet van de bevoegdheid. Door reeds te anticiperen op de inwerkingtreding van de wet en deze bevelen af te geven, richt het openbaar ministerie de opsporingsonderzoeken zo in dat reeds nu aan de nieuwe regels voldaan wordt in zaken die ook na inwerkingtreding van de wet zullen voortduren of aan de rechter worden voorgelegd.»
Vervolgens wordt in deze overgangsregeling per methode aangegeven aan welke voorwaarden het OM dient te voldoen bij de inzet van bepaalde bijzondere opsporingsmethoden. Daarbij wordt zeer direct aansluiting gezocht bij de inhoud van het wetsvoorstel BOB. De overgangsregeling sluit af met een aantal standaardbevelen ten behoeve van de praktijk.
Conglomeraat van richtlijnen en regels voor de opsporing
In het verlengde van de Voorlopige uitgangspunten zijn vervolgens richtlijnen ontwikkeld (deels in concept) die de voorwaarden moeten regelen voor onder meer de volgende onderwerpen:
a. procedure voor toetsings- en registratiezaken bij de Centrale toetsingscommissie;
b. inzet van informanten en infiltranten;
c. doorlaten en gecontroleerd afleveren;
d. afspraken met criminelen;
e. getuigenbescherming;
f. verkennend onderzoek;
g. verbaliseringsplicht en schriftelijke verantwoording in strafzaken;
h. omgang met buitenlandse rechtshulpverzoeken;
i. financiële beloning van informanten, infiltranten en tipgevers;
j. het beschikbaar stellen van toongeld, pseudo-koop-, voorkoop- en
andere bijzondere opsporingsgelden ter ondersteuning van de opsporing.
Het gevolg daarvan is een conglomeraat van regels en richtlijnen, die het geldend recht voor de praktijk van de opsporing hebben gevormd. Een gedeelte van deze regelgeving bestond al voor het rapport van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden, maar is nog steeds geldend. Het gaat dan (ondermeer) om:
- Brief van de minister van Justitie aan de Tweede Kamer «Infiltratie
als opsporingstechniek» (3 december 1985);
- Richtlijn infiltratie (20 februari 1991),
- Richtlijn schriftelijke vastlegging dwangmiddelen (13 april 1994);
- Handleiding Kijkoperaties (7 december 1994); - Instellingsbesluit
CTC (december 1994);
- CID-regeling (1995);
- Ethische aspecten van CID-werkzaamheden (Recherche Advies Commissie
1995),
- Richtlijn inzake de toepassing van artikel 552 i Wetboek van strafvordering
(informatieverstrekking aan buitenlandse opsporingsinstanties in het kader
van internationale rechtshulp) (1 januari 1995),"
- Richtlijn vrijwillige medewerking banken bij onderzoek (12 juni 1996);
- Voorlopige uitgangspunten van het College van procureurs-generaal
met betrekking tot de inzet van (bijzondere) opsporingsmethoden en -middelen
(24 januari 1997);
- Richtlijn afspraken met criminelen (13 maart 1997),
- Leidraad internationale rechtshulp (10 juli 1997);
- Regeling voor de uitvoering van grensoverschrijdende observatie (10
juli 1997);
- Richtlijn schriftelijke verantwoording in strafzaken artikel 152-153
Wetboek van strafvordering (28 januari 1997, Staatscourant 1997, nr. 68,
p. 8);
- Concept-procedure toetsings- en registratiezaken CTC (versie 3 maart
1998);
- Concept-richtlijn informanten - infiltranten (versie 3 maart 1998),
- Concept-richtlijn «niet-ingrijpen» (later genoemd: Concept-richtlijn
doorlaten en gecontroleerd afleveren) (versie 3 maart 1998),
- Richtlijn overgangsregeling bijzondere opsporingsbevoegdheden (12
maart 1998);
- Regeling bijzondere opsporingsgelden (19 mei 1998);
- Instructie getuigenbescherming (9 april 1998),
- Richtlijn financieel beheer infiltratie (9 juli 1998),
- Instructie verkennend onderzoek (1 december 1998);
- Instructie voor de officier van justitie belast met de gezagsuitoefening
over het informatiewerk (voorheen Gedragscode CID-OvJ genoemd) (2 februari
1999);
Per brief van 3 maart 1999 brengt het ministerie van Justitie het College van procureur-generaal formeel op de hoogte van de uitkomsten van de behandeling van het wetsvoorstel BOB in de Tweede Kamer in november 1998, in het bijzonder het (absolute) verbod om met criminele burgerinfiltranten te werken en het bij amendement ingevoegde verbod op doorlaten (Briefkenmerk 747804/599/EB)
Recent (1 februari 1999) is een aantal concept uitvoeringsregelingen die uitvoering geven aan enkele bepalingen van het wetsvoorstel BOB ter advisering aan de betrokken organisaties voorgelegd:
- Besluit technische hulpmiddelen;
- Samenwerkingsbesluit infiltratie,
- Besluit bewaren en vernietigen processen-verbaal,
- Concept-regeling infiltratieteams"
- Concept-regeling opnemen vertrouwelijke communicatie politie (versie
van 1 februari 1999).
