Het recent aanvaarde wetsvoorstel Reorganisatie openbaar ministerie geeft een formele basis aan zowel het Landelijk parket als het College van procureurs-generaal. Om het openbaar ministerie als één organisatie te laten functioneren wordt in het wetsvoorstel de landelijke leiding over het openbaar ministerie in handen gelegd van het College van procureur-generaal. Het College laat zich hierbij - behalve door het eigen Parketgeneraal - ondersteunen en adviseren door tal van landelijke werkgroepen en commissies. Een deel van die overlegstructuren is actief op het onderzoeksgebied van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden. Een bijzondere rol is weggelegd voor het Landelijk parket in de aansturing van het Landelijk rechercheteam en delen van het KLPD en in de beleidsontwikkeling met betrekking tot de bestrijding van de (inter)nationale zware georganiseerde criminaliteit.
In deze paragraaf staan de ontwikkelingen op het terrein van het landelijk openbaar ministerie centraal. De commissie hanteert voor dit deel van het evaluatie-onderzoek de volgende vragen:
a. Welke rol heeft het College van procureurs-generaal gespeeld bij
het vertalen van de politieke uitgangspunten, zoals vastgesteld na de parlementaire
enquêtecommissie opsporingsmethoden, naar de praktijk? Welke rol
speelt het College bij de beslissing omtrent de inzet van opsporingsmethoden?
Hoe krijgt de toetsing door het College feitelijk vorm?
b. Hoe functioneert de Centrale toetsingscommissie (CTC)? Hoe is de
CTC organisatorisch vormgegeven? Over welke onderwerpen heeft de CTC een
advies uitgebracht?
c. Welke rol speelt de Coördinatiecommissie zware criminaliteit
(voorheen Coördinerend beleidsoverleg) op dit moment?
d. Welke rol vervult de landelijke vergadering van recherche-officieren
bij het vormgeven van de recherchefunctie?
Achtereenvolgens wordt aandacht besteed aan het Landelijk parket en enkele landelijke werkgroepen en commissies, zoals het Landelijk platform CID-officieren en het Landelijk overleg recherche-officieren. In de daarop volgende paragraaf staat centraal de wijze van selecteren van de onderzoeken voor de kernteams met behulp van de Coördinatiecommissie zware criminaliteit en de weegploeg alsmede de onderlinge operationele afstemming van kernteamonderzoeken in de Werkgroep zware georganiseerde criminaliteit (ZGC-IRT; voorheen het Landelijk overleg coördinerende officieren (LOCO) genoemd). Vervolgens komt het College van procureurs-generaal aan de orde, onder meer met betrekking tot zijn rol in de vaststelling van de normering in het interregnum en het overleg met de minister in de zogenoemde «Overlegvergadering». Daarna wordt de toetsing (en de registratie) van de inzet van bepaalde bijzondere opsporingsmethoden door de CTC besproken.
4.3.1 Landelijk parket
In de Memorie van Toelichting op het wetsvoorstel Reorganisatie openbaar ministerie staat dat de oprichting van een Landelijk parket nodig werd geacht om structurele invulling te kunnen geven aan de gezagsuitoefening over het Landelijk rechercheteam (Kamerstuk 25392, nr. 3, 1996-1997, p. 16 e.v.). Daarnaast heeft het Landelijk parket een beleidsondersteunende functie binnen het openbaar ministerie op het gebied van de bestrijding van ernstige vormen van criminaliteit, zowel nationaal ais internationaal. Het Landelijk parket stuurt naast het Landelijk rechercheteam ook het Rechercheteam transport en logistiek van het Korps landelijke politiediensten (KLPD), inclusief de CID(-en) aan. Daarnaast behoort het Landelijk parket volgens zijn eigen (koers)plannen beleid te ontwikkelen in het kader van een nationale criminele strategie. Het Landelijk parket draagt ook zorg voor een aantal internationale aspecten van de bestrijding van de zware en georganiseerde criminaliteit.
Het Landelijk parket rekent de volgende activiteiten tot zijn hoofdtaken:
- het uitoefenen van gezag met betrekking tot het KLPD;
- het leiding geven aan opsporingsonderzoeken en het ontwikkelen van
daaraan gerelateerd beleid,
- het ontwikkelen van beleid op het terrein van voor de opsporing ondersteunende
diensten bij het KLPD, zoals afdeling nationale coördinatie politiële
infiltratie (ANCM), Dienst bijzondere recherche zaken (DBRZ), Dienst technologie
en operationele ondersteuning (DTOO) en Meldpunt ongebruikelijke transacties
(MOT),
- de beleidsontwikkeling op het terrein van de taakuitoefening van
de kernteams en
- het uitvoeren van internationale rechtshulpverzoeken en het voeren
van internationaal overleg.
Het Landelijk parket kent naast een hoofdofficier, een recherche-officier voor het KLPD en een ondersteunende staf van beleidsmedewerkers, enkele gespecialiseerde (landelijke) officieren van justitie. Per 16 april 1999 is de portefeuilleverdeling als volgt:
- een officier van justitie voor de aansturing van het Landelijk rechercheteam
(LRT) en tevens drie officieren voor de strafzaken van het LRT;
- één landelijk officier van justitie voor het Meldpunt
ongebruikelijke transacties (MOT) die in het bijzonder is belast met (inter-)
nationale bestrijding van het witwassen van criminele gelden;
- één officier van justitie voor de criminele inlichtingendienst
van het KLPD en de Recherchedienst transport en logistiek (RT&L) van
het KLPD en voor de bijzondere opsporingsdiensten (o.a. de Algemene inspectiedienst,
de Economische controledienst en de Fiscale inlichtingen- en opsporingendienst)
alsmede voor het Gedetineerden registratie en informatiepunt (GRIP);
- één officier van justitie voor de afdeling nationale
coördinatie politiële infiltratie (ANCPI) van het KLPD en voor
(inter-)nationale infiltratie, getuigenbescherming, de coördinatie
mensensmokkel en voor terreur die tevens liaison is voor de BVD;
- één officier van justitie voor de internationale rechtshulp
waaronder in het bijzonder ook het landelijke contact grensoverschrijdende
observatie (LCGO), het Maritiem informatiepunt (MIP) en de rechtshulpcoördinatie
Nederlandse Antillen;
- de recherche-officier van justitie van het KLPD is tevens verantwoordelijk
voor de (criminele) inlichtingendienst van de Rijksrecherche. Daarnaast
is hij plaatsvervangend hoofdofficier van justitie van het Landelijk parket.
Officieren hebben bijna dagelijks contact met de leiders van de onderzoeken waaraan zij zijn verbonden. Er is daarnaast regelmatig contact tussen de landelijke CID-officieren de CID-chef van het LRT. Een aantal landelijke officieren van justitie is zelfs zo'n twee dagen per week bij het LRT aanwezig en heeft daar een eigen bureau. Het frequente contact tussen officieren en de leden van de onderzoeksteams komt de wederzijdse relatie ten goede en verlaagt voor rechercheurs de drempel om de officier (juridisch) ingewikkelde kwesties voor te leggen. De nauwe relatie leidt er echter ook toe dat de bemoeienis van de officier van justitie in sommige gevallen doorschiet tot operationele zaken. Uit de interviews blijkt dat al langer onzekerheid bestaat over de vraag welke officier verantwoordelijk is voor bepaalde delen van het KLPD. Dit is onder meer het gevolg van verscheidene functiewisselingen tussen de officieren van het landelijk parket onderling, terwijl ook de taakverdeling niet altijd helder is (en was) noch op schrift noch in de praktijk. Daarnaast strekt het gezag van de hoofdofficier van het Landelijk parket, in overeenstemming met de wens van het College van procureurs-generaal, zich uit over het hele KLPD. Dat is dus ook over onderdelen van het KLPD die niet volledig gedekt worden door de taakstelling van het Landelijk parket. Het gaat in het bijzonder om taken met betrekking tot mobiliteit en de veiligheid van het Koninklijk Huis. Ten behoeve van de landelijke beleidsontwikkeling en coördinatie op het gebied van zware georganiseerde criminaliteit participeert het Landelijk parket in verschillende werkgroepen, commissies en platforms die hieronder worden behandeld. In sommige gevallen is ook de inhoudelijke ondersteuning van deze commissie in handen van het Landelijk parket. Het komt ook voor dat het Parket-generaal inhoudelijke (dan wel secretariële) ondersteuning biedt aan enkele overlegstructuren; een helder beleid ontbreekt.
