De afgelopen jaren vond binnen het openbaar ministerie een grootscheepse reorganisatie plaats. De aanleiding vormde het rapport van de op verzoek van de Kamer ingestelde Commissie openbaar ministerie (commissie-Donner, 1994). Het rapport bevatte een analyse van de ontwikkelingen in taak en functioneren van het openbaar ministerie. De commissie constateerde dat er kritiek was ontstaan op het functioneren van het openbaar ministerie. Deze kritiek was mede het gevolg van verdere differentiatie en verbreding van de rechtshandhaving en het relatief schaarser worden van de beschikbare middelen. De noodzaak tot afstemming en prioritering die daarmee gepaard ging, zette het openbaar ministerie steeds verder onder druk, en leidde tot kritiek op de kwaliteit van vooral het bestuurlijk en beleidsmatig functioneren van het openbaar ministerie. Tevens kwam aan het licht dat er in toenemende mate onduidelijkheid was ontstaan over de kerntaak van het openbaar ministerie (Kamerstuk 24 034, nr. 10, 1995-1996, p. 3). Samengevat functioneerde het openbaar ministerie kwalitatief en als eenheid onvoldoende. Het Plan van aanpak dat vervolgens door het kabinet werd geformuleerd vormde feitelijk het startpunt voor een ingrijpende reorganisatie. Recent is het wetsvoorstel Reorganisatie openbaar ministerie in de Eerste Kamer aangenomen. Het wetsvoorstel doorbreekt het vroegere stelsel waarin - afgezien van de rol van de vergadering van procureurs-generaal -vijf territoriale procureurs-generaal naast elkaar werkten. Het College van procureurs-generaal krijgt de landelijke leiding over het openbaar ministerie in handen. Het wetsvoorstel verschaft het Landelijk parket een formele basis. Het merendeel van de beleidsvormende en bestuurlijke activiteiten die vroeger op het ressortsparket werden verricht, zijn met de (ressortelijke) procureurs-generaal mee overgegaan naar het Parket-generaal. Het openbaar ministerie bestaat thans - vooruitlopend op genoemd wetsvoorstel - uit negentien arrondissementsparketten en één Landelijk parket, vijf ressorten en één College van procureurs-generaal binnen het Parket-generaal. De ressortsparketten hebben voornamelijk tot taak strafzaken bij de gerechtshoven te behandelen en de juridische kwaliteit van de rechtspleging in eerste aanleg te bewaken. Daar vindt in mindere mate dan op de arrondissementsparketten de feitelijke sturing en controle over de opsporing plaats. In deze paragraaf zal daarom eerst worden ingegaan op de (gezags)taak van het openbaar ministerie over de opsporing op arrondissementsniveau. Vervolgens komt het openbaar ministerie op landelijk niveau aan de orde (4.3). In die paragraaf gaat het in het bijzonder om het functioneren van het College van procureurs-generaal, het Landelijk parket, de Centrale toetsingscommissie en de verschillende landelijke overlegstructuren.

4.2.1 Arrondissementen algemeen

Binnen het openbaar ministerie is het arrondissementsparket dé werkvloer voor de bestrijding van zware georganiseerde criminaliteit. Aan het hoofd van eik arrondissementsparket staat een hoofdofficier van justitie. Daarnaast is in navolging van de aanbevelingen van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden op eik parket een recherche-officier van justitie benoemd. Op de meeste parketten bestaat een specialistische (expertise-)unit waarbinnen een aantal officieren zich bezighoudt met de bestrijding van de zware criminaliteit. Zo'n team bestaat over het algemeen uit enkele zaaksofficieren en één of meer CID-officieren voor de regio (en soms ook voor een kernteam). Bij sommige parketten is het team aangevuld met enkele specialisten zoals de milieu-officier en de fraude-officier. Voor wat betreft het gezag van het openbaar ministerie over de politie is het belangrijk op te merken dat de regiogrenzen voor politie niet parallel lopen met de grenzen van de arrondissementen en ressorten. Dat wordt veelal opgelost door voor sommige politieregio's fungerend hoofdofficieren aan te wijzen; zo is er in het arrondissement Den Haag één hoofdofficier voor het hele gebied terwijl de fungerend hoofdofficier zich in het bijzonder bezighoudt met de politieregio Hollands Midden.

Voor het evaluatie-onderzoek naar het functioneren van het openbaar ministerie op arrondissementsniveau hanteert de commissie de volgende vragen:

a. Worden alle opsporingshandelingen verricht onder het gezag van het openbaar ministerie? Hoe krijgt de functie van de recherche-officier vorm?
b. Wat betekent het gezag van het openbaar ministerie? Beslist het openbaar ministerie over de te onderzoeken zaken en de te gebruiken opsporingsmethoden? In hoeverre aanvaardt de politie het gezag van het openbaar ministerie?
c. Zijn de taken van de recherche-officier, zaaksofficier, kernteamofficier, CID-officier, zwacri-officier, fraude-officier en milieu-officier van justitie op een zodanige wijze beschreven dat er duidelijkheid wordt verschaft over hun afzonderlijke taken en de afstemming daartussen? Zijn deze taakomschrijvingen gebaseerd op een landelijke richtlijn?
d. Hebben de recherche-officier en de officieren die hem bijstaan directe toegang tot alle registers en andere vormen van gegevensverzameling en verslaglegging? Houdt de recherche-officier toezicht op de registratie van informanten en CID-subjecten?

Algemeen beeld

Onlangs liet het College van procureurs-generaal een «foto» maken van de arrondissementsparketten (maart 1999) op basis waarvan een schets is gemaakt van de ontwikkeling die de parketten hebben doorgemaakt sinds 1995/1996 (Audit ldeaaltypisch parket, Beelden, percepties en feiten, Den Haag, maart 1999). Dit onderzoek werd uitgevoerd om vast te stellen in hoeverre het vernieuwde openbaar ministerie vorm heeft gekregen. De parketten zijn aan de hand van de volgende vier aspecten in beeld gebracht: management en organisatie, externe positionering, professionaliteit en primair proces. Over het algemeen oordelen politie, lokaal bestuur, zittende magistratuur, balie en reclassering gunstiger over de prestaties van het openbaar ministerie dan vier jaar geleden.

