De discussie over (illegale) migratie van het afgelopen jaar heeft voor nogal wat verwarring gezorgd. Voor relatief ondeskundige buitenstaanders was in de wirwar van regeringsvoorstellen vaak niet meer te achterhalen wat beleid was of wat alleen maar politieke opzetjes waren.
Dit hoofdstuk neemt een duik in de ontwikkelingen rond het migratiebeleid van de afgelopen jaren. Kernpunt vormen de ontwikkelingen rondom het illegalenbeleid, maar ook de veranderingen in het asielbeleid komen aan bod. Om te beginnen een korte terugblik in de geschiedenis.

De komst van arbeidsmigranten

Arbeidsmigratie vond tot aan de Tweede-Wereldoorlog voornamelijk plaats tussen buurlanden. Zo werkten in de Limburgse mijnen vooral Duitsers en Belgen als er in Nederland niet voldoende arbeiders te werven waren. Pas in de vijftiger jaren vond arbeidsmigratie op grote schaal plaats vanuit mediterrane landen.
Nederland zat op dat moment volop in de wederopbouw na de Tweede-Wereldoorlog en in een groot aantal fabrieken was behoefte aan goedkope arbeidskrachten voor zwaar en ongeschoold werk. In eerste instantie worven de fabrieken zelf arbeiders uit landen in Zuid-Europa, Marokko en Turkije. Bedrijven als Hoogovens, DSM en DAF namen op deze manier duizenden buitenlanders in dienst. De arbeidsomstandigheden van de arbeiders waren ver onder het niveau van hun Nederlandse collega’s. Hun situatie is bijna vergelijkbaar met die van illegale arbeiders heden ten dage, met zogenaamde wurgcontracten zonder rechten en vaak opgesloten zijnde in woonoorden in de buurt van de fabrieken. In hun isolement waren deze arbeiders totaal afhankelijk van de bedrijven.

Naast de geworven buitenlandse arbeiders kwamen er veel buitenlanders op eigen initiatief in Nederland werk zoeken.1* Deze ‘spontane migranten’ konden op dat moment nog zonder al te veel problemen een werkvergunning krijgen. Pas in 1968 trad een regeling voor buitenlandse arbeiders in werking. Het ging slechter met de economie en het kabinet wilde paal en perk stellen aan de ongelimiteerde immigratie. Voortaan moest elke migrant voor z’n komst naar Nederland een Machtiging tot Voorlopig Verblijf (MVV) aanvragen bij de Nederlandse ambassade.

Tegelijkertijd veranderde het taalgebruik van de overheid. De spontane migranten werden opeens ‘illegalen’genoemd. Maar ondanks het wettelijk verbod bleven veel bedrijfstakken toch een beroep doen op deze, nu illegale, migranten. Binnen een aantal jaren kwamen er als gevolg hiervan naar schatting tussen de vijftien- en dertigduizend illegale migranten naar Nederland. Dat was in de ogen van het kabinet een onhoudbare situatie en daarom probeerde men begin jaren zeventig meer vat te krijgen op de immigratie. De nadruk kwam te liggen op de aanpak van illegale migranten. Het was de tijd van grote razzia’s in koffiehuizen en op plekken waar veel buitenlanders werkten. In het Westland werden hele toegangswegen afgezet om alle buitenlanders te controleren. “Het ging om de mannetjes. Niet om wat zich rondom hen aan misstanden afspeelde”, vertelt opperwachtmeester Jan Brouwer uit Aalsmeer in maart 1992 tegen het tijdschrift voor de Amsterdamse politie. “We werkten nog met wettelijke oogkleppen. Ging d’r eentje vandoor dan moest je er achteraan. Er werd nog niet verder gedacht. Het liefst voorkwam je dit soort achtervolgingen, dus rustig binnenkomen was er niet bij. Actie met hoog tempo was het devies. Logisch dat de illegalen meteen het hart in de keel hadden. Ze zetten het vaak uit pure paniek op een rennen. Ik heb ze dwars door de kasruiten zien springen en door sloten zien baggeren om aan uitzetting te ontsnappen. Maar het was je ‘haas’. Hem moest je hebben. Alsof die ene vluchter het landsbelang ondermijnde.”
Vanuit de publieke opinie kwam er veel weerstand tegen de razzia’s. Mede onder druk daarvan kondigde de regering in 1975 een regularisatiemaatregel voor illegale buitenlanders af. Iedereen die kon aantonen voor een bepaalde datum in Nederland te zijn aangekomen en werk had, kon in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning. In totaal maakten ongeveer achttienduizend mensen gebruik van deze regeling, maar omdat veel migranten zonder verblijfsvergunning niet aan de voorwaarden konden voldoen was er ook veel protest 2*. Dat resulteerde in 1978 in een ‘herkansing’ voor degenen die in 1975 net buiten de boot vielen. Na langdurige voorbereiding trad in november 1979 de Wet Arbeid Buitenlandse Werknemers (WABW) in werking. Arbeiders werven uit het buitenland mocht nog slechts bij hoge uitzondering en beperkende maatregelen golden voor een flink aantal beroepen. Migranten werden op deze manier definitief gebonden aan werk dat niemand in Nederland wilde doen. Illegale arbeid werd streng verboden en werkgevers zouden kunnen rekenen op een boete van maximaal tienduizend gulden.

Tot begin tachtiger jaren werd dit beleid geflankeerd met doortastende opsporing en uitwijzing van illegalen. Economische belangen van een aantal sectoren, de laatste jaren vooral de tuinbouw en confectie-industrie, matigden na verloop van tijd het overheidsoptreden. De bedrijven bleven illegale buitenlanders aantrekken. De maximale boete werd zelden opgelegd omdat veel rechters voorrang gaven aan economische belangen. Politie en andere opsporingsdiensten legden hun prioriteiten elders omdat in hun ogen opsporing zonder vervolging en daadwerkelijk tegengaan van illegale immigratie een zinloze bezigheid was.

Het asielbeleid

Naast de arbeidsmigranten ontstond er in de tachtiger jaren een nieuw soort migranten: vluchtelingen. Vooral de toename van het aantal (burger)oorlogen, maar ook ecologische rampen en hongersnood waren er de oorzaak van dat miljoenen mensen over de hele wereld op de vlucht gingen. Een zeer klein deel van deze vluchtelingen kwam uiteindelijk in Europa en Nederland terecht.

Het overheidsbeleid is sinds 1987 vooral gericht op het schiften van de zogenaamd ‘economische’ vluchtelingen van de ‘echte’. Dit fictieve onderscheid is vooral totstandgekomen om al direct grote groepen mensen uit te kunnen sluiten van een verblijf in Nederland. De kennelijk als ongegrond beoordeelde asielzoekers moesten zo snel mogelijk teruggestuurd kunnen worden. Zij kregen sinds april 1987 nog slechts geen of één-dagtermijn om een kort geding aan te spannen tegen afwijzing van hun asielverzoek. Ook de termijn waarop over hun verzoek beslist kon worden, werd tot hooguit enkele dagen ingekort. Vanwege de slechte kwaliteit van de procedure (standaard beschikkingen, te laat beschikbaar komen van het verslag van het nader gehoor, geen tijd om de asielzoeker voor te lichten over de procedure) werden advocaten gedwongen ‘blind’ een kort geding aan te spannen.

In juni 1990 installeerde het kabinet Lubbers-Kok de commissie Analyse Asielprocedure en Opvang Asielzoekers, de commissie-Mulder. In haar advies van april 1991 deed deze concrete voorstellen tot het verkorten van de procedure gekoppeld aan kwaliteitsverbeterende maatregelen zoals schriftelijke toelichting door de asielzoeker en tijd om te reageren op het verslag van het nader gehoor. In de ogen van de commissie zouden ook kennelijk gegronde verzoeken versneld afgehandeld moeten worden en zou bij twijfelgevallen de procedure maximaal anderhalf jaar mogen duren. Na die termijn is het voordeel aan de asielzoeker en zou een verblijfsvergunning moeten worden verleend. Tegelijk met de commissie kwam het kabinet met een wetswijziging. Deze bestond slechts uit het verkorten van de procedure voor kennelijk ongegronde verzoeken en maatregelen om een effectiever uitzettingsbeleid te kunnen voeren.

Beheersing en opvang

In november 1987 werd de Regeling Opvang Asielzoekers (ROA) ingevoerd. Het recht op vrije vestiging en een bijstandsuitkering werd vervangen door een uitkering in natura (woonruimte) en een zakgeldregeling van 445 gulden per maand. Uitgangspunt van de ROA was het decentraal opvangen van asielzoekers in woonhuizen die door gemeenten ter beschikking werden gesteld. De grote asielzoekerscentra (AZC’s) hadden officieel slechts een vangnetfunctie. De daar verblijvende asielzoekers ontvingen maar twintig gulden zakgeld per week omdat voor eten werd gezorgd.

In de praktijk begonnen bijna alle asielzoekers hun opvang in een AZC; het vangnet was vanaf het begin een ‘verplicht’ voortraject. Al in de zomer van 1989 schrijft de minister van WVC aan de Tweede Kamer dat gemeenten “liever geen asielzoekers willen huisvesten die al na enige weken het land uit moeten”. Daarnaast somt de minister een aantal voordelen van een eerste centrale opvang op waaronder het juridische: “de beheersbaarheid van de asielprocedure en de controle op de in- en uitstroom”. WVC vindt het daarom wenselijk om de asielzoeker tot na het kort geding tegen de eerste afwijzende beschikking “vast te houden” in een AZC.