4.3.2 Landelijke overleggen
Landelijk overleg recherche-officieren van justitie
Het landelijk overleg van recherche-officieren is begin 1998 voor de eerste maal bijeen geweest. Ondanks een vergaderfrequentie van zo'n vijf maal per jaar heeft het overleg geen inhoudelijk secretariaat (en ontbreekt het dus aan adequate verslaglegging). Het arrondissement waar het eerstvolgende overleg wordt gehouden, neemt de inhoudelijke voorbereiding van de dag op zich. Bij de start van het landelijk overleg was er de ambitie om de gaten en problemen in de normering op te vullen onder meer door het verzamelen en analyseren van praktijkvoorbeelden. Daar is het echter niet van gekomen. Uit de verslagen van de bijeenkomsten van het landelijk overleg kan worden afgeleid dat voornamelijk is gesproken over de feitelijke invulling van de functie van recherche-officier en over enkele rapporten (onder andere «Rekkelijk of precies?»), circulaires (bijvoorbeeld inzake observatie) en het kwaliteitstraject (ABRIO), alsmede over enkele concrete casus uit de opsporingspraktijk. Noch aan de normering in het interregnum en de mogelijke knelpunten daarin noch aan het wetsvoorstel Bijzondere opsporingsbevoegdheden is blijkens de verslagen expliciet aandacht besteed. Het landelijk overleg van recherche-officieren heeft per brief van 15 december 1998 aan het College navraag gedaan over de (toekomstige) status van het overleg en de mogelijkheden voor inhoudelijke ondersteuning. Dit had mede te maken met de eerdere beslissing van het College van procureurs-generaal van 30 september 1998 om de functionaliteit van de recherche-officier binnen een aantal jaren onderdeel te maken van het takenpakket van de plaatsvervangend hoofdofficier van justitie of de teamleider zware criminaliteit. Naar de mening van het College bestaat er geen noodzaak om een platform van recherche-officieren (als ook een counterpart bij politie) op te richten. De inschatting zou namelijk zijn dat een dergelijk platform weinig toevoegt aan het streven een duidelijke sturing op de recherchefunctie aan te brengen, omdat de werkelijke sturing in de werkprocessen op lagere niveaus plaatsvindt. Een antwoord op genoemd verzoek heeft het landelijk overleg recherche-officieren tot op heden niet ontvangen.
Landelijk platform CID-officieren
Het Landelijk platform CID-officieren bestaat - onder voorzitterschap van de hoofdofficier bij het Landelijk parket - uit de CID-officieren die op de 19 parketten belast zijn met gezag over het CID-werk en enkele landelijke officieren van justitie in verband met hun taak bij het inlichtingenwerk van de Centrale recherche informatie (CRI) van het KLPD. Met een geringe vergaderfrequentie van zo'n vijf maal per jaar levert het Landelijk platform CID-officieren, naast de mogelijkheid van intercollegiale toetsing, een bijdrage aan de beleidsontwikkeling en normering van de bijzondere opsporingsmethoden alsmede aan het onderwijs daarover. Het Landelijk platform CID-officieren heeft voor zover bekend geen officieel instellingsbesluit. Het Landelijk platform CID-officieren bracht in samenwerking met het Landelijk parket en de Centrale toetsingscommissie verschillende concept-richtlijnen zoals bijvoorbeeld de Voorlopige uitgangspunten met betrekking tot de inzet van (bijzondere) opsporingsmethoden en -middelen en de Gedragscode CID-officieren. Ook is uit haar midden het Ontwikkelteam recherche-officier geformeerd met als taak de functies van recherche-officier van justitie en CID-officier van justitie te beschrijven. In het Landelijk platform CID-officieren komen vragen en dilemma's naar voren, zoals: hoe moet met minderjarige informanten worden omgegaan; hoe kunnen onderzoeken worden afgeschermd; moet aan de rechter worden gemeld dat bepaalde CID-informatie afkomstig is van personen die ook getuigenverklaringen hebben afgelegd (in verband met de dubbeltelling van bepaalde informatie). De opvattingen van CID-officieren, over wat wel en niet toelaatbaar is, blijken in de praktijk uiteen te lopen. Onderwerpen waarover de CID-officieren overeenstemming hebben bereikt, zijn onder andere «gecodificeerd» in een gedragscode. Hierin zijn beleidslijnen opgenomen voor de controle van registers, de inhoudelijke sturing van de CID en de relatie met zaaks- en recherche-officieren. Het Landelijk platform CID-officieren bespreekt voorts inhoudelijke onderwerpen die relevant zijn voor CID-officieren, zoals een notitie over de conceptcriteria kwaliteit informant en over het «afschermingsprocesverbaal». Ook worden tijdens de vergaderingen a-typische casus besproken. Om de vergaderingen heen vindt regelmatig bilateraal contact tussen CID-officieren plaats. Verder is het Landelijk platform CID-officieren betrokken bij de ontwikkeling van de door de Stichting Studiecentrum Rechtshandhaving verzorgde CID-cursus. Het Landelijk platform CID-officieren evalueert deze cursus en doet voorstellen voor verbetering.
4.3.3 Selectie zaken kernteams
Tijdens de vergadering van het College van procureurs-generaal van 4 juli 1996 is besloten het Coördinerend beleidsoverleg zware criminaliteit (CBO) om te vormen tot Coördinatiecommissie zware criminaliteit (Cc zwacri). Noch van het Coördinerend beleidsoverleg noch van de «nieuwe» Cc zwacri bestaat een instellingsbesluit of een formele taakstelling. In de vergadering van het College van procureurs-generaal van 5 februari 1992 is wel gesproken over de taak van het Coördinerend beleidsoverleg. Samengevat bestaat de taak uit:
- de coördinatie van de aanpak van georganiseerde misdaad, het
ter zake nemen van initiatieven en het zodanig adviseren, stimuleren, begeleiden
en evalueren;
- de beleidsvoorbereiding en advisering binnen het openbaar ministerie
(in het bijzonder de vergadering van de procureurs-generaal) inzake structurele
knelpunten en problemen in de aanpak van vormen van georganiseerde criminaliteit.
Naar de mening van de hoofdofficier van het Landelijk parket zijn binnen die taak in de loop der jaren wisselende accenten gelegd (Brief van de heer Holthuis aan het Parketgeneraal in verband met de commissie Kalsbeek, d.d. 10 februari 1999, kenmerk 4834). Sinds eind 1996 gaat de aandacht van de Cc zwacri echter primair uit naar de advisering van het College over de prioriteitstelling van de onderzoeken voor de kernteams. Met de naamsverandering kreeg de Cc zwacri ook een andere samenstelling; in de plaats van enkele advocaten-generaal en recherchechefs werd de taak overgenomen - onder voorzitterschap van de portefeuillehouder zware georganiseerde criminaliteit binnen het College van procureurs-generaal - door de zeven hoofdofficieren, onder wier verantwoordelijkheid de kernteams en het LRT functioneren. Daarnaast zijn zo'n zeven leden - overwegend korpschefs - als adviserende leden aangewezen. De Cc zwacri heeft een weegploeg ingesteld. Onder voorzitterschap van de hoofdofficier bij het Landelijk parket bestaat de weegploeg uit enkele vertegenwoordigers van het openbaar ministerie en politie (CRI) die niet rechtstreeks met de kernteams te maken hebben. De weegploeg vormt als het ware het «voorportaal» van de Cc zwacri en in het verlengde daarvan van het College voor wat betreft de toetsing van onderzoeksvoorstellen van de kernteams.
