In deze paragraaf staan de ontwikkelingen op het terrein van het
landelijk openbaar ministerie centraal. De commissie hanteert voor
dit deel van het evaluatie-onderzoek de volgende vragen:

a. Welke rol heeft het College van procureurs-generaal gespeeld
bij het vertalen van de politieke uitgangspunten, zoals vastgesteld
na de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden, naar
de praktijk? Welke rol speelt het College bij de beslissing omtrent
de inzet van opsporingsmethoden? Hoe krijgt de toetsing door het
College feitelijk vorm?
b. Hoe functioneert de Centrale toetsingscommissie (CTC)? Hoe is de
CTC organisatorisch vormgegeven? Over welke onderwerpen heeft de
CTC een advies uitgebracht?
c. Welke rol speelt de Coördinatiecommissie zware
criminaliteit (voorheen Coördinerend beleidsoverleg) op dit
moment?
d. Welke rol vervult de landelijke vergadering van
recherche-officieren bij het vormgeven van de recherchefunctie?

Achtereenvolgens wordt aandacht besteed aan het Landelijk parket
en enkele landelijke werkgroepen en commissies, zoals het Landelijk
platform CID-officieren en het Landelijk overleg
recherche-officieren. In de daarop volgende paragraaf staat
centraal de wijze van selecteren van de onderzoeken voor de
kernteams met behulp van de Coördinatiecommissie zware
criminaliteit en de weegploeg alsmede de onderlinge operationele
afstemming van kernteamonderzoeken in de Werkgroep zware
georganiseerde criminaliteit (ZGC-IRT; voorheen het Landelijk
overleg coördinerende officieren (LOCO) genoemd). Vervolgens
komt het College van procureurs-generaal aan de orde, onder meer
met betrekking tot zijn rol in de vaststelling van de normering in
het interregnum en het overleg met de minister in de zogenoemde
«Overlegvergadering». Daarna wordt de toetsing (en de
registratie) van de inzet van bepaalde bijzondere
opsporingsmethoden door de CTC besproken.

4.3.1 Landelijk parket

In de Memorie van Toelichting op het wetsvoorstel Reorganisatie
openbaar ministerie staat dat de oprichting van een Landelijk
parket nodig werd geacht om structurele invulling te kunnen geven
aan de gezagsuitoefening over het Landelijk rechercheteam
(Kamerstuk 25392, nr. 3, 1996-1997, p. 16 e.v.). Daarnaast heeft
het Landelijk parket een beleidsondersteunende functie binnen het
openbaar ministerie op het gebied van de bestrijding van ernstige
vormen van criminaliteit, zowel nationaal ais internationaal. Het
Landelijk parket stuurt naast het Landelijk rechercheteam ook het
Rechercheteam transport en logistiek van het Korps landelijke
politiediensten (KLPD), inclusief de CID(-en) aan. Daarnaast
behoort het Landelijk parket volgens zijn eigen (koers)plannen
beleid te ontwikkelen in het kader van een nationale criminele
strategie. Het Landelijk parket draagt ook zorg voor een aantal
internationale aspecten van de bestrijding van de zware en
georganiseerde criminaliteit.

Het Landelijk parket rekent de volgende activiteiten tot zijn
hoofdtaken:
– het uitoefenen van gezag met betrekking tot het KLPD;
– het leiding geven aan opsporingsonderzoeken en het ontwikkelen
van daaraan gerelateerd beleid,
– het ontwikkelen van beleid op het terrein van voor de opsporing
ondersteunende diensten bij het KLPD, zoals afdeling nationale
coördinatie politiële infiltratie (ANCM), Dienst
bijzondere recherche zaken (DBRZ), Dienst technologie en
operationele ondersteuning (DTOO) en Meldpunt ongebruikelijke
transacties (MOT),
– de beleidsontwikkeling op het terrein van de taakuitoefening van
de kernteams en
– het uitvoeren van internationale rechtshulpverzoeken en het
voeren van internationaal overleg.

Het Landelijk parket kent naast een hoofdofficier, een
recherche-officier voor het KLPD en een ondersteunende staf van
beleidsmedewerkers, enkele gespecialiseerde (landelijke) officieren
van justitie. Per 16 april 1999 is de portefeuilleverdeling als
volgt:

– een officier van justitie voor de aansturing van het Landelijk
rechercheteam (LRT) en tevens drie officieren voor de strafzaken
van het LRT;
– één landelijk officier van justitie voor het
Meldpunt ongebruikelijke transacties (MOT) die in het bijzonder is
belast met (inter-) nationale bestrijding van het witwassen van
criminele gelden;
– één officier van justitie voor de criminele
inlichtingendienst van het KLPD en de Recherchedienst transport en
logistiek (RT&L) van het KLPD en voor de bijzondere
opsporingsdiensten (o.a. de Algemene inspectiedienst, de
Economische controledienst en de Fiscale inlichtingen- en
opsporingendienst) alsmede voor het Gedetineerden registratie en
informatiepunt (GRIP);
– één officier van justitie voor de afdeling
nationale coördinatie politiële infiltratie (ANCPI) van
het KLPD en voor (inter-)nationale infiltratie,
getuigenbescherming, de coördinatie mensensmokkel en voor
terreur die tevens liaison is voor de BVD;
– één officier van justitie voor de internationale
rechtshulp waaronder in het bijzonder ook het landelijke contact
grensoverschrijdende observatie (LCGO), het Maritiem informatiepunt
(MIP) en de rechtshulpcoördinatie Nederlandse Antillen;
– de recherche-officier van justitie van het KLPD is tevens
verantwoordelijk voor de (criminele) inlichtingendienst van de
Rijksrecherche. Daarnaast is hij plaatsvervangend hoofdofficier van
justitie van het Landelijk parket.

Officieren hebben bijna dagelijks contact met de leiders van de
onderzoeken waaraan zij zijn verbonden. Er is daarnaast regelmatig
contact tussen de landelijke CID-officieren de CID-chef van het
LRT. Een aantal landelijke officieren van justitie is zelfs zo’n
twee dagen per week bij het LRT aanwezig en heeft daar een eigen
bureau. Het frequente contact tussen officieren en de leden van de
onderzoeksteams komt de wederzijdse relatie ten goede en verlaagt
voor rechercheurs de drempel om de officier (juridisch)
ingewikkelde kwesties voor te leggen. De nauwe relatie leidt er
echter ook toe dat de bemoeienis van de officier van justitie in
sommige gevallen doorschiet tot operationele zaken. Uit de
interviews blijkt dat al langer onzekerheid bestaat over de vraag
welke officier verantwoordelijk is voor bepaalde delen van het
KLPD. Dit is onder meer het gevolg van verscheidene
functiewisselingen tussen de officieren van het landelijk parket
onderling, terwijl ook de taakverdeling niet altijd helder is (en
was) noch op schrift noch in de praktijk. Daarnaast strekt het
gezag van de hoofdofficier van het Landelijk parket, in
overeenstemming met de wens van het College van
procureurs-generaal, zich uit over het hele KLPD. Dat is dus ook
over onderdelen van het KLPD die niet volledig gedekt worden door
de taakstelling van het Landelijk parket. Het gaat in het bijzonder
om taken met betrekking tot mobiliteit en de veiligheid van het
Koninklijk Huis. Ten behoeve van de landelijke beleidsontwikkeling
en coördinatie op het gebied van zware georganiseerde
criminaliteit participeert het Landelijk parket in verschillende
werkgroepen, commissies en platforms die hieronder worden
behandeld. In sommige gevallen is ook de inhoudelijke ondersteuning
van deze commissie in handen van het Landelijk parket. Het komt ook
voor dat het Parket-generaal inhoudelijke (dan wel
secretariële) ondersteuning biedt aan enkele
overlegstructuren; een helder beleid ontbreekt.