Per 1 januari 1992 worden centrale opvang en juridische procedure definitief aan elkaar gekoppeld middels twee nieuwe artikelen in de Vreemdelingenwet. De asielzoeker dient zich op aanwijzing van de vreemdelingenpolitie op een vaste verblijfplaats, één van de negen Opvang- en Onderzoekscentra (OC), op te houden. Tot de uitreiking van de eerste beschikking moet men zich dagelijks melden. Wordt binnen dertig dagen het asielverzoek als kennelijk ongegrond beoordeeld, dan moet men zich twee keer per dag melden en mag men het terrein van het OC niet meer verlaten. In de gewijzigde Vreemdelingenwet die 1 januari 1994 van kracht is gegaan, is daar de mogelijkheid aan toegevoegd om deze asielzoekers desnoods op te sluiten. Probleem bij deze nieuwe vrijheidsbeperkende en -benemende maatregelen is dat ze niet of minder strikt zijn gebonden aan criteria en termijnen waaraan de rechter de rechtvaardigheid kan toetsen.

De asielzoeker die wel kans maakt om in Nederland te blijven komt na een OC terecht in een AZC en wordt daarna pas decentraal uitgeplaatst naar een gemeente. Die uitplaatsing is volledig vastgelopen. Er zaten in mei 1993 in de centrale opvang zo’n elfduizend vluchtelingen met een verblijfsvergunning te wachten op definitieve huisvesting. Saillant detail bij deze discussie is dat al in 1989 duidelijk was dat een centrale opvangplaats tot tweeënhalf keer zo duur zou zijn als een decentrale opvangplaats.

De klacht van de overheid dat de procedures te lang duren is misleidend. Vaak worden asielzoekers bewust in de procedure gehouden om niet tot een asielverlening over te hoeven gaan. In 1986 bijvoorbeeld, deed de Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen van de Verenigde Naties (UNHCR) de oproep om Tamil-asielzoekers niet terug te sturen naar Sri Lanka. In plaats van dat Nederland hen een verblijfsvergunning c.q. vluchtelingenstatus verleende, werden de Tamils in procedure gehouden om vanaf 1988 weer met uitzetting bedreigd te worden. Dit in procedure houden gebeurde met steeds meer groepen asielzoekers. Op 13 januari 1990 verklaarde Mr. H.P.A. Nawijn, directeur vreemdelingenzaken van Justitie, in het dagblad Trouw dat er op dat moment zes landen waren waarnaar Justitie niet durfde terug te sturen. Terugsturen zou namelijk in strijd kunnen zijn met het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM) met name artikel 3 (onmenselijke behandeling). De zes behoorden tot de top tien van landen waar de meeste asielzoekers vandaan komen; goed voor zo’n veertig procent van het aantal ingediende asielverzoeken. In de praktijk gaat het in dit soort gevallen veelal om landen waar een langdurige burgeroorlog heerst.

Met ingang van 1992 kent Nederland een officiële gedoogstatus (voluit de ‘voorwaardelijke vergunning tot verblijf’) voor deze categorie asielzoekers. Deze kan maximaal drie jaar duren. Is men daarna nog niet uitzetbaar, dan volgt een gewone en permanente vergunning tot verblijf. Tijdens de drie jaar vindt een geleidelijke integratie met betrekking tot scholings- en arbeidsmogelijkheden plaats. De criteria waarop de status verleend dan wel ingetrokken kan worden, zijn onduidelijk. Aanvankelijk kon de status alleen verkregen worden als men het asielverzoek introk. Omdat dit een onaanvaardbare aantasting van de rechtspositie van de asielzoeker werd gevonden, adviseerden rechtshulpverleners hun cliënten de status te weigeren. Daarop besloot het kabinet de afhandeling van het asielverzoek op te schorten tot het moment waarop uitzetting weer mogelijk zou zijn en de gedoogstatus zou worden ingetrokken.

Tot nu toe moet de asielzoeker uitdrukkelijk instemmen met de verlening van de gedoogstatus. Justitie is tot de conclusie gekomen dat zolang die instemming vereist is, men te weinig geprikkeld wordt om de status aan te vragen en dat is wel de bedoeling. De status is een van de middelen waarmee Justitie het aantal af te handelen asielverzoeken in de eerste beroepsfase3* probeert te verminderen. Op die manier kunnen de apparaatskosten alsnog binnen de budgettaire kaders komen. In de herziene Vreemdelingenwet kan de minister een gedoogstatus verlenen ongeacht of de asielzoeker het er nu mee eens is of niet. Opvallend is dat het criterium dat het asielverzoek moet zijn afgewezen, niet in de nieuwe tekst voorkomt. Per saldo komt het nieuwe voorstel neer op een uitnodiging de vluchtelingenstatus af te schaffen. Nu afwijzing van het asielverzoek niet meer expliciet nodig blijkt te zijn, zal de Nederlandse overheid na verlening van de gedoogstatus geen oordeel meer (hoeven te) geven over de gedane aanvraag om toelating als vluchteling. De oorspronkelijke asielaanvraag wordt namelijk onherroepelijk buiten behandeling gesteld. Op 9 juni 1993 heeft de Raad van State in een uitspraak de gedoogstatus sterk betwijfeld. Er zou te weinig onderscheid zijn met de ‘vergunning tot verblijf wegens klemmende redenen van humanitaire aard’.

Herziening Vreemdelingenwet

Naast de al genoemde wijzigingen verviel per 1 januari 1994 ook het hoger beroep en werd er een concentratie van de rechtsmacht doorgevoerd. Er kwam een Vreemdelingenkamer die zowel het uiteindelijke, inhoudelijke oordeel velt (voorheen de Raad van State) en die eveneens beslist over schorsende werking (tot dan toe de kort geding-rechter) en vrijheidsbeneming (voorheen de arrondisementsrechtbanken). Doel is om een grotere inhoudelijke samenhang tussen de diverse beslissingen aan te brengen. Zo is het de bedoeling dat de Vreemdelingenkamer bij haar beslissing over schorsende werking ook zoveel mogelijk het uiteindelijke eindoordeel geeft. En ten aanzien van vrijheidsbeneming wil Justitie voorkomen dat opheffing te veel plaatsvindt op grond van ‘abstracte’ normen zoals de overschrijding van regels en procedures.

De toelatingsprocedure tot dan toe met asielaanvraag, herzieningsverzoek en beroep bij de Raad van State werd vervangen door een administratieve procedure volgens de Algemene Wet Bestuursrecht met aanvraag, bezwaarschrift en een beroep bij de Vreemdelingenkamer. Op een aantal punten wordt echter van de Algemene Wet Bestuursrecht afgeweken. Zo is er geen hoger beroep mogelijk van een beslissing van de Vreemdelingenkamer en worden aanmerkelijk kortere termijnen voor het aanwenden van rechtsmiddelen gehanteerd.

Asielzoekers waarvan de aanvraag kennelijk ongegrond of niet-ontvankelijk is, mogen geen bezwaarschrift indienen maar slechts beroep aantekenen bij de Vreemdelingenkamer. Hun beroepsprocedure kent nog slechts één fase. Datzelfde geldt voor beroepsprocedures tegen vrijheidsbeperkende en vrijheidsbenemende maatregelen.

Beperking toegang

De discussie met betrekking tot Europa 1992 heeft geleid tot verdragen tussen landen van de Europese Gemeenschap over wie verantwoordelijk is voor de afhandeling van een asielverzoek en tot het op elkaar afstemmen van de buitengrenscontrole. In juni 1992 zijn deze verdragen goedgekeurd maar hun geest was al lang doorgedrongen in het Nederlandse asielbeleid. Het gevolg is dat het aantal visumplichtige landen sterk is toegenomen en dat de marechaussee bij zogenoemde risicovluchten op Schiphol gate-checks uitvoert. Ook wordt er geëxperimenteerd met toegangscontroles in de landen van herkomst zelf. In Kenia controleert de Nederlandse marechaussee bijvoorbeeld de documenten van iedereen die naar Nederland wil. Tevens worden vervoersmaatschappijen onder druk gezet. De verdragen verplichten tot het uitdelen van boetes aan vervoersmaatschappijen voor het vervoeren van mensen die niet over de vereiste documenten beschikken. Middels herziening van de Vreemdelingenwet zijn maatschappijen verplicht om bij het inchecken kopieën te maken van (reis)documenten die de gezagvoerder bij aankomst in Nederland dient af te geven aan de marechaussee. Dergelijke maatregelen zijn een directe aantasting van de mogelijkheden om te vluchten.

Een verdere toegangsbeperking van asielzoekers tot Nederland is het gesloten centrum op Schiphol-Oost, thans het ‘grenshospitium’ in Amsterdam Zuid-Oost. In 1986 besloot de toenmalige staatssecretaris van Justitie Korte-van Hemel een slot te zetten op de deur van het open-opvangcentrum op Schiphol. Een asielzoeker wiens verzoek als kennelijk ongegrond werd beoordeeld, werd in afwachting van het kort geding en waarschijnlijke uitzetting opgesloten in Schiphol-Oost. Pas nadat de Hoge Raad had uitgesproken dat het hier om een vorm van detentie zonder wettelijke basis ging, werd de Vreemdelingenwet aangepast. In december 1988 stemde het parlement in met het nieuwe artikel 7a van de Vreemdelingenwet. Per 1 januari 1994 mag iedere ‘kennelijk ongegronde’ asielzoeker die via Schiphol, dan wel een haven, om toelating tot Nederland vraagt nu rechtmatig worden opgesloten.