Gewijzigde procedure prioritering van kernteamonderzoeken
Tot eind 1996 kwam het er in de praktijk op neer dat de driehoeken van de korpsen van de kernteams bepaalden welke onderzoeken door de kernteams werden gedaan. Het College van procureurs-generaal kwam, ook in de convenanten, slechts een marginale rol toe. De koppeling van de gekozen onderzoeken aan het kwantitatief overzicht van criminele groeperingen van de CRI werkte moeizaam. Daarbij speelde niet alleen een rol dat de criteria tussentijds gewijzigd werden en dat deze niet door het openbaar ministerie en politie werden herkend; ook andersom werden (de subjecten uit) aangedragen onderzoeken regelmatig niet herkend door de CRI, al dan niet als gevolg van het gebrek aan informatie uit de regio's. Bij brief van 31 december 1996 heeft de toenmalig voorzitter van het CBO de nota «Prioriteitstelling bij het landelijk optreden tegen georganiseerde misdaad» aan de kernteamhoudende hoofdofficieren van justitie gestuurd (Kenmerk 3345/6220). Deze nota is mede opgesteld om een gestroomlijnde procedure voor de toewijzing van onderzoeksvoorstellen en zicht op de lopende onderzoeken mogelijk te maken. De procedure beoogt het College de gelegenheid te geven om haar centrale rol te vervullen. Volgens de nota worden onderzoeksvoorstellen voorbereid in de «informatieplatforms», die onder verantwoordelijkheid van de hoofdofficier rond eik kernteam en het LRT zijn gevormd. De hoofdofficier legt vervolgens periodiek, na overleg met de kernteam driehoek, een aantal concrete onderzoeksvoorstellen voor aan de Ce zwacri. Het secretariaat van de Ce zwacri zendt vervolgens de onderzoeksvoorstellen ongelezen door naar de weegploeg. De onderzoeksvoorstellen worden vervolgens door de weegploeg samengevat en getoetst aan de «mate van maatschappelijke schade van criminaliteit, in materiële en immateriële zin» ( Landelijke Voortgangsrapportage Kernteams 1997, p. 2 onder 4). Van dit hoofdcriterium zijn vijf concrete beoordelingscriteria afgeleid:
1. aantasting van integriteit van lijf en goed of persoonlijke/zakelijke
levenssfeer;
2. geldelijk gewin en geldelijke doorwerking;
3. uitwerking op overheden;
4. uitwerking op wettige markten en
5. tegenstrategieën.
De Concept-instructie prioriteitstelling landelijk optreden tegen zware en georganiseerde criminaliteit (1998) voegt daar nog een zesde criterium aan toe:
6.internationaal actief zijn van de criminele groepering of het criminele netwerk.
De (nieuwe) procedure voor Landelijke prioriteitstelling voor optreden tegen zware en georganiseerde criminaliteit (nota en Concept-instructie) beoogt een evenwichtiger en heldere selectie en prioritering van de kernteamonderzoeken. Aan de hand van een aantal criteria adviseren de weegploeg en in het verlengde daarvan de Ce zwacri het College van procureurs-generaal over toe te wijzen kernteamonderzoeken. Begin 1997 is een aanvang gemaakt met de implementatie van de toedelingsprocedure ingevolge genoemde nota en de verdere uitwerking daarvan in de Concept-instructie landelijke prioriteitstelling (versie van 3 maart 1998). Twee maal per jaar berichten de kernteams (via de Ce zwacri) het College over hun voortgang. Sinds november 1998 staat eens per maand de voortgang van de onderzoeken van één van de kernteams centraal. De hoofdofficier en/of officier van het geselecteerde kernteam worden uitgenodigd om in de vergadering van het College van procureurs-generaal een toelichting te geven. De lopende kernteamonderzoeken (gestart voor 1997) zijn niet onderworpen aan het nieuwe regime voor de landelijke prioriteitstelling.
De voorzitter: De laatste vraag in dit blokje. U noemde net kernteamonderzoeken.
Kunt u een voorbeeld geven van de aanvraag voor een kernteamonderzoek dat
u heeft afgewezen, omdat het niet voldeed aan de criteria zoals u die hanteerde?
De heer Ficq (waarnemend voorzitter van het College van procureurs-generaal):
Nee, want die bereiken over het algemeen het college niet. De weegploeg
geeft aan, dat een bepaalde zaak het niet haalt. Als een hoofdofficier
het daar niet mee eens is, kan hij dat vervolgens voorleggen aan het college.
Dat is nooit gebeurd. Maar ik kan u de cijfers geven.
De voorzitter: Nee, niet de cijfers. Ik wil graag inhoudelijk weten,
hoe het gaat.
De heer Ficq: De inhoudelijke afwegingen heb ik niet gezien.
De voorzitter: De weegploeg adviseert u. Ik zou mij daarom kunnen voorstellen,
dat u daarvan een rapportage krijgt in de trant van: uit onderzoeken blijkt
dat die zaak niet past in de prioriteitsstelling.
De heer Ficq: Het had minder te maken met niet-passende prioriteitsstelling
qua onderwerp, dan met het feit dat het onderzoek op zich niet zwaar genoeg
was om aan een kernteam te worden toebedeeld. De voorzitter: In de praktijk
hebben de criteria die uzelf hanteert als het gaat om de kernteamonderzoeken
geen bepalende invloed. Maar het gaat veel meer om de vraag, of de onderzoeken
zwaar genoeg zijn.
De heer Ficq: Beide. Zij hebben in die zin voldoende invloed, dat de
onderwerpen die worden aangereikt zich wel degelijk binnen de totale prioriteitsstelling
bewegen, en soms ook daarbuiten. Dat is maar goed ook, want het betekent
dat bepaalde typen onderzoek worden aangepakt, die anders niet zouden zijn
aangepakt als je alleen binnen die terreinen zou zijn gebleven. Wij deden
gelukkig al mensensmokkelonderzoeken voordat zij als prioriteit werden
aangewezen. Voor milieuonderzoeken geldt hetzelfde. Maar watje bij de weegploeg
ziet, is dat die onderzoeken niet zwaar genoeg scoren om te worden toebedeeld
aan een kernteam. (Verslag Rondetafelgesprek, 25 mei 1999)
Verschillende kernteams geven aan dat de nieuwe procedure voor toedeling van kernteamonderzoeken te lang duurt. Daardoor komen in een aantal gevallen de informatieposities van de kernteams in gevaar. Het effect hiervan is dat naast de formele toewijzingsprocedure de praktijk bestaat dat als naar het oordeel van het kernteam de toewijzing te lang duurt, het onderzoek wordt gegund aan een ander dan het kernteam.
De heer Biesheuvel: Ik heb nog een vraag over de procedure voor de toewijzing
van kernteamonderzoeken. Een van de bevindingen is dat het behoorlijk lang
duurt, wat nogal problematisch kan zijn voor de informatiepositie van een
kernteam. Een kernteam wil zo snel mogelijk aan de slag, maar dan moet
een onderzoeksvoorstel eerst de hele procedure door. U hoeft van mij niet
de hele procedure uit te leggen. Wat ik wil weten is of er ook een snelle
slag geslagen kan worden.
De heer Ficq (waarnemend voorzitter van het College van procureurs-generaal):
Als het lang duurt, ligt het meer aan de verantwoordelijke hoofdofficier
Die kan daar met zijn recherche en kemteamchef wat aan doen. De coördinatiecommissie
zware criminaliteit vergadert eens in de twee maanden. Er wordt ook regelmatig
gerapporteerd wanneer er capaciteit vrijkomt. Dat gebeurt niet onverwachts.
Men wordt ook gevraagd om zich tijdig te bezinnen op onderzoeken die de
ruimte die vrijkomt kunnen opvullen. Als het nodig is om een korte klap
te maken, dan kan dat altijd. Als de weegploeg het voorstel gewogen heeft,
kan ik als portefeuillehouder namens het college, vooruitlopend op de beslissing
van het college, een onderzoek toebedelen. Ik heb dat in voorkomende gevallen
ook wet gedaan. Het hoeft niet alleen een kwestie van capaciteit te zijn,
maar het kan ook een kwestie zijn van actuele kennis die beschikbaar komt
en die een snelle inzet gewenst maakt. Dat facet doet zich meer voor dan
het andere.
De voorzitter: U zegt dus dat u kunt afwijken van de normale procedure
als het snel moet gebeuren. We hebben kunnen vaststellen dat de klacht
dat het te lang duurt algemeen is. Ik wil nu even checken of die klacht
in de openbaarheid stand houdt.
De heer Aalbersberg (chef kernteam Noord-Oost Nederland): De heer Van
Zwam heeft al aangegeven dat de zuivere procedure in Noord-Oost Nederland,
ook in het kader van de samenwerking, goed wordt gevolgd. Vanuit de regio's
komen onderwerpen naar boven. Die worden in een «auditing group»
van de regio's besproken en klaargemaakt. Dan gaat het naar de selectiedriehoek
in Noord-Oost Nederland die daar een oordeel over velt. Dan gaat het naar
de beheersdriehoek van de regio IJsselland. Dan gaat het via de hoofdofficier
naar de coördinatiecommissie, de weegploeg en uiteindelijk komt het
bij het college terecht. Dat is natuurlijk een vrij lange procedure, terwijl
het voor een kernteam heel belangrijk is om voortdurend een stevig onderzoek
te hebben lopen op het aandachtsgebied. Dat versterkt het inzicht voor
het informatieplatform.