4.3.2 Landelijke overleggen

Landelijk overleg recherche-officieren van justitie

Het landelijk overleg van recherche-officieren is begin 1998
voor de eerste maal bijeen geweest. Ondanks een vergaderfrequentie
van zo’n vijf maal per jaar heeft het overleg geen inhoudelijk
secretariaat (en ontbreekt het dus aan adequate verslaglegging).
Het arrondissement waar het eerstvolgende overleg wordt gehouden,
neemt de inhoudelijke voorbereiding van de dag op zich. Bij de
start van het landelijk overleg was er de ambitie om de gaten en
problemen in de normering op te vullen onder meer door het
verzamelen en analyseren van praktijkvoorbeelden. Daar is het
echter niet van gekomen. Uit de verslagen van de bijeenkomsten van
het landelijk overleg kan worden afgeleid dat voornamelijk is
gesproken over de feitelijke invulling van de functie van
recherche-officier en over enkele rapporten (onder andere
«Rekkelijk of precies?»), circulaires (bijvoorbeeld
inzake observatie) en het kwaliteitstraject (ABRIO), alsmede over
enkele concrete casus uit de opsporingspraktijk. Noch aan de
normering in het interregnum en de mogelijke knelpunten daarin noch
aan het wetsvoorstel Bijzondere opsporingsbevoegdheden is blijkens
de verslagen expliciet aandacht besteed. Het landelijk overleg van
recherche-officieren heeft per brief van 15 december 1998 aan het
College navraag gedaan over de (toekomstige) status van het overleg
en de mogelijkheden voor inhoudelijke ondersteuning. Dit had mede
te maken met de eerdere beslissing van het College van
procureurs-generaal van 30 september 1998 om de functionaliteit van
de recherche-officier binnen een aantal jaren onderdeel te maken
van het takenpakket van de plaatsvervangend hoofdofficier van
justitie of de teamleider zware criminaliteit. Naar de mening van
het College bestaat er geen noodzaak om een platform van
recherche-officieren (als ook een counterpart bij politie) op te
richten. De inschatting zou namelijk zijn dat een dergelijk
platform weinig toevoegt aan het streven een duidelijke sturing op
de recherchefunctie aan te brengen, omdat de werkelijke sturing in
de werkprocessen op lagere niveaus plaatsvindt. Een antwoord op
genoemd verzoek heeft het landelijk overleg recherche-officieren
tot op heden niet ontvangen.

Landelijk platform CID-officieren

Het Landelijk platform CID-officieren bestaat – onder
voorzitterschap van de hoofdofficier bij het Landelijk parket – uit
de CID-officieren die op de 19 parketten belast zijn met gezag over
het CID-werk en enkele landelijke officieren van justitie in
verband met hun taak bij het inlichtingenwerk van de Centrale
recherche informatie (CRI) van het KLPD. Met een geringe
vergaderfrequentie van zo’n vijf maal per jaar levert het Landelijk
platform CID-officieren, naast de mogelijkheid van intercollegiale
toetsing, een bijdrage aan de beleidsontwikkeling en normering van
de bijzondere opsporingsmethoden alsmede aan het onderwijs
daarover. Het Landelijk platform CID-officieren heeft voor zover
bekend geen officieel instellingsbesluit. Het Landelijk platform
CID-officieren bracht in samenwerking met het Landelijk parket en
de Centrale toetsingscommissie verschillende concept-richtlijnen
zoals bijvoorbeeld de Voorlopige uitgangspunten met betrekking tot
de inzet van (bijzondere) opsporingsmethoden en -middelen en de
Gedragscode CID-officieren. Ook is uit haar midden het
Ontwikkelteam recherche-officier geformeerd met als taak de
functies van recherche-officier van justitie en CID-officier van
justitie te beschrijven. In het Landelijk platform CID-officieren
komen vragen en dilemma’s naar voren, zoals: hoe moet met
minderjarige informanten worden omgegaan; hoe kunnen onderzoeken
worden afgeschermd; moet aan de rechter worden gemeld dat bepaalde
CID-informatie afkomstig is van personen die ook
getuigenverklaringen hebben afgelegd (in verband met de
dubbeltelling van bepaalde informatie). De opvattingen van
CID-officieren, over wat wel en niet toelaatbaar is, blijken in de
praktijk uiteen te lopen. Onderwerpen waarover de CID-officieren
overeenstemming hebben bereikt, zijn onder andere
«gecodificeerd» in een gedragscode. Hierin zijn
beleidslijnen opgenomen voor de controle van registers, de
inhoudelijke sturing van de CID en de relatie met zaaks- en
recherche-officieren. Het Landelijk platform CID-officieren
bespreekt voorts inhoudelijke onderwerpen die relevant zijn voor
CID-officieren, zoals een notitie over de conceptcriteria kwaliteit
informant en over het «afschermingsprocesverbaal». Ook
worden tijdens de vergaderingen a-typische casus besproken. Om de
vergaderingen heen vindt regelmatig bilateraal contact tussen
CID-officieren plaats. Verder is het Landelijk platform
CID-officieren betrokken bij de ontwikkeling van de door de
Stichting Studiecentrum Rechtshandhaving verzorgde CID-cursus. Het
Landelijk platform CID-officieren evalueert deze cursus en doet
voorstellen voor verbetering.

4.3.3 Selectie zaken kernteams

Tijdens de vergadering van het College van procureurs-generaal
van 4 juli 1996 is besloten het Coördinerend beleidsoverleg
zware criminaliteit (CBO) om te vormen tot
Coördinatiecommissie zware criminaliteit (Cc zwacri). Noch van
het Coördinerend beleidsoverleg noch van de
«nieuwe» Cc zwacri bestaat een instellingsbesluit of
een formele taakstelling. In de vergadering van het College van
procureurs-generaal van 5 februari 1992 is wel gesproken over de
taak van het Coördinerend beleidsoverleg. Samengevat bestaat
de taak uit:

– de coördinatie van de aanpak van georganiseerde misdaad,
het ter zake nemen van initiatieven en het zodanig adviseren,
stimuleren, begeleiden en evalueren;
– de beleidsvoorbereiding en advisering binnen het openbaar
ministerie (in het bijzonder de vergadering van de
procureurs-generaal) inzake structurele knelpunten en problemen in
de aanpak van vormen van georganiseerde criminaliteit.

Naar de mening van de hoofdofficier van het Landelijk parket
zijn binnen die taak in de loop der jaren wisselende accenten
gelegd (Brief van de heer Holthuis aan het Parketgeneraal in
verband met de commissie Kalsbeek, d.d. 10 februari 1999, kenmerk
4834). Sinds eind 1996 gaat de aandacht van de Cc zwacri echter
primair uit naar de advisering van het College over de
prioriteitstelling van de onderzoeken voor de kernteams. Met de
naamsverandering kreeg de Cc zwacri ook een andere samenstelling;
in de plaats van enkele advocaten-generaal en recherchechefs werd
de taak overgenomen – onder voorzitterschap van de
portefeuillehouder zware georganiseerde criminaliteit binnen het
College van procureurs-generaal – door de zeven hoofdofficieren,
onder wier verantwoordelijkheid de kernteams en het LRT
functioneren. Daarnaast zijn zo’n zeven leden – overwegend
korpschefs – als adviserende leden aangewezen. De Cc zwacri heeft
een weegploeg ingesteld. Onder voorzitterschap van de hoofdofficier
bij het Landelijk parket bestaat de weegploeg uit enkele
vertegenwoordigers van het openbaar ministerie en politie (CRI) die
niet rechtstreeks met de kernteams te maken hebben. De weegploeg
vormt als het ware het «voorportaal» van de Cc zwacri
en in het verlengde daarvan van het College voor wat betreft de
toetsing van onderzoeksvoorstellen van de kernteams.

Gewijzigde procedure prioritering van kernteamonderzoeken

Tot eind 1996 kwam het er in de praktijk op neer dat de
driehoeken van de korpsen van de kernteams bepaalden welke
onderzoeken door de kernteams werden gedaan. Het College van
procureurs-generaal kwam, ook in de convenanten, slechts een
marginale rol toe. De koppeling van de gekozen onderzoeken aan het
kwantitatief overzicht van criminele groeperingen van de CRI werkte
moeizaam. Daarbij speelde niet alleen een rol dat de criteria
tussentijds gewijzigd werden en dat deze niet door het openbaar
ministerie en politie werden herkend; ook andersom werden (de
subjecten uit) aangedragen onderzoeken regelmatig niet herkend door
de CRI, al dan niet als gevolg van het gebrek aan informatie uit de
regio’s. Bij brief van 31 december 1996 heeft de toenmalig
voorzitter van het CBO de nota «Prioriteitstelling bij het
landelijk optreden tegen georganiseerde misdaad» aan de
kernteamhoudende hoofdofficieren van justitie gestuurd (Kenmerk
3345/6220). Deze nota is mede opgesteld om een gestroomlijnde
procedure voor de toewijzing van onderzoeksvoorstellen en zicht op
de lopende onderzoeken mogelijk te maken. De procedure beoogt het
College de gelegenheid te geven om haar centrale rol te vervullen.
Volgens de nota worden onderzoeksvoorstellen voorbereid in de
«informatieplatforms», die onder verantwoordelijkheid
van de hoofdofficier rond eik kernteam en het LRT zijn gevormd. De
hoofdofficier legt vervolgens periodiek, na overleg met de kernteam
driehoek, een aantal concrete onderzoeksvoorstellen voor aan de Ce
zwacri. Het secretariaat van de Ce zwacri zendt vervolgens de
onderzoeksvoorstellen ongelezen door naar de weegploeg. De
onderzoeksvoorstellen worden vervolgens door de weegploeg
samengevat en getoetst aan de «mate van maatschappelijke
schade van criminaliteit, in materiële en immateriële
zin» ( Landelijke Voortgangsrapportage Kernteams 1997, p. 2
onder 4). Van dit hoofdcriterium zijn vijf concrete
beoordelingscriteria afgeleid:

1. aantasting van integriteit van lijf en goed of
persoonlijke/zakelijke levenssfeer;
2. geldelijk gewin en geldelijke doorwerking;
3. uitwerking op overheden;
4. uitwerking op wettige markten en
5. tegenstrategieën.