Op deze plaats wordt volstaan met de opmerking dat het er formeel dan wel niet toe doet of een regeling de naam richtlijn, handleiding, instructie draagt of dat deze in de vorm van een brief van de minister of van het College aan de parketten is vervat. De commissie heeft geconstateerd dat deze regels en richtlijnen slechts met de nodige moeite bij elkaar kunnen worden gebracht. Weinigen binnen de politie en het openbaar ministerie zijn op de hoogte van het bestaan van alle richtlijnen. De onduidelijkheid van de status van regels en richtlijnen werkt verwarrend. Dit geldt des te meer daar waar richtlijnen nog gelden die vóór de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden tot stand zijn gekomen, terwijl over dezelfde of aanpalende onderwerpen nieuwe richtlijnen tot stand zijn gebracht. De (concept-) richtlijnen spreken elkaar bovendien hier en daar tegen.
Werkgroep bijzondere opsporingsbevoegdheden
Onder de nieuwe directie Opsporingsbeleid van het ministerie van Justitie is het project ter implementatie van de Wet bijzondere opsporingsbevoegdheden ondergebracht. In april 1999 bracht de Werkgroep bijzondere opsporingsbevoegdheden (werkgroep Van der Beek) in opdracht van genoemde directie de consequenties van het wetsvoorstel BOB voor de opsporingspraktijk in kaart. Deze inventarisatie van knelpunten had wellicht al in een eerder stadium aan de hand van de ervaringen met de concept-richtlijnen en de consultatie van het veld over het wetsvoorstel kunnen plaatsvinden. Het rapport van de werkgroep (april 1999) beoogt voor de overgang van oud naar nieuw (van het huidige regime naar de inwerkingtreding van de wet BOB) toelichting en uitleg te geven over de bevoegdheden tot observatie, infiltratie, pseudokoop of -dienstverlening en stelselmatige inwinning van informatie. Daartoe zijn niet alleen bepaalde passages uit de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel verduidelijkt weergegeven en aangevuld met praktijkvoorbeelden, ook is gezocht naar onderscheidende criteria tussen de verschillende bijzondere opsporingsbevoegdheden. De resultaten van deze analyse zijn zoveel mogelijk in de bespreking van de verschillende methoden meegenomen.
De voorzitter: ( .. ) Toch even terug in de tijd. De Kamer heeft destijds
geformuleerd dat wij niet vonden, dat de bestrijding van de criminaliteit
mocht stagneren in deze in juridische zin ingewikkelde periode. Je hebt
wel politieke uitgangspunten geformuleerd maar de wetgeving is nog bij
het oude en de jurisprudentie ligt er ook al lang. U hebt de Voorlopige
uitgangspunten snel geformuleerd. Vervolgens bleek dat niet voldoende:
er was veel onduidelijkheid. Dat moge blijken uit het feit dat er zo'n
bundel is die ook door anderen - niet alleen door mevrouw Van Zeben, want
we hebben het vaker gehoord -wordt gebruikt. Vond u het niet tot een taak
van het College behoren om meer duidelijkheid te scheppen over datgene
wat in die Voorlopige uitgangspunten kennelijk nog niet duidelijk genoeg
was voor de praktijk? Dat zegt overigens niets over de kwaliteit van die
Voorlopige uitgangspunten zelf, dat hoeft het althans niet, maar men wist
er kennelijk nog niet genoeg raad mee.