De voorzitter: U als kemteamchef besluit op een dag dat u een bepaald
kernteamwaardig onderzoek moet proberen te halen. Hoe lang neemt dan de
regionale procedure in beslag en hoe lang neemt de landelijke procedure
in beslag? Ik begrijp dat ik vraag naar gemiddelden. Kunt u ongeveer aangeven
hoe lang het duurt?
De heer Aalbersberg: Ik baseer me op het verleden. In een aantal gevallen
heeft de totale periode bijna vier tot vijf maanden in beslag genomen.
(Verslag Rondetafelgesprek, 25 mei 1999.)
Analyse van de weging en prioritering van kernteamonderzoeken 1997 -heden
In onderstaand overzicht zijn de onderzoeksvoorstellen van de kernteams
(het overzicht is afgeleid uit de schriftelijke beantwoording van de vragen
van de commissie in aanvulling op de interviews en de toegezonden stukken
over weegploeg en de Ce zwacri: brief d.d. 28 april 1999, kenmerk 1999041294)
weergegeven die ter prioritering zijn voorgelegd aan respectievelijk de
weegploeg, de Cc zwacri en het College van procureurs-generaal. Het overzicht
loopt vanaf 1997 omdat begin 1997 een aanvang is gemaakt met de implementatie
van de nieuwe toedelingsprocedure.
| 1997
Onderzoeks- voorstel van: KT Haagl
LRT KT RNM Totaal |
aantal
6
2 1 29 |
Weegploeg
onvol- doende info 5 (*) 8 (**)
13 |
KT-waardig
5 2
2 1 14 |
toebede-
len aan ander KT aan USD
0 |
Cc zwacri
onvol- doende info - |
KT-waardig
5 2
2 1 14 |
toebede-
len aan ander KT aan USD
1
1 |
College PPGG
onvol- doende info - |
KT-waardig
5 2
2 1 14 |
toebedelen
aan ander KT aan USD 1
2 |
| 1998
Onderzoeks- voorstel van: KT Haagl
Totaal |
aantal
6
19 |
Weegploeg
onvol- doende info 0 |
KT-waardig
6
3(***)
11 |
toebede-
len aan ander KT 0 |
Cc zwacri
onvol- doende info 0 |
KT-waardig
6
3
11 |
toebede-
len aan ander KT 0 |
College PPGG
onvol- doende info 0 |
KT-waardig
6
3
11 |
toebedelen
aan ander KT 1 NON(**)
1 |
In 1997 legden de kernteams en het LRT in totaal 29 onderzoeksvoorstellen voor ter prioritering. Bedacht dient te worden dat een onderzoeksvoorstel meestal in meerdere onderzoeken uiteenvalt.
De heer Biesheuvel: Mijnheer Van Zwam, hoeveel onderzoeken worden er
door kernteams in uw regio verricht?
De heer Van Zwam (voormalig chef kernteam Noord-Oost Nederland): Wij
praten over onderzoeken die ons door het college zijn toebedeeld. In Noord-Oost
Nederland, waar ik tot voor kort verantwoordelijk was, werd ervoor gekozen
om slechts de onderzoeken te doen die ons werden toebedeeld. Een onderzoek
valt uiteen in een aantal subdossiers, dus het hangt af van de manier van
tellen. In de afgelopen jaren zijn er gemiddeld twee á drie onderzoeken
als hoofddoelstelling geformuleerd en deze onderzoeken vielen uiteen in
gemiddeld twee a drie subdoelstellingen. Wanneer zich in een hoofddoelstelling
een activiteit voordeed die niet kon worden getolereerd, zoals een transport
van verdovende middelen of een op handen zijnde liquidatie, bestond wel
het besef dat moest worden ingegrepen. Dit werd dan zodanig georganiseerd
dat de hoofddoelstelling zo min mogelijk gevaar liep of tegelijkertijd
ook werd gerealiseerd. Alles bij elkaar zijn in Noord-Oost Nederland in
de afgelopen jaren 25 á 30 dossiers onder handen geweest
De heer Biesheuvel: Als wij dus in een overzicht van uw regio voor
1997 drie onderzoeken vermeld zien staan, betreft dit aantal volgens u
drie hoofdonderzoeken die uiteenvallen in subonderzoeken?
De heer Van Zwam: Dat is een juiste formulering.
( Verslag Rondetafelgesprek, 25 mei 1999)
In 1998 daalt het totaal aantal aangemelde onderzoeksvoorstellen naar 19. Voor de beoordeling van de kernteamwaardigheid van 13 onderzoeksvoorstellen heeft de weegploeg om nadere informatie verzocht (kernteam Zuid: 8 en kernteam Rotterdam: 5). De weegploeg heeft hierop - ook na rappel - geen antwoord ontvangen. Weging heeft niet kunnen plaatsvinden en onduidelijk is of en zo ja, door wie de onderzoeken zijn opgepakt. Van de 13 «teruggezonden» onderzoeken waren 9 afkomstig van het kernteam Zuid; slechts één onderzoek van het kernteam Zuid is opgepakt door de Unit synthetische drugs (USD). Dit, in combinatie met het feit dat het kernteam Zuid tot op heden geen nieuw onderzoeksvoorstel heeft voorgelegd, bevestigt het vermoeden dat enkele kernteams weinig nieuwe onderzoeken uitvoeren.
Het kernteam Amsterdam-Amstelland legt in 1998 geen nieuw onderzoeksvoorstel ter weging voor. Hetzelfde beeld levert het kernteam Randstad Noord en Midden dat ~ vanwege het al langlopende onderzoek naar (de groepering van) U. - pas onlangs twee onderzoeksvoorstellen ter weging heeft aangeleverd ( Het onderzoeksvoorstel dat in 1997 door het kernteam Randstad Noord en Midden is ingediend, ging naar het kernteam Amsterdam). Het kernteam Rotterdam-Rijnmond legde in de onderzocht periode 10 onderzoeksvoorstellen voor; slechts één onderzoeksvoorstel werd én «kernteamwaardig» bevonden én ook daadwerkelijk toebedeeld aan Rotterdam (In 1998 werden van de vijf onderzoeksvoorstellen van kernteam Rotterdam er twee kernteamwaardig bevonden; één daarvan werd toebedeeld aan het kernteam Noord-Oost Nederland en slechts één werd toebedeeld aan het kernteam Rotterdam). Van de zijde van het bevoegd gezag is aangegeven dat het predikaat «niet kernteamwaardig» onderzoek voor Rotterdam geen probleem is; het onderzoek wordt gewoon vervolgd door Unit 2 van de regionale recherchedienst in plaats van door het kernteam.
De heer Rouvoet: Dat betekent dat een kwestie als beschikbare capaciteit
een heel belangrijke rol kan spelen, misschien wel belangrijker dan het
gewicht van een onderzoek dat zich op een gegeven moment aandient. De vraag
kan zijn: wie heeft op dit moment de ruimte om dit te draaien? Dan kan
het zijn dat een kernteamwaardig onderzoek bij de regionale recherche terechtkomt.
De heer Jansen (hoofd regionale recherchedienst): Dat kan.
De heer Van Zwam (voormalig chef kernteam Noord-Oost Nederland): Misschien
mag ik de opmerking van collega Jansen een beetje aanvullen. Ik onderscheid
grofweg twee soorten kernteams, de randstedelijke kernteams en de meer
perifere of groene kernteams zoals zij zijn genoemd. In het gebied waarin
ik werk, Noord-Oost Nederland, zijn negen politieregio's. Daar is de gemiddelde
divisie niet zo groot als het kernteam Noord-Oost Nederland. Het kernteam
NON bestaat inmiddels uit 170 mensen. Je kan niet aan een divisie van een
kleine regio een grootschalig onderzoek opdragen. Dat kan wel aan een divisie
van de regionale recherche in Amsterdam-Amstelland, in Rotterdam-Rijnmond
of in Haaglanden. (Verslag Rondetafelgesprek, 25 mei 1999)
In 1998 is het beleid voor het toebedelen van (niet) kernteamwaardig
onderzoek aangepast. Voor een aantal (niet-kernteamwaardige) onderzoeken
achtte de weegploeg, de Cc zwacri en het College alsnog toebedeling aan
een kernteam gerechtvaardigd, omdat de criminaliteitsvorm van zodanig ernstige
aard is en past in het aandachtsgebied van een kernteam. «Het wegzetten
van deze onderzoeken bij een regionaal politiekorps was vanwege het spoedeisende
karakter van het onderzoek en het niet altijd helder zijn van de competentie
in relatie tot de op het spel staande belangen niet wenselijk». Daarnaast
worden enkele niet-kernteamwaardige onderzoeken (bijvoorbeeld 2 onderzoeksvoorstellen
van het kernteam Noord-Oost Nederland en 3 voorstellen van het Landelijk
rechercheteam in 1998) toebedeeld op basis van:
het verwachte leereffect;
het ontwikkelen van een informatiepositie;
een - politieke - prioriteit;
onduidelijkheid over het bevoegde arrondissement en/of het zo goed
mogelijk benutten van vrije capaciteit binnen de kernteams.