Blijkens het rapport is onder meer de directe relatie met ketenpartners waaronder de politie geïntensiveerd, met name op de parketten (bijvoorbeeld ook door de parketsecretarissen op de politiebureaus en het project «Justitie in de Buurt»). Er blijkt meer consensus te bestaan over de externe rol van het openbaar ministerie. De externe partners zijn doorgaans positief over de juridische kwaliteit van de parketten bij zware en/of specialistische zaken die vaak door ervaren officieren worden gedraaid. De parketleiding treedt echter nog onvoldoende als eenheid naar buiten. Intern is een ontwikkeling zichtbaar van een leiderschapsstijf die als laissez-faire kon worden omschreven naar een stijl die beschreven kan worden als top-down en evenwichtig. Intervisie en intercollegiale toetsing is op de parketten echter niet of nauwelijks geïnstitutionaliseerd. Het personeelsbeleid en ook het betrekken van medewerkers bij belangrijke beslissingen en het creëren van draagvlak komt nog onvoldoende uit de verf Het openbaar ministerie gaat vaker over tot vervolging van verdachten, minder zaken eindigen in sepot en er vinden minder heenzendingen plaats. Het aantal zaken dat bij de rechter wordt aangebracht is weliswaar gelijk gebleven, maar de gemiddelde zwaarte van de zaken nam toe.

De afzonderlijke officieren van justitie zijn inderdaad veel «dichter op de zaken gaan zitten» en nauwer gaan samenwerken met de politie. De samenwerking tussen in het bijzonder de zaaks- en CID-officieren enerzijds en de politie anderzijds wordt door beide partijen overwegend positief ervaren. De officier van justitie heeft als het ware het leemte in de normering van bijzondere opsporingsmethoden moeten opvullen.

De heer Pommer (CID-officier van justitie, parket Maastricht): Drie jaar geleden was het duidelijk anders dan nu. Of ik daar herkenning bij had? Daarvan moet ik zeggen: ja, deels. Als het gaat om de gezagsfunctie en dan heel concreet om bijvoorbeeld het accepteren van onderzoeken, het volgen van die onderzoeken en het toepassen van bijzondere opsporingsmiddelen, dan was het inderdaad zo dat het openbaar ministerie toentertijd een wat grotere afstand had tot de politie en dat er sinds die tijd veel is verbeterd in de organisatie van zowel het OM, als de politie. Men weet elkaar goed te vinden. Bij het OM is veel veranderd, in de zin dat er een rechercheofficier is gekomen. De officieren zelf zitten wat mij betreft kort op het onderzoek en er is een duidelijke structuur ook bij de politie neergezet, waar nu bijvoorbeeld recherchecoördinatoren werken die contact onderhouden met het OM. Dankzij de komende wetgeving is er ook heel veel duidelijk geworden bij de politie: men weet op welke momenten ook het OM moet worden ingeschakeld.
De voorzitter: Maar u herkende destijds het beeld dat door de enquêtecommissie werd geschetst, in grote lijnen?
De heer Pommer: Ik herkende het beeld dat door de enquêtecommissie werd geschetst.
(...)
De voorzitter: U beschrijft wat u nu zou doen. Is er in de afgelopen drie jaar een ontwikkeling geweest? Was u meteen na het uitkomen van het rapport wat voorzichtiger dan nu of is het grosso modo gelijk gebleven?
De heer Pommer: Toen het rapport net was uitgekomen, leek er een soort koudwatervrees te bestaan bij zowel de tactische rechercheurs als de CID-rechercheurs: er mag eigenlijk helemaal niets meer. Met die opmerking kwamen zij natuurlijk bij het OM. De contacten waren in Limburg-Zuid in ieder geval vrij kort. Wij wisten elkaar vrij snel te vinden. Toen er werd opgemerkt dat er niets meer mocht, heb ik vrij snel duidelijk gemaakt dat er eigenlijk heel veel mocht. Je moet het wel beschrijven, je moet het op papier zetten, het moet transparant zijn en je moet het voorleggen aan de officier. Als je het aan mij voorlegt, dan kan er veel meer, maar overleg het. Ik heb gemerkt dat Van Traa nu veel meer tussen de oren zit dan drie jaar geleden, toen het rapport uitkwam. Nu weet men bij de politie, zowel aan de tactische kant als bij de CID, dat Van Traa tussen de oren zit en dat men dus naar een officier moet om bepaalde vragen voor te leggen. Dat gebeurt ook ongeacht welke opsporingsmethode wordt toegepast. Of het nu gaat om een cameraobservatie of wat dan ook, de meest eenvoudige en voor de hand liggende opsporingsmethoden worden voorgelegd aan de officier. Ik ben er 100% van overtuigd dat elke rechercheur op de basiseenheid of in de districten weet hoe hij met Van Traa moet omgaan. Dat vind ik een groot winstpunt.' (Verslag Rondetafelgesprek, 25 mei 1999.)

Cultuuronderzoek politie en openbaar ministerie

In het rapport «Rekkelijk of precies; Boeven vangen in de polder» uit 1997 wordt onder meer gewaarschuwd voor de «angstcultuur» die door de wetgever bij politie en openbaar ministerie is veroorzaakt. Dat kan in de toekomst in de uitvoering mogelijk nieuwe ongewenste gedragspatronen opleveren, zoals het afschuiven van verantwoordelijkheden van de recherche in de richting van de officier van justitie. De driehoekspartners geven in oktober 1998 aan de bevindingen met betrekking tot de cultuur bij politie en openbaar ministerie te herkennen. Voor wat betreft het openbaar ministerie concludeert het rapport onder meer dat er nog veel variatie bestaat in beroepsbeelden van de officieren van justitie (van «crime-fighter» tot iemand die zich angstvallig aan de regels houdt); het openbaar ministerie ontwikkelt zich steeds meer van een organisatie van professionals naar een professionele organisatie. Daarnaast blijkt de druk op het openbaar ministerie om te scoren in de strijd tegen de criminaliteit nog buitengewoon hoog; de combinatie van maatschappelijk en organisatorische druk vergroot het risico van fouten of misstappen, door tijdgebrek, scoringsdrift of onvoldoende aandacht voor de vormeisen. De gemiddelde zaaksofficier stelt zich, aldus het rapport, behoedzaam op. Soms lijkt zijn opstelling zelfs aan angst te grenzen. Fouten maken lijkt eigenlijk niet toegestaan; op de zitting is de officier boegbeeld van het openbaar ministerie, maar tevens de kop van Jut. Tenslotte wordt in het rapport onder meer gewaarschuwd tegen bureaucratische «overkill» (overregulering werkt contraproductief), een gebrek aan goede nieuwe mensen in de toekomst wegens verminderde aantrekkelijkheid van het openbaar ministerie en ook tegen een te stevige greep van het openbaar ministerie op de recherche. In het onderzoek van de commissie worden deze beelden genuanceerd. Het openbaar ministerie heeft inderdaad een meer strakke regie genomen ten aanzien van de opsporing, maar de commissie heeft geen sfeer van angst of terughoudendheid aangetroffen binnen het openbaar ministerie. Wel hebben politie en openbaar ministerie-functionarissen de neiging bij twijfel over het gebruik van bepaalde opsporingsmethoden, de beslissing voor te leggen aan een hogere autoriteit. De nauwkeurigheid en voorzichtigheid bij het gebruik van bijzondere opsporingsmethoden zijn toegenomen.