De Concept-instructie prioriteitstelling landelijk optreden
tegen zware en georganiseerde criminaliteit (1998) voegt daar nog
een zesde criterium aan toe:

6.internationaal actief zijn van de criminele groepering of het
criminele netwerk.

De (nieuwe) procedure voor Landelijke prioriteitstelling voor
optreden tegen zware en georganiseerde criminaliteit (nota en
Concept-instructie) beoogt een evenwichtiger en heldere selectie en
prioritering van de kernteamonderzoeken. Aan de hand van een aantal
criteria adviseren de weegploeg en in het verlengde daarvan de Ce
zwacri het College van procureurs-generaal over toe te wijzen
kernteamonderzoeken. Begin 1997 is een aanvang gemaakt met de
implementatie van de toedelingsprocedure ingevolge genoemde nota en
de verdere uitwerking daarvan in de Concept-instructie landelijke
prioriteitstelling (versie van 3 maart 1998). Twee maal per jaar
berichten de kernteams (via de Ce zwacri) het College over hun
voortgang. Sinds november 1998 staat eens per maand de voortgang
van de onderzoeken van één van de kernteams centraal.
De hoofdofficier en/of officier van het geselecteerde kernteam
worden uitgenodigd om in de vergadering van het College van
procureurs-generaal een toelichting te geven. De lopende
kernteamonderzoeken (gestart voor 1997) zijn niet onderworpen aan
het nieuwe regime voor de landelijke prioriteitstelling.

De voorzitter: De laatste vraag in dit blokje. U noemde net
kernteamonderzoeken. Kunt u een voorbeeld geven van de aanvraag
voor een kernteamonderzoek dat u heeft afgewezen, omdat het niet
voldeed aan de criteria zoals u die hanteerde?
De heer Ficq (waarnemend voorzitter van het College van
procureurs-generaal): Nee, want die bereiken over het algemeen het
college niet. De weegploeg geeft aan, dat een bepaalde zaak het
niet haalt. Als een hoofdofficier het daar niet mee eens is, kan
hij dat vervolgens voorleggen aan het college. Dat is nooit
gebeurd. Maar ik kan u de cijfers geven.
De voorzitter: Nee, niet de cijfers. Ik wil graag inhoudelijk
weten, hoe het gaat.
De heer Ficq: De inhoudelijke afwegingen heb ik niet gezien.
De voorzitter: De weegploeg adviseert u. Ik zou mij daarom kunnen
voorstellen, dat u daarvan een rapportage krijgt in de trant van:
uit onderzoeken blijkt dat die zaak niet past in de
prioriteitsstelling.
De heer Ficq: Het had minder te maken met niet-passende
prioriteitsstelling qua onderwerp, dan met het feit dat het
onderzoek op zich niet zwaar genoeg was om aan een kernteam te
worden toebedeeld. De voorzitter: In de praktijk hebben de criteria
die uzelf hanteert als het gaat om de kernteamonderzoeken geen
bepalende invloed. Maar het gaat veel meer om de vraag, of de
onderzoeken zwaar genoeg zijn.
De heer Ficq: Beide. Zij hebben in die zin voldoende invloed, dat
de onderwerpen die worden aangereikt zich wel degelijk binnen de
totale prioriteitsstelling bewegen, en soms ook daarbuiten. Dat is
maar goed ook, want het betekent dat bepaalde typen onderzoek
worden aangepakt, die anders niet zouden zijn aangepakt als je
alleen binnen die terreinen zou zijn gebleven. Wij deden gelukkig
al mensensmokkelonderzoeken voordat zij als prioriteit werden
aangewezen. Voor milieuonderzoeken geldt hetzelfde. Maar watje bij
de weegploeg ziet, is dat die onderzoeken niet zwaar genoeg scoren
om te worden toebedeeld aan een kernteam. (Verslag
Rondetafelgesprek, 25 mei 1999)

Verschillende kernteams geven aan dat de nieuwe procedure voor
toedeling van kernteamonderzoeken te lang duurt. Daardoor komen in
een aantal gevallen de informatieposities van de kernteams in
gevaar. Het effect hiervan is dat naast de formele
toewijzingsprocedure de praktijk bestaat dat als naar het oordeel
van het kernteam de toewijzing te lang duurt, het onderzoek wordt
gegund aan een ander dan het kernteam.

De heer Biesheuvel: Ik heb nog een vraag over de procedure voor
de toewijzing van kernteamonderzoeken. Een van de bevindingen is
dat het behoorlijk lang duurt, wat nogal problematisch kan zijn
voor de informatiepositie van een kernteam. Een kernteam wil zo
snel mogelijk aan de slag, maar dan moet een onderzoeksvoorstel
eerst de hele procedure door. U hoeft van mij niet de hele
procedure uit te leggen. Wat ik wil weten is of er ook een snelle
slag geslagen kan worden.
De heer Ficq (waarnemend voorzitter van het College van
procureurs-generaal): Als het lang duurt, ligt het meer aan de
verantwoordelijke hoofdofficier Die kan daar met zijn recherche en
kemteamchef wat aan doen. De coördinatiecommissie zware
criminaliteit vergadert eens in de twee maanden. Er wordt ook
regelmatig gerapporteerd wanneer er capaciteit vrijkomt. Dat
gebeurt niet onverwachts. Men wordt ook gevraagd om zich tijdig te
bezinnen op onderzoeken die de ruimte die vrijkomt kunnen opvullen.
Als het nodig is om een korte klap te maken, dan kan dat altijd.
Als de weegploeg het voorstel gewogen heeft, kan ik als
portefeuillehouder namens het college, vooruitlopend op de
beslissing van het college, een onderzoek toebedelen. Ik heb dat in
voorkomende gevallen ook wet gedaan. Het hoeft niet alleen een
kwestie van capaciteit te zijn, maar het kan ook een kwestie zijn
van actuele kennis die beschikbaar komt en die een snelle inzet
gewenst maakt. Dat facet doet zich meer voor dan het andere.
De voorzitter: U zegt dus dat u kunt afwijken van de normale
procedure als het snel moet gebeuren. We hebben kunnen vaststellen
dat de klacht dat het te lang duurt algemeen is. Ik wil nu even
checken of die klacht in de openbaarheid stand houdt.
De heer Aalbersberg (chef kernteam Noord-Oost Nederland): De heer
Van Zwam heeft al aangegeven dat de zuivere procedure in Noord-Oost
Nederland, ook in het kader van de samenwerking, goed wordt
gevolgd. Vanuit de regio’s komen onderwerpen naar boven. Die worden
in een «auditing group» van de regio’s besproken en
klaargemaakt. Dan gaat het naar de selectiedriehoek in Noord-Oost
Nederland die daar een oordeel over velt. Dan gaat het naar de
beheersdriehoek van de regio IJsselland. Dan gaat het via de
hoofdofficier naar de coördinatiecommissie, de weegploeg en
uiteindelijk komt het bij het college terecht. Dat is natuurlijk
een vrij lange procedure, terwijl het voor een kernteam heel
belangrijk is om voortdurend een stevig onderzoek te hebben lopen
op het aandachtsgebied. Dat versterkt het inzicht voor het
informatieplatform.
De voorzitter: U als kemteamchef besluit op een dag dat u een
bepaald kernteamwaardig onderzoek moet proberen te halen. Hoe lang
neemt dan de regionale procedure in beslag en hoe lang neemt de
landelijke procedure in beslag? Ik begrijp dat ik vraag naar
gemiddelden. Kunt u ongeveer aangeven hoe lang het duurt?
De heer Aalbersberg: Ik baseer me op het verleden. In een aantal
gevallen heeft de totale periode bijna vier tot vijf maanden in
beslag genomen. (Verslag Rondetafelgesprek, 25 mei 1999.)