Afspraken op Europees niveau

De maatregelen om te komen tot een beperking van immigratie worden de laatste jaren steeds meer op Europees niveau voorbereid. Aan de ene kant worden maatregelen genomen die migratie van EG-burgers bevorderen, terwijl aan de andere kant alle landen zich gezamenlijk af proberen te sluiten voor niet-EG-burgers. Hoofddoel van de Europese Samenwerking is tot afspraken te komen over vereenvoudiging van de interne handel. De concurrentiepositie van de EG-landen dreigde te verslechteren ten opzichte van Japan en de VS. Zij gingen zich richten op meer samenwerking, verbetering van de infrastructuur en vrij verkeer van goederen, kapitaal en personen. In de loop der jaren zijn hier tal van beleidsterreinen aan toegevoegd. één van de belangrijkste daarvan is het immigratiebeleid.

In de laatste tien jaar zijn alle Europese landen geconfronteerd met een groeiend aantal asielzoekers en gezinsherenigers. In bijna elk land heerst de angst om binnen Europa het meest aantrekkelijke land voor migranten te worden. Als gevolg hiervan is steeds het meest restrictieve beleid uitgangspunt geworden in de samenwerking. Het verdrag van Schengen is hier een voorbeeld van, maar ook het verdrag van Maastricht regelt een aantal zaken op immigratiegebied.

Het verdrag van Schengen werd in 1985 ondertekend door Frankrijk, Duitsland en de Benelux. Hoofdpunt hiervan was het bevorderen van een vrij verkeer van goederen, kapitaal en personen. Het verdrag is uitgewerkt in een uitvoeringsovereenkomst die in 1991 is ondertekend. Ondertussen hadden Spanje, Italië en Portugal zich bij de Schengenlanden aangesloten. Hoewel Schengen dus begon met de nadruk op vrije handel en verkeer, werden in het geheim allerlei compenserende maatregelen voor het wegvallen van de grenzen voorbereid. De angst was groot dat Europa ‘een grote vrije speelplaats voor illegalen, asielzoekers, vluchtelingen, drugverslaafden en criminelen’ zou worden. Het grootste deel van die maatregelen is gericht op versteviging van de controle op deze groepen.

Met de ratificatie van het verdrag legden alle lidstaten zich vast op uitvoering van deze compenserende maatregelen. Binnenlands vreemdelingentoezicht, legitimatieplicht, invoering van het Schengen Informatie Systeem (SIS) en het maar in één Schengenland kunnen doen van een asielaanvraag zijn hier voorbeelden van die al in praktijk zijn of worden gebracht. Het grootste deel van het Nederlandse vreemdelingenbeleid is op deze manier al voorgekookt op Europees niveau.

Ook de Ad-hoc Immigratiegroep staat aan de wieg van het Europees immigratiebeleid. Deze in 1986 opgerichte Europese werkgroep heeft zich vooral beziggehouden met het op elkaar afstemmen van het asiel- en immigratiebeleid van de verschillende lidstaten. Ook hier hetzelfde beeld als Schengen: hoge ambtenaren van justitie, politie, inlichtingendiensten en immigratie bereiden de gelijkschakeling van inhoudelijke kwesties voor. Het toelatingsbeleid voor zowel asielzoekers, gezinsherenigers als studenten stond boven aan de agenda. Een in december 1992 uitgelekt werkdocument schetste gemeenschappelijke criteria voor versnelde en versoepelde procedures voor kennelijk ongegronde asielverzoeken. In het vervolg moest het eenvoudiger worden ongegronde asielverzoeken in heel Europa tegelijk af te wijzen.

De Ad-hoc Immigratiegroep heeft een lange traditie van ontwikkeling van beperkende maatregelen tegen immigratie. Al in december 1987 werd een gemeenschappelijke Europese regeling voor visumplicht ingevoerd. De visumplicht had vooral betrekking op mensen uit Derde-Wereldlanden, anderen werden niet geblokkeerd in hun reismogelijkheden. De Ad-hoc Immigratiegroep heeft ook aan de wieg gestaan van de Asielconventie van Dublin die uiteindelijk in 1992 door alle lidstaten is ondertekend. Veel van de voorstellen die deze groep heeft gedaan, zijn terug te vinden op de politieke agenda in Nederland. De verscherping van de normen voor gezinshereniging zijn hier een goed voorbeeld van.

De Ad-hoc Immigratiegroep bepleit ook hoge voorrang voor maatregelen tegen illegale immigratie. Zo werd in mei 1993 tijdens een bijeenkomst in Denemarken voorgesteld voortaan legale migranten uit te wijzen als zij illegale migranten hielpen bij hun verblijf.

Met het Verdrag van Maastricht is het doek voor een nationaal immigratiebeleid definitief gevallen. Op 7 februari 1992 werd afgesproken dat essentiële beslissingen over immigratie en de rechten van migranten op Europees niveau plaats zouden gaan vinden. Om dit te coördineren is een Raad van Ministers van Migratiezaken opgericht waarvoor de Ad-hoc Immigratiegroep als ambtelijk voorportaal dient. Hiermee blijft het immigratiebeleid een kwestie van intergouvernementeel beleid (tussen de regeringen) in plaats van communautair (binnen de EG-kaders). De voorstellen die binnen deze groep aan de orde zijn gekomen zijn een uitbreiding van de Schengenbeperkingen voor alle EG-landen, dus een verscherping van de visumplicht, het maar in één land mogen doen van een asielaanvraag, boetes voor luchtvaartmaatschappijen, etcetera. De prioriteit komt te liggen bij de harmonisatie van het toelatingsbeleid voor gezinshereniging, bestrijding illegale immigratie en een verscherpt beleid ten aanzien van arbeidsimmigratie. Stuk voor stuk beleidsvoornemens die al terug zijn te vinden in het Nederlandse vreemdelingenbeleid.

Het Nederlandse illegalenbeleid.

“De maatschappij ontvangt alle vreemdelingen, die de weldaden der vrijheid wensen te genieten in haar midden, verlenende dezelven alle zekerheid en bescherming” (staatsregeling 1795, artikel 50)

Deze visie op migratie van tweehonderd jaar geleden is inmiddels ruimschoots achterhaald. Op rechtsbescherming en een bepaalde mate van zekerheid kunnen migranten nog steeds rekenen, maar hun ontvangst is een stuk onvriendelijker geworden. In principe krijgt geen enkele vreemdeling toegang tot Nederland. Dit uitgangspunt van de overheid vinden we keer op keer terug in het dogma dat Nederland geen immigratieland is.

Er wordt echter wel onderscheid gemaakt. EG-burgers hebben onbeperkt toegang tot Nederland zolang zij een baan vinden of in eigen levensonderhoud kunnen voorzien. Alle niet-EG burgers krijgen alleen in bijzondere gevallen een vergunning tot verblijf. Dit is in geval er aan verplichtingen op internationaal niveau voldaan moet worden, er humanitaire overwegingen spelen of het Nederlands belang er mee gediend word. In al deze gevallen zijn de normen de laatste tien jaar flink aangescherpt waardoor een groot deel van de mensen die hier naar toe komen niet in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning. Zo zijn grote groepen asielzoekers en gezinsherenigers, maar ook arbeidsmigranten, tussen wal en schip gevallen: zij zijn de zogenaamd illegale buitenlanders.

Toen in 1989 het kabinet Lubbers-Kok aantrad was het voor het eerst sinds jaren dat illegale buitenlanders weer genoemd werden in een regeerakkoord. Illegaal verblijf moest in deze kabinetsperiode tegengegaan worden en de onmogelijkheid gebruik te kunnen maken van voorzieningen zou de oplossing zijn. “Om illegale migratie zoveel mogelijk te voorkomen en te beperken, dient het gebruik van collectieve voorzieningen door immigranten zonder verblijfsrechtelijke status worden tegengegaan. (…) Om dezelfde reden is het noodzakelijk te komen tot bestrijding van illegale tewerkstelling. Dat moet ook betekenen dat bij opsporing de werkgever metterdaad vervolgd wordt en de illegale werknemer uit Nederland verwijderd wordt,” aldus het regeerakkoord. Een paar maanden na aantreding stelde het kabinet een commissie in die het illegalenbeleid verder moest gaan uitstippelen. De voorstellen van deze commissie Binnenlands Vreemdelingentoezicht, beter bekend onder de naam Zeevalking, vormen de basis voor het illegalenbeleid.

De commissie- Zeevalking heeft uitgebreid de tijd genomen om zich te verdiepen in het vraagstuk van de illegaliteit. Behalve aan het verkrijgen van een duidelijk inzicht in verschillende methoden om illegaal verblijf tegen te gaan, besteedde de commissie ook aandacht aan het probleem van de marginalisatie van illegale buitenlanders.

In het eindrapport van de commissie-Zeevalking komen beide elementen naar voren: strenger toezicht, maar met een sociaal kantje. Hoofdpunt van het beleid moet een ‘modernisering’ van het binnenlandse vreemdelingentoezicht worden. Modernisering door beter gebruik van de huidige registratietechnieken, een efficiëntere werkwijze en gecoördineerde samenwerking tussen verschillende opsporingsdiensten. Meer controle door de politie moet zoveel mogelijk beperkt blijven.