De voorzitter: Is er wel eens sprake van dat u, als de politie iets totaal anders wil, uw gezag echt moet laten gelden? Of komt dat in de praktijk eigenlijk niet voor, omdat u het altijd eens wordt?
De heer Pommer (CID-officier van justitie, parket Maastricht): Dat laatste is meestal het geval. In theorie kun je je conflicten voorstellen, maar omdat de persoonlijke verhoudingen erg goed zijn en de lijnen erg kort, ben je daar altijd vrij snel uit. Als wij het in het begin een keer niet eens waren, dan heb ik dat nooit als een conflict ervaren. Tot nu toe zijn wij het altijd eens geworden.
De voorzitter: Mijnheer Koers, hebt u wel eens ervaren dat u uw gezag moest laten gelden?
De heer Koers (recherche-officier van justitie, parket Amsterdam): Ik sluit mij gedeeltelijk aan bij collega Pommer. Het is nooit voorgekomen dat ik mijzelf echt moest laten gelden, dus dat ik met de vuist op tafel moest slaan. Wel komt het in discussies met de recherchechef of met iemand van de korpsleiding voor dat op het scherp van de snede wordt gediscussieerd over de vraag wie waarvoor verantwoordelijk is. Als officier van justitie ben je verantwoordelijk voor watje uiteindelijk bij de rechter neerlegt- een korpschef is verantwoordelijk voor veiligheid, voor zijn personeel. Met name bij het gebruik van bijzondere opsporingsmethoden kunnen dit soort discussies een rol gaan spelen, waarbij ie een benadering vanuit twee verschillende invalshoeken krijgt. Het OM benadert het vooral vanuit de zaak, omdat wij, in tegenstelling tot de korpschef niet de werkgever zijn die verantwoordelijk is voor de politieman die wordt ingezet. Zoiets kan tot nuances leiden, maar het heeft nog nooit tot een conflict geleid of tot een situatie waarin wij zodanig tegenover elkaar stonden dat wij er niet uit kwamen. Wij zijn er altijd uit gekomen. (Verslag Rondetafelgesprek, 25 mei 1999.)

Door de cumulatie van schriftelijke bevelen klaagt de politie in sommige gevallen over verregaande bureaucratisering na de parlementaire enquête opsporingsmethoden. Bovendien is de positie van de hulpofficier (nieuwe stijl) uitgehold, doordat hij in het wetsvoorstel Bijzondere opsporingsbevoegdheden geen enkele rol krijgt toebedeeld. Er wordt gepleit voor een rol van de hulpofficier in bepaalde spoedeisende gevallen. De politie beslist in geen van de onderzochte regio's zelfstandig over de inzet van bijzondere opsporingsmethoden; eerder wordt bij de geringste twijfel contact met de officier opgenomen.

De voorzitter: Ik wil graag naar het niveau van de concrete opsporingsonderzoeken en hetgeen er sindsdien veranderd is. Kunt u, mijnheer Roerink, het liefst aan de hand van praktijkvoorbeelden aangeven welke beslissingen uw mensen niet meer zelf nemen, maar door het openbaar ministerie laten nemen?
De heer Roerink (chef Divisie regionale recherche, regiopolitie Limburg-Zuid): Als het gaat om het niveau van de concrete opsporingsonderzoeken vraag ik mij af of er zo verschrikkelijk veel veranderd is op dat punt. Ik zie die verandering vooral in het CID-werk, met name de omgang met informanten. Ik denk dat vroeger de runners veel zaken zelf moesten oplossen, in de zin of zij met verdachten mee mochten naar iets. Dat zijn zaken die door Van Traa nu besproken worden met de CID-officieren en in het overleg steeds aan de orde worden gesteld en tot een beslissing worden gebracht, daar waar de rechercheurs het vroeger eigenlijk zelf uitzochten. Ik vind dat de meest in het oog springende verandering die door Van Traa onmiddellijk is veroorzaakt.
De voorzitter: Door de tactische recherche wordt natuurlijk ook gebruikgemaakt van bijzondere opsporingsbevoegdheden, zoals observeren. Het zal ook wel voorkomen dat men over de tap het een en ander hoort. Hoe is dat nu?
De heer Roerink: Ik denk dat in de tactische fase wij door Van Traa geleerd hebben dat alles wat wij doen transparant moet worden gemaakt~ dat het getoetst moet worden door de officier van justitie en dat wij het voor de rechter moeten kunnen verantwoorden. Dat betekent dat bij alle zaken die in de tactische fase plaatsvinden, bij elke rechercheur veel meer het bewustzijn aanwezig is dat het op papier moet, dat het volledig op papier moet, dat het besproken moet worden met de officier van justitie en dat het voor de rechter verdedigd moet kunnen worden. In de aanvangsfase, kort na het verschijnen van het rapport-Van Traa, was daar ook wel verwarring over. Hoe moesten wij dat doen en wat betekende dit? Wij hebben inmiddels geleerd, ook door diverse rechtszaken, dat als je alles netjes op papier zet en de rechter het kan toetsen, je ook succesvolle veroordelingen weet te krijgen. Het effect is dus wel dat wij ervan geleerd hebben dat transparantie nog niet een mislukking hoeft in te houden.' (Verslag Rondetafelgesprek, 25 mei 1999.)