Analyse van de weging en prioritering van kernteamonderzoeken
1997 -heden

In onderstaand overzicht zijn de onderzoeksvoorstellen van de
kernteams (het overzicht is afgeleid uit de schriftelijke
beantwoording van de vragen van de commissie in aanvulling op de
interviews en de toegezonden stukken over weegploeg en de Ce
zwacri: brief d.d. 28 april 1999, kenmerk 1999041294) weergegeven
die ter prioritering zijn voorgelegd aan respectievelijk de
weegploeg, de Cc zwacri en het College van procureurs-generaal. Het
overzicht loopt vanaf 1997 omdat begin 1997 een aanvang is gemaakt
met de implementatie van de nieuwe toedelingsprocedure.
 

*- Zelfs na rappel wordt geen nadere informatie
geleverd.
**- Idem: zelfs na rappel wordt geen nadere
informatie geleverd.
***- Waarvan twee verkennende
onderzoeken.
****- Het paste beter in het aandachtsgebied van
het kernteam Amsterdam-Amstelland: Hollandse netwerken.
 
 

*- Het betrof derhalve drie niet kernteamwaardige
onderzoeken.
**- Het gaat om een verkennend onderzoek dat beter
binnen het aandachtsgebied van het kernteam Noord-Oost Nederland
past: Turkse criminele organisaties.
***- De twee niet kernteamwaardige onderzoeken zijn
toch aan het kernteam toebedeeld.
****- Van de drie niet kernteamwaardige onderzoeken
zijn er twee wel aan het LRT toebedeeld.

In 1997 legden de kernteams en het LRT in totaal 29
onderzoeksvoorstellen voor ter prioritering. Bedacht dient te
worden dat een onderzoeksvoorstel meestal in meerdere onderzoeken
uiteenvalt.

De heer Biesheuvel: Mijnheer Van Zwam, hoeveel onderzoeken
worden er door kernteams in uw regio verricht?
De heer Van Zwam (voormalig chef kernteam Noord-Oost Nederland):
Wij praten over onderzoeken die ons door het college zijn
toebedeeld. In Noord-Oost Nederland, waar ik tot voor kort
verantwoordelijk was, werd ervoor gekozen om slechts de onderzoeken
te doen die ons werden toebedeeld. Een onderzoek valt uiteen in een
aantal subdossiers, dus het hangt af van de manier van tellen. In
de afgelopen jaren zijn er gemiddeld twee á drie onderzoeken
als hoofddoelstelling geformuleerd en deze onderzoeken vielen
uiteen in gemiddeld twee a drie subdoelstellingen. Wanneer zich in
een hoofddoelstelling een activiteit voordeed die niet kon worden
getolereerd, zoals een transport van verdovende middelen of een op
handen zijnde liquidatie, bestond wel het besef dat moest worden
ingegrepen. Dit werd dan zodanig georganiseerd dat de
hoofddoelstelling zo min mogelijk gevaar liep of tegelijkertijd ook
werd gerealiseerd. Alles bij elkaar zijn in Noord-Oost Nederland in
de afgelopen jaren 25 á 30 dossiers onder handen geweest
De heer Biesheuvel: Als wij dus in een overzicht van uw regio voor
1997 drie onderzoeken vermeld zien staan, betreft dit aantal
volgens u drie hoofdonderzoeken die uiteenvallen in
subonderzoeken?
De heer Van Zwam: Dat is een juiste formulering.
( Verslag Rondetafelgesprek, 25 mei 1999)

In 1998 daalt het totaal aantal aangemelde onderzoeksvoorstellen
naar 19. Voor de beoordeling van de kernteamwaardigheid van 13
onderzoeksvoorstellen heeft de weegploeg om nadere informatie
verzocht (kernteam Zuid: 8 en kernteam Rotterdam: 5). De weegploeg
heeft hierop – ook na rappel – geen antwoord ontvangen. Weging
heeft niet kunnen plaatsvinden en onduidelijk is of en zo ja, door
wie de onderzoeken zijn opgepakt. Van de 13
«teruggezonden» onderzoeken waren 9 afkomstig van het
kernteam Zuid; slechts één onderzoek van het kernteam
Zuid is opgepakt door de Unit synthetische drugs (USD). Dit, in
combinatie met het feit dat het kernteam Zuid tot op heden geen
nieuw onderzoeksvoorstel heeft voorgelegd, bevestigt het vermoeden
dat enkele kernteams weinig nieuwe onderzoeken uitvoeren.

Het kernteam Amsterdam-Amstelland legt in 1998 geen nieuw
onderzoeksvoorstel ter weging voor. Hetzelfde beeld levert het
kernteam Randstad Noord en Midden dat ~ vanwege het al langlopende
onderzoek naar (de groepering van) U. – pas onlangs twee
onderzoeksvoorstellen ter weging heeft aangeleverd ( Het
onderzoeksvoorstel dat in 1997 door het kernteam Randstad Noord en
Midden is ingediend, ging naar het kernteam Amsterdam). Het
kernteam Rotterdam-Rijnmond legde in de onderzocht periode 10
onderzoeksvoorstellen voor; slechts één
onderzoeksvoorstel werd én «kernteamwaardig»
bevonden én ook daadwerkelijk toebedeeld aan Rotterdam (In
1998 werden van de vijf onderzoeksvoorstellen van kernteam
Rotterdam er twee kernteamwaardig bevonden; één
daarvan werd toebedeeld aan het kernteam Noord-Oost Nederland en
slechts één werd toebedeeld aan het kernteam
Rotterdam). Van de zijde van het bevoegd gezag is aangegeven dat
het predikaat «niet kernteamwaardig» onderzoek voor
Rotterdam geen probleem is; het onderzoek wordt gewoon vervolgd
door Unit 2 van de regionale recherchedienst in plaats van door het
kernteam.

De heer Rouvoet: Dat betekent dat een kwestie als beschikbare
capaciteit een heel belangrijke rol kan spelen, misschien wel
belangrijker dan het gewicht van een onderzoek dat zich op een
gegeven moment aandient. De vraag kan zijn: wie heeft op dit moment
de ruimte om dit te draaien? Dan kan het zijn dat een
kernteamwaardig onderzoek bij de regionale recherche
terechtkomt.
De heer Jansen (hoofd regionale recherchedienst): Dat kan.
De heer Van Zwam (voormalig chef kernteam Noord-Oost Nederland):
Misschien mag ik de opmerking van collega Jansen een beetje
aanvullen. Ik onderscheid grofweg twee soorten kernteams, de
randstedelijke kernteams en de meer perifere of groene kernteams
zoals zij zijn genoemd. In het gebied waarin ik werk, Noord-Oost
Nederland, zijn negen politieregio’s. Daar is de gemiddelde divisie
niet zo groot als het kernteam Noord-Oost Nederland. Het kernteam
NON bestaat inmiddels uit 170 mensen. Je kan niet aan een divisie
van een kleine regio een grootschalig onderzoek opdragen. Dat kan
wel aan een divisie van de regionale recherche in
Amsterdam-Amstelland, in Rotterdam-Rijnmond of in Haaglanden.
(Verslag Rondetafelgesprek, 25 mei 1999)

In 1998 is het beleid voor het toebedelen van (niet)
kernteamwaardig onderzoek aangepast. Voor een aantal
(niet-kernteamwaardige) onderzoeken achtte de weegploeg, de Cc
zwacri en het College alsnog toebedeling aan een kernteam
gerechtvaardigd, omdat de criminaliteitsvorm van zodanig ernstige
aard is en past in het aandachtsgebied van een kernteam. «Het
wegzetten van deze onderzoeken bij een regionaal politiekorps was
vanwege het spoedeisende karakter van het onderzoek en het niet
altijd helder zijn van de competentie in relatie tot de op het spel
staande belangen niet wenselijk». Daarnaast worden enkele
niet-kernteamwaardige onderzoeken (bijvoorbeeld 2
onderzoeksvoorstellen van het kernteam Noord-Oost Nederland en 3
voorstellen van het Landelijk rechercheteam in 1998) toebedeeld op
basis van:
het verwachte leereffect;
het ontwikkelen van een informatiepositie;
een – politieke – prioriteit;
onduidelijkheid over het bevoegde arrondissement en/of het zo goed
mogelijk benutten van vrije capaciteit binnen de kernteams.

In totaal komt het in de onderzochte periode slechts drie maal
voor dat een onderzoek weliswaar kernteamwaardig wordt bevonden,
maar aan een ander kernteam wordt toebedeeld.