Uitgangspunt was dat het illegalen onmogelijk moet worden gemaakt in hun bestaan te kunnen voorzien. Om dit te bereiken zouden illegalen uitgesloten moeten worden van gebruik van collectieve voorzieningen. Ook de bestrijding van illegale arbeid moet opnieuw aangepakt worden. Een beperkte legitimatieplicht moet de opsporing van illegalen vereenvoudigen. Als sluitstuk dient het verwijderingsbeleid te worden verbeterd. Bij alle te nemen maatregelen zou elke keer gekeken moeten worden naar eventuele negatieve effecten voor legale buitenlanders of allochtone Nederlanders. Om een ‘uithongeringsbeleid’ te voorkomen moeten eerstelijns welzijnsinstellingen toegankelijk blijven voor illegalen.

Het Nederlandse vreemdelingenrecht kent een heleboel variaties aan verblijfstitels. In de praktijk is het nooit zo geweest dat de controle bij de grens plaatsvond, maar dit gebeurde altijd bij de vreemdelingenpolitie. Mede door de hoge werkdruk is de controle de laatste jaren minder geworden. In de visie van de commissie-Zeevalking moest deze taak van de vreemdelingenpolitie verbreed worden naar andere instanties. Niet meer politie dus, maar wel meer controle.

Nu was er eind tachtiger jaren, bij een voorstel ter herziening van de Vreemdelingenwet, al een poging ondernomen de controle op de status van buitenlanders uit te breiden naar de loketten van overheidsdiensten. Buitenlanders zouden bij gebruik van collectieve voorzieningen een legitimatieplicht moeten krijgen. Deze, algemeen afgekeurde, pasjeswet is er nooit gekomen. Vooral het racistische karakter werd veelvuldig aan de orde gesteld. Op grond van welke kenmerken zouden ambtenaren moeten beslissen wie ze moesten controleren? Het lag teveel voor de hand dat de schifting op grond van uiterlijk plaats zou vinden.

In de voorstellen van de commissie-Zeevalking speelt de controle bij gebruik van collectieve voorzieningen toch een belangrijke rol. In haar ogen vormt het “een basisvoorwaarde voor het vreemdelingentoezicht”. Met in het achterhoofd de bezwaren tegen de pasjeswet, zocht de commissie echter naar andere manieren om de controle uit te kunnen voeren. De commissie had de wind van twee kanten mee: de automatisering bij bijna alle overheidsdiensten had een grote vlucht genomen en bijna tegelijkertijd riepen steeds meer politici om koppeling van allerlei bestanden ter bestrijding van fraude en misdaad. De roep om een gedegen bescherming van privacygevoelige gegevens leek met een laatste echo tussen de bergen te verdwijnen. Vanuit deze algemene trend concludeerde de commissie-Zeevalking dat het mogelijk was nu een centraal vreemdelingenregister in te stellen. Alle overheidsdiensten zouden dan simpel via de computer de verblijfstitel van hun cliënten kunnen controleren.

Illegale buitenlanders maken bijna geen misbruik van een aantal door de overheid verstrekte sociale voorzieningen. De afsluiting van voorzieningen en de daarbij behorende controle zal zich dan ook hoofdzakelijk richten op werknemers- en volksverzekeringen waar in principe premie voor betaald is. In feite is dit niet een kwestie waar de overheid zich op zo’n manier in kan en mag mengen.

Toch stelt het kabinet in haar reactie op het rapport van de commissie-Zeevalking dat “Voorkomen moet worden dat het een vreemdeling feitelijk en financieel mogelijk wordt gemaakt illegaal in Nederland te verblijven door dezelfde overheid die hem het recht op verblijf weigert 4*.” Het uitsluiten van illegalen van collectieve voorzieningen, met de nadruk op de inkomensvervangende voorzieningen, zou hierbij het belangrijkste instrument moeten zijn.

Wijziging Vreemdelingenwet

De controle gaat plaatsvinden zoals de commissie-Zeevalking die voorstelde. Alle (semi-)overheidsdiensten moeten alle buitenlanders gaan controleren op illegaal verblijf. Om dit mogelijk te maken is de Vreemdelingenwet gewijzigd en een gestandaardiseerd vreemdelingen-administratiesysteem opgezet.

De wijziging van de vreemdelingenwet geeft de minister van Justitie de bevoegdheid “gegevens betreffende de verblijfsrechtelijke positie van een vreemdeling te verstrekken aan andere bestuursorganen, die zij behoeven ter uitvoering van hun taak”. Deze wijziging maakt het dus voor (semi-)overheidsdiensten mogelijk de verblijfsstatus van buitenlanders op te vragen bij de vreemdelingendienst 5*. De informatiestroom gaat ook de andere kant op werken: “bestuursorganen worden verplicht of mogen uit eigener beweging gegevens verstrekken aan het hoofd van de plaatselijke politie die nodig zijn voor het uitvoeren van deze wet”. Dit houdt in dat zeker bij de inkomensvervangende sociale voorzieningen de gegevens van buitenlanders door moeten worden gegeven aan de vreemdelingendienst. Een verandering van arbeidspositie kan namelijk altijd gevolgen hebben voor de verblijfsstatus.

De waarborgen tegen inbreuk op de privacy zijn uiterst summier. Gegevensverstrekking zou niet plaats mogen vinden als de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene onevenredig wordt geschaad. Er is verder niet omschreven hoe dit ingevuld gaat worden. In een laatste wijziging wordt het gebruik van het sofi-nummer toegestaan om de koppeling tot stand te kunnen brengen.

De controle van de verblijfsstatus van buitenlanders zal plaatsvinden met behulp van het Vreemdelingen Administratie Systeem VAS en de Gemeentelijke Basis Administratie GBA. Het VAS krijgt een spilfunktie bij het koppelen van de verschillende bestanden. Ook wordt het mogelijk om verschillende categorieën buitenlanders te selecteren op basis van een aantal gemeenschappelijke kenmerken: bijvoorbeeld alle buitenlanders boven de 18, alle ex-Joegoslaven of alle buitenlanders die niet hebben voldaan aan hun meldplicht. Hiernaast biedt het VAS de mogelijkheid standaardformulieren uit te draaien waardoor toelatingsprocedures sneller kunnen verlopen. Als laatste, maar zeker niet onbelangrijkste, zal het systeem een belangrijke rol gaan spelen bij straatcontroles door politie en marechaussee. Via het datakoppelingssysteem van de politie zal het VAS voor iedere agent toegankelijk worden.

Elke regionale vreemdelingendienst gaat de gegevens van buitenlanders opslaan in dit systeem. Regionaal worden uitgebreide dossiers met alle beschikbare informatie bijgehouden, terwijl de landelijke koppelingscomputer zich beperkt tot het bijhouden van de belangrijkste persoonsgegevens met daaraan gekoppeld de verblijfsstatus. In een apart systeem, Visage/vrd, worden de foto’s van buitenlanders opgeslagen. Via een eigen nummer zijn deze direct gekoppeld aan het VAS. Het VAS is sinds april 1993 ingevoerd in Den Haag en Eindhoven. Zestien van de 25 regiocorpsen hebben al besloten vóór midden 1994 ook een VAS op te zetten. Opmerkelijk is dat het VAS niet verplicht is. Politieregio’s behouden de vrijheid hun eigen systeem te handhaven of op te zetten. In principe kan de hele opzet van het systeem hiermee aardig gefrustreerd worden.

Het centrale register van het VAS is nauw verbonden met de geautomatiseerde administraties van de gemeenten, de Gemeentelijke Basisadministratie GBA. Daarin zal de verblijfsstatus van buitenlanders worden opgenomen. In totaal zijn hiervoor negen varianten mogelijk. Het VAS zal de GBA van deze gegevens moeten voorzien. (Semi-)Overheidsdiensten moeten in het GBA de status van buitenlanders controleren.

Weerstand

Terwijl veel politici met hun overdreven verhalen over misbruik en fraude door illegalen de maatschappij willen klaarstomen op het uitsluiten van illegale buitenlanders van maatschappelijke voorzieningen, is er bij veel uitvoerders grote weerstand tegen de controle. De Registratiekamer, het orgaan dat waakt over de toepassing van gegevensbestanden, maakt zich uit het oogpunt van de aantasting van de privacy ernstige zorgen over het in toenemende mate koppelen van allerlei bestanden. Bij een grotere controle op het gebruik van allerhande maatschappelijke voorzieningen moet zeer zorgvuldig worden afgewogen of er geen minder ingrijpend middel is dan het koppelen van diverse bestanden. De werknemers- en volksverzekeraars zijn verdeeld over het uitsluiten van illegalen. Zowel een deel van de Ziekenfondsraad als de Sociale Verzekeringsraad staan op het standpunt dat illegale buitenlanders bij afdracht van premie recht moeten blijven houden op een uitkering. Een ander deel kan zich wel vinden in de plannen van het kabinet: wel betalen, niet uitkeren 6*.

Over het algemeen hebben veel ambtenaren moeite met de voorstellen van het kabinet. Bestrijding van illegaliteit wordt niet als een taak voor ambtenaren gezien. Ook de AbvaKabo vindt dat er geen heksenjacht plaats moet vinden op illegale buitenlanders. Vooral de informatieplicht, die is opgenomen in de wijziging van de Vreemdelingenwet, doet veel stof opwaaien. In feite krijgen ambtenaren hiermee “een verkapte plicht om gerichte activiteiten te ontplooien met betrekking tot het opsporen van illegale buitenlanders”, stelde de Registratiekamer in haar kritiek op de voorstellen.