De heer Ficq (waarnemend voorzitter van het College van procureurs-generaal):
Ik denk dat er onderdelen waren waar nog niemand raad mee wist en die ook
in het parlement nog niet uit gediscussieerd waren, zoals het onderscheid
informant/infiltrant waar veel problemen in zaten, alsook het punt van
het doorlaten. Watje kunt doen, doordat deze zaken wel ter toetsing - in
ieder geval het punt informant/infiltrant - kwamen van de CTC, is aan de
hand van concrete casus kijken of je een bepaalde ruimte kunt creëren.
Die vorm van denken heeft ook zijn neerslag gevonden in de concept-richtlijnen
waar u zojuist met de heer De Groot over sprak. Die zijn vervolgens in
discussie geweest onder andere met de minister. Toen werd aangegeven, ook
in die discussies: daar ligt een stuk beslag op van de politieke discussie
die er nog over gevoerd moet gaan worden.
De voorzitter: Dan komen we eigenlijk op het omgekeerde punt. U geeft
aan waarom dat niet kon: er lag nog een stuk beslag op van de politieke
discussie. Er was een conceptrichtlijn «doorlaten», en waarom
bleef dat een concept? Dat was omdat eigenlijk tussen het college aan de
ene kant en de minister en het departement aan de andere kant geen overeenstemming
bereikt kon worden over het inhoudelijke...
De heer Ficq: Het werd gewoon niet verstandig geacht om daarop door
te gaan, omdat daar nog een discussie in het parlement..
De voorzitter: Een jaar lang is deze een keer of zes, telkens wederkerend,
aan de orde geweest. Men werd het er ten principale niet over eens. Ondertussen
stond die conceptrichtlijn wel in de bundel van de heer De Groot. Hebt
u toen niet een moment gedacht. is het dan niet een beetje gek dat daar
wel mee gewerkt wordt? Immers, er was uitdrukkelijk geen politiek consent
op.
De heer Ficq: Ik denk dat we even uit elkaar moeten houden een aantal
voorlopige stukken, zoals die, ook in relatie met hetgeen van de heer De
Groot afkomstig was, het land ingegaan zijn. Als u praat over de richtlijn
infiltrant/informant en de richtlijn met betrekking het doorlaten, dan
waren dat zaken die in principe, zeker als het ging om infiltrant/informant,
ter toetsing kwamen bij de CTC. Daar konden dus geen ongelukken mee gebeuren.
Doorlaten was ook een staande praktijk. Doorlaten betekende in principe
dat dit alleen kon, als het ging om zaken als illegale cd's enz., om de
daders te achterhalen. Niet als het ging om bijvoorbeeld het doorlaten
van partijen drugs van enige omvang, waar ik het zojuist over had, één
tot vijf kilo, daar het ging het in principe om «tip de zaak weg»,
zoals het heette. Een ander voorbeeld betreft het volgende, ik refereer
aan een stuk waarvan ik weet dat u het ook gezien hebt. Dat waren een aantal
conceptaanbevelingen die je wellicht op dit moment zou kunnen toepassen.
Die zijn, inderdaad met mijn consent als portefeuillehouder, via dat platform
van CID-officieren aan het land aangereikt, in de zin van: doe het voorlopig
maar zo, in het kader van de overgangsregeling, dan zit je in ieder geval
aan de veilige kant. Waar er formeel geen duidelijkheid is, zullen professionals
in hun dagelijkse praktijk hun eigen weg gedeeltelijk moeten vinden, maar
dan wel toetsend met elkaar, ook in relatie tot het College (Verslag Rondetafelgesprek,
25 mei 1999.)