De heer Biesheuvel: Maar we hebben kunnen vaststellen dat ook
onderzoeken worden toebedeeld die niet-kernteamwaardig zijn. Wat is
daar precies de reden van? Je zou kunnen denken dat ook
niet-kernteamwaardige onderzoeken worden toebedeeld om de mensen
maar bezig te houden. De heer Ficq (waarnemend voorzitter van het
College van procureurs-generaal): Het kan zijn dat er een enkele
keer wat capaciteit vrijkomt bij een kernteam en dan kun je
besluiten om de korte klap te maken. Dan moetje niet sjabloonmatig
reageren en zeggen dat iets niet mag omdat het bij de regionale
recherche moet gebeuren, Als de regionale recherche de handen vol
heeft, kun je niet zeggen datje het laat lopen. Ik vind dat geen
verantwoorde prioriteitsstelling. In voorkomende gevallen wordt een
kernteam dus voor dat doel ingezet. Een tweede mogelijkheid is dat
een kernteam dat een bepaald aandachtsgebied toebedeeld heeft
gekregen een onderzoek aanpakt dat niet helemaal aan de criteria
voldoet om het inzicht in de materie te verdiepen en thuis te raken
in wat er op dat deelterrein gebeurt. We hebben dat recentelijk
gezien bij de unit mensensmokkel. Een nieuw aandachtsgebied
betekent ook het opbouwen van expertise om in de toekomst het
expertisecentrum te kunnen zijn voor de rest van de Nederlandse
politie. (Verslag Rondetafelgesprek, 25 mei 1999)

In twee gevallen gaat het onderzoek naar het kernteam
AmsterdamAmstelland. in het ene geval is tijdens de vergadering van
de Cc zwacri door betrokken hoofdofficieren besloten dat het
onderzoeksvoorstel van het kernteam Randstad Noord en Midden beter
past binnen het aandachtsgebied «Hollandse netwerken»
van het kernteam AmsterdamAmstelland. In het andere geval wordt een
onderzoeksvoorstel van het LRT door het College opgedragen aan de
hoofdofficier van Amsterdam.

«Het LRT is weliswaar opgericht om dit soort onderzoeken
te doen, maar van meet af aan is duidelijk geweest dat dit geen
exclusieve opdracht met uitsluiting van anderen betrof»,
aldus de brief van het College aan beide betrokken hoofdofficieren
(Brief d.d. 8 april 1998 van het College aan de betrokken
hoofdofficieren, kenmerk 1998040474). Dit laat volgens het college
onverlet dat er wet sprake moet zijn van reële betrokkenheid
van het LRT bij dit onderzoek. Voor wat betreft het onderzoek zou –
ook in de externe presentatie duidelijk sprake moeten zijn van een
samenwerkingsverband.

Operationele afstemming onderzoeken van de kernteams

De daadwerkelijke operationele afstemming tussen de onderzoeken
van de verschillende kernteams dient plaats te vinden in de
Werkgroep zware georganiseerde criminaliteit (ZGC-IRT). Deze
werkgroep is onder de Ce zwacri gebracht. Tot maart 1998 had deze
werkgroep de naam Landelijk overleg coördinerende officieren
van justitie (LOCO). De Werkgroep ZGC-IRT heeft hoofdzakelijk tot
doel tot operationele afstemming te komen tussen de
«coördinerende» officieren. Dat zijn de
zaaksofficieren/ CID-officieren van justitie die belast zijn met de
onderzoeken van de kernteams. Het voorzitterschap is in handen van
de hoofdofficier bij het Landelijk parket. De werkgroep verricht
daarnaast ook beleidsmatige activiteiten bijvoorbeeld in het kader
van de (concept-)instructie prioriteitstelling landelijk optreden,
de kernteamregeling, de vertaling van de resultaten van de
WODC-monitor georganiseerde criminaliteit en het Model
voortgangsrapportage kernteams. De werkgroep ZGC-IRT komt gemiddeld
zo’n vijf maal per jaar bijeen. Sinds 14 maart 1997 wordt zo’n twee
keer per jaar een gezamenlijke vergadering met de kernteamchefs
georganiseerd.

Tenslotte

Samenvattend kan over de toewijzing van onderzoeken aan de
kernteams het volgende worden opgemerkt. Het College van
procureurs-generaal wijkt zelden af van het advies van de Ce
zwacri, terwijl de Ce zwacri, een groot deel van haar adviezen
baseert op het oordeel van de weegploeg, die als enige het
originele onderzoeksvoorstel onder ogen krijgt. Desgewenst geeft de
desbetreffende hoofdofficier een toelichting in de vergadering van
de Ce zwacri. Het komt relatief weinig voor dat onderzoeken worden
toebedeeld aan een ander kernteam dan dat het onderzoeksvoorstel
heeft ingediend. Er is de commissie geen geval bekend geworden van
tussentijdse overname van kernteamonderzoeken door een ander
kernteam. De criteria voor «kernteamwaardigheid» van
voorgesteld onderzoek lieten te weinig ruimte voor onder meer
politieke prioriteiten. Het komt daarom met name in 1998 voor dat
aan een aantal kernteams «niet kernteamwaardig»
onderzoek wordt toebedeeld op basis van «extra»
criteria: het verwachte leereffect, het ontwikkelen van een
informatiepositie, een -politieke prioriteit, onduidelijkheid over
het bevoegde arrondissement en/of het zo goed mogelijk benutten van
vrije capaciteit binnen de kernteams. Sommige kernteams blijken
niet steeds kernteamwaardige onderzoeken te doen. De capaciteit van
de kernteams wordt op deze manier niet optimaal gebruikt.

4.3.4 College van procureurs-generaal

Het wetsvoorstel Reorganisatie openbaar ministerie zorgt voor
een formele basis voor het College van procureurs-generaal. Het
rapport van de Commissie openbaar ministerie concludeerde al in
1993 dat het openbaar ministerie onvoldoende als eenheid
functioneerde. Een College van procureurs-generaal moest de
landelijke leiding over het openbaar ministerie in handen worden
gegeven. Het wetsvoorstel doorbreekt het vroegere stelsel waarin –
afgezien van de rol van de vergadering van procureurs-generaal
-vijf territoriale procureurs-generaal naast elkaar werkten. De
hiërarchische relatie tussen de ressorts- en de
arrondissementsparketten is daarmee ook losgelaten; zij zijn
nevengeschikt aan elkaar geworden en in gelijke ondergeschiktheid
aan het College als geheel in plaats van aan een van de
procureurs-generaal zoals dat voordien het geval was.

De centrale positie van het College is neergelegd in de
artikelen 130 en 139 van de Wet op de rechterlijke organisatie (Wet
RO). Artikel 130, vierde lid, geeft het College de bevoegdheid om
algemene en bijzondere aanwijzingen te geven met betrekking tot de
taken van het openbaar ministerie. De Memorie van Toelichting op
het wetsvoorstel stelt hierover: «deze bevoegdheid is
onbeperkt, zij strekt zich uit tot alle taken en bevoegdheden op
het terrein van de strafrechtelijke handhaving, alsmede tot de
andere taken waarmee het openbaar ministerie bij of krachtens de
wet is belast (Kamerstuk 25 392, nr. 3, 1996-1997, p. 10). De
hoofden van de parketten zijn in hun ambtsuitoefening ondergeschikt
aan het College, aldus artikel 139 van het wetsvoorstel.

Portefeuilleverdeling binnen College van procureurs-generaal

Het College bestaat thans uit vijf procureurs-generaal. Het
bleek geen eenvoudige opgave om in de onderzochte periode 1996-1999
nieuwe procureurs-generaal aan te trekken. Mede vanwege de
problematiek rond het vertrek van de voorzitter van het College
functioneerde het College gedurende een half jaar (van februari
1998 tot september 1998) zelfs feitelijk met het minimum aantal van
drie procureurs-generaal (Kamerstuk 25 392, nr. 3, 1996-1997, p. 8
). De portefeuilleverdeling tussen de leden van het College behoort
in het verlengde van de reorganisatie van het openbaar ministerie
op basis van functionaliteit plaats te vinden. De territoriale
(ressortelijke) portefeuilles van de leden van het College dienen
zoveel mogelijk te worden afgebouwd. Toch lijkt het College zich
nader te beraden op de vraag in hoeverre een zekere territoriale
werkwijze haalbaar is binnen de wettelijke context. De meeste
portefeuilles met betrekking tot de onderwerpen van de
parlementaire enquétecommissie opsporingsmethoden vielen een
aanzienlijke periode onder de waarnemend voorzitter. Het betreft
naast de portefeuille zware georganiseerde criminaliteit (waaronder
het Landelijk parket in oprichting, de Centrale toetsingscommissie,
het voorzitterschap van de Coördinatiecommissie zware
criminaliteit en de Recherche advies commissie) onder meer de
portefeuilles terreur, spionage, BVD en de reorganisatie van het
openbaar ministerie. Een van de andere leden van het College had de
volgende portefeuilles: de stuurgroep Implementatie parlementaire
enquêtecommissie opsporingsmethoden, politie, de Raad voor
het KLPD en de CRI, de Rijksrecherche en de internationale
rechtshulp. Het aantreden van de nieuwe voorzitter van het College
op 1 april 1999 zal vermoedelijk op korte termijn leiden tot een
nieuwe indeling van de portefeuilles onder de leden van het
College.