Overigens is het geautomatiseerde communicatie- en administratiesysteem (COMPAS) van het openbaar ministerie nog niet aangepast aan de hoeveelheden bevelen van het openbaar ministerie die nodig zullen zijn als de Wet bijzondere opsporingsbevoegdheden in werking treedt. De Centrale systeem organisatie van het departement van Justitie heeft aangegeven geen kans te zien de noodzakelijke aanpassingen aan te brengen, omdat voorrang moeten worden gegeven aan het millenniumprobleem.

Overlegvormen

In de onderzochte regio's plegen openbaar ministerie en politie structureel overleg over zowel het te voeren beleid als over operationele aspecten van opsporingsonderzoeken. In het bijzonder worden de selectie van zaken en de inzet van bijzondere opsporingsmethoden besproken. Verder komen de aanpak van opsporingsonderzoeken en onderwerpen als vastlegging en verantwoording ter sprake. Veelal is de afspraak dat zaaksofficieren en teamchefs van tactische teams elkaar wekelijks spreken. Ad hoc, met betrekking tot lopende zaken, komt het voor dat het contact intensiever is en meerdere malen per week of zelfs elke dag plaatsvindt. Zo vindt er ook structureel overleg plaats tussen de FIOD en het openbaar ministerie op bestuurlijk niveau in het Centraal tripartite overleg (CTPO). In dit overleg komen beleidsmatige kwesties over de bestrijding van fiscale (douane-)fraude, vraagstukken met betrekking tot wet- en regelgeving en de verdeling van de bijdrage van de FIOD aan de bestrijding van commune delicten aan de orde. Tevens vindt er regelmatig overleg plaats tussen de CID-officier en de chef RCID afwisselend met en zonder andere CID-medewerkers. Tijdens deze bijeenkomsten worden ook beleidsmatige en operationele aspecten van opsporingsonderzoeken behandeld. Ook worden daar eventueel nieuwe informanten besproken.

Bij het kernteam Noord-Oost Nederland vindt er in vergelijking met de periode voor de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden intensiever en structureler overleg plaats tussen de CID en de CID-officier. De gezagsuitoefening van de CID-officier over ondermeer de inschrijving van informanten is nu duidelijker zichtbaar Een voorbeeld daarvan was een geval waarbij de liaison-officier in Istanbul meldde dat hij aan goede informatie uit Budapest kon komen voor het kemteamonderzoek naar visa-fraude. De informatie zou afkomstig zijn van een goede informant. De voors en tegens zijn met de CID-officier besproken met als resultaat dat het niet doorging. De verwachting was dat deze mensen als verdachten in het onderzoek naar voren zouden komen.

4.2.2 Taken en functies van de verschillende officieren van justitie

Een van de conclusies in het rapport van de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden was dat voor het takenpakket en de organisatorische plaats van de CID-officieren, de kernteamofficieren en de zwacri-offcieren een landelijke standaard ontbrak. In deze subparagraaf wordt daarom nader ingegaan op de taken en functie(omschrijvingen) van een aantal bijzondere officieren van justitie en de feitelijke invulling daarvan. Achtereenvolgens wordt de stand van zaken met betrekking tot de hoofdofficier, de recherche-officier, de CID-officier, de zaaksofficier, de kernteamofficier en de zwacri-officier behandeld.

Hoofdofficier van justitie

De Politiewet 1993 kent bevoegdheden toe aan zowel de officier van justitie als de hoofdofficier. De officier van justitie heeft het gezag over de politie bij de uitvoering van de politietaak ter strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde (artikel 13 Politiewet 1993) en is belast met de directe aansturing van de politie en andere opsporingsdiensten in onderzoeken. De (hoofd)officier van justitie neemt deel aan het driehoeksoverleg - het overleg met de burgemeester en de politiechef -waarin afstemming en coördinatie van de taakuitvoering van de politie plaatsvindt. De hoofdofficier neemt als lid van het regionaal college, waarin alle burgemeesters uit de politieregio zijn verenigd, deel aan de besluitvorming over de belangrijkste beheersstukken en hij is betrokken bij het opstellen van de stukken. Naast de genoemde beheerstaken staat de hoofdofficier aan het hoofd van een arrondissementsparket. Hij kan algemene en bijzondere aanwijzingen geven aan bij het parket werkzame ambtenaren in het kader van de uitoefening van de taken en bevoegdheden van het parket. Het is sterk afhankelijk van de persoon van de hoofdofficier in hoeverre hij gedetailleerd op de hoogte is van zaken en methoden. Over het algemeen kan gesteld worden dat hij zich op hoofdlijnen op de hoogte laten houden. Dit neemt niet weg dat de hoofdofficieren zich soms in concrete zaken uitgebreid laten voorlichten over de inhoud van de zaak en de gebruikte methoden. Bepaalde bijzondere opsporingsmethoden zoals infiltratie, doorlaten, deals met criminelen en getuigenbescherming, kunnen alleen door tussenkomst van de hoofdofficier ter toetsing bij de Centrale toetsingscommissie worden voorgelegd. Sommige hoofdofficieren hebben een zeer directe invloed op de wijze waarop de opsporing vorm krijgt, terwijl andere hoofdofficieren meer overlaten aan het inzicht van de recherche-officier of andere individuele officieren. De hoofdofficieren hebben zich vanuit hun beheerstaak - die zich beperkt tot regionaal niveau -verenigd in een eigen beraad, het Hoofdofficierenberaad. Deze overlegvorm heeft geen formele status. De agendapunten betreffen voornamelijk het integraal management. In en rondom de vergadering zoekt men ook steun bij elkaar over uiteenlopende onderwerpen die verwant zijn aan het gezag en beheer over de politie, de recherchefunctie alsmede het management op de parketten. In het bijzonder stond op de agenda het project Implementatie parlementaire enquêtecommissie (IPEO) en de Aanpak Bedrijfsvoering Recherche Informatie en Opleiding (ABRIO). Het komt ook voor dat het College van procureurs-generaal het Beraad bij wijze van klankbord raadpleegt. Eens in de zes weken vergadert het dagelijks bestuur van het Hoofdofficierenberaad tezamen met het College.