In totaal komt het in de onderzochte periode slechts drie maal voor dat een onderzoek weliswaar kernteamwaardig wordt bevonden, maar aan een ander kernteam wordt toebedeeld.
De heer Biesheuvel: Maar we hebben kunnen vaststellen dat ook onderzoeken worden toebedeeld die niet-kernteamwaardig zijn. Wat is daar precies de reden van? Je zou kunnen denken dat ook niet-kernteamwaardige onderzoeken worden toebedeeld om de mensen maar bezig te houden. De heer Ficq (waarnemend voorzitter van het College van procureurs-generaal): Het kan zijn dat er een enkele keer wat capaciteit vrijkomt bij een kernteam en dan kun je besluiten om de korte klap te maken. Dan moetje niet sjabloonmatig reageren en zeggen dat iets niet mag omdat het bij de regionale recherche moet gebeuren, Als de regionale recherche de handen vol heeft, kun je niet zeggen datje het laat lopen. Ik vind dat geen verantwoorde prioriteitsstelling. In voorkomende gevallen wordt een kernteam dus voor dat doel ingezet. Een tweede mogelijkheid is dat een kernteam dat een bepaald aandachtsgebied toebedeeld heeft gekregen een onderzoek aanpakt dat niet helemaal aan de criteria voldoet om het inzicht in de materie te verdiepen en thuis te raken in wat er op dat deelterrein gebeurt. We hebben dat recentelijk gezien bij de unit mensensmokkel. Een nieuw aandachtsgebied betekent ook het opbouwen van expertise om in de toekomst het expertisecentrum te kunnen zijn voor de rest van de Nederlandse politie. (Verslag Rondetafelgesprek, 25 mei 1999)
In twee gevallen gaat het onderzoek naar het kernteam AmsterdamAmstelland. in het ene geval is tijdens de vergadering van de Cc zwacri door betrokken hoofdofficieren besloten dat het onderzoeksvoorstel van het kernteam Randstad Noord en Midden beter past binnen het aandachtsgebied «Hollandse netwerken» van het kernteam AmsterdamAmstelland. In het andere geval wordt een onderzoeksvoorstel van het LRT door het College opgedragen aan de hoofdofficier van Amsterdam.
«Het LRT is weliswaar opgericht om dit soort onderzoeken te doen, maar van meet af aan is duidelijk geweest dat dit geen exclusieve opdracht met uitsluiting van anderen betrof», aldus de brief van het College aan beide betrokken hoofdofficieren (Brief d.d. 8 april 1998 van het College aan de betrokken hoofdofficieren, kenmerk 1998040474). Dit laat volgens het college onverlet dat er wet sprake moet zijn van reële betrokkenheid van het LRT bij dit onderzoek. Voor wat betreft het onderzoek zou - ook in de externe presentatie duidelijk sprake moeten zijn van een samenwerkingsverband.
Operationele afstemming onderzoeken van de kernteams
De daadwerkelijke operationele afstemming tussen de onderzoeken van de verschillende kernteams dient plaats te vinden in de Werkgroep zware georganiseerde criminaliteit (ZGC-IRT). Deze werkgroep is onder de Ce zwacri gebracht. Tot maart 1998 had deze werkgroep de naam Landelijk overleg coördinerende officieren van justitie (LOCO). De Werkgroep ZGC-IRT heeft hoofdzakelijk tot doel tot operationele afstemming te komen tussen de «coördinerende» officieren. Dat zijn de zaaksofficieren/ CID-officieren van justitie die belast zijn met de onderzoeken van de kernteams. Het voorzitterschap is in handen van de hoofdofficier bij het Landelijk parket. De werkgroep verricht daarnaast ook beleidsmatige activiteiten bijvoorbeeld in het kader van de (concept-)instructie prioriteitstelling landelijk optreden, de kernteamregeling, de vertaling van de resultaten van de WODC-monitor georganiseerde criminaliteit en het Model voortgangsrapportage kernteams. De werkgroep ZGC-IRT komt gemiddeld zo'n vijf maal per jaar bijeen. Sinds 14 maart 1997 wordt zo'n twee keer per jaar een gezamenlijke vergadering met de kernteamchefs georganiseerd.
Tenslotte
Samenvattend kan over de toewijzing van onderzoeken aan de kernteams het volgende worden opgemerkt. Het College van procureurs-generaal wijkt zelden af van het advies van de Ce zwacri, terwijl de Ce zwacri, een groot deel van haar adviezen baseert op het oordeel van de weegploeg, die als enige het originele onderzoeksvoorstel onder ogen krijgt. Desgewenst geeft de desbetreffende hoofdofficier een toelichting in de vergadering van de Ce zwacri. Het komt relatief weinig voor dat onderzoeken worden toebedeeld aan een ander kernteam dan dat het onderzoeksvoorstel heeft ingediend. Er is de commissie geen geval bekend geworden van tussentijdse overname van kernteamonderzoeken door een ander kernteam. De criteria voor «kernteamwaardigheid» van voorgesteld onderzoek lieten te weinig ruimte voor onder meer politieke prioriteiten. Het komt daarom met name in 1998 voor dat aan een aantal kernteams «niet kernteamwaardig» onderzoek wordt toebedeeld op basis van «extra» criteria: het verwachte leereffect, het ontwikkelen van een informatiepositie, een -politieke prioriteit, onduidelijkheid over het bevoegde arrondissement en/of het zo goed mogelijk benutten van vrije capaciteit binnen de kernteams. Sommige kernteams blijken niet steeds kernteamwaardige onderzoeken te doen. De capaciteit van de kernteams wordt op deze manier niet optimaal gebruikt.
4.3.4 College van procureurs-generaal
Het wetsvoorstel Reorganisatie openbaar ministerie zorgt voor een formele basis voor het College van procureurs-generaal. Het rapport van de Commissie openbaar ministerie concludeerde al in 1993 dat het openbaar ministerie onvoldoende als eenheid functioneerde. Een College van procureurs-generaal moest de landelijke leiding over het openbaar ministerie in handen worden gegeven. Het wetsvoorstel doorbreekt het vroegere stelsel waarin - afgezien van de rol van de vergadering van procureurs-generaal -vijf territoriale procureurs-generaal naast elkaar werkten. De hiërarchische relatie tussen de ressorts- en de arrondissementsparketten is daarmee ook losgelaten; zij zijn nevengeschikt aan elkaar geworden en in gelijke ondergeschiktheid aan het College als geheel in plaats van aan een van de procureurs-generaal zoals dat voordien het geval was.
De centrale positie van het College is neergelegd in de artikelen 130 en 139 van de Wet op de rechterlijke organisatie (Wet RO). Artikel 130, vierde lid, geeft het College de bevoegdheid om algemene en bijzondere aanwijzingen te geven met betrekking tot de taken van het openbaar ministerie. De Memorie van Toelichting op het wetsvoorstel stelt hierover: «deze bevoegdheid is onbeperkt, zij strekt zich uit tot alle taken en bevoegdheden op het terrein van de strafrechtelijke handhaving, alsmede tot de andere taken waarmee het openbaar ministerie bij of krachtens de wet is belast (Kamerstuk 25 392, nr. 3, 1996-1997, p. 10). De hoofden van de parketten zijn in hun ambtsuitoefening ondergeschikt aan het College, aldus artikel 139 van het wetsvoorstel.
