De parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden constateerde in haar eindrapport een drievoudige crisis in de opsporing. Organisaties i de opsporing moesten aan de hand van de beslispunten van de Kamer orde op zaken stellen en de crisis in de opsporing te lijf gaan. De commissie heeft deze veranderingen in dit rapport in kaart gebracht. Daarbij heeft zij er acht op geslagen dat (veel van) de organisaties in de opsporing op het moment dat het rapport van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden uitkwam, al bezig waren met reorganisaties. Bij de beoordeling van haar bevindingen heeft de commissie niet alleen getoetst aan conventionele beoordelingscriteria. Zij heeft ook rekening gehouden met de hindernissen waarmee organisaties in verandering te maken hebben.
Beoordelingscriteria
Organisaties in het openbaar bestuur hebben te maken met uiteenlopend eisen waaraan hun optreden moet voldoen. De beoordelingscriteria waaraan overheidsoptreden gewoonlijk wordt getoetst, zijn grofweg onder te verdelen in drie categorieën. Overheidsorganisaties moeten in de eerste plaats voldoen aan eisen die betrekking hebben op de rechtmatigheid van hun handelen. De commissie verwacht dat organisaties in de opsporing op een rechtmatige manier omgaan met de inzet van opsporingsmethoden. Zij verwacht dat er een wettelijke basis is voor de inzet van opsporingsmethoden, dat de bevoegdheden voor de inzet van methoden eenduidig zijn en dat het gebruik van opsporingsmethoden wordt vastgelegd en getoetst. Overheidsorganisaties hebben in de tweede plaats te maken met eisen van doelmatigheid en effectiviteit. De commissie verwacht dat opsporingsmethoden doelmatig worden gebruikt en bijdragen aan een effectieve bestrijding van de criminaliteit. In de derde plaats moeten overheidsorganisaties voldoen aan eisen die betrekking hebben op hun betrouwbaarheid en stabiliteit. De commissie vindt dat de samenleving moet kunnen vertrouwen op de betrouwbaarheid van het opsporingsapparaat. Organisaties in de opsporing moeten zorg dragen voor de geloofwaardigheid en legitimiteit van de criminaliteitsbestrijding. De criteria waaraan het functioneren van organisaties in de opsporing wordt getoetst sporen soms onderling maar zullen in veel gevallen tegenstrijdig zijn. Uitgebreide procedures bij de inzet van opsporingsmethoden dragen bijvoorbeeld bij aan de rechtmatigheid van de opsporing, maar doen wellicht afbreuk aan een efficiënte en snelle manie van werken. Politie en justitie moeten op een rechtmatige wijze opsporen maar moeten anderzijds op de grenzen van het wettelijk genormeerde gebruik van opsporingsmethoden balanceren, wil de bestrijding van sommige vormen van georganiseerde criminaliteit tot bevredigende resultaten leiden. Kortom, organisaties in de opsporing staan voor de lastige taak aan uiteenlopende en soms tegenstrijdige eisen tegemoet te komen. De commissie verwacht dat deze opsporingsorganisaties in staat zijn steeds verantwoorde afwegingen te maken. De drie bovenstaande «conventionele» criteria zouden misschien voldoende zijn voor een zakelijke beoordeling van het functioneren van organisaties in de opsporing. De commissie voert evenwel een evaluatie van veranderingen uit. Zij moet in de eerste plaats een beoordeling geven van de mate waarin opsporingsorganisaties in staat zijn geweest veranderingen door te voeren die de crisis in de opsporing hebben bestreden. Het is daarbij van belang te onderzoeken in hoeverre organisaties in de opsporing in staat zijn geweest zich op een verantwoorde wijze aan te passen.
Veranderingsprocessen stellen organisaties voor grote uitdagingen en zullen slechts tot resultaten leiden indien bepaalde hindernissen worden overwonnen. De commissie beseft dat veranderingen in de opsporing met soortgelijke problemen gepaard zijn gegaan. Bij de beoordeling van haar bevindingen zal de commissie niet alleen uitgaan van conventionele beoordelingscriteria, maar ook de specifieke moeilijkheden die met veranderingen samengaan inachtnemen. De commissie probeert zo tot een afgewogen oordeel te komen.