Recherche-officier van justitie

Door de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden en de Tweede Kamer is bepaald dat er een persoon verantwoordelijk dient te zijn voor de recherche zowel binnen de politie als binnen het openbaar ministerie. Zo is de functie van recherche-officier van justitie in het leven geroepen. Ingevolge beslispunt 69 dient er een officier van justitie van tenminste het niveau van eerste klasse als recherche-officier verantwoordelijk te zijn voor de organisatie en het functioneren van de recherche, inclusief de CID en ondersteunende eenheden. De recherche-officier dient volledig op de hoogte te zijn van de methoden die door de recherche worden gehanteerd en hij (of de officieren die hem bijstaan) krijgt het recht van directe toegang tot alle registers en andere vormen van gegevensverzameling en verslaglegging. De recherche-officier houdt toezicht op de registratie van informanten en CID-subjecten. Onder verantwoordelijkheid van het College van procureurs-generaal dient het beleid ter zake door de landelijke vergadering van recherche-officieren te worden gecoördineerd. De arrondissementen met een kernteam behoren ook over een kernteamofficier te beschikken, die valt onder de verantwoordelijkheid van de recherche-officier van de betreffende politieregio. Per brief van het College van procureurs-generaal van april 1997 aan de hoofdofficieren worden voor de functie van recherche-officier drie modellen aangereikt:

a. de recherche-officier als vrijgestelde officier van justitie 1e klas; In dit model maakt de recherche-officier deel uit van de parketleiding en houdt zich uitsluitend bezig met de portefeuille «kwaliteit recherchefunctie». De CID-officier valt rechtstreeks onder de recherche-officier.
b. de recherche-officier gecombineerd met de functie van plaatsvervangend hoofdofficier; in dit model heeft de plaatsvervangend hoofdofficier de portefeuille «kwaliteit recherchefunctie» en valt de CID-officier onder de plaatsvervangend hoofdofficier. Op grote parketten biedt het takenpakket van de plaatsvervangend hoofdofficier daar geen ruimte voor.
c. een combinatie van de functie van recherche-officier en die van teamleider van een team zware criminaliteit; in dit model heeft de recherche-officier binnen de parketleiding de portefeuille «kwaliteit recherchefunctie» en geeft de recherche-officier leiding aan een zwacri-team.

De taken van de recherche-officier - beschreven door het «Ontwikkelteam recherche-officier» - hebben betrekking op de kwaliteit van de opsporing, de inzet van bijzondere opsporingsmethoden, de prioritering van onderzoeken en de bijzondere opsporingsdiensten. De recherche-officier is verantwoordelijk voor de kwaliteit van de opsporing in het arrondissement. Een belangrijk onderdeel daarvan is het toezicht op de informatiehuishouding van het korps, waaronder is begrepen de CID. Aangezien heel het werkveld van de CID-officier binnen het terrein van de rechercheofficier valt, staat de CID-officier onder gezag van de recherche-officier. Hetzelfde geldt voor de kernteamofficier. De vereniging in één persoon van de functies van recherche-officier en CID-officier is dan ook niet mogelijk, aldus de brief van het College. De recherche-officier is formeel verantwoordelijk voor de ontwikkeling van een procedure voor de inzet van de bijzondere opsporingsmethoden en de naleving daarvan. De recherche-officier heeft tevens een adviserende rol in de keuze voor concrete onderzoeken en de prioritering daarvan. Verder heeft de recherche-officier ingevolge de tussenrapportage van het Ontwikkelteam het gezag over de bijzondere opsporingsdiensten voor zover die in het arrondissement opereren. Uit het recente «Overzicht positionering van recherche-officier» (februari 1999) blijkt dat op acht parketten de functie van recherche-officier wordt gecombineerd met de functie van plaatsvervangend hoofdofficier. Op zes parketten is de recherche-officier tevens hoofd van een team zware criminaliteit. Op de overige parketten is de recherche-officier een vrijgestelde officier van justitie (eerste klas; Overzicht positionering van de rechercheofficier, College van procureurs-generaal, 11 februari 1999). In de praktijk bleek het niet altijd even eenvoudig om in de eigen structuur van het parket de recherche-officier in te passen en invulling daaraan te geven.

De voorzitter: Aan dezelfde mensen: de functie van rechercheofficier is door de enquêtecommissie bedacht. Hoe bent u dat gaan invullen? Wie heeft bedacht dat het zus of/zo moest?
Mevrouw van Zeben (recherche-officier van justitie, parket 's-Gravenhage): Het is een mix geweest van twee invalshoeken. Er heeft een traject op landelijk niveau plaatsgevonden. Er is met de recherche-officieren gesproken over de vraag hoe ze het zouden invullen en over de begeleiding.
De voorzitter: Wie heeft het opgestart?
Mevrouw Van Zeben: Er is een landelijk ontwikkelteam geweest onder leiding van de heer Van der Kerk van het OM. Dat team heeft als eerste in grote lijnen aangegeven hoe die functie ingevuld zou moeten worden. Vervolgens heeft de aanwijzing van de verschillende rechercheofficieren plaatsgevonden en die zijn daarna periodiek met elkaar om de tafel gaan zitten. In eerste instantie was er begeleiding, maar nu is dat zonder begeleiding. We spreken elkaar regelmatig en stemmen dan dingen af
De voorzitter: U hebt dus met elkaar zo'n beetje het concept ontwikkeld.
Mevrouw Van Zeben: Ja.
De heer Koers (recherche-officier van justitie, parket Amsterdam): Ik denk dat het inderdaad zo is gegaan. Alleen valt niet te ontkennen dat elke hoofdofficier daar op een gegeven moment een eigen stempel op gedrukt. In Amsterdam is er bijvoorbeeld heel bewust voor gekozen dat er tussen de teamleiders en de parketleiding geen rechercheofficier zou worden gezet en ook geen vrijgestelde rechercheofficier. Het is een lijnverantwoordelijkheid van de hoofdofficier en dan moetje het daar ook inbrengen.' (Verslag Rondetafelgesprek, 25 mei 1999.)

