1.4 Van crisis naar verandering
De parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden
constateerde in haar eindrapport een drievoudige crisis in de
opsporing. Organisaties i de opsporing moesten aan de hand van de
beslispunten van de Kamer orde op zaken stellen en de crisis in de
opsporing te lijf gaan. De commissie heeft deze veranderingen in
dit rapport in kaart gebracht. Daarbij heeft zij er acht op
geslagen dat (veel van) de organisaties in de opsporing op het
moment dat het rapport van de parlementaire enquêtecommissie
opsporingsmethoden uitkwam, al bezig waren met reorganisaties. Bij
de beoordeling van haar bevindingen heeft de commissie niet alleen
getoetst aan conventionele beoordelingscriteria. Zij heeft ook
rekening gehouden met de hindernissen waarmee organisaties in
verandering te maken hebben.
Beoordelingscriteria
Organisaties in het openbaar bestuur hebben te maken met
uiteenlopend eisen waaraan hun optreden moet voldoen. De
beoordelingscriteria waaraan overheidsoptreden gewoonlijk wordt
getoetst, zijn grofweg onder te verdelen in drie categorieën.
Overheidsorganisaties moeten in de eerste plaats voldoen aan eisen
die betrekking hebben op de rechtmatigheid van hun handelen. De
commissie verwacht dat organisaties in de opsporing op een
rechtmatige manier omgaan met de inzet van opsporingsmethoden. Zij
verwacht dat er een wettelijke basis is voor de inzet van
opsporingsmethoden, dat de bevoegdheden voor de inzet van methoden
eenduidig zijn en dat het gebruik van opsporingsmethoden wordt
vastgelegd en getoetst. Overheidsorganisaties hebben in de tweede
plaats te maken met eisen van doelmatigheid en effectiviteit. De
commissie verwacht dat opsporingsmethoden doelmatig worden gebruikt
en bijdragen aan een effectieve bestrijding van de criminaliteit.
In de derde plaats moeten overheidsorganisaties voldoen aan eisen
die betrekking hebben op hun betrouwbaarheid en stabiliteit. De
commissie vindt dat de samenleving moet kunnen vertrouwen op de
betrouwbaarheid van het opsporingsapparaat. Organisaties in de
opsporing moeten zorg dragen voor de geloofwaardigheid en
legitimiteit van de criminaliteitsbestrijding. De criteria waaraan
het functioneren van organisaties in de opsporing wordt getoetst
sporen soms onderling maar zullen in veel gevallen tegenstrijdig
zijn. Uitgebreide procedures bij de inzet van opsporingsmethoden
dragen bijvoorbeeld bij aan de rechtmatigheid van de opsporing,
maar doen wellicht afbreuk aan een efficiënte en snelle manie
van werken. Politie en justitie moeten op een rechtmatige wijze
opsporen maar moeten anderzijds op de grenzen van het wettelijk
genormeerde gebruik van opsporingsmethoden balanceren, wil de
bestrijding van sommige vormen van georganiseerde criminaliteit tot
bevredigende resultaten leiden. Kortom, organisaties in de
opsporing staan voor de lastige taak aan uiteenlopende en soms
tegenstrijdige eisen tegemoet te komen. De commissie verwacht dat
deze opsporingsorganisaties in staat zijn steeds verantwoorde
afwegingen te maken. De drie bovenstaande
«conventionele» criteria zouden misschien voldoende
zijn voor een zakelijke beoordeling van het functioneren van
organisaties in de opsporing. De commissie voert evenwel een
evaluatie van veranderingen uit. Zij moet in de eerste plaats een
beoordeling geven van de mate waarin opsporingsorganisaties in
staat zijn geweest veranderingen door te voeren die de crisis in de
opsporing hebben bestreden. Het is daarbij van belang te
onderzoeken in hoeverre organisaties in de opsporing in staat zijn
geweest zich op een verantwoorde wijze aan te passen.
Veranderingsprocessen stellen organisaties voor grote
uitdagingen en zullen slechts tot resultaten leiden indien bepaalde
hindernissen worden overwonnen. De commissie beseft dat
veranderingen in de opsporing met soortgelijke problemen gepaard
zijn gegaan. Bij de beoordeling van haar bevindingen zal de
commissie niet alleen uitgaan van conventionele
beoordelingscriteria, maar ook de specifieke moeilijkheden die met
veranderingen samengaan inachtnemen. De commissie probeert zo tot
een afgewogen oordeel te komen.
Implementatie van veranderingen
Veranderingen leiden pas tot gewenste effecten wanneer zij in
uitvoerende organisaties worden geïmplementeerd. Organisaties
lopen bij de implementatie van veranderingen echter regelmatig
tegen de grenzen aan van het controleren van veranderingen op
uitvoerend niveau. Daarnaast zijn er op uitvoerend niveau
beperkingen aan het doorvoeren van veranderingen die herleid kunnen
worden tot de beleidsvrijheid van uitvoerders. De mogelijkheden om
veranderingen op uitvoerend niveau te controleren en bepalen zijn
beperkt. Veranderingen worden veelal op centraal niveau ontwikkeld
en vormgegeven op basis van politieke besluitvorming. Daarbij wordt
niet altijd even veel rekening gehouden met de uitvoerbaarheid en
haalbaarheid van veranderingen. Bovendien kunnen de gevolgen van
veranderingen op centraal niveau niet volledig worden overzien.