Grootscheepse controle met behulp van computergegevens heeft een groot aantal nadelen. Zeker in het geval van buitenlanders is extra voorzichtigheid geboden. Het kan snel leiden tot een vorm van administratieve apartheid met alle gevolgen van dien. Zo zal de computerisering van basisgegevens er toe bijdragen dat buitenlanders en allochtone Nederlanders snel in een situatie terechtkomen van omgekeerde bewijsvoering. De informatie die de ambtenaar via de computer ter beschikking krijgt, zal vaak als ‘waarheidsgetrouw’ worden behandeld. Migranten en allochtone Nederlanders komen hierdoor gauw in de positie van ‘leugenachtig’ als zij zelf met tegengestelde informatie aankomen. De verhouding tussen ambtenaren en buitenlanders kan hierdoor flink onder druk komen te staan. Het bekendste geval van zo’n situatie is de nasleep van de Bijlmerramp. Verschillende illegale buitenlanders kwamen niet in aanmerking voor de zogenaamde Kostolijst die regelde dat illegalen die gedupeerd waren door de vliegramp een verblijfsvergunning kregen. Dit ondanks voldoende getuigenverklaringen dat ze wel op de plaats des onheils woonden. Het feit dat de computer van het bevolkingsregister de namen niet kende, was een belangrijke reden om ze niet op de lijst te plaatsen.

Naarmate meer verschillende diensten onderling gekoppeld worden, kan de positie van migranten onduidelijker worden. Uit ervaring blijkt dat elke dienst gegevens op een andere, specifieke manier bijhoudt. Wat voor de één belangrijk is, doet voor de ander vaak totaal niet ter zake. De uitwisseling van bestanden wordt daardoor in eerste instantie bemoeilijkt, maar heeft ook tot gevolg dat gegevens niet aansluiten op elkaar. Ditzelfde probleem duikt op bij het invoeren. Zo registreert de sociale dienst iemand op basis van zijn of haar paspoort, terwijl het bevolkingsregister de geboorteakte gebruikt. Vooral bij migranten blijken hier vaak verschillen in te zitten. Daarnaast zijn er natuurlijk ook de fouten die bijvoorbeeld door verkeerde spelling in een computersysteem terecht kunnen komen. In al deze gevallen zal de migrant of allochtone Nederlander zijn of haar gelijk moeten bewijzen.

Het persoonlijke verhaal van de migranten zal steeds verder naar de achtergrond verdwijnen. Binnen het GBA is ruimte opengelaten om negen verschillende verblijfsstatussen op te nemen. Desondanks zal het gebruik van gestandaardiseerde, computergerichte informatie leiden tot vereenvoudiging van de visie op migranten. De indeling in categorieën zal hierdoor toenemen, wat wellicht weer consequenties kan hebben voor het minderhedenbeleid. De mogelijkheden die het VAS biedt om buitenlanders op leeftijd, status, afkomst, etcetera te selecteren, spreekt boekdelen. Zoals al is gebleken in het sociale verzekeringsstelsel roept elke categorie z’n eigen maatregel op.

Het grootste bezwaar tegen de koppeling van bestanden blijft de uitzonderingspositie die gecreëerd wordt voor migranten en allochtone Nederlanders. Ook al wordt er niet direct met een pasje gecontroleerd, de status aparte wordt wel degelijk voelbaar bij bezoek aan een officiële instantie. In feite is de discriminerende werking niet minder groot als bij de omstreden legitimatieplicht. Om te controleren of een aanvraag rechtmatig is, zal een ambtenaar vaak direct op de computer de verblijfsstatus moeten controleren. In veel gevallen zal dat niet eens kunnen vanwege beperkte toegang. Toch zal een ambtenaar op grond van etnische kenmerken als huidskleur en (uit-)spraak moeten beslissen of hij iemand controleert of niet. Vooral de zwarte migranten en allochtone Nederlanders zullen hiervan de dupe worden.

Legitimatieplicht

Naast het gebruik van computerregistratie zal de opsporing van illegale buitenlanders in toenemende mate plaats gaan vinden via de legitimatieplicht. Naast de jacht op terroristen en het bestrijden van de internationale drugshandel, vormde het vreemdelingentoezicht één van de belangrijkste motieven voor het invoeren van de legitimatieplicht. Het zal de controle op illegaal verblijf in het hele land mogelijk moeten maken.

Precieze invulling van de legitimatieplicht heeft jarenlang op zich laten wachten. Tegelijk met het verschijnen van het eindrapport van de commissie-Zeevalking deed het kabinet in maart 1991 een voorstel voor de invoering van een beperkte legitimatieplicht. Dit voorstel is na een aantal wijzigingen in juni 1993 door de Tweede Kamer aangenomen. De legitimatieplicht zou vanaf 1 juni 1994 moeten gaan gelden op het werk, bij zwartrijden in het openbaar vervoer, bij financiële transacties, bij vreemdelingentoezicht en bij bezoek aan voetbalwedstrijden. Deze zogenaamde beperkte legitimatieplicht blijkt in het geval van het vreemdelingentoezicht eigenlijk gewoon een algehele plicht in te houden. De Vreemdelingenwet is namelijk zodanig veranderd dat iedereen zich moet kunnen legitimeren op verzoek van ‘ambtenaren die belast zijn met het vreemdelingentoezicht’. In de praktijk kan iedereen dus altijd en overal om zijn of haar legitimatie gevraagd worden. Het belangrijkste doel van deze uitbreiding is de opsporing van illegale buitenlanders. In een wijziging van de vreemdelingencirculaire 7* wordt omschreven in wat voor situatie de controles moeten worden uitgevoerd. Om te beginnen zijn dat situaties waarin concrete aanwijzingen bestaan dat iemand illegaal is. Dat kan zijn na eigen onderzoek, tips of bij een sterk vermoeden. Hiernaast zal de controle plaats gaan vinden bij openbare-ordeverstoringen. Er moeten dan wel concrete aanwijzingen zijn dat er buitenlanders bij betrokken zijn. Als laatste geldt de identiteitscontrole bij iemand die gearresteerd wordt wegens een strafbaar feit.

Gecombineerd met het Vreemdelingen Administratie Systeem ontstaat er een effectieve methode om buitenlanders te kunnen controleren. De opsporing van illegalen vindt voornamelijk plaats bij bedrijven, in koffiehuizen en willekeurig op straat. Ook nu bestaat er al een identificatieplicht voor niet-Nederlanders, maar daarbij ligt de bewijslast aan de kant van de politie. Die moet sterke aanwijzingen hebben dat zij met een buitenlander te doen heeft en die aanwijzing mag niet alleen de huidskleur zijn.

Het Landelijk Bureau Racisme heeft al een aantal keren duidelijk gesteld dat vooral allochtone Nederlanders en legale buitenlanders hier het slachtoffer van zullen zijn. Zij zullen in de toekomst altijd hun identiteitspasje bij zich moeten hebben. Ook de Raad van State heeft in juli 1992 het kabinet geadviseerd het wetsvoorstel in te trekken. Het wetsvoorstel is volgens de Raad in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Het zou zelfs ‘discriminerend en incriminerend’ overheidsoptreden tegen vreemdelingen en tegen Nederlanders van buitenlandse afkomst in de hand werken. Zelfs de Binnenlandse Veiligheidsdienst is geen onverdeeld voorstander van de identificatieplicht. Dit bleek uit een uitgelekt document waarin gewaarschuwd werd dat invoering van een legitimatieplicht kan leiden tot oncontroleerbare acties van de politie onder allochtonen. Met een verwijzing naar België en Frankrijk stelde de BVD dat “…een overvloedig en willekeurig door de politie toegepaste legitimatieplicht de aanleiding – niet de oorzaak – vormde voor het uitbreken van ernstige ongeregeldheden tussen politie en allochtone jongeren.”

Illegale arbeid

Als tweede poot in het ontmoedigingsbeleid van illegale buitenlanders stelde de commissie-Zeevalking voor om de illegale arbeid aan te pakken. Ondanks de verschillende belangen van zowel overheid, werkgevers als vakbonden vond de commissie dat er toch gezocht moest worden naar een gezamenlijke aanpak. Pas als er overeenstemming zou komen had een strenger overheidsbeleid zin. Een combinatie van effectieve voorlichting, een grote pakkans en een hoge strafmaat moest de basis vormen voor het nieuwe beleid. Net als bij het operationeel vreemdelingentoezicht is de commissie tegenstander van ‘meer van hetzelfde’. De verschillende opsporingsdiensten zouden beter moeten samenwerken. Als sluitstuk moesten de boetes voor de werkgevers flink verhoogd worden. Ook de kosten die gepaard gaan met de vreemdelingenbewaring en het uitzetten van illegalen zouden voor rekening moeten komen van de werkgever. Een uitzondering zou gemaakt moeten worden voor seizoenarbeid waar zeer moeilijk mensen voor te vinden zijn. Er zou een tijdelijke vergunning kunnen worden afgegeven die niet kan worden verlengd.

De aanpak van de commissie-Zeevalking vond gretig aftrek in Den Haag. Met het nieuwe beleid werden twee vliegen in één klap gevangen. “De illegalen in de kassen moeten plaats maken voor de werklozen die in de kaartenbakken van de arbeidsbureaus in de omgeving zitten en er komen hogere straffen voor werkgevers die illegalen in dienst nemen”, aldus staatssecretaris Kosto van justitie.