Een enkeling sprak in dit verband van het «gedrocht van de rechercheofficier». In velerlei opzicht ontbeert de functie van de recherche-officier iets «eigens»: voor de inzet van bepaalde bijzondere (zware) opsporingsbevoegdheden of bij gevoelige zaken en het aanbrengen van zaken ter toetsing bij de CTC is de hoofdofficier verantwoordelijk, terwijl het onderhouden van contacten met de CID en de controle op de CID-registers voornamelijk voor de rekening van de CID-officier komt. Ten aanzien van de kernteams speelt de recherche-officier feitelijk een geringe rol: de hoofdofficieren van de kernteams vergaderen in de Coördinatiecommissie zware criminaliteit onder meer ten behoeve van de prioriteitstelling van de kernteams, terwijl de (coördinerende) kernteamofficieren zorgen voor onderlinge operationele afstemming binnen de Werkgroep zware georganiseerde criminaliteit (werkgroep ZGC-IRT). Uit de diepte- en breedte-onderzoeken in de regio's komt een zeer wisselend beeld van de invulling door de recherche-officier naar voren. Hij overlegt bijna steeds met enige regelmaat met de hoofdofficier en/of de CID-officier, variërend van wekelijks tot eens in de twee á drie maanden. Een van de recherche-officieren geeft aan niet meer dan 5% van zijn tijd te besteden aan het recherchewerk. Het accent in de functie lijkt dan voornamelijk te liggen op de implementatie van de kwaliteitsprojecten voor de recherche (ABRIO). In sommige arrondissementen is echter de rol van de recherche-officier meer expliciet gemaakt. In deze arrondissementen biedt de recherche-officier daadwerkelijk een bijdrage aan de inzet en toetsing van bijzondere opsporingsmethoden. De wijze waarop de functie wordt ingevuld, is sterk afhankelijk van de persoon die de functie vervult. De meerwaarde van de functie van recherche-officier is niet in alle arrondissementen even duidelijk. In de vergadering van het College van procureurs-generaal van 30 september 1998 is besloten de functie van recherche-officier na twee á drie jaar uit de planning- en controlcyclus te halen, en de functionaliteit tot een onderdeel van het takenpakket van de plaatsvervangend hoofdofficier of teamleider zware criminaliteit te maken. De CID-officier zal daarbij rapporteren aan een van de twee functionarissen. Het alternatief dat de functie van recherche-officier wordt gecombineerd met de CID-functie wordt afgewezen.

CID-officier van justitie

Met betrekking tot de CID-officier van justitie is in navolging van de aanbevelingen aan de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden en de beslispunten van de Kamer vastgesteld dat «de officier van justitie toestemming dient te geven voor het inschrijven en runnen van informanten. Hij is daarvoor ten volle verantwoordelijk en heeft toegang tot alle relevante informatie, inclusief de identiteit van de informant». De officier van justitie dient jaarlijks te bezien of informanten nog verder gerund moeten worden. Hij dient maandelijks te bezien of verder gegaan moet worden met de gestuurde informant(en). Over lopend opsporingsonderzoek behoort frequent overleg plaats te vinden tussen de CID-chef, de leiding van het opsporingsteam, de zaaksofficier en de recherche-officier. De taakbeschrijving van de CID-officier van justitie door het Ontwikkelteam sluit aan bij de beslispunten van de Kamer en loopt vooruit op de nieuwe wetgeving. De kerntaak van de CID-officier is met name het - dagelijks - toezicht houden op het gebruik van informanten en de wijze waarop de verschillende registers (zware criminaliteit, vaststellingsregister en tijdelijke) worden gebruikt. De CID-officier zal toezicht moeten houden op de inschrijving en afscherming van informanten. Tevens zal hij de grens moeten bewaken tussen het runnen van informanten en het inzetten van infiltranten. Het toezicht op de inzet van de methoden ligt bij de recherche-officier van justitie, onder wiens directe gezag de CID-officier valt. Verder dient de CID-officier te voorkomen dat de CID eigen doelen gaat nastreven en dient hij erop toe te zien dat de CID zich beperkt tot haar ondersteunende taak in het rechercheproces. De CID-officier informeert de zaaksofficier over de resultaten van de CID-activiteiten tijdens de informatie- en opsporingsfase. Er bestaat tevens een Instructie voor de officier van justitie belast met de gezagsuitoefening over het informatienetwerk. In dit document wordt aangegeven waaraan de gezagsuitoefening door de CID-officier moet voldoen en hoe deze officier in de praktijk dient te opereren. De verschillende taken en overlegvormen van de CID-officier komen in deze instructie uitgebreid aan de orde. In de praktijk heeft de CID-officier daadwerkelijk gezag over de CID, in het bijzonder met betrekking tot de beslissing tot het al dan niet inschrijving van een informant (en zijn dossier) en de afspraken (over afscherming) en de registers van de CID. Meer dan in het verleden bemoeit een CID-officier zich met het functioneren van de CID. Hij is beter op de hoogte van welke informanten zijn ingeschreven, welke informatie zij geven en welke afspraken met hen worden gemaakt. De CID-officier is zeer regelmatig bij de CID aanwezig. In de praktijk heeft de CID-officier desgewenst inzage in de CID-registers, ook al is hij daartoe formeel niet gerechtigd (artikel 15 Wet op de politieregisters). De CID-officier heeft intensief overleg met de CID-chef onder meer over de informatie van verschillende informanten. De CID-officier heeft over zijn functioneren regelmatig contact met de recherche-officier en de hoofdofficier. Er is vaker contact tussen de CID-officier en de zaaksofficier omtrent de noodzakelijke informatie in een specifieke zaak. Een en ander impliceert dat ook binnen het openbaar ministerie de noodzaak en wenselijkheid van een intensievere controle op de CID wordt onderkend. In de meeste arrondissementen is ook aan de organisatorische voorwaarden voldaan om deze betrokkenheid in de volle breedte te verwezenlijken.

De CID-officier in Rotterdam laat feitelijk een deel van haar taak over aan de CID-secretaris, een beleidsmedewerker bij het openbaar ministerie. Deze mag alle tipgelden tot f 750,- zelfstandig afdoen. Periodiek verricht hij ook een steekproef ter controle op het CID-register. Een andere CID-officier voert eens in de acht á negen maanden, in aanwezigheid van de operationeel chef van de CID, zelf steekproefsgewijs controle uit op de informanten en subjectenregisters. Over het algemeen raadpleegt de CID-officier de CID-registers niet rechtstreeks, slechts een enkeling controleert wel zelfde registers. Hij heeft vaak ook geen direct contact met de informanten.