Portefeuilleverdeling binnen College van procureurs-generaal
Het College bestaat thans uit vijf procureurs-generaal. Het bleek geen eenvoudige opgave om in de onderzochte periode 1996-1999 nieuwe procureurs-generaal aan te trekken. Mede vanwege de problematiek rond het vertrek van de voorzitter van het College functioneerde het College gedurende een half jaar (van februari 1998 tot september 1998) zelfs feitelijk met het minimum aantal van drie procureurs-generaal (Kamerstuk 25 392, nr. 3, 1996-1997, p. 8 ). De portefeuilleverdeling tussen de leden van het College behoort in het verlengde van de reorganisatie van het openbaar ministerie op basis van functionaliteit plaats te vinden. De territoriale (ressortelijke) portefeuilles van de leden van het College dienen zoveel mogelijk te worden afgebouwd. Toch lijkt het College zich nader te beraden op de vraag in hoeverre een zekere territoriale werkwijze haalbaar is binnen de wettelijke context. De meeste portefeuilles met betrekking tot de onderwerpen van de parlementaire enquétecommissie opsporingsmethoden vielen een aanzienlijke periode onder de waarnemend voorzitter. Het betreft naast de portefeuille zware georganiseerde criminaliteit (waaronder het Landelijk parket in oprichting, de Centrale toetsingscommissie, het voorzitterschap van de Coördinatiecommissie zware criminaliteit en de Recherche advies commissie) onder meer de portefeuilles terreur, spionage, BVD en de reorganisatie van het openbaar ministerie. Een van de andere leden van het College had de volgende portefeuilles: de stuurgroep Implementatie parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden, politie, de Raad voor het KLPD en de CRI, de Rijksrecherche en de internationale rechtshulp. Het aantreden van de nieuwe voorzitter van het College op 1 april 1999 zal vermoedelijk op korte termijn leiden tot een nieuwe indeling van de portefeuilles onder de leden van het College.
Feitelijke activiteiten College
Het College van procureurs-generaal komt in principe wekelijks bijeen. De procureurs-generaal stemmen hierin onderling hun voornaamste activiteiten af. Wekelijks worden enkele vaste agendapunten besproken, zoals de stand van zaken wat betreft de reorganisatie en het onderwerp euthanasie. Het College bespreekt de gevallen waarin de individuele procureurs-generaal een vervolgbeslissing hebben genomen. Naast de vaste agendapunten beslist het College in bepaalde gevallen over de inzet van bijzondere opsporingsmethoden en de toedeling van opsporingsonderzoeken aan de kernteams. Het overgrote deel van de agendapunten heeft betrekking op de bedrijfsvoering binnen het openbaar ministerie. Naast de selectie van zaken voor de kernteams en zaken ter toetsing vanuit de CTC, komen opsporingsonderzoeken en strafzaken in het College van procureurs-generaal aan de orde indien «het potentieel juridische, maatschappelijke of politieke afbreukrisico voor het openbaar ministerie groot is» (Brief d.d. 15 april 1999 van C.R.L.R.M. Ficq aan de Tijdelijke commissie evaluatie opsporingsmethoden). Recente voorbeelden zijn het onderzoek naar eventueel gepleegde meineed van de zaaksofficier in de Juliet-zaak, de Hercules-zaak, Srebrenica NP 408, de afdoening van de aangifte van Lancee tegen leden van het openbaar ministerie en een rijksrechercheur, het voorgenomen requisitoir tegen de vierde verdachte in de Tjoelker-zaak en aspecten van de Gorcumse zaak die raken aan de bewijspositie. Het College van procureurs-generaal had de afgelopen jaren de handen vol aan de reorganisatie van het openbaar ministerie. Het Plan van aanpak reorganisatie openbaar ministerie benoemde in totaal veertien reorganisatieprojecten, waarvan het merendeel inmiddels is afgerond. De berichten over de resultaten van de reorganisatie lopen evenwel uiteen. De voortgangsrapportages van de minister van Justitie aan de Tweede Kamer tonen een relatief positief beeld ten opzichte van enkele onderzoeken en rapportages van externe onderzoeksbureaus.
Overlegvergadering minister(ie) van Justitie en het College van procureurs-generaal
In het kader van de afstemming van het beleid vindt er maandelijks overleg plaats tussen het College en het departement. Dit wordt de Overlegvergadering genoemd. Ook al geeft het wetsvoorstel Reorganisatie openbaar ministerie geen wettelijke regeling voor dit overleg en kan dus niet gesproken worden van een besluitvormend orgaan in juridische zin, de Memorie van Toelichting noemt het periodieke overleg wel degelijk en stelt dat bij afwezigheid van de minister het overleg wordt voorgezeten door de secretaris-generaal (Kamerstuk 25 392, nr. 3, 1996-1997, p. 9). Aan de ene kant biedt de Overlegvergadering de minister de gelegenheid zijn ministeriële verantwoordelijkheid voor het handelen van het openbaar ministerie te effectueren en biedt het een uitdrukkelijke gelegenheid om de minister op de hoogte te brengen van het voorgenomen beleid. Aan de andere kant kan het overleg het College verzekeren van ministeriële steun bij gevoelige onderwerpen. Voor de inzet van bepaalde bijzondere opsporingsmethoden in een concrete zaak is het soms noodzakelijk dat toestemming van het College van procureurs-generaal wordt verkregen en ook de minister van Justitie op de hoogte wordt gesteld. Meer in het bijzonder wordt ingevolge de Voorlopige uitgangspunten geëist dat de minister door het College van procureurs-generaal op de hoogte wordt gesteld van (voorgenomen) ontheffingen op het verbod van de inzet van een criminele burgerinfiltrant en het doorlaten. Zo daarvoor enige aanleiding bestaat, treedt de voorzitter van het College van procureurs-generaal met de minister van Justitie in overleg. De minister wordt in de praktijk over het algemeen op de hoogte gebracht van (concrete vragen over) doorlaten, gebruik van burger-infiltranten, hoge beloningen, deals, de afbouw van bepaalde informanten en politiek gevoelige zaken.
Normering door het College - concept-richtlijnen - in afwachting van wetgeving
Het College heeft de bevoegdheid om algemene of bijzondere aanwijzingen te geven met betrekking tot de taken van het openbaar ministerie. Formeel doet het er niet veel toe of dergelijke aanwijzingen de naam richtlijn, handleiding, instructie dragen of dat deze gewoon in de vorm van brief van het College aan de parketten zijn vervat. In de brief van 24 januari 1997 van de toenmalige voorzitter van het College van procureurs-generaal waarmee de Voorlopige uitgangspunten met betrekking tot de inzet van (bijzondere) opsporingsmethoden en -middelen werden aangeboden aan de hoofdofficieren van justitie, staat het volgende over de status van de regels in het interregnum:
«In het debat van de Tweede Kamer op 6 en 7 november 1996 bleek dat de Kamer van mening is dat de politie, openbaar ministerie en bijzondere opsporingsdiensten geen afwachtende houding mogen aannemen ten aanzien van wat te zijner tijd, naar aanleiding van de aanbevelingen van de Enquétecommissie Opsporingsmethoden, aan normering in wetgeving en richtlijnen zal worden vastgelegd. ( .. ) Ik teken daarbij het volgende aan. Dat de uitgangspunten een voorlopig karakter dragen, wil niet zeggen dat daarmee op vrijblijvende wijze kan worden omgegaan. Ik verzoek u dan ook om erop te willen toezien, dat daadwerkelijk conform deze uitgangspunten wordt gewerkt.».
Het lag in de bedoeling eind 1997 een evaluatie van de praktijkervaringen met de onderhavige uitgangspunten te laten plaatsvinden. De resultaten van deze evaluatie, die zou worden voorbereid door het Landelijk platform CID-officieren van justitie, zouden samen met de stand van de wetgeving van dat moment worden verwerkt in een geactualiseerde versie en de uitgangspunten. De brief vervolgt:
«Uiteindelijk zal een en ander, wanneer de tijd rijp is, als richtlijn van het College een meer definitieve vorm krijgen.»