Feitelijke activiteiten College

Het College van procureurs-generaal komt in principe wekelijks
bijeen. De procureurs-generaal stemmen hierin onderling hun
voornaamste activiteiten af. Wekelijks worden enkele vaste
agendapunten besproken, zoals de stand van zaken wat betreft de
reorganisatie en het onderwerp euthanasie. Het College bespreekt de
gevallen waarin de individuele procureurs-generaal een
vervolgbeslissing hebben genomen. Naast de vaste agendapunten
beslist het College in bepaalde gevallen over de inzet van
bijzondere opsporingsmethoden en de toedeling van
opsporingsonderzoeken aan de kernteams. Het overgrote deel van de
agendapunten heeft betrekking op de bedrijfsvoering binnen het
openbaar ministerie. Naast de selectie van zaken voor de kernteams
en zaken ter toetsing vanuit de CTC, komen opsporingsonderzoeken en
strafzaken in het College van procureurs-generaal aan de orde
indien «het potentieel juridische, maatschappelijke of
politieke afbreukrisico voor het openbaar ministerie groot
is» (Brief d.d. 15 april 1999 van C.R.L.R.M. Ficq aan de
Tijdelijke commissie evaluatie opsporingsmethoden). Recente
voorbeelden zijn het onderzoek naar eventueel gepleegde meineed van
de zaaksofficier in de Juliet-zaak, de Hercules-zaak, Srebrenica NP
408, de afdoening van de aangifte van Lancee tegen leden van het
openbaar ministerie en een rijksrechercheur, het voorgenomen
requisitoir tegen de vierde verdachte in de Tjoelker-zaak en
aspecten van de Gorcumse zaak die raken aan de bewijspositie. Het
College van procureurs-generaal had de afgelopen jaren de handen
vol aan de reorganisatie van het openbaar ministerie. Het Plan van
aanpak reorganisatie openbaar ministerie benoemde in totaal
veertien reorganisatieprojecten, waarvan het merendeel inmiddels is
afgerond. De berichten over de resultaten van de reorganisatie
lopen evenwel uiteen. De voortgangsrapportages van de minister van
Justitie aan de Tweede Kamer tonen een relatief positief beeld ten
opzichte van enkele onderzoeken en rapportages van externe
onderzoeksbureaus.

Overlegvergadering minister(ie) van Justitie en het College van
procureurs-generaal

In het kader van de afstemming van het beleid vindt er
maandelijks overleg plaats tussen het College en het departement.
Dit wordt de Overlegvergadering genoemd. Ook al geeft het
wetsvoorstel Reorganisatie openbaar ministerie geen wettelijke
regeling voor dit overleg en kan dus niet gesproken worden van een
besluitvormend orgaan in juridische zin, de Memorie van Toelichting
noemt het periodieke overleg wel degelijk en stelt dat bij
afwezigheid van de minister het overleg wordt voorgezeten door de
secretaris-generaal (Kamerstuk 25 392, nr. 3, 1996-1997, p. 9). Aan
de ene kant biedt de Overlegvergadering de minister de gelegenheid
zijn ministeriële verantwoordelijkheid voor het handelen van
het openbaar ministerie te effectueren en biedt het een
uitdrukkelijke gelegenheid om de minister op de hoogte te brengen
van het voorgenomen beleid. Aan de andere kant kan het overleg het
College verzekeren van ministeriële steun bij gevoelige
onderwerpen. Voor de inzet van bepaalde bijzondere
opsporingsmethoden in een concrete zaak is het soms noodzakelijk
dat toestemming van het College van procureurs-generaal wordt
verkregen en ook de minister van Justitie op de hoogte wordt
gesteld. Meer in het bijzonder wordt ingevolge de Voorlopige
uitgangspunten geëist dat de minister door het College van
procureurs-generaal op de hoogte wordt gesteld van (voorgenomen)
ontheffingen op het verbod van de inzet van een criminele
burgerinfiltrant en het doorlaten. Zo daarvoor enige aanleiding
bestaat, treedt de voorzitter van het College van
procureurs-generaal met de minister van Justitie in overleg. De
minister wordt in de praktijk over het algemeen op de hoogte
gebracht van (concrete vragen over) doorlaten, gebruik van
burger-infiltranten, hoge beloningen, deals, de afbouw van bepaalde
informanten en politiek gevoelige zaken.

Normering door het College – concept-richtlijnen – in afwachting
van wetgeving

Het College heeft de bevoegdheid om algemene of bijzondere
aanwijzingen te geven met betrekking tot de taken van het openbaar
ministerie. Formeel doet het er niet veel toe of dergelijke
aanwijzingen de naam richtlijn, handleiding, instructie dragen of
dat deze gewoon in de vorm van brief van het College aan de
parketten zijn vervat. In de brief van 24 januari 1997 van de
toenmalige voorzitter van het College van procureurs-generaal
waarmee de Voorlopige uitgangspunten met betrekking tot de inzet
van (bijzondere) opsporingsmethoden en -middelen werden aangeboden
aan de hoofdofficieren van justitie, staat het volgende over de
status van de regels in het interregnum:

«In het debat van de Tweede Kamer op 6 en 7 november 1996
bleek dat de Kamer van mening is dat de politie, openbaar
ministerie en bijzondere opsporingsdiensten geen afwachtende
houding mogen aannemen ten aanzien van wat te zijner tijd, naar
aanleiding van de aanbevelingen van de Enquétecommissie
Opsporingsmethoden, aan normering in wetgeving en richtlijnen zal
worden vastgelegd. ( .. ) Ik teken daarbij het volgende aan. Dat de
uitgangspunten een voorlopig karakter dragen, wil niet zeggen dat
daarmee op vrijblijvende wijze kan worden omgegaan. Ik verzoek u
dan ook om erop te willen toezien, dat daadwerkelijk conform deze
uitgangspunten wordt gewerkt.».

Het lag in de bedoeling eind 1997 een evaluatie van de
praktijkervaringen met de onderhavige uitgangspunten te laten
plaatsvinden. De resultaten van deze evaluatie, die zou worden
voorbereid door het Landelijk platform CID-officieren van justitie,
zouden samen met de stand van de wetgeving van dat moment worden
verwerkt in een geactualiseerde versie en de uitgangspunten. De
brief vervolgt:

«Uiteindelijk zal een en ander, wanneer de tijd rijp is,
als richtlijn van het College een meer definitieve vorm
krijgen.»