De verschillende richtlijnen en regels worden nader besproken in de paragrafen over de specifieke onderwerpen. De Richtlijn schriftelijke verantwoording strafzaken (28 januari 1997) is vanwege het algemene karakter van deze richtlijn hieronder op hoofdlijnen weergegeven.
Richtlijn schriftelijke verantwoording strafzaken (28 januari 1997)
In deze richtlijn wordt nader bepaald hoe politie en OM het gebruik van bijzondere opsporingsmethoden moeten verantwoorden (artikel 152 van het Wetboek van strafvordering). Als uitgangspunt wordt vermeld dat alle in het kader van het totale opsporingsonderzoek verrichte opsporingshandelingen en -activiteiten schriftelijk bij proces-verbaal worden vastgelegd. Dit mag slechts achterwege blijven als naar het oordeel van de officier van justitie de onderzoeksverrichting of «bevinding iedere relevantie mist. De resultaten van het opsporingsonderzoek die van belang kunnen worden geacht voor het bewijs dienen integraal bij proces-verbaal te worden verantwoord en als processtukken bij het strafdossier worden gevoegd. Datzelfde geldt ook voor alle in het onderzoek toegepaste opsporingsmethoden en -middelen. De strafrechter moet in staat zijn tot een totale beoordeling van het gebruik van de opsporingsmethoden. Ook als de opsporingsmethoden zonder resultaat zijn gebleven dienen zij schriftelijk bij proces-verbaal te worden verantwoord. Gedetailleerde informatie over hoe de informatie is verzameld kan achterwege blijven. De richtlijn vermeldt verder gedetailleerd op welke wijze welke informatie in het proces-verbaal moet worden opgenomen.
2.1.3 Toekomstige wetgeving
In de periode na de verschijning van het rapport van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden zijn verschillende wetsvoorstellen ontwikkeld en in het parlement behandeld. Daarbij heeft in de publieke en politieke discussie vooral het wetsvoorstel BOB veel aandacht gekregen. Dit wetsvoorstel is inmiddels door de Tweede Kamer en de Eerste Kamer aangenomen. Het voert te ver om in het kader van dit evaluatie-onderzoek een omvattende beschrijving van de inhoud en totstandkoming van deze wetten te geven. De commissie volstaat hier met een kort overzicht van de relevante wetgeving die tot stand is gekomen of in het parlement is behandeld in de periode na het verschijnen van het rapport van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden.
- Wetsvoorstel ter wijziging van het Wetboek van strafvordering in verband met de regeling van enige bijzondere bevoegdheden tot opsporing (wetsvoorstel BOB; Eerste Kamer 25 403, nr. 118, 1998-1999).
Het wetsvoorstel BOB vormt de primaire normerende uitkomst van het rapport van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden. In dit wetsvoorstel worden de meeste bijzondere opsporingsmethoden nader geregeld: observatie, infiltratie, pseudo-koop of -dienstverlening, opnemen van een besloten plaats, opnemen van vertrouwelijke communicatie met een technisch hulpmiddel, telefoontap, vorderen van verkeersgegevens, verkennend onderzoek, informant, burgerinfiltrant en de burger pseudo-koop of -dienstverlening. Tevens wordt voorgesteld voor de toepassing van deze opsporingsbevoegdheden, naast de verdenking van een strafbaar feit, als nieuwe grondslag op te nemen het redelijk vermoeden dat in georganiseerd verband ernstige misdrijven worden beraamd of gepleegd.
- Wetsvoorstel ter wijziging van de Wet politieregisters ter regeling van enkele bijzondere politieregisters (WpoIR; 2 Eerste Kamer 25 398, nr. 63, 1998-1999)
Dit voorstel treft een wettelijke regeling voor enkele bijzondere politieregisters die door de criminele inlichtingendienst van de politie worden bijgehouden. Bestaande registers zoals het CID-register en het «grijze-veld»-register krijgen naast een formele basis een andere naam: respectievelijk het register zware criminaliteit en het voorlopige register. Het voorstel bevat met het oog op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer nadere voorwaarden voor de opslag en het gebruik van persoonsgegevens.