Zoals vermeld is ertoe besloten dat eenzelfde persoon niet zowel de functie van recherche-officier en als die van CID-officier mag vervullen (Brief College van procureurs-generaal d.d. 28 april 1997 (PaG/0/97/474)). In de praktijk komt het wel voor dat een CID-officier tevens zaaksofficier is. Ook komt het door capaciteitsgebrek voor dat een kernteamofficier tevens CID-officier is voor een onderdeel van het kernteam c.q. dat een kernteam-CID-officier tevens zaaksofficier is voor een onderdeel van het kernteam. Door respondenten wordt aangegeven dat het hier evenwel om noodoplossingen gaat.

De voorzitter: Ik weet dat het in Amsterdam ook voorkomt dat een CID-officier dezelfde persoon is als de zaaksofficier. Komt het ook voor in één zaak of wordt gezegd- als iemand CID-officier is, kan hij niet een zaak hebben waar CID-informatie in zit die hij kan kennen uit hoofde van die functie?
De heer Koers (recherche-officier van justitie, parket Amsterdam): Ik zou uw woorden willen nuanceren. Wij zijn ertoe overgegaan om de CID-officier in principe alleen als CID-officier te laten werken. In het verleden was dat niet mogelijk, omdat er nog oude zaken doorliepen. Ook nu komt het af en toe voor dat onze CID-officier in zijn eigen zaak de rol van CID-officier moet vervullen. Hierbij is de vraag heel erg belangrijk of in beide trajecten van zijn zaak collegiale toetsing plaatsvindt doordat hij overlegt met de rechercheofficier en, zeker in het CID-gedeelte, met de parketleiding. Op die manier heb je er een toezichthouder bij en voorkom je dat de CID-officier met zichzelf moet discussiëren over het gedeelte van zijn werk dat valt onder zijn functie als zaaksofficier. Zo lossen wij dat op. Wij gaan zelfs nog een stap verder. wij hebben op dit moment een tweede CID-officier aangewezen. Alleen is het ook nu om praktische redenen noodzakelijk dat beide CID-officieren ook zaakswerk doen. Wij zijn echter wel bezig met het opleiden van een tweede officier tot CID-officier zodat het als het ware wat breder kan worden neergezet. Hiervoor zijn twee redenen. Ten eerste kunnen zij dan met elkaar overleggen en ten tweede ontlast je zo je andere mensen. Dat laatste is van belang voor ons als werkgever, want het is een hondenbaan.
De voorzitter: Mijnheer Ficq, wat vindt u van die combinatie in één persoon van de CIDen de zaaksofficier voor het hele traject?
De heer Ficq (waarnemend voorzitter van het College van procureurs-generaal): Dat is een oude discussie. Ik herinner mij dat het in mijn tijd als hoofdofficier in Den Bosch en voorzitter van de begeleidingscommissie-CID zelfs een tijdje de officiële leer was datje beide functies absoluut gescheiden moest houden. Dat is later vervaagd. Het wezenlijke punt waar de heer Koers ook op doelt, is dat de rechercheofficier de vragen moet toetsen waar een CID-officier tegenaan loopt als hij door de omvang van het parket wordt gedwongen om zelfzaken te doen waarin ook CID-methoden een rol spelen. Die toetsing is typisch de rol van de rechercheofficier, omdat de CID-officier anders in die dubbelfunctie terechtkomt. Dat men vóór de commissie- Van Traa vond dat die functies volstrekt moesten worden gescheiden, had niets te maken met de gescheiden verantwoordelijkheden, maar meer met het feit dat een officier dan over zoveel kennis beschikt dat hij dingen in het strafdossier zet of in zijn behandeling ter zitting brengt die hun neerslag niet vinden in het dossier. Dat was destijds de achtergrond waarom werd gezegd: houdt die functies, alsjeblieft, gescheiden. Na de commissie-Van Traa heeft het inzicht terrein gewonnen dat alles in principe toetsbaar moet zijn en moet worden vastgelegd, omdat je moet kunnen laten zien watje hebt gedaan. De praktische bezwaren zijn daarom ook minder geworden, maar nog steeds is het mogelijk datje voorinformatie hebt over een informant die materiaal heeft aangeleverd op grond waarvan een onderzoek is gestart. In zo'n geval maak je jezelf nodeloos kwetsbaar als je als zaaksofficier op de zitting functioneert en wordt het moeilijker om die informant af te schermen. Dat zijn evenzovele redenen om het in principe niet te doen, maar de hoofdreden om die functies niet te laten samenvallen, is dat de CID-officier nodeloos kwetsbaar wordt, omdat hij toch een aantal beslissingen moet nemen die moeten kunnen worden getoetst. Een aantal zaken moet door de rechercheofficier worden getoetst, maar de CID-officier moet die zaken ook kunnen verantwoorden tegenover de zaaksofficier, want die moet tegenover de rechter in kunnen staan voor de zuiverheid van zijn zaak.
De voorzitter: Dus ten principale mag...
De heer Ficq: Onze duidelijke voorkeur ligt, ten principale, bij het gescheiden houden van die functies.
De voorzitter: Hoe communiceert u - om dat lelijke woord maar eens te gebruiken - dat met het openbaar ministerie? Weet men daar dat het uit nood is geboren? Hoe kan het dat het toch voorkomt, terwijl u zegt dat u het eigenlijk geen goede lijn vindt?
De heer Ficq: Het komt voor, zoals de heer Pommer zo-even ook al aangaf, omdat parketten soms niet de omvang hebben die het mogelijk maakt om al die zaken gescheiden te houden.
De voorzitter: Een capaciteitsprobleem, dus.'
(Verslag Rondetafelgesprek, 25 mei 1999.)

