3.2 Na de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden:
veranderingen en reorganisaties
3.2.1 Veranderingen in de politieregio’s
Het eindrapport van de parlementaire enquêtecommissie
opsporingsmethoden heeft de afgelopen jaren overduidelijk invloed
gehad op het functioneren van de opsporing. In alle deelonderzoeken
heeft de commissie talrijke plannen en notities aangetroffen die
een gevolg waren van de aanbevelingen van de parlementaire
enquêtecommissie opsporingsmethoden. Vooral binnen de
politiekorpsen en het openbaar ministerie zijn na de verschijning
van het eindrapport van de parlementaire enquétecommissie
opsporingsmethoden initiatieven ondernomen om veranderingen door te
voeren.
In Rotterdam-Rijnmond werd bijvoorbeeld een aparte projectgroep
«Van Traa» opgericht die zich ging bezighouden met de
gevolgen van de aanbevelingen van de enquêtecommissie. De
projectgroep formuleerde een aantal aanbevelingen met betrekking
tot de positie van de rechercheofficier van justitie, de ophanging
van de rechercheverantwoordelijkheid binnen de korpsleiding, de
organisatorische inbedding van de rechercheondersteuning en de
organisatie van de districtsrecherche. In LimburgZuid verschenen er
regelmatig notities over de stand van zaken «Post van
Traa» op het gebied van wetgeving. In sommige gevallen was er
al sprake van ingezette veranderingen en vormde het eindrapport van
de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden een
verdere stimulans in het doorzetten van organisatorische
veranderingen. Soms vormden Rijksrechercheonderzoeken naar
(vermeende) corruptie en onrechtmatige inzet van bijzondere
opsporingsmethoden de directe aanleiding om de organisatie of de
werkwijzen te reorganiseren. Voorbeelden zijn de CID van het
regiokorps Rotterdam-Rijnmond en het permanent autoteam van het
korps Limburg-Zuid. In Midden- en West-Brabant was het
reorganisatieproces in volle gang en konden de aanbevelingen van de
parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden gebruikt
worden om de reorganisatie voort te zetten. De uitwerking van de
veranderingen was per regio verschillend. Sommige korpsen zijn
reeds ver gevorderd, terwijl anderen nog nauwelijks resultaten
hebben geboekt. Het is dan ook lastig tot een eenduidige uitspraak
te komen over de ingezette organisatieveranderingen. De commissie
heeft bovendien ook niet alle politieregio’s onderzocht, waardoor
het onmogelijk is tot algemeen geldige uitspraken te komen. Een
complicerende factor is dat de korpsen een grote mate van
zelfstandigheid hebben, waardoor reorganisaties veelal afhankelijk
zijn van initiatieven in de organisaties zelf. Elke regio maakt een
eigen blauwdruk, waarbij verschillende uitgangspunten worden
gehanteerd. Veel van de veranderingen concentreren zich op de
veranderingen van de organisatiestructuur en de procedurele
voorwaarden waaronder bepaalde opsporingsbevoegdheden gehanteerd
kunnen worden. De redenen voor deze diversiteit zijn verschillend.
In de eerste plaats biedt de huidige Politiewet een grote mate van
zelfstandigheid aan de regio’s met betrekking tot de inrichting van
de eigen organisatie. Vanuit het adagium «decentraal,
tenzij».« is de zeggenschap van de regio’s over hun
eigen organisatie groot. Dit betekent dat het nauwelijks mogelijk
is een uniforme organisatievorm voor te schrijven door de
politieministers. In de tweede plaats heeft de commissie ook geen
algemeen model aangetroffen van de beide politieministers op basis
waarvan politie en justitie de veranderingen na de parlementaire
enquêtecommissie opsporingsmethoden hadden kunnen doorvoeren.
Er is geen vorm van formele sturing geweest door beide
politieministers. De invulling van de organisatorische vormgeving
binnen de regio’s is na de enquêtecommissie vooral aan de
individuele regio’s overgelaten. Dat heeft geleid tot verschillen
tussen de betrokken organisaties. In dit hoofdstuk zullen deze
verschillen nader beschreven worden. Wel kan worden geconstateerd
dat het uitvoeren van een reorganisatie afhankelijk is geweest van
de beleving van de (organisatie)crisis. De verschillende
deelonderzoeken hebben uitgewezen dat veel respondenten zich niet
konden herkennen in de crisis in de opsporing. Vooral
leidinggevenden bestreden dat er sprake was van een crisis en gaven
aan dat het vooral om de spanningsboog Amsterdam-Kennemerland ging.