- Wetsvoorstel wijziging van het Wetboek van strafrecht en het Wetboek van strafvordering met betrekking tot verklaringen van getuigen die in ruil voor een toezegging van het openbaar ministerie zijn afgelegd (Wet toezeggingen aan getuigen in strafzaken; 1 Kamerstuk 26 294, nrs. 1-2, 1998-1999).
Dit voorstel bevat een beschrijving van een wettelijke regeling, volgens welke een afspraak kan worden gemaakt tussen de officier van justitie en een verdachte van een strafbaar feit met het oog op het verkrijgen van een getuigenverklaring in een strafzaak tegen een andere verdachte,' het voornemen tot het maken van de afspraak wordt voorafgaand aan de totstandkoming van de afspraak door de rechter-commissaris getoetst.
- Wetsvoorstel op de Inlichtingen- en veiligheidsdiensten (Kamerstuk 25 877, nrs. 1-2, 1997-1998);
In dit wetsvoorstel ~ dat zijdelings raakt aan het rapport van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden ~ worden nadere regels gesteld met betrekking tot de organisatie en werkwijze van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Expliciet worden in dit wetsvoorstel voorstellen gedaan omtrent welke middelen inlichtingen- en veiligheidsdiensten onder welke voorwaarden en omstandigheden mogen inzetten.
- Wetsvoorstel bevordering integere besluitvorming openbaar bestuur (BIBOB; Concept wetsvoorstel BIBOB, juli 1997);
Dit wetsvoorstel voorziet in een nieuw instrumentarium dat is gericht op het waarborgen van de integriteit van het openbaar bestuur en de voorkoming van onbedoelde facilitering door de overheid van criminele activiteiten. Er wordt een Bureau bevordering integere besluitvorming (Bureau BIBOB) in het leven geroepen, dat bestuursorganen en aanbestedende overheidsdiensten desgevraagd adviseert over de mate van risico dat een subsidie, vergunning of uitvoering van een overheidsopdracht mede zal worden gebruikt ten behoeve van criminele activiteiten.
- Reorganisatie openbaar ministerie en wijziging Wet op de rechterlijke organisatie (Kamerstuk 24 034 en 25 392);
De reorganisatie OM en de daaruit voortvloeiende wijziging van de Wet op de rechterlijke organisatie heeft zijdelings een relatie met de rapportage van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden. In verschillende voortgangsrapportages van de minister van Justitie omtrent de reorganisatie van het OM wordt gerefereerd aan de veranderingen naar aanleiding van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden. In het wetsvoorstel wordt de nieuwe structuur en organisatie van het OM nader omschreven.
- Wetsvoorstel Herziening van het gerechtelijk vooronderzoek (Eerste Kamer 23 251, nr. 199, 1998-1999);
Dit wetsvoorstel was al aanhangig voor de rapportage van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden. Het wetsvoorstel regelt een integrale herziening van de procedure van het gerechtelijke vooronderzoek.
2.1.4 Jurisprudentie
De rechtspraak in het interregnum lijkt redelijk uit de voeten te kunnen. De uitspraken van met name de Hoge Raad laten een verdere uitbouw zien van de jurisprudentiële lijn zoals die al voor de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden is ingezet. In het algemeen zijn de interne regels en richtlijnen die zijn opgesteld voor de inzet en organisatie van de bijzondere opsporingsmethoden voor de rechterlijke macht niet doorslaggevend.