In de jaren na het uitbrengen van de Voorlopige uitgangspunten ontstonden verschillende andere concept-richtlijnen en richtlijnen. In hoofdstuk 2 zijn de verschillende regelingen en richtlijnen uitgebreid besproken. De diverse landelijke werkgroepen en commissies bleven in die tussenperiode tal van nieuwe concept-richtlijnen opstellen, soms in opdracht van het College, soms op eigen initiatief. Dit gebeurde deels ter verduidelijking van de Voorlopige uitgangspunten en deels als gevolg van politieke debatten en de ontwikkeling van het wetsvoorstel Bijzondere opsporingsbevoegdheden. Het Landelijk platform CID-officieren formuleerde niet alleen genoemde Voorlopige uitgangspunten - de aanzet daartoe werd gegeven door één van haar leden - maar leverde tevens een bijdrage aan onder meer de Concept-richtlijn Informanten/infiltranten en de Concept-gedragscode voor CID-officieren. De Centrale toetsingscommissie ontwikkelde - al dan niet in opdracht van het College - niet alleen meerdere Concept-richtlijnen doorlaten en gecontroleerd afleveren - ook wel de Richtlijn «Niet ingrijpen» genoemd - maar vervaardigde ook verscheidene concepten voor de Procedure in toetsings- en registratiezaken (bij de CTC en het College). Concept-richtlijnen werden niet verheven tot definitieve richtlijnen omdat ofwel het College niet tot een besluit kon komen ofwel het concept in discussie bleef tussen openbaar ministerie en het departement van Justitie. Een bekend voorbeeld is de Concept-richtlijn doorlaten en gecontroleerd afleveren die als gevolg van een meningsverschil tussen de minister en het College niet is vastgesteld. Gedurende ruim één jaar is het concept tenminste zes keer besproken. Uiteindelijk is het concept van de agenda afgevoerd. Bij dit laatste dient wel bedacht te worden dat besluitvorming over de concept-richtlijnen in een aantal gevallen samenviel met de politieke discussies over de bijzondere opsporingsbevoegdheden. Een beperkt aantal deskundigen, waarvan een deel elkaar telkens weer tegenkomt in de verschillende landelijke werkgroepen en commissies, heeft de ontwikkeling van tal van belangrijke richtlijnen voor de normering van de bijzondere opsporingsmethoden gestimuleerd. Het College van procureurs-generaal ondersteunde deze ontwikkeling door het goedkeuren van specifieke richtlijnen. In enkele gevallen heeft zij zelf expliciet gevraagd om de verdere ontwikkeling van specifieke richtlijnen. Het College zorgde in het verlengde daarvan veelal voor algemene verspreiding van de concepten. Het College heeft zich er niet van vergewist in hoeverre de regelingen en richtlijnen daadwerkelijk bij de betrokken (hoofd-) officieren van justitie bekend werden. Evenmin is systematisch nagegaan of het geheel aan richtlijnen voldoende duidelijkheid bood aan de praktijk.
4.3.5 Centrale toetsingscommissie
De Centrale toetsingscommmissie (CTC) adviseert het College van procureurs-generaal over de inzet van bepaalde opsporingsmethoden in een voorgelegde concrete zaak. Oorspronkelijk was de CTC ingevolge haar lnstellingsbesluit uit 1994 een zelfstandig beslisorgaan voor de inzet van een aantal bijzondere opsporingsmethoden. Als gevolg van de debatten in de Tweede Kamer over de aanbevelingen van de parlementaire enquétecommissie opsporingsmethoden is de taak van de CTC medio 1996 gewijzigd. De CTC is thans een adviesorgaan van het College van procureurs-generaal. Het College neemt de uiteindelijke beslissing over de toelaatbaarheid van ter toetsing voorgelegde opsporingsmethoden. In het lnstellingsbesluit CTC uit 1994 wordt gesproken van één commissie met zeven bij naam genoemde leden, zes adviserende leden en twee secretarissen. De CTC bestaat nu feitelijk uit twee kamers met eik een eigen voorzitter en zo'n zes leden waaronder enkele (landelijke) officieren van justitie en een politiefunctionaris. In de praktijk is er geen onderscheid tussen adviserende of «gewone» leden van de CTC. Er is een secretaris, gedetacheerd vanuit het ministerie van Justitie, voor beide kamers van de CTC. Opvallend is dat sinds de instelling van de CTC in 1995 geen wezenlijke functieroulatie heeft plaatsgevonden. Pas onlangs besloot de CTC enkele leden te gaan vervangen en eik jaar twee leden per kamer te laten rouleren met twee nieuwe leden. Uit de Voorlopige uitgangspunten van het College van procureurs-generaal van eind 1996 blijkt dat de volgende bijzondere opsporingsmethoden, door tussenkomst van de hoofdofficier, aan de CTC ter toetsing moeten worden voorgelegd:
- verschillende vormen van (langdurige en projectmatige) infiltratie,
waaronder ook storefronts;
- doorlaten van schadelijke of gevaarlijke goederen;
- afspraken met getuigen (deals met criminelen) en
- verzoeken om getuigenbescherming.
Het gebruik van de volgende methoden wordt bij de CTC ter registratie aangemeld: pseudo-, toon- en voorkoopgeld, gecontroleerde aflevering, doorlating van overige (niet-schadelijke) goederen, inkijkoperaties, het gebruik van videocamera's en bewegingsmelders in een loods en het gebruik van bepaalde plaatsbepalingsapparatuur. Met de registraties wordt als zodanig nauwelijks iets gedaan. Van een analyse van de ter registratie aangemelde opsporingsmethoden is geen sprake.
Voorwaarden voor het aanbrengen van zaken bij de CTC
De voorwaarden voor toetsing of registratie bij de CTC komen in de verschillende genoemde (concept-) regelingen niet overeen. Met name voor een van de meest omstreden bijzondere methoden, het doorlaten, weken de regelingen onderling (sterk) af. Toch lijkt over het algemeen voldoende duidelijk voor welke zaken toetsing bij de CTC noodzakelijk is.
De voorzitter: Dezelfde vraag over de eenduidigheid van het openbaar
ministerie wil ik ook graag stellen aan de heer Holthuis, die volgens mij
vanwege zijn functie bij de CTC een redelijk beeld moet hebben van wat
verschillende officieren al of niet wenselijk vinden, zij het dat daar
een zeef in zit, want het zijn alleen de wat lastiger vragen die bij u
komen. Merkt u, als iemand van het openbaar ministerie bij u op de zitting
van de CTC komt, dat onderling voorstellen met een afwijkende motivatie
worden gedaan?
De heer Holthuis (voorzitter CTC en hoofdofficier van justitie, Landelijk
parket): Als ik praat over de huidige tijd, is dat niet het geval. De officieren
die de zaken voor komen brengen bij de CTC, zitten op dezelfde lijn en
stellen dezelfde vragen aan de CTC over wat wel en niet mag. Vlak na «Van
Traa», met name in het begin van de CTC-tijd, dus drie a vier jaar
geleden, waren er wel verschillen merkbaar, en was de ene officier wel
eens geneigd iets grensverkennends voor te stellen aan de CTC, wat een
andere officier ongetwijfeld niet zou doen. Maar die grensverkennende neigingen
zien wij op dit moment bij de CTC niet meer aanwezig.
(Verslag Rondetafelgesprek, 25 mei 1999)
In de praktijk wordt overwegend positief gedacht over de CTC en de wijze waarop de zaken worden getoetst. De CTC heeft sinds haar instelling de initiële kritiek weten om te buigen: binnen het openbaar ministerie wordt de CTC nu vooral gezien als een tamelijk gezaghebbende groep deskundige collega's. Kritische geluiden zijn er over onduidelijkheid omtrent de te volgen procedure en de nadruk op juridische kwesties. De jurisprudentie van de CTC is niet (algemeen) toegankelijk voor het veld; slechts de overweging van de CTC in een specifieke door de hoofdofficier aangeboden zaak wordt met enige regelmaat algemeen bekend gemaakt op dat parket en/of in de betrokken politieregio. Een overzicht van de jurisprudentie (deels geanonimiseerd) is bij de CTC echter wel voorhanden.
De heer Holthuis: Het streven van de toetsingscommissie is altijd geweest
om onze jurisprudentie te bundelen en uit te zetten in het land. Van dat
voornemen is nog te weinig terechtgekomen. Dat heeft ermee te maken dat
het heel moeilijk is om jurisprudentie op onderwerpen die nog volop onder
de rechter zijn - je zit helemaal in het voortraject van de zaak - al aan
iedereen bekend te maken, omdat je daarmee wellicht iets onthult over de
strafzaak waarin dit aan de orde is geweest. Dat is een praktisch bezwaar
om jurisprudentie van de CTC aan de man te brengen. Wij hebben niet stelselmatig
jurisprudentie uitgezet. Wij hebben die wet en er kan ook kennis van worden
genomen. Door consequent te zijn in onze uitspraken en het college daarin
consequent te adviseren, hebben wij wel duidelijkheid geschapen voor degenen
die ons om advies vroegen. Van een brede uitzetting van onze jurisprudentie
is het echter nog niet gekomen.
De voorzitter: Daar is het niet van gekomen, maar u had liever gehad
dat het er wel van was gekomen?
De heer Holthuis: Ja, op de een of andere manier. Het is ook een capaciteitsprobleem,
want het is weer een hele klus om dat allemaal op te schrijven en uit te
zetten. Wij hebben inmiddels wel een heel dikke jurisprudentiebundel die
wij voor eigen gebruik hanteren, maar die is nog niet stelselmatig uitgezet.