Uitvoerders worden daarom regelmatig geconfronteerd met dilemma’s
en knelpunten die voortvloeien uit centraal vormgegeven
veranderingen. Een tweede moeilijkheid van veranderingen vloeit
voort uit de discretionaire ruimte van uitvoerders. Uitvoerders in
publieke organisaties beschikken over een bepaalde mate van
beleidsvrijheid, waarbij zij zelfstandig beslissingen moeten nemen
zonder dat daarvoor regels en procedures beschikbaar zijn.
Veranderingen binnen organisaties zullen onder andere betrekking
moeten hebben op de discretionaire ruimte van uitvoerders, willen
zij werkelijk tot effect leiden. Er zijn twee mogelijkheden om een
brug te slaan tussen veranderingsinitiatieven en het gedrag en
functioneren van uitvoerders. Een eerste mogelijkheid heeft
betrekking op de inperking van de beleidsvrijheid van uitvoerders.
Het management binnen een organisatie kan het handelen van
uitvoerders bepalen aan de hand van heldere regels en procedures en
een strikt systeem van sancties. Deze dwingende manier van sturing
en controle is echter zelden haalbaar of effectief. De praktijk kan
meestal niet volledig door regels en procedures worden omvat.
Leidinggevenden beschikken bovendien vaak niet over de relevante
informatie die voor volledige controle van het uitvoerende proces
nodig is. De tweede mogelijkheid voor het doorvoeren van
veranderingen heeft betrekking op het beïnvloeden van de
beleidsvrijheid. Leidinggevenden kunnen proberen inzicht te krijgen
in de wijze waarop beleidsvrijheid wordt ingevuld. Dit inzicht
maakt het mogelijk de invulling van de discretionaire ruimte te
beïnvloeden door het referentiekader wat hieraan te grondslag
ligt te veranderen. Een gemeenschappelijke filosofie of visie op
centrale doelstellingen en de manier waarop die moeten worden
uitgevoerd, verzekeren de representatie van de uitgangspunten die
aan veranderingen ten grondslag liggen. De ontwikkeling en
aanpassing van een gemeenschappelijk kader vergen echter geduid,
volharding en inlevingsvermogen. De effectiviteit van een
dergelijke manier van veranderen is niettemin effectief omdat
veranderingen worden geaccepteerd en uitvoerders hun handelen
vrijwillig aanpassen.
Verandering na crises
Het adagium luidt dat crises kansen bieden voor veranderingen.
Dat betekent echter niet dat veranderingen snel en probleemloos
verlopen. Veranderingen zijn processen waarbij voortdurend
hindernissen moeten worden genomen. Een crisis, die de legitimiteit
en stabiliteit in een beleidssector doet afnemen, neemt deze
hindernissen niet weg. In sommige gevallen worden juist nieuwe
hindernissen en problemen opgeworpen. Veranderingen zijn niet
voltooid met het aanpassen van formele doelstellingen, het
uitvaardigen van regels en wetten en het wijzigen van
organisatiestructuren. Veranderingen leiden pas tot aanhoudende
resultaten indien zij zowel door de individuele leden van de
organisaties als door de omgeving worden geaccepteerd.
Standaardprocedures en werkwijzen moeten aan de hand van opgedane
ervaringen eerst opnieuw vorm krijgen. Daarna moeten veranderingen
in de sociale structuren van organisaties worden geïntegreerd.
Dit proces van internalisering of institutionalisering is echter
niet gemakkelijk en kost vaak veel tijd. Het hangt van het
uithoudings- en aanpassingsvermogen van organisaties af in hoeverre
hervormingen uiteindelijk slagen. De besluit- en beleidsvorming
tijdens crises vindt doorgaans plaats op centraal niveau. Verhoogde
maatschappelijke en politieke aandacht voor de opsporing leidden na
de parlementaire enquête tot initiëring van
veranderingen op centraal politiek en bestuurlijk niveau. Deze
veranderingen moesten vervolgens op uitvoerend niveau worden
doorgevoerd. Een «top down» benadering van
veranderingen leidt doorgaans echter tot weerstand op uitvoerend
niveau. Maatregelen en initiatieven tot verandering stuiten in de
uitvoering dikwijls op onvoorziene en onbedoelde dilemma’s.
Tenslotte kan de perceptie van een crisis op centraal niveau sterk
verschillen van die op uitvoerend niveau. Procureurs-generaal en
korpschefs zitten dicht tegen de politieke gezagsdragers aan en
worden doorgaans directer met de (politieke) noodzaak van
veranderingen geconfronteerd dan rechercheurs en officieren van
justitie die zich richten op het primaire proces. Tussen centraal
en uitvoerend niveau kunnen zo discussies ontstaan over de noodzaak
van bepaalde aanpassingen en de manier waarop veranderingen het
best kunnen worden doorgevoerd. Dergelijke meningsverschillen
zullen de bereidheid om aan de veranderingen mee te werken
verminderen. Een crisis kan wel de bereidheid tot veranderen in
gang zetten of versterken. Deze zal sterker gelden naarmate de
crisis door alle betrokkenen als zodanig wordt herkend.