In een uitspraak van 4 maart 1998 overweegt het Bossche Hof in dit verband als volgt. «Daarbij overweegt het hof bovendien dat binnen het openbaar ministerie ingevolge de Richtlijn infiltratie, vastgesteld door de vergadering van de procureurs-generaal, niet tot infiltratie kan worden overgegaan zonder toestemming van de CTC. Nu aan die voorwaarde in casu is voldaan kon krachtens interne regels binnen het OM in beginsel tot infiltratie worden overgegaan. De achteraf nog te beantwoorden vraag of de actie rechtens toelaatbaar is, hangt echter niet af van die toestemming. » Met andere woorden de rechter zal de toelaatbaarheid, de aard en de duur daarvan aan de hand van alle rechtens van belang zijnde criteria zelfstandig toetsen, los van de afwegingen die de landelijk officier van justitie heeft gemaakt bij de toestemming om tot infiltratie over te gaan.
In het verlengde daarvan wordt in de rechterlijke uitspraken in het interregnum zelden (expliciet) getoetst aan de voorwaarden die zijn neergelegd in het wetsvoorstel BOB.
In een zaak waarin over een periode van negen maanden observaties waren uitgevoerd op basis van verdenking van overtreding van de Opiumwet (onder meer voor de woningen van verdachten), komt de Hoge Raad (HR 16 maart 1999, nr 109 916) tot het volgende oordeel: «Het Hofheeft door te oordelen dat in het midden kan blijven of sprake is geweest van stelselmatige observatie ( .. ) tot uitdrukking gebracht dat het zich niet gehouden achtte tot de in het verweer voorgestane toetsing van de observaties aan wetsvoorstel 25 403 (Bijzondere opsporingsmethoden). Dat oordeel geeft geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting».
De rechterlijke macht staat thans meer toe dan op basis van huidige richtlijnen en toekomstige wetgeving nog toelaatbaar wordt geacht. In zijn algemeenheid kan niet worden gezegd dat voor de rechter bepaalde opsporingsmethoden nooit toelaatbaar zijn, bijvoorbeeld omdat de integriteit van de opsporing in het geding is (HR 30 september 1997, nr. 105 363).
De Hoge Raad oordeelde in september 1997 in verband met het onder regie van de CID met behulp van politie-infiltrant en een informant - doorlaten van 250 kilo cocaïne: «om te bepalen of sprake is van schending van beginselen van behoorlijke procesorde is van belang of gekozen -niet in de wet voorziene opsporingsmethoden ( .. ) de toets van proportionaliteit, subsidiariteit en zorgvuldigheid kunnen doorstaan. » In zijn algemeenheid kan dan ook niet worden gezegd dat bepaalde opsporingsmethoden nooit toelaatbaar zijn (HR 30 september 1997, nr. 105 363 ; zie daarvoor Hof Den Haag 12 juni 1996).
Aan die bevinding wordt niet afgedaan door het feit dat de Hoge Raad in een zaak in 1998 met betrekking tot de afspraken met criminelen de wetgever heeft opgeroepen om wetgeving tot stand te brengen; in die zaak werd zelfs - nadien nog uitgewerkt in het «Hakkelaararrest» (HR 30 juni 1998, NJ 1998, 799/ AA 1999) - een nadere interpretatie gegeven van wat volgens de rechtspraak bij de afwezigheid van wetgeving al dan niet toelaatbaar is.
Zo keurde de rechter in een aantal zaken zowel de inzet van een criminele burgerinfiltrant als het doorlaten van schadelijke goederen (drugs) niet op voorhand af.
Het Amsterdamse hof (Hof Amsterdam, 21 december 1998, nr. 23.1233.98, zie nieuwsbrief Strafrecht SDU, nr. 10, 29 januari 1999) oordeelde over de uitgestelde inbeslagname (doorlaten) dat «[...] door het uitblijven van ingrijpen (naar aanleiding van informatie over de tap en observatie over verdovende middelen, red.) niet kan worden gezegd dat op ontoelaatbare wijze inbreuk is gemaakt op rechten van verdachte [...] Wel is denkbaar dat, met het oog op (algemene) belangen van een integere strafrechtspleging, het achterwege blijven van een optreden dat kan voeren tot inbeslagneming van verdovende middelen onder omstandigheden leidt tot nietontvankelijkheid van het OM in zijn vervolging dan wel tot vermindering van de op te leggen straf».