(Verslag Rondetafelgesprek, 25 mei 1999)
De CTC heeft in zekere zin geleid tot een verschuiving van de verantwoordelijkheid van de individuele zaaksofficier van justitie: allereerst binnen de verantwoordingslijn van het arrondissement (via de rechercheofficier naar de hoofdofficier) en vervolgens daarbuiten (via de CTC naar het College van procureurs-generaal). Overigens heeft deze procedure hoofdzakelijk een interne werking binnen het openbaar ministerie; de rechter is er formeel niet aan gebonden.
De heer Rouvoet: ( .. ) Ik heb nog een vraag aan de heer Cloin. De heer
Goossens noemde een aantal toetsende instanties. Hoe kijkt de recherche
aan tegen het aantal keren dat men opnieuw met zijn water voor de dokter
moet komen? Is dat doorgeschoten, of vindt u het goed dat verschillende
instanties op verschillende momenten in toetsende zin naar uw werk kijken?
De heer Cloin (chef Divisie recherche, regiopolitie Midden- en West-Brabant):
Wij spreken wel eens schertsend van een toetsingscircus. Ik begin maar
bij het basisteam of een team dat de georganiseerde criminaliteit aanpakt,
want daar beginnen de vragen te leven: welke opsporingsmethode zouden wij
kunnen toepassen? De deals zijn al genoemd, de inkijkoperatie, pseudo-koop
dan wel infiltratie. Je ziet dat er binnen het team over wordt gediscussieerd.
Je krijgt dan dus een toetsing binnen het team. Vervolgens gaat dat naar
de verantwoordelijke voor het team: het hoofd van de criminaliteitsafdeling.
Hij denkt: mijn korpschef moet er op zijn minst ook van weten als het zover
komt. Die wordt dan ook geïnformeerd. En in onze situatie wil ook
de korpsbeheerder ervan weten. En dan heb ik alleen nog maar de politielijn
gehad. Dan zijn er inmiddels zes of zeven mensen op de hoogte, die allemaal
ook iets willen onthouden en iets moeten noteren. Met andere woorden: er
zit een groot risico aan vast, vooral als het gaat om een gevoelige opsporingsmethode.
Daarnaast is er ook de OM-lijn. De zaaksofficier, meestal niet de oudste,
gaat naar zijn unithoofd en legt dat voor. Die gaat op zijn beurt, afhankelijk
van de opsporingsmethode, naar de hoofdofficier. Vervolgens komt de zaak
bij de toetsingscommissie als het om een behoorlijke methode gaat. Die
commissie legt het voor aan de PG. Als het even kan, gaat het ook nog naar
de minister. Met elkaar hebben wij dus een behoorlijk circus opgebouwd,
al is dat wel te verklaren. Slagvaardig is het in ieder geval niet. Er
zit ook een gevaarlijke kant aan, want veel mensen weten dan van zo iets
gevoeligs. Ik denk dan met name aan infiltratie. (Verslag Rondetafelgesprek,
25 mei 1999)
Analyse CTC-zaken
Uit de overzichten van de CTC kan het volgende schema van toetsings-
en registratiezaken over de periode 1995-1998 worden afgeleid:
| Totaal toetsing
Toestemming Toestemming onthouden Terugverwezen Politie-infiltratie
Totaal registratie
|
1995
73
22
390
|
1996
40
16
495
|
1997
43
20
425
|
1998
38
26
362
|
Het aantal toetsingszaken in 1998 lijkt zich in vergelijking met de voorgaande jaren (43 toetsingszaken in 1994 en 40 in 1996) te stabiliseren. Het hoge aantal toetsingszaken in 1995 (73) heeft volgens het Jaarverslag 1998 van de CTC te maken met de zogenaamde «doorlichtingsactie» die in dat jaar heeft plaatsgevonden over zaken die daarvoor hadden gelopen. Voor langlopende infiltratieacties geldt dat daarvoor steeds tussentijds opnieuw toestemming (gemiddeld drie maanden) moet worden verleend. Verder valt op dat in het overzicht geen categorie is opgenomen voor het «doorlaten» terwijl dat in de periode 1996 tot heden een aantal malen aan de CTC is voorgelegd. Een analyse van de meldingsformulieren over 1998 voor de registratiezaken bij de CTC leert dat veel meldingen worden gedaan zonder dat daar volgens de regels een verplichting toe bestaat. Het gaat daarbij om enkele fysieke observaties en een aantal videocamera-observaties die noch in een loods noch met zicht in een loods of een woning plaatsvinden. Er wordt ook melding gemaakt van het doorlaten van niet schadelijke goederen zoals bijvoorbeeld compact-discs. In de overzichten komt de registratie daarvan echter niet terug. Niet duidelijk is wat onder de categorie «overig» moet worden verstaan. In de melding van de gecontroleerde afleveringen zit een aanzienlijke stijging van 31 in 1996 naar 83 in 1998. In één zaak wordt een «gecontroleerde doorlevering in het kader van mensensmokkel» gemeld. Opmerkelijker genoeg was in een andere zaak een observatie in verband met de vraag of vrouwelijke asielzoekers in de prostitutie in het buitenland terecht zouden komen ter toetsing voorgelegd. Een dergelijk onderzoek hoeft niet ter toetsing te worden voorgelegd, maar de CTC sprak zich niettemin over de te volgen handelwijze in het kader van die observatie uit. Het is onduidelijk of er enige inhoudelijke aandacht wordt besteed aan de meldingen ter registratie. Meer in het algemeen bestaat de indruk dat de meldingsformulieren nauwelijks op juistheid (van melding) worden gecontroleerd. Het overzicht wordt niet voor analysedoeleinden gebruikt; zelfs niet om te bezien of de juiste zaken ter registratie worden aangemeld. Een aantal parketten meldt onwaarschijnlijk weinig zaken ter registratie aan. Zo doet het lage aantal voorkopen (9 in 1998) vermoeden dat niet alle «aankopen» (al dan niet inclusief «pseudo-kopen») worden gemeld. In geval van een onjuiste melding wordt veelal geen contact opgenomen met de meldende partij. De meerwaarde van de registratie in deze vorm kan - anders dan dat zij enig inzicht biedt in de toepassing van bijzondere opsporingsmethoden - ernstig worden betwijfeld.
Gang van zaken CTC-toetsing
In het kader van dit onderzoek zijn enkele bezoeken afgelegd aan de CTC en zijn de (achterliggende) stukken van de CTC-zaken en de adviezen van de CTC en de beslissing van het College bestudeerd. Eén keer is de hele gang van een aantal toetsingszaken gevolgd door het bijwonen als toehoorder van zowel de CTC-toetsing als de vergadering van het College van procureurs-generaal. Het eerste uur van de vergadering wordt besteed aan het «inlezen» in de zaken, dat zijn de schriftelijk verzoeken aan CTC en een summiere schriftelijke toelichting van politie en openbaar ministerie. Vervolgens verzamelt de voorzitter de vragen die de leden van de CTC hebben na lezing van de schriftelijke stukken. Daarna volgt een mondelinge toelichting van het verzoek door de officier van justitie en enkele politiemensen die bij de desbetreffende zaak zijn betrokken. Tijdens de behandeling van de zaken bij de CTC wordt niet systematisch aan een aantal criteria getoetst. De voorgelegde opsporingsmethoden worden niet volgens een vast stramien en aan duidelijk criteria getoetst. Noch de voorwaarden in het wetsvoorstel Bijzondere opsporingsmethoden, noch de «eigen» concept-richtlijnen worden in de vergadering ter hand genomen. De eigen competentie van de CTC lijkt zelden onderwerp van discussie. In geen van de verlengingszaken voor infiltratie werd expliciet nog getoetst aan de proportionaliteit en de subsidiariteit; wanneer eenmaal in het begin toestemming is verleend voor een infiltratieactie lijkt dat voor de criteria in het vervolg van het traject voldoende. Opvallend is ook dat niet lijkt te worden teruggekeken hoe eerder in dezelfde zaak of in soortgelijke zaken door de CTC is geoordeeld, terwijl er een vrij uitgebreid overzicht (geanonimiseerd) van de CTC jurisprudentie (voor eigen gebruik) voor handen is. Het College neemt over het algemeen de adviezen van de CTC over. De discussie met betrekking tot de inzet van opsporingsmethoden wordt in het College niet meer ten principale gevoerd.