Voor hen was er dan ook geen aanleiding over te gaan tot drastische
veranderingen of aanpassingen in de organisatie. In de gesprekken
met de verschillende betrokkenen werd dit meermalen herhaald. De
reorganisaties hebben echter niet alleen betrekking op
veranderingen in organisatie en structuur. De aanbevelingen van de
parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden waren er
ook op gericht een verandering van cultuur en houding te bereiken.
Er werd door functionarissen uit het politie- en justitieapparaat
nauwelijks vraagtekens geplaatst bij de toepassing en inzet van
bepaalde opsporingsmethoden. Uit het onderzoek van de commissie is
gebleken dat hier wel degelijk verandering in is gekomen. Vrijwel
iedereen erkende dat de parlementaire enquêtecommissie
opsporingsmethoden ervoor had gezorgd dat politie en justitie zich
meer bewust waren van de gevolgen van het gebruik van bevoegdheden
in de opsporing, voor zover zij ingrijpen in de grondrechten van
individuen. Op dit moment hanteren politie en justitie bijzondere
opsporingsbevoegdheden pas als zij expliciet daarvoor de
bevoegdheid hebben. Deze omslag in cultuur en denkwijze bij politie
en justitie is een belangrijk uitgangspunt voor een wezenlijke
verandering in de opsporing.
3.2.2 Landelijke initiatieven: beraden
Op landelijk niveau zijn op het terrein van gezag en beheer over
de politie een aantal overlegorganen actief, te weten het
Korpsbeheerdersberaad, het Hoofdofficierenberaad en de Raad van
Hoofdcommissarissen. In deze drie beraden nemen respectievelijk
deel de korpsbeheerders van de 26 regionale politiekorpsen, de
(fungerend-)hoofdofficieren van parketten en de korpschefs van de
26 regionale politiekorpsen alsmede enkele andere
hoofdcommissarissen-zonder-korps. De drie beraden hebben zich mede
op basis van de aanbevelingen van de parlementaire
enquêtecommissie uitgesproken voor meer structurele
samenwerking op landelijk niveau. De oprichting van een gezamenlijk
ondersteunend orgaan voor de drie beraden kwam daarmee in een
stroomversnelling. Op juni 1996 werd het Nederlands politie
instituut opgericht. Het bestuur van het Instituut bestaat uit de
voorzitters van de drie beraden, waardoor feitelijk een soort
«super driehoek op landelijk niveau» ontstond. Inherent
echter aan de wijze waarop het gezag en het beheer over de politie
ingevolge de politiewet 1993 voornamelijk op regionaal en lokaal
niveau is geregeld, is de slagvaardigheid van de beraden
individueel maar ook gezamenlijk beperkt. De samenwerking en
besluitvorming in en tussen de beraden vindt hoofdzakelijk plaats
op basis van consensus. Met de naam
«portefeuillehouder» over een bijzonder onderwerp is
nog niet (vanzelfsprekend) het «mandaat» gegeven om
namens de andere individuele leden van de beraden op te kunnen
treden. Een prangend voorbeeld daarvan is de uiteenlopende
informatietechnologie in de verschillende korpsen die in een aantal
gevallen niet of nauwelijks compatable (met elkaar) blijkt te zijn.
Het behoeft geen betoog dat een gebrek aan communicatie tussen de
korpsen onderling niet alleen niet effectief is maar in de toekomst
naar alle waarschijnlijkheid ook een zeer kostbare aangelegenheid
dreigt te worden. Een veelheid aan overlegvergaderingen is in het
leven geroepen om de individuele leden van de beraden aan elkaar te
verbinden en hen te committeren aan bepaalde onderwerpen. Zo zijn
er onder meer platforms, programmacolleges, expertisecentra waarin
verschillende leden van de afzonderlijke beraden (in wisselende
samenstelling) over tal van onderwerpen van gedachten wisselen. Nu
de samenwerking tussen de beraden haar eerste kinderziekte te boven
zal zijn, lijkt de tijd aangebroken om vanuit de beraden te
initiëren dat meer structurele bezinning plaatsvindt op de
kerntaak van politie en de bestrijding van de georganiseerde
criminaliteit in het algemeen. De verschillende gremia zijn ieder
vanuit eigen taak en deskundigheid bij uitstek daartoe aangewezen.
De begrenzing daarvan wordt weliswaar steeds gevonden in de wijze
waarop het politiebestel in Nederland is ingebed.