In een Haagse zaak van 3 maart 1998 (Hof 's-Gravenhage 3 maart 1998, NJ 1998, 923) oordeelde het hof dat met de doelbewuste inzet va een (Criminele) burgerinfiltrant op Colombiaans grondgebied zonder daarvoor toestemming aan de Colombiaanse autoriteiten te vragen (ook achteraf niet) er in strijd met het volkenrechtelijk territorialiteitsbeginsel was gehandeld. De inzet van de burgerinfiltrant was getoetst aan de toen geldende normen, maar het hof oordeelde dat het bewijs onrechtmatig verkregen was. Dit was reden voor vrijspraak. Het hof was van oordeel datde confrontatie van het openbaar ministerie met een potentiële infiltrant die goede contacten had met hoge kringen van het Cali-kartel zo bijzonder was, dat de uitzonderingssituatie zich voordeed dat het openbaar ministerie gebruik mocht maken van een burger-infiltrant. Het feit dat de levering van een grote partij cocaïne was vertraagd, rechtvaardigde het feit dat het infiltratietraject aanzienlijk langer duurde dan in beginsel wenselijk was.
Voor de rechter is de openheid - zowel schriftelijk als mondeling - die door politie en justitie moet worden betracht ter terechtzitting belangrijker dan het eventueel omstreden zijn van de methoden. Cruciaal voor de rechter is de vraag of inbreuk op mensenrechten wordt gemaakt (in het bijzonder het «fair trial» beginsel (artikel 6 EVRM) en het recht op privacy (artikel 8 EVRM». Ook de vraag welke gevolgen moeten worden verbonden aan een niet-volledige of niet-juiste verbalisering door de politie (welke verslaglegging ook met het oog op een eerlijk proces essentieel is (artikel 6 EVRM» en welke gevolgen moeten worden verbonden aan schendingen van het recht op respect voor het privé-leven (artikel 8 EVRM), stelt de rechter voor steeds opnieuw te maken lastige afwegingen.
Maatgevend is de zaak van Charles Z: (HR 19 december 1995, NJ 1996, 249 r.o. 5.2) «Bij de bespreking van deze middelen moet worden vooropgesteld dat, indien de rechter die over de feiten oordeelt vaststelt dat opsporingsambtenaren in het opsporingsonderzoek of in het onderzoek dat heeft plaatsgevonden in de daaraan voorafgaande fase onrechtmatig hebben gehandeld, hij zal behoren afte wegen of die onrechtmatigheid van dien aard is dat daarop een processuele sanctie past Bij een bevestigende beantwoording van die vraag zal als sanctie in aanmerking kunnen komen de uitsluiting van bewijsmateriaal dat ten gevolge van dat onrechtmatig handelen is verkregen, indien het de verdachte is geweest die door dat handelen is getroffen in een belang dat de overtreden norm beoogt te beschermen. Voorts kan niet worden uitgesloten dat onrechtmatig optreden van opsporingsambtenaren onder omstandigheden een zodanig ernstige schending van beginselen van een behoorlijke procesorde oplevert dat zulks - ook in een geval waarin overigens voldoende op rechtmatige wijze verkregen bewijsmateriaal voorhanden is - tot niet-ontvankelijkverklaring van het openbaar ministerie dient te leiden. Een zo ver gaande sanctie kan in dat geval echter slechts volgen indien sprake is van ernstige inbreuken op die beginselen, waardoor doelbewust of met grove veronachtzaming van de belangen van de verdachte aan diens recht op een eerlijke behandeling van zijn zaak is tekort gedaan. Van geval tot geval zal dit moeten worden beoordeeld, zodat een algemene regel daarvoor bezwaarlijk kan worden gegeven».
In het Hakkelaar-arrest blijkt de rechter ook de in artikel 359a Wetboek van strafvordering geboden mogelijkheid tot strafverlaging in geval van gebleken onrechtmatigheden bij het gebruik van bijzondere opsporingsmethoden toe te kunnen passen.