De bekendste sectoren waar veel illegalen werken zijn de confectie-industrie en de tuinbouw. De schattingen om hoeveel mensen het gaat, lopen erg uiteen. Het aantal illegale naaiateliers in Amsterdam wordt door alle betrokkenen op ongeveer zeshonderd geschat. Een gecombineerd team van Dienst Inspectie Arbeidsverhoudingen, de FIOD en gemeentepolitie in Amsterdam concludeerde hieruit in januari 1993 dat zo’n achtduizend mensen in illegale naaiateliers werkten. Over het aantal migranten zonder verblijfsvergunning in het Westland zijn de meningen nogal verdeeld. In de wildste schattingen gaat het om vijftienduizend mensen, terwijl de Dienst Inspectie Arbeidsverhoudingen op basis van cijfers uit 1991 tot een schatting van 4500 mensen kwam. Opvallend is dat in 1992 van de zeshonderd aangehouden mensen zonder werkvergunning er maar tweehonderd ook werkelijk illegaal waren. De rest mocht op grond van beperkingen in de verblijfsstatus niet werken.

Landelijk Tuinbouwakkoord

Het uitgangspunt voor de aanpak van illegale arbeid in de tuinbouw is de reactie van de regering op het rapport van de commissie-Boer (Personeelsvoorziening Tuinbouw). Scherpere controles op illegale arbeid en hardere aanpak van werkgevers die illegale buitenlanders in dienst hebben, moet gepaard gaan met een actief beleid gericht op het aan het werk krijgen van Nederlandse werklozen in de tuinbouw. De gecoördineerde samenwerking tussen DIA, Justitie, arbeidsbureaus, werkgevers en werknemers heeft geleid tot een Landelijk Tuinbouw Akkoord. In 1986, toen de opsporing van illegale arbeid nog onder de Loon Technische Dienst van het ministerie van Sociale Zaken viel, werd er nog gesproken over de opheffing van deze taak. Die taak werd ‘niet meer als prioriteit gezien in relatie tot het arbeidsterrein: arbeidsverhoudingen’8*. Zeven jaar later vervult de DIA een belangrijke rol binnen het aangescherpte illegalenbeleid van de regering. Op niet al te lange termijn wordt de dienst uitgebreid met veertig opsporingsambtenaren. De DIA doet zijn werk echter niet alleen; door middel van gecoördineerde acties met de FIOD en de vreemdelingenpolitie is de opsporing van illegale buitenlanders geïntensiveerd. In 1992 heeft de DIA meegewerkt aan zo’n vijfhonderd invallen bij verschillende bedrijven. In totaal vond men bij deze bedrijven tweeduizend mensen zonder werkvergunning.

Naast scherpere controles wil de regering illegale arbeid vooral voorkomen door werkgevers af te schrikken met hoge boetes. Sinds 1 juli 1992 is de maximumstraf op het in dienst hebben van een illegale buitenlander verhoogd tot zes maanden hechtenis en een boete van vijfentwintig duizend gulden. Dit nieuwe wetsvoorstel vloeit voort uit de Uitvoeringovereenkomst van het Akkoord van Schengen. Daarin werd bepaald dat de Schengenlanden sancties moesten treffen ‘tegen iedereen, die uit winstbejag een illegale buitenlander in de gelegenheid stelt wederrechtelijk te verblijven in het Schengengebied’.

Het werkelijke effect van de hogere boetes is moeilijk in te schatten. Illegale arbeid wordt vooral in het Westland afgedekt met een netwerk van bedrijfjes en koppelbazen. De afgelopen jaren is het aantal koppelbazen flink toegenomen. De tuinders hebben zich op deze manier aardig ingedekt tegen de boetes. Hier komt nog bij dat economische belangen uiteindelijk een grote rol spelen voor de rechtbank. Leoni Sipkes van GroenLinks beklaagde zich in een debat over het illegalenbeleid over het opleggen van de boetes:”..wat dan te denken van de uitspraak verleden jaar van de Bredase economische politierechter die twee tuinders die gebruik maakten van illegale arbeidskrachten een boete gaf van vijfhonderd gulden terwijl zevenduizend was geëist, omdat niemand van de tuinders kon verwachten dat ze het fruit toch maar aan de bomen lieten rotten?” 9* Het Ondersteuningskomité Illegale Arbeiders OKIA in Den Haag heeft berekend wat het een tuinder ongeveer oplevert als hij met illegalen werkt. Per jaar bespaart een teler zo’n twintigduizend gulden aan loonkosten; in verhouding tot de boete is het dus nog steeds lucratief.

Langdurig werklozen

Essentieel onderdeel van de nieuwe aanpak is de poging om langdurig werklozen de plaats in te laten nemen van de migranten zonder verblijfsvergunning. Het Regionaal Arbeidsbureau Den Haag heeft de verplichting op zich genomen om in twee jaar tijd twaalfhonderd mensen in de tuinbouw aan het werk te helpen. Deze plannen zijn gekoppeld aan verruiming van het begrip passende arbeid. Langdurig werklozen worden min of meer gedwongen deze banen te accepteren. Een weigering kan een fikse korting op de RWW opleveren of zelfs een tijdelijke inhouding van de WW. De commissie-Boer heeft ter vervanging van de illegale buitenlanders een aantal specifieke groepen voor ogen. Zo wordt gedacht aan gedoogde asielzoekers die in hun tweede verblijfsjaar mogen werken, maar ook aan ouderen die weer gestimuleerd moeten worden om in de tuinbouw te gaan werken. Hiernaast heeft men een schuin oog laten vallen op de verruiming van het Jeugd Werk Garantieplan. Vervolgens is in samenwerking met het ministerie van WVC een project opgezet om asielzoekers die in aanmerking komen voor een werkvergunning aan een baan te helpen. Zeven gemeenten in het Westland stelden zelfs dat zij alleen asielzoekers wilden huisvesten als zij aan een baan konden worden geholpen. Als voorwaarde voor het slagen van de nieuwe aanpak moest er bij de tuinders ook het een en ander gaan veranderen. “De inzet van binnenlands arbeidsaanbod kan worden vergroot door de aantrekkelijkheid van het werk in de tuinbouw te vergroten (…): een betere organisatie van het werk en een verbetering van de arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden” 10*.

De uitvoering van deze plannen is ondertussen in volle gang. In 1992 zijn bij 213 bedrijven in het Westland invallen gedaan. In totaal werden er 615 buitenlanders aangetroffen zonder werkvergunning. Bij nadere controle bleken er maar 225 illegaal te zijn en van hen zijn er 73 uitgezet 11*. Uit gegevens van het arbeidsbureau blijkt dat er in 1992 710 mensen in het Westland aan een baan zijn geholpen.

Vanuit de Directie Centrale Opvang Asielzoekers zijn plannen gemaakt om tweeduizend ex-asielzoekers die met verblijfstitel in een opvangcentrum verblijven, aan het werk te helpen. Men bespreekt overplaatsing naar centra waar de werkgelegenheid in de buurt beter is: de bollenstreek en de grootstedelijke gebieden.

In de plannen voor de aanpak van illegale arbeid is in tegenstelling tot het verleden geen sprake van legalisering van bestaande migranten zonder verblijfsrecht. Alleen bij hoge uitzondering komen illegalen in aanmerking voor legalisatie. Zij moeten dan wel minimaal zes jaar aan één stuk gewerkt hebben, niet in aanraking zijn geweest met de politie en constant in Nederland hun verblijf hebben gehad. Volkomen individueel en willekeurig past het ministerie van justitie deze maatstaven toe.

Het voorstel van de commissie-Zeevalking om voor seizoenswerk tijdelijke vergunningen uit te gaan geven, is tot nu toe onbespreekbaar gebleven voor het kabinet. Staatssecretaris Kosto is hier fel op tegen vanwege de aanzuigende werking die van zo’n maatregel uit zou gaan. In het debat over het illegalenbeleid van 18 februari 1992 toonden de meeste partijen zich voorstander van het verstrekken van tijdelijke vergunningen. Gezien de toenemende werkloosheid en de stugge houding van het kabinet is het maar zeer de vraag of zo’n regeling er ooit komt.
Het Landelijk Tuinbouwakkoord had een voorbeeld moeten worden van de nieuwe aanpak van illegale buitenlanders. Inmiddels is echter wel duidelijk geworden dat een groot deel van de intenties alleen op papier bestaan. De voedingsbond FNV verwijt werkgevers dat ze consequent weigeren mee te werken aan mogelijkheden voor vaste banen. De bond wil door het aaneenrijgen van tijdelijk werk via arbeidspools mensen een vaste baan bieden. De meeste tuinders houden echter vast aan gemakkelijk inzetbare tijdelijke arbeidskrachten die meestal via uitzendbureaus komen. In augustus 1993 verscheen in het FNV magazine Aaneen een verslag van vakbondsmedewerkster Stella Braam over de situatie van illegalen in de tuinbouw. Zij deed zich gedurende twee maanden voor als illegaal en werkte op die manier voor verschillende bedrijven. Tegelijkertijd probeerde ze ook legaal aan een baan in de tuinbouw te komen. “Op het arbeidsbureau in Den Haag moest ik smeken om een consulent te spreken. Er blijken wachtlijsten van werkwilligen voor de tuinbouw. Ik tref een consulent in crisis: ‘We hadden alles op alles gezet om de voorspelde 2200 vacatures op te vangen. Waar blijven ze?’ Om de tuinders terwille te zijn, heeft het arbeidsbureau de eisen versoepeld en mogen ook vacatures voor tijdelijke baantjes worden ingediend. De consulent veegt het zweet van zijn hoofd en betitelt sommige tuinders als: ‘Onwillige honden die het nalaten om in te gaan op het aanbod van werkwilligen dat er gewoon is en die bereid zijn voor de gebruikelijke CAO-lonen te werken’.”