Zaaksofficier, kernteamofficier en andere specialistische officieren

De zaaksofficieren van justitie dienen in navolging van de beslispunten (met name beslispunt 66) van de Tweede Kamer gezagsmatig verantwoordelijk te zijn voor alle opsporingsactiviteiten binnen hun zaken. Zij zijn daarmee tevens verantwoordelijk voor de opsporingsactiviteiten van de CID en de ondersteunende eenheden in hun eigen zaak. Er is daarom intensief overleg nodig tussen de zaaksofficieren en de recherche-officier. De zaaksofficier - officieel de arrondissementsofficier van justitie geheten - is belast met het beslissen over de afdoening van zaken, het uitoefenen van gezag over de politie en het formuleren van beleidsmaatregelen. Hij draagt zorg voor de dagelijkse sturing van de opsporing en neemt beslissingen over de wijze van afdoening van strafzaken, legt strafbare feiten in een dagvaarding ten laste en behandelt strafzaken ter terechtzitting. Daarnaast is hij in principe belast met het formuleren van maatregelen ten behoeve van de realisatie van met het bestuur, maatschappelijke en particuliere organisaties overeengekomen beleid. De zaaksofficier is dus bij een zaak betrokken vanaf het moment dat een zaak het «tactische traject» ingaat. Hij is op de zitting verantwoordelijk voor het hele opsporingsonderzoek en daarmee ook voor alle CID-activiteiten. In de praktijk hebben de zaaksofficier en de CID-officier regelmatig overleg. Geïnterviewden geven aan dat de scherpe scheiding tussen CID- en zaaksofficier, die door de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden werd geconstateerd, is verdwenen. De zaaksofficier is van het hele traject op de hoogte. De zaaksofficier heeft intensief contact met de rechercheteams van de tactische recherche. Veel meer dan in het verleden het geval was bemoeien zaaksofficieren zich met alle facetten van het opsporingsonderzoek. Naar het oordeel van zowel politie- als justitiefunctionarissen kan het openbaar ministerie op dit moment in de meeste gevallen weer worden aangeduid als de leider van het opsporingsonderzoek. In de meeste onderzochte organisaties zijn afspraken gemaakt over de verdeling van taken en verantwoordelijkheden tussen politie en openbaar ministerie. Slechts incidenteel wordt melding gemaakt van officieren van justitie die proberen een te vergaande sturing van het opsporingsonderzoek te bewerkstelligen met als gevolg dat zij ook zo het beheer naar zich toetrekken.

Aan elk kernteam is een eigen officier van justitie verbonden die het kernteam aanstuurt en de verschillende activiteiten coördineert. Om die reden wordt ook wel gesproken van coördinerend officier van justitie, ter onderscheiding van de zaaksofficieren die een deel van de kernteamzaken onder zich hebben en ter terechtzitting aanbrengen.

De heer Rouvoet: (...) Wat betekent de betrokkenheid van het OM bij het recherchewerk voor uw dagelijkse werkzaamheden? Kijkt u voortdurend over de schouders mee? Draait u mee? Hoe moet ik dit zien in het licht van de verantwoordelijkheid voor de manier waarop u uw gezag over de opsporing uitoefent?
De heer Klunder (kernteamofficier Noord-Oost Nederland): Ik moet dan toch even duidelijk maken dat ik niet zelf zaaksofficier ben in dit soort opsporingsonderzoeken, maar dat ik dan functioneer in mijn rol als coördinerend officier. En dat is een iets andere rol. Ik weet wel hoe de zaaksofficieren dat doen, want daar houd ik wet toezicht op. Er wordt ook met mij overleg gepleegd over de wijze waarop de strategie van het onderzoek verloopt. Wat ik heb gezien - en ik doe dit nu ruim tweeënhalfjaar - is dat de zaaksofficieren in de kernteamonderzoeken vanaf het begin zeer dicht op de zaak zitten. Zij hebben zeer nauw contact met de leider van het onderzoek en zijn zeer nauw betrokken bij en houden toezicht op het rechercheproces. U moet dat toezicht niet zien als toezicht op afstand, waarbij wordt aangegeven wat er moet gebeuren. Er worden voorstellen gedaan voor de meest effectieve wijze van handelen. De zaaksofficier heeft met name tot taak om te kijken naar de rechtmatigheid daarvan en om zijn blik vooruit te werpen op de zitting. Hij moet in staat zijn om te voorzien welke discussiepunten er kunnen ontstaan als de zaak op de zitting wordt gebracht. Je hebt als officier van Justitie de taak - dat is ook mijn persoonlijke opvatting - dat er zo weinig mogelijk discussiepunten komen, zodat een zo clean mogelijke zaak op de zitting wordt gepresenteerd. Dat is de belangrijkste taak van de zaaksofficier als het gaat om de aansturing van dit soort onderzoeken. U heeft het eerder gehad over de informatiehuishouding. Ik zou graag een onderscheid willen zien. Enerzijds is er de informatiehuishouding die bij de regio's bestaat en die op dit ogenblik ook wordt verbeterd. Dat is dus de informatiehuishouding waarbij wordt bezien welke informatie je over de criminele situatie in je gebied naar voren kunt brengen. Anderzijds is er de inrichting van de CID en de informatievergadering en -opslag bij de CID. Dat zijn voor mij twee verschillende dingen. Het één is van belang om als OM als het ware mee te kunnen kijken naar het criminaliteitsbeeld in de regio, zodat je een goede criminaliteitspolitiek op regionaal niveau kunt voeren. Je moet ook in staat zijn om die informatie op te schalen - en daar wordt op dit ogenblik aan gewerkt - en bij informatieplatforms neer te leggen. Zo krijg je een breder beeld dan alleen van de regio. Ik kijk dan met name naar het belang voor de kernteams. Dat is mijn positie op dit ogenblik. Je moet ervoor zorgen datje met de capaciteit van de kernteams die zaken uit de regio's kunt aanpakken die dat ook verdienen' (Verslag Rondetafelgesprek, 25 mei 1999.)

In de praktijk bestaan er officieren die zich voornamelijk toeleggen op een bepaald soort zaken, zoals de zwacri-officier, de fraude-officier en de milieu-officier van justitie. Zo behandelt de zwacri-officier voornamelijk zaken met betrekking tot zware georganiseerde criminaliteit (bijvoorbeeld verdovende middelen, vuurwapens en gewelddelicten waaronder liquidaties). Op sommige arrondissementsparketten zijn dergelijke officieren samengebracht in een specialistische unit (bijvoorbeeld in Rotterdam en Den Haag). De fraude- en milieu-officier leggen zich respectievelijk toe op fraude- en milieuzaken. Een landelijke functieomschrijving voor deze «bijzondere officieren» en voor de kernteamofficier is nog niet tot stand gekomen. Deze functieomschrijvingen worden in het najaar van 1999 verwacht.

vorige    volgende    inhoud