Implementatie van veranderingen
Veranderingen leiden pas tot gewenste effecten wanneer zij in uitvoerende organisaties worden geïmplementeerd. Organisaties lopen bij de implementatie van veranderingen echter regelmatig tegen de grenzen aan van het controleren van veranderingen op uitvoerend niveau. Daarnaast zijn er op uitvoerend niveau beperkingen aan het doorvoeren van veranderingen die herleid kunnen worden tot de beleidsvrijheid van uitvoerders. De mogelijkheden om veranderingen op uitvoerend niveau te controleren en bepalen zijn beperkt. Veranderingen worden veelal op centraal niveau ontwikkeld en vormgegeven op basis van politieke besluitvorming. Daarbij wordt niet altijd even veel rekening gehouden met de uitvoerbaarheid en haalbaarheid van veranderingen. Bovendien kunnen de gevolgen van veranderingen op centraal niveau niet volledig worden overzien. Uitvoerders worden daarom regelmatig geconfronteerd met dilemma's en knelpunten die voortvloeien uit centraal vormgegeven veranderingen. Een tweede moeilijkheid van veranderingen vloeit voort uit de discretionaire ruimte van uitvoerders. Uitvoerders in publieke organisaties beschikken over een bepaalde mate van beleidsvrijheid, waarbij zij zelfstandig beslissingen moeten nemen zonder dat daarvoor regels en procedures beschikbaar zijn. Veranderingen binnen organisaties zullen onder andere betrekking moeten hebben op de discretionaire ruimte van uitvoerders, willen zij werkelijk tot effect leiden. Er zijn twee mogelijkheden om een brug te slaan tussen veranderingsinitiatieven en het gedrag en functioneren van uitvoerders. Een eerste mogelijkheid heeft betrekking op de inperking van de beleidsvrijheid van uitvoerders. Het management binnen een organisatie kan het handelen van uitvoerders bepalen aan de hand van heldere regels en procedures en een strikt systeem van sancties. Deze dwingende manier van sturing en controle is echter zelden haalbaar of effectief. De praktijk kan meestal niet volledig door regels en procedures worden omvat. Leidinggevenden beschikken bovendien vaak niet over de relevante informatie die voor volledige controle van het uitvoerende proces nodig is. De tweede mogelijkheid voor het doorvoeren van veranderingen heeft betrekking op het beïnvloeden van de beleidsvrijheid. Leidinggevenden kunnen proberen inzicht te krijgen in de wijze waarop beleidsvrijheid wordt ingevuld. Dit inzicht maakt het mogelijk de invulling van de discretionaire ruimte te beïnvloeden door het referentiekader wat hieraan te grondslag ligt te veranderen. Een gemeenschappelijke filosofie of visie op centrale doelstellingen en de manier waarop die moeten worden uitgevoerd, verzekeren de representatie van de uitgangspunten die aan veranderingen ten grondslag liggen. De ontwikkeling en aanpassing van een gemeenschappelijk kader vergen echter geduid, volharding en inlevingsvermogen. De effectiviteit van een dergelijke manier van veranderen is niettemin effectief omdat veranderingen worden geaccepteerd en uitvoerders hun handelen vrijwillig aanpassen.
Verandering na crises
Het adagium luidt dat crises kansen bieden voor veranderingen. Dat betekent echter niet dat veranderingen snel en probleemloos verlopen. Veranderingen zijn processen waarbij voortdurend hindernissen moeten worden genomen. Een crisis, die de legitimiteit en stabiliteit in een beleidssector doet afnemen, neemt deze hindernissen niet weg. In sommige gevallen worden juist nieuwe hindernissen en problemen opgeworpen. Veranderingen zijn niet voltooid met het aanpassen van formele doelstellingen, het uitvaardigen van regels en wetten en het wijzigen van organisatiestructuren. Veranderingen leiden pas tot aanhoudende resultaten indien zij zowel door de individuele leden van de organisaties als door de omgeving worden geaccepteerd. Standaardprocedures en werkwijzen moeten aan de hand van opgedane ervaringen eerst opnieuw vorm krijgen. Daarna moeten veranderingen in de sociale structuren van organisaties worden geïntegreerd. Dit proces van internalisering of institutionalisering is echter niet gemakkelijk en kost vaak veel tijd. Het hangt van het uithoudings- en aanpassingsvermogen van organisaties af in hoeverre hervormingen uiteindelijk slagen. De besluit- en beleidsvorming tijdens crises vindt doorgaans plaats op centraal niveau. Verhoogde maatschappelijke en politieke aandacht voor de opsporing leidden na de parlementaire enquête tot initiëring van veranderingen op centraal politiek en bestuurlijk niveau. Deze veranderingen moesten vervolgens op uitvoerend niveau worden doorgevoerd. Een «top down» benadering van veranderingen leidt doorgaans echter tot weerstand op uitvoerend niveau. Maatregelen en initiatieven tot verandering stuiten in de uitvoering dikwijls op onvoorziene en onbedoelde dilemma's. Tenslotte kan de perceptie van een crisis op centraal niveau sterk verschillen van die op uitvoerend niveau. Procureurs-generaal en korpschefs zitten dicht tegen de politieke gezagsdragers aan en worden doorgaans directer met de (politieke) noodzaak van veranderingen geconfronteerd dan rechercheurs en officieren van justitie die zich richten op het primaire proces. Tussen centraal en uitvoerend niveau kunnen zo discussies ontstaan over de noodzaak van bepaalde aanpassingen en de manier waarop veranderingen het best kunnen worden doorgevoerd. Dergelijke meningsverschillen zullen de bereidheid om aan de veranderingen mee te werken verminderen. Een crisis kan wel de bereidheid tot veranderen in gang zetten of versterken. Deze zal sterker gelden naarmate de crisis door alle betrokkenen als zodanig wordt herkend.