“De tuinders zeggen het vaak heel eerlijk: ‘Gisteren is de politie bij m’n buurman geweest. Ik heb m’n illegalen alvast maar weggestuurd. Hebben jullie nog wat jonge uitzendkrachten?’.” De meeste tuinders blijken hierin de oplossing te zien voor het vervangen van illegalen. Onverbiddelijk stellen ze de leeftijdsgrens op 22 jaar zodat ze met goedkope jeugdlonen kunnen werken. Een van de uitzendbureaus in Wateringen, Van Eijk, zegt op deze manier vijfhonderd tot zeshonderd mensen te bemiddelen, allemaal tijdelijk en onder de 22.

Structureel gezien levert dit alles nog een minder prettig plaatje op dan voorheen. De stigmatiserende en veel commotie veroorzakende razzia’s zorgen er weliswaar voor dat jongeren wat kunnen bijverdienen, maar de langdurig werklozen komen niet aan bod. Tegelijkertijd verdwijnen duizenden illegalen in de marge van de maatschappij, terwijl zij vaak jarenlang gewerkt hebben en premies hebben betaald.

Binnenlands vreemdelingentoezicht

In het eindrapport van de commissie-Zeevalking werd maar relatief weinig aandacht besteed aan het zogenaamde ‘operationele vreemdelingentoezicht’: de werkelijke controles op straat, in huis of op het werk. Verscherping van die controles werd door de commissie unaniem afgewezen. Discriminatie of stigmatisering van minderheden moest juist ten allen tijde worden voorkomen. “Vreemdelingen en Nederlanders die behoren tot de doelgroepen van het minderhedenbeleid moeten niet onnodig lastig gevallen worden door de politie in het kader van het vreemdelingentoezicht, maar dienen juist op een zelfde wijze als autochtone Nederlanders te worden behandeld.” 12*

Minimale politiecontroles dus en zo weinig mogelijk grootscheepse acties op plekken waar veel buitenlanders zijn. Een uitzondering zou moeten gelden voor de bestrijding van criminaliteit, het herstellen van de openbare orde en het voorkomen van overlast. Ook bij specifiek op illegaal verblijf gerichte acties, zoals het opsporen van illegale arbeid en het tegengaan van illegale huisvesting, zou het belang vanuit het minderhedenbeleid moeten wijken voor het algemeen belang. Een prioriteitenlijst voor deze opsporingsacties heeft de commissie-Zeevalking gemaakt naar aanleiding van een lijst die is opgesteld door het Coördinerend Politie Beraad. Naast het opsporen van criminele illegalen en degenen die de openbare orde verstoren, zou de nadruk moeten liggen op mensen die voordeel hebben bij de illegaliteit van buitenlanders. Als laatste noemt de commissie illegalen die tijdens andere onderzoeken in contact komen met de politie en controle op vertrek van uitgeprocedeerde buitenlanders.

Vliegende brigades

De benadering van de commissie-Zeevalking sloot een intensivering van controles dus uit. Het kabinet was het hier echter niet mee eens. Haar uitgangspunt vormde het in 1989 verschenen onderzoek naar operationeel vreemdelingentoezicht van M.M.J. Aalberts 13*. De belangrijkste conclusie van dit onderzoek was dat de politie zeer weinig prioriteit gaf aan de controle van buitenlanders. De bewindslieden vonden dan ook dat ‘het binnenlands vreemdelingentoezicht in de huidige situatie onvoldoende functioneert (…) en versterking van het actief operationeel toezicht in de toekomst van groot belang blijft.’14*

Al op 23 september 1988 ontvouwde het kabinet in een brief aan de Tweede Kamer de nieuwe plannen voor de Koninklijke Marechaussee. Tweehonderd van de 325 marechaussees zouden als een soort vliegende brigades buitenlanders in Nederland moeten gaan controleren. Van meet af aan is er veel kritiek geweest op deze bijzondere rol van de marechaussee. “Als je tweehonderd marechaussees gaat inzetten”, zegt professor mr. K. Groenendijk, hoogleraar rechtssociologie in Nijmegen, “die als specifieke taak krijgen om toezicht op vreemdelingen te houden, dan zal dat het gevoel versterken, zowel bij de plaatselijke politiecorpsen en de autochtone bevolking als bij immigranten, dat het kennelijk dringend nodig is om bepaalde inwonersgroepen speciaal in de gaten te houden. Zo’n maatregel speelt erg in op het vooroordeel dat buitenlanders op onze honingpot afkomen.” De marechaussee zelf wil eigenlijk een zelfstandige dienst blijven die het vreemdelingentoezicht in overleg met de politie gaat uitvoeren. “Het is niet de bedoeling dat wij razzia’s gaan houden, ik wil dat woord eigenlijk niet eens gebruiken”, aldus marechausseecommandant generaal-majoor H. Rademaker. “Steekproefsgewijs zullen we in samenwerking met de plaatselijke politie controle uitoefenen. Hoe dat precies moet gebeuren staat nog niet vast. Feit is dat de verdwenen grenscontrole moet worden gecompenseerd; dat doen we door die te verleggen naar het binnenland”. In Den Haag, Rotterdam, Amsterdam en een aantal gemeenten langs de grens is in de afgelopen jaren een detachement van de marechaussee toegevoegd aan de bestaande vreemdelingendiensten. In de grote steden verricht de marechaussee vooral ondersteunende taken voor het opsporen van illegale, vaak uitgeprocedeerde, buitenlanders, terwijl in de grensstreek de taken gericht blijven op illegale grensoverschrijding. Via een achterdeur wil men de mogelijkheid tot grenscontroles toch in stand houden. Met ingang van 1 juli 1993 is een uitwisseling tussen Franse, Belgische en Nederlandse grensbewakers van start gegaan. Er wordt langs de gehele zuidgrens van Nederland weer intensief gecontroleerd, deels naar illegale buitenlanders en deels naar in de grensstreek actieve drugsrunners.

Het kabinet heeft er ook bij alle andere diensten die zich richten op uitvoering van de vreemdelingenwetgeving op aangedrongen prioriteit te geven aan het toezicht 15*. Sinds het verschijnen van het rapport van de commissie-Zeevalking heeft de samenwerking tussen verschillende diensten geleid tot een intensievere opsporing en verwijdering van illegalen. De cijfers van uitgezette buitenlanders van de laatste jaren laten deze tendens duidelijk zien. Naast een intensievere opsporing kan de toename van het aantal uitzettingen ook wijzen op een toename van het aantal illegale buitenlanders.

Jaar          1989 1990   1991          1992 Verwijderd  8975  10692  14333  19463  Waarvan asielzoekers  1605  2662  4006  7103  Regulier beleid  7370  8030  10327  12360

In de nabije toekomst zal ook de politie haar taak binnen het vreemdelingentoezicht intensiveren. Landelijk is een begin gemaakt met het verhogen van de kennis van politieagenten over de mogelijkheden om tegen illegalen op te treden. In 1992 verscheen bij de Amsterdamse politie een ‘Instructie Vreemdelingentoezicht’, een beschrijving over hoe op wijkteamniveau kan worden omgegaan met criminele illegalen. In april 1993 startte de vreemdelingenpolitie met de cursus ‘Decentraal Vreemdelingentoezicht’ die zich vooral richt op het vaststellen van de identiteit van illegalen en de (eventuele) uitzetting van hen. Hoofdinspecteur Holman van de Amsterdamse vreemdelingenpolitie: “De decentralisatiebeweging die onze dienst nu doormaakt is een gevolg van inzichten die al een paar jaar zijn gegroeid. Om precies te zijn sinds de commissie-Zeevalking.”

Het opsporingsbeleid ten aanzien van migranten zonder verblijfsvergunning is de laatste jaren steeds meer verbonden met bestrijding van criminaliteit en fraude. “De controle op illegale vreemdelingen heeft ook sterke banden met het openbare-ordebeleid in Den Haag en de bestrijding van criminaliteit.” Dit antwoorde burgemeester Havermans van Den Haag op vragen van GroenLinks over het optreden van het zogenaamde Koffiehuis Interventie Team. Dit team richt zich bij de bestrijding van overlast en drugshandel op coffeeshops waar veel illegalen aanwezig zijn. Ook in Amsterdam richt een soortgelijk team, het Horeca Interventie Team, zich op plaatsen waar veel illegalen komen. Bij verschillende grootschalige en een aantal kleinere acties worden veel illegalen opgepakt en uitgezet. In verhouding tot het aantal arrestaties op grond van strafbare feiten is het aantal arrestatie op grond van illegaal verblijf zeer hoog. “Vroeger viel al snel het woord razzia bij onze controles”, aldus adjudant Jan Kiezenbrink van de Haagse vreemdelingenpolitie. “Wat het verschil is? Een razzia is als je een pand met illegalen binnenvalt zonder dat ze overlast bezorgen of zijn uitgeprocedeerd voor asielaanvraag of verblijfsvergunning. We gaan alleen een pand met illegalen in als gebleken is dat ze overlast bezorgen of als dat het laatste adres is van een uitgeprocedeerde vreemdeling die we op last van Justitie moeten uitzetten 16*. Aan de acties werken naast de vreemdelingenpolitie ook de douane, de dienst ijk- en meetwezen, de FIOD en de afdeling verdovende middelen mee. In de toekomst zullen steeds meer van dit soort teams ontstaan, zoals bijvoorbeeld het Hit-and-Run team dat na de zomer zal gaan optreden tegen de naaiateliers in Amsterdam.