In de jaren na het uitbrengen van de Voorlopige uitgangspunten
ontstonden verschillende andere concept-richtlijnen en richtlijnen.
In hoofdstuk 2 zijn de verschillende regelingen en richtlijnen
uitgebreid besproken. De diverse landelijke werkgroepen en
commissies bleven in die tussenperiode tal van nieuwe
concept-richtlijnen opstellen, soms in opdracht van het College,
soms op eigen initiatief. Dit gebeurde deels ter verduidelijking
van de Voorlopige uitgangspunten en deels als gevolg van politieke
debatten en de ontwikkeling van het wetsvoorstel Bijzondere
opsporingsbevoegdheden. Het Landelijk platform CID-officieren
formuleerde niet alleen genoemde Voorlopige uitgangspunten – de
aanzet daartoe werd gegeven door één van haar leden –
maar leverde tevens een bijdrage aan onder meer de
Concept-richtlijn Informanten/infiltranten en de
Concept-gedragscode voor CID-officieren. De Centrale
toetsingscommissie ontwikkelde – al dan niet in opdracht van het
College – niet alleen meerdere Concept-richtlijnen doorlaten en
gecontroleerd afleveren – ook wel de Richtlijn «Niet
ingrijpen» genoemd – maar vervaardigde ook verscheidene
concepten voor de Procedure in toetsings- en registratiezaken (bij
de CTC en het College). Concept-richtlijnen werden niet verheven
tot definitieve richtlijnen omdat ofwel het College niet tot een
besluit kon komen ofwel het concept in discussie bleef tussen
openbaar ministerie en het departement van Justitie. Een bekend
voorbeeld is de Concept-richtlijn doorlaten en gecontroleerd
afleveren die als gevolg van een meningsverschil tussen de minister
en het College niet is vastgesteld. Gedurende ruim
één jaar is het concept tenminste zes keer besproken.
Uiteindelijk is het concept van de agenda afgevoerd. Bij dit
laatste dient wel bedacht te worden dat besluitvorming over de
concept-richtlijnen in een aantal gevallen samenviel met de
politieke discussies over de bijzondere opsporingsbevoegdheden. Een
beperkt aantal deskundigen, waarvan een deel elkaar telkens weer
tegenkomt in de verschillende landelijke werkgroepen en commissies,
heeft de ontwikkeling van tal van belangrijke richtlijnen voor de
normering van de bijzondere opsporingsmethoden gestimuleerd. Het
College van procureurs-generaal ondersteunde deze ontwikkeling door
het goedkeuren van specifieke richtlijnen. In enkele gevallen heeft
zij zelf expliciet gevraagd om de verdere ontwikkeling van
specifieke richtlijnen. Het College zorgde in het verlengde daarvan
veelal voor algemene verspreiding van de concepten. Het College
heeft zich er niet van vergewist in hoeverre de regelingen en
richtlijnen daadwerkelijk bij de betrokken (hoofd-) officieren van
justitie bekend werden. Evenmin is systematisch nagegaan of het
geheel aan richtlijnen voldoende duidelijkheid bood aan de
praktijk.

4.3.5 Centrale toetsingscommissie

De Centrale toetsingscommmissie (CTC) adviseert het College van
procureurs-generaal over de inzet van bepaalde opsporingsmethoden
in een voorgelegde concrete zaak. Oorspronkelijk was de CTC
ingevolge haar lnstellingsbesluit uit 1994 een zelfstandig
beslisorgaan voor de inzet van een aantal bijzondere
opsporingsmethoden. Als gevolg van de debatten in de Tweede Kamer
over de aanbevelingen van de parlementaire enquétecommissie
opsporingsmethoden is de taak van de CTC medio 1996 gewijzigd. De
CTC is thans een adviesorgaan van het College van
procureurs-generaal. Het College neemt de uiteindelijke beslissing
over de toelaatbaarheid van ter toetsing voorgelegde
opsporingsmethoden. In het lnstellingsbesluit CTC uit 1994 wordt
gesproken van één commissie met zeven bij naam
genoemde leden, zes adviserende leden en twee secretarissen. De CTC
bestaat nu feitelijk uit twee kamers met eik een eigen voorzitter
en zo’n zes leden waaronder enkele (landelijke) officieren van
justitie en een politiefunctionaris. In de praktijk is er geen
onderscheid tussen adviserende of «gewone» leden van de
CTC. Er is een secretaris, gedetacheerd vanuit het ministerie van
Justitie, voor beide kamers van de CTC. Opvallend is dat sinds de
instelling van de CTC in 1995 geen wezenlijke functieroulatie heeft
plaatsgevonden. Pas onlangs besloot de CTC enkele leden te gaan
vervangen en eik jaar twee leden per kamer te laten rouleren met
twee nieuwe leden. Uit de Voorlopige uitgangspunten van het College
van procureurs-generaal van eind 1996 blijkt dat de volgende
bijzondere opsporingsmethoden, door tussenkomst van de
hoofdofficier, aan de CTC ter toetsing moeten worden
voorgelegd:

– verschillende vormen van (langdurige en projectmatige)
infiltratie, waaronder ook storefronts;
– doorlaten van schadelijke of gevaarlijke goederen;
– afspraken met getuigen (deals met criminelen) en
– verzoeken om getuigenbescherming.

Het gebruik van de volgende methoden wordt bij de CTC ter
registratie aangemeld: pseudo-, toon- en voorkoopgeld,
gecontroleerde aflevering, doorlating van overige
(niet-schadelijke) goederen, inkijkoperaties, het gebruik van
videocamera’s en bewegingsmelders in een loods en het gebruik van
bepaalde plaatsbepalingsapparatuur. Met de registraties wordt als
zodanig nauwelijks iets gedaan. Van een analyse van de ter
registratie aangemelde opsporingsmethoden is geen sprake.

Voorwaarden voor het aanbrengen van zaken bij de CTC

De voorwaarden voor toetsing of registratie bij de CTC komen in
de verschillende genoemde (concept-) regelingen niet overeen. Met
name voor een van de meest omstreden bijzondere methoden, het
doorlaten, weken de regelingen onderling (sterk) af. Toch lijkt
over het algemeen voldoende duidelijk voor welke zaken toetsing bij
de CTC noodzakelijk is.

De voorzitter: Dezelfde vraag over de eenduidigheid van het
openbaar ministerie wil ik ook graag stellen aan de heer Holthuis,
die volgens mij vanwege zijn functie bij de CTC een redelijk beeld
moet hebben van wat verschillende officieren al of niet wenselijk
vinden, zij het dat daar een zeef in zit, want het zijn alleen de
wat lastiger vragen die bij u komen. Merkt u, als iemand van het
openbaar ministerie bij u op de zitting van de CTC komt, dat
onderling voorstellen met een afwijkende motivatie worden
gedaan?
De heer Holthuis (voorzitter CTC en hoofdofficier van justitie,
Landelijk parket): Als ik praat over de huidige tijd, is dat niet
het geval. De officieren die de zaken voor komen brengen bij de
CTC, zitten op dezelfde lijn en stellen dezelfde vragen aan de CTC
over wat wel en niet mag. Vlak na «Van Traa», met name
in het begin van de CTC-tijd, dus drie a vier jaar geleden, waren
er wel verschillen merkbaar, en was de ene officier wel eens
geneigd iets grensverkennends voor te stellen aan de CTC, wat een
andere officier ongetwijfeld niet zou doen. Maar die
grensverkennende neigingen zien wij op dit moment bij de CTC niet
meer aanwezig.
(Verslag Rondetafelgesprek, 25 mei 1999)

In de praktijk wordt overwegend positief gedacht over de CTC en
de wijze waarop de zaken worden getoetst. De CTC heeft sinds haar
instelling de initiële kritiek weten om te buigen: binnen het
openbaar ministerie wordt de CTC nu vooral gezien als een tamelijk
gezaghebbende groep deskundige collega’s. Kritische geluiden zijn
er over onduidelijkheid omtrent de te volgen procedure en de nadruk
op juridische kwesties. De jurisprudentie van de CTC is niet
(algemeen) toegankelijk voor het veld; slechts de overweging van de
CTC in een specifieke door de hoofdofficier aangeboden zaak wordt
met enige regelmaat algemeen bekend gemaakt op dat parket en/of in
de betrokken politieregio. Een overzicht van de jurisprudentie
(deels geanonimiseerd) is bij de CTC echter wel voorhanden.

De heer Holthuis: Het streven van de toetsingscommissie is
altijd geweest om onze jurisprudentie te bundelen en uit te zetten
in het land. Van dat voornemen is nog te weinig terechtgekomen. Dat
heeft ermee te maken dat het heel moeilijk is om jurisprudentie op
onderwerpen die nog volop onder de rechter zijn – je zit helemaal
in het voortraject van de zaak – al aan iedereen bekend te maken,
omdat je daarmee wellicht iets onthult over de strafzaak waarin dit
aan de orde is geweest. Dat is een praktisch bezwaar om
jurisprudentie van de CTC aan de man te brengen. Wij hebben niet
stelselmatig jurisprudentie uitgezet. Wij hebben die wet en er kan
ook kennis van worden genomen. Door consequent te zijn in onze
uitspraken en het college daarin consequent te adviseren, hebben
wij wel duidelijkheid geschapen voor degenen die ons om advies
vroegen. Van een brede uitzetting van onze jurisprudentie is het
echter nog niet gekomen.
De voorzitter: Daar is het niet van gekomen, maar u had liever
gehad dat het er wel van was gekomen?
De heer Holthuis: Ja, op de een of andere manier. Het is ook een
capaciteitsprobleem, want het is weer een hele klus om dat allemaal
op te schrijven en uit te zetten. Wij hebben inmiddels wel een heel
dikke jurisprudentiebundel die wij voor eigen gebruik hanteren,
maar die is nog niet stelselmatig uitgezet.
(Verslag Rondetafelgesprek, 25 mei 1999)

De CTC heeft in zekere zin geleid tot een verschuiving van de
verantwoordelijkheid van de individuele zaaksofficier van justitie:
allereerst binnen de verantwoordingslijn van het arrondissement
(via de rechercheofficier naar de hoofdofficier) en vervolgens
daarbuiten (via de CTC naar het College van procureurs-generaal).
Overigens heeft deze procedure hoofdzakelijk een interne werking
binnen het openbaar ministerie; de rechter is er formeel niet aan
gebonden.