3.2.3 Informatiehuishouding bij politie: de noodzaak van
ABRIO
De informatiehuishouding bij de politie is essentieel voor de
praktijk van de opsporing. Op 21 oktober 1996 is het project Aanpak
bedrijfsvoering informatiehuishouding en opleiding (ABRIO)
ingesteld. Dit project heeft als doel om verbetering te brengen in
de werkprocessen bij politie en openbaar ministerie. Voorgaande
initiatieven van de politie (ACCACIA) en het openbaar ministerie
(Kwaliteit recherche) zijn in ABRIO opgegaan. Het eerste jaar is er
veel discussie geweest over de vraag wie over ABRIO gaat. De beide
politieministers treden op als opdrachtgevers en financiers terwijl
ook de korpsen en het openbaar ministerie betalen. De zeggenschap
over het project ABRIO is onduidelijk.
Onder de noemer ABRIO vallen de volgende projecten:
1. sturing/resultaat
2. kwaliteit werkprocessen
3. strafrechtsketen
4. opleidingen/certificeren
5. recherche en informatiehuishouding
Het ABRIO-project kent een ingewikkelde structuur. Niet iedereen
laat zich positief uit over de uitvoering van het totale
ABRIO-project. In de praktijk bestaat tussen de deelprojecten 1 t/m
4 weinig samenhang. De doelstellingen lijken steeds te veranderen.
Voor sommigen is het niet duidelijk of de veranderingen die werden
beoogd ook daadwerkelijk zijn bereikt. Tot op heden is van de
-eerste vier deelprojecten ook weinig resultaat te zien. Van de rol
van openbaar ministerie bij het project ABRIO komt in de praktijk
weinig terecht. De uitvoering van deelproject 5 «Recherche en
informatiehuishouding» daarentegen is in de praktijk ver
gevorderd. De politie wordt geacht nationale criminaliteitsbeelden
te vervaardigen. Om dat inzicht in de criminaliteit te verkrijgen,
is het nodig dat de politie informatie inwint, coördineert,
veredelt en analyseert. Dat stelt hoge eisen aan de
informatiehuishouding van de politie. Door middel van het
deelproject «Recherche en informatiehuishouding» wordt
gewerkt aan de verbetering van de informatiehuishouding. Binnen dit
project zijn regionale Infodesks ingesteld om de regionale en
nationale informatie-uitwisseling bij de politie te bevorderen. De
lnfodesk is een informatie-infrastructuur (Ter onderscheiding: VROS
(Verwijzingsindex Recherche Onderzoeken en Subjecten) is een
systeem dat inzicht verschaft in lopende onderzoeken. Zie paragraaf
3.7.2) is een centraal punt in de regio waar allerlei
informatiebronnen en -systemen bij elkaar komen. lnfodesks zorgen
in feite voor de verstrekking van allerlei informatie, inclusief de
CID-informatie, ten behoeve van het gebruik daarvan. De lnfodesks
hebben de functie van helpdesk voor de individuele
politie-ambtenaar. Met de operationalisering van de infodesks in
1999 bij 24 van de 26 korpsen is aan een belangrijke voorwaarde
voldaan om bovenregionaal (recherche-)informatie uit te wisselen.
Op dit moment zijn de Infodesks onderling wel zeer verschillend.
Nagenoeg eik korps heeft varianten benoemd op het basismodel (De
opmars van de lnfodesk, J.H.F. Kuipers en J.G.A. Nouwens, Algemeen
Politieblad, 27 februari 1999, nr. 5, p. 18 t/m 20).
De Infodesk is gepositioneerd op het niveau van de
recherche-/divisiechef. Dat is omdat de recherchechef in de
dagelijkse praktijk beheerder is van het (CID-/)zwacri-register.
Een gevoelig onderwerp bij de Infodesk is de inzage in niet
operationeel te gebruiken CID-informatie. Die informatie is niet
operationeel te gebruiken omdat het herleidbaar is tot de
informant. In veel regio’s is door de CID- of korpsleiding
aangegeven dat zij het niet wenselijk achten dat niet operationeel
te gebruiken CID-informatie breder beschikbaar komt dan binnen de
CID zelf. Daarom is in sommige regiokorpsen ervoor gekozen om de
lnfodesk alleen de beschikking te geven over operationeel te
gebruiken CID INFORMATIE. Bij 16 korpsen hebben de Infodesks
toegang tot niet operationeel te gebruiken CID-informatie. Twintig
regiokorpsen hebben binnen de lnfodesk toegang tot het systeem dat
landelijk inzicht verschaft in lopende onderzoeken, het VROS (zie
paragraaf 3.7). De politiekorpsen waarderen, ondanks de
verschillen, dit project en zien het belang in van een goede
recherche-informatiehuishouding. Overigens roept de inbedding van
dit onderwerp de vraag op of een dergelijk essentieel thema geen
onderdeel zou moeten vormen van de reguliere politie c.q. onder de
divisie CRI zou moeten vallen, in plaats van als project bij een
losstaand programmabureau te zijn geplaatst.