De grote steden als uitvoerders

Het vormgeven van illegalenbeleid is niet alleen een kwestie van de verschillende ministeries; steeds meer gemeenten ontwikkelen een eigen visie. Den Haag en Amsterdam hebben hierin het voortouw genomen. Op 30 oktober 1992 presenteerde burgemeester Havermans van Den Haag twee onderzoeken, één van de sociale dienst en één van de gemeentepolitie, over migranten zonder verblijfsvergunning in deze stad 17*. Het onderzoek van de gemeentepolitie gaf een inzicht in het aantal illegalen. Naast de veel bekritiseerde schatting dat er twintigduizend illegalen in Den Haag zouden wonen, gaf het rapport een goed overzicht van andere gegevens over illegalen op lokaal niveau. Het onderzoek van de Haagse sociale dienst schetste een beeld van de maatschappelijke positie van migranten zonder verblijfsvergunning. Hun verhouding ten opzichte van legale buitenlanders en allochtone Nederlanders kwam uitgebreid aan bod. Het rapport signaleerde dat solidariteit en onderlinge steun steeds meer onder druk kwamen te staan. De wethouder migrantenbeleid van Den Haag A.C. van Kampen benadrukte dat de positie van de legale migranten in het gedrang kwam door de aanwezigheid van hun illegale landgenoten. De toch al grote maatschappelijke achterstand van legale buitenlanders zou versterkt worden door de toenemende verpaupering en marginalisering onder illegalen.

De grote steden ondervinden steeds vaker de gevolgen van het landelijke illegalenbeleid, waarbij de nadruk ligt op uit- en afsluiting van maatschappelijke voorzieningen. Uit het onderzoek van de Haagse sociale dienst klinkt begrip door voor de marginale positie van migranten zonder verblijfsvergunning. Desondanks is de gemeente Den Haag voorstander van een hardere aanpak van illegalen: een strenger visumbeleid, tegengaan van schijnhuwelijken, uitsluiten van collectieve voorzieningen en strengere controles op illegale arbeid.

De Amsterdamse opstelling ten aanzien van het door de regering gevoerde illegalenbeleid is tweeslachtig. Aan de ene kant worden een groot aantal kabinetsvoorstellen positief ontvangen18*, maar tegelijkertijd steken de toenmalige burgemeester van Thijn en hoofdcommissaris Nordholt regelmatig hun nek uit tegen de onophoudelijke woordenstroom van de Haagse politici. In juni 1992 nam Van Thijn in het Parool afstand van de voorstellen van minister Kok om het aantal uitzettingen op te voeren. Als tegenstander van een ‘ongebreidelde jacht’ op illegalen pleitte hij voor een broodnodige gematigde houding ten opzichte van illegalen. “Wat zijn bijvoorbeeld illegalen?” vroeg hij zich af, “Dat is de man die hier acht jaar geleden terecht kwam met een toeristenvisum en nu in een restaurant werkt of een kantoor schoonmaakt. Maar het kan ook een Noordafrikaanse jongen zijn die vanuit Parijs hier neerstrijkt en de binnenstad onveilig maakt.” Ook hoofdcommissaris Nordholt liet zich tegenover het NRC in die zin uit: “Want hoe illegaal is de Nederlandse illegaal eigenlijk? Ze draaien volop mee in het arbeidsproces, met name in de confectie-industrie, de tuinbouw en de horeca. Het is toch hypocriet om net te doen alsof dat niet zo is.”

Staatssecretaris Kosto zag zich door de houding van de steden gedwongen met hen overleg te voeren over het illegalenbeleid. Aan de hand van zijn Notitie Illegalenbeleid/Handhaving Vreemdelingenwet van 11 januari 1993 nodigde hij de vier grote steden uit voor een gesprek. Die hadden op hun beurt ondertussen niet stilgezeten en op 23 maart een gezamenlijke discussie-notitie opgesteld, ‘Segregatie en multicultureel samenleven in de grote steden’. De steden waren het in hoofdzaak met elkaar eens, maar belangrijker was dat de notitie illegaliteit beschouwde als een deelprobleem: “De steden zijn van mening dat illegaliteit geen op zichzelf staand probleem is. Het is een uitvloeisel van andere problemen. Voor een deel liggen die op het vlak van de internationale politieke en economische situatie. Voor een ander deel houden zij verband met factoren en mechanismen in de Nederlandse samenleving, waaronder met name de vraag naar illegale arbeid.” Hieruit trekken de grote steden de conclusie dat een zogenaamde heksenjacht onterecht is: “Illegalen moeten niet worden gezien als daders, als veroorzakers van een maatschappelijk probleem.” Ook bekeken vanuit het belang van legale migranten zijn de steden geen voorstander van het actief opsporen van illegalen. In de aanpak zou de vervolging van werkgevers die illegalen in dienst hebben centraal moeten staan. Net als een groot deel van de politieke partijen vinden de steden dat tijdelijke werkvergunningen een oplossing kunnen bieden voor de problemen van illegalen.

Naast de kanttekeningen bij het landelijk illegalenbeleid wijzen de steden op grote problemen bij de uitvoering van het beleid. Voor een aantal regelingen ontbreekt nog steeds wettelijke goedkeuring en er zouden onvoldoende mensen zijn om het beleid uit te kunnen voeren. De steden spreken ook de angst uit dat migranten zonder verblijfsvergunning steeds ‘onzichtbaarder’ worden. Door het koppelen van allerlei bestanden zullen zij zich steeds minder inschrijven bij allerlei maatschappelijke diensten. “Daarmee lijkt het probleem opgelost, maar dan wel alleen op papier. Het zicht op illegalen zal grotendeels verdwijnen, maar dat betekent nog niet dat zij ook niet meer in de steden aanwezig zijn.”

De houding van de steden wordt mede bepaald door hun zorg om een toenemende tweedeling in de maatschappij. De marges om autonoom beleid uit te voeren, zijn echter klein. Uiteindelijk is de staatssecretaris van Justitie verantwoordelijk voor het vreemdelingenbeleid. De strijd tussen enerzijds Van Thijn en Nordholt en anderzijds Kosto die zich in november 1992 ontspon naar aanleiding van de Bijlmerramp, is hier één van de vele voorbeelden van. De greep van Justitie op het beleid is sterk, maar met genoeg politieke druk kunnen de steden hun invloed zeker doen gelden. De uitvoering van diverse wetten en regeringsmaatregelen is voor een groot deel toch hun taak en daarin zit hun marge voor nuancering.

Noten
1 Dilemma’s van regelgeving, Toon Groenendaal, tabel 1, pag. 59. Samson H.D. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn 1986.
2 Zie Groenendaal.
3 In de zogenaamde eerste beroepsfase wordt de beslissing over een asielaanvraag door een contactambtenaar van Justitie genomen.
4 Tweede Kamer, nr. 22146, pag.13, 3 juni 1991.
5 Tweede Kamer, 22735 nr. 1, 28 augustus 1992 en nr. 6, 22 maart 1993.
6 Uitsluiting illegale vreemdelingen van sociale verzekeringen, advies SVR aan de regering. Stafafdeling bestuurszaken SVR, december 1192, ISBN 0933-8365.

Toegankelijkheid sociale ziektekostenverzekeringswetten voor illegaal in Nederland verblijvende vreemdelingen. Ziekenfondsraad, Advies 553, 25 juni 1992.
7 Een groot deel van het vreemdelingenrecht is vastgelegd in deze circulaire. Een groot verschil met de Vreemdelingenwet is dat de circulaire niet het parlement hoeft te passeren, maar eenvoudig te wijzigen is met een Algemene Maatregel van Bestuur.
8 DIA jaarverslag, pag.7, 1991
9 Commissie van Justitie van de Tweede Kamer, 18 februari 1993.
10 Regeringsreactie op het rapport van de Commissie Personeelsvoorziening Tuinbouw, Tweede Kamer, 22800, XV, nr. 6, 1992/1993.
11 Jaarverslag directie vreemdelingenzaken 1992.
12 Eindrapport commissie-Zeevalking.
13 Operationeel vreemdelingentoezicht in Nederland, drs M.M.J. Aalberts. Reeks Onderzoek en Beleid van het Wetenschappelijk Onderzoeks en Documentatiecentrum van het Ministerie van Justitie WODC. Gouda Quint, 1989.
14 Tweede Kamer, 22146, 1990/1991.
15 Brief van staatssecretaris Kosto van Justitie aan de Tweede Kamer, 11 januari 1993.
16 HP/De Tijd 12 juni 1992, pag. 25.
17 Het is een vreemdeling zeker, onderzoek naar aard en omvang van de illegalenpopulatie in Den Haag. Gemeentepolitie ‘s-Gravenhage, 20 oktober 1992.

Eens komt de dag… Onderzoek naar leven, wonen en werken van Haagse illegalen. Gemeentelijke Sociale Dienst, Den Haag oktober 1992.
18 Zie onder andere de overigens nooit door de gemeenteraad besproken notitie over het illegalenbeleid van 2 november 1992.