De heer Rouvoet: ( .. ) Ik heb nog een vraag aan de heer Cloin.
De heer Goossens noemde een aantal toetsende instanties. Hoe kijkt
de recherche aan tegen het aantal keren dat men opnieuw met zijn
water voor de dokter moet komen? Is dat doorgeschoten, of vindt u
het goed dat verschillende instanties op verschillende momenten in
toetsende zin naar uw werk kijken?
De heer Cloin (chef Divisie recherche, regiopolitie Midden- en
West-Brabant): Wij spreken wel eens schertsend van een
toetsingscircus. Ik begin maar bij het basisteam of een team dat de
georganiseerde criminaliteit aanpakt, want daar beginnen de vragen
te leven: welke opsporingsmethode zouden wij kunnen toepassen? De
deals zijn al genoemd, de inkijkoperatie, pseudo-koop dan wel
infiltratie. Je ziet dat er binnen het team over wordt
gediscussieerd. Je krijgt dan dus een toetsing binnen het team.
Vervolgens gaat dat naar de verantwoordelijke voor het team: het
hoofd van de criminaliteitsafdeling. Hij denkt: mijn korpschef moet
er op zijn minst ook van weten als het zover komt. Die wordt dan
ook geïnformeerd. En in onze situatie wil ook de
korpsbeheerder ervan weten. En dan heb ik alleen nog maar de
politielijn gehad. Dan zijn er inmiddels zes of zeven mensen op de
hoogte, die allemaal ook iets willen onthouden en iets moeten
noteren. Met andere woorden: er zit een groot risico aan vast,
vooral als het gaat om een gevoelige opsporingsmethode. Daarnaast
is er ook de OM-lijn. De zaaksofficier, meestal niet de oudste,
gaat naar zijn unithoofd en legt dat voor. Die gaat op zijn beurt,
afhankelijk van de opsporingsmethode, naar de hoofdofficier.
Vervolgens komt de zaak bij de toetsingscommissie als het om een
behoorlijke methode gaat. Die commissie legt het voor aan de PG.
Als het even kan, gaat het ook nog naar de minister. Met elkaar
hebben wij dus een behoorlijk circus opgebouwd, al is dat wel te
verklaren. Slagvaardig is het in ieder geval niet. Er zit ook een
gevaarlijke kant aan, want veel mensen weten dan van zo iets
gevoeligs. Ik denk dan met name aan infiltratie. (Verslag
Rondetafelgesprek, 25 mei 1999)

Analyse CTC-zaken

Uit de overzichten van de CTC kan het volgende schema van
toetsings- en registratiezaken over de periode 1995-1998 worden
afgeleid:
 
 
 

*- Van de acht terugverwezen zaken in 1998 is
één zaak afgedaan als registratiezaak,
één zaak is voor de CTC-toets kapot gegaan en zes
zaken zijn door de betrokken hoofdofficier teruggenomen of waren
nog niet rijp voor toetsing.
**- Het betrof vier maal een niet-criminele
burgerinfiltrant en twee maal een criminele
burgerinfiltrant.

Het aantal toetsingszaken in 1998 lijkt zich in vergelijking met
de voorgaande jaren (43 toetsingszaken in 1994 en 40 in 1996) te
stabiliseren. Het hoge aantal toetsingszaken in 1995 (73) heeft
volgens het Jaarverslag 1998 van de CTC te maken met de zogenaamde
«doorlichtingsactie» die in dat jaar heeft
plaatsgevonden over zaken die daarvoor hadden gelopen. Voor
langlopende infiltratieacties geldt dat daarvoor steeds tussentijds
opnieuw toestemming (gemiddeld drie maanden) moet worden verleend.
Verder valt op dat in het overzicht geen categorie is opgenomen
voor het «doorlaten» terwijl dat in de periode 1996 tot
heden een aantal malen aan de CTC is voorgelegd. Een analyse van de
meldingsformulieren over 1998 voor de registratiezaken bij de CTC
leert dat veel meldingen worden gedaan zonder dat daar volgens de
regels een verplichting toe bestaat. Het gaat daarbij om enkele
fysieke observaties en een aantal videocamera-observaties die noch
in een loods noch met zicht in een loods of een woning
plaatsvinden. Er wordt ook melding gemaakt van het doorlaten van
niet schadelijke goederen zoals bijvoorbeeld compact-discs. In de
overzichten komt de registratie daarvan echter niet terug. Niet
duidelijk is wat onder de categorie «overig» moet
worden verstaan. In de melding van de gecontroleerde afleveringen
zit een aanzienlijke stijging van 31 in 1996 naar 83 in 1998. In
één zaak wordt een «gecontroleerde doorlevering
in het kader van mensensmokkel» gemeld. Opmerkelijker genoeg
was in een andere zaak een observatie in verband met de vraag of
vrouwelijke asielzoekers in de prostitutie in het buitenland
terecht zouden komen ter toetsing voorgelegd. Een dergelijk
onderzoek hoeft niet ter toetsing te worden voorgelegd, maar de CTC
sprak zich niettemin over de te volgen handelwijze in het kader van
die observatie uit. Het is onduidelijk of er enige inhoudelijke
aandacht wordt besteed aan de meldingen ter registratie. Meer in
het algemeen bestaat de indruk dat de meldingsformulieren
nauwelijks op juistheid (van melding) worden gecontroleerd. Het
overzicht wordt niet voor analysedoeleinden gebruikt; zelfs niet om
te bezien of de juiste zaken ter registratie worden aangemeld. Een
aantal parketten meldt onwaarschijnlijk weinig zaken ter
registratie aan. Zo doet het lage aantal voorkopen (9 in 1998)
vermoeden dat niet alle «aankopen» (al dan niet
inclusief «pseudo-kopen») worden gemeld. In geval van
een onjuiste melding wordt veelal geen contact opgenomen met de
meldende partij. De meerwaarde van de registratie in deze vorm kan
– anders dan dat zij enig inzicht biedt in de toepassing van
bijzondere opsporingsmethoden – ernstig worden betwijfeld.

Gang van zaken CTC-toetsing

In het kader van dit onderzoek zijn enkele bezoeken afgelegd aan
de CTC en zijn de (achterliggende) stukken van de CTC-zaken en de
adviezen van de CTC en de beslissing van het College bestudeerd.
Eén keer is de hele gang van een aantal toetsingszaken
gevolgd door het bijwonen als toehoorder van zowel de CTC-toetsing
als de vergadering van het College van procureurs-generaal. Het
eerste uur van de vergadering wordt besteed aan het
«inlezen» in de zaken, dat zijn de schriftelijk
verzoeken aan CTC en een summiere schriftelijke toelichting van
politie en openbaar ministerie. Vervolgens verzamelt de voorzitter
de vragen die de leden van de CTC hebben na lezing van de
schriftelijke stukken. Daarna volgt een mondelinge toelichting van
het verzoek door de officier van justitie en enkele politiemensen
die bij de desbetreffende zaak zijn betrokken. Tijdens de
behandeling van de zaken bij de CTC wordt niet systematisch aan een
aantal criteria getoetst. De voorgelegde opsporingsmethoden worden
niet volgens een vast stramien en aan duidelijk criteria getoetst.
Noch de voorwaarden in het wetsvoorstel Bijzondere
opsporingsmethoden, noch de «eigen» concept-richtlijnen
worden in de vergadering ter hand genomen. De eigen competentie van
de CTC lijkt zelden onderwerp van discussie. In geen van de
verlengingszaken voor infiltratie werd expliciet nog getoetst aan
de proportionaliteit en de subsidiariteit; wanneer eenmaal in het
begin toestemming is verleend voor een infiltratieactie lijkt dat
voor de criteria in het vervolg van het traject voldoende.
Opvallend is ook dat niet lijkt te worden teruggekeken hoe eerder
in dezelfde zaak of in soortgelijke zaken door de CTC is
geoordeeld, terwijl er een vrij uitgebreid overzicht
(geanonimiseerd) van de CTC jurisprudentie (voor eigen gebruik)
voor handen is. Het College neemt over het algemeen de adviezen van
de CTC over. De discussie met betrekking tot de inzet van
opsporingsmethoden wordt in het College niet meer ten principale
gevoerd.

vorige   volgende    inhoud