4.6 Ministeries
4.6.1 Vragen naar aanleiding van de beslispunten
In dit onderzoek is de rol van beide ministeries in de fase na
de parlementaire enquête opsporingsmethoden nader onderzocht.
De minister van Justitie draagt op centraal niveau de primaire
verantwoordelijkheid voor het strafrechtelijk beleid, met inbegrip
van het beleid ten aanzien van de georganiseerde criminaliteit. De
minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties draagt op
centraal niveau de primaire verantwoordelijkheid voor het
binnenlands bestuur en voor het beleid inzake de openbare orde. Een
belangrijk uitgangspunt voor het onderzoek van de commissie vormden
de beslispunten van de Kamer. Op basis van deze beslispunten zijn
de volgende vragen geformuleerd:
a. Is de minister van Justitie op de hoogte van de gebruikte
opsporingsmethoden?
b. Hoe realiseert de minister van Justitie zijn politieke
verantwoordelijkheid voor het doen en laten van het openbaar
ministerie en voor de gehanteerde opsporingsmethoden?
c. In hoeverre maakt de minister gebruik van zijn bevoegdheid en
mogelijkheid om in te grijpen indien naar zijn oordeel het gebruik
van opsporingsmethode onverantwoord of onrechtmatig is?
d. Hoe is de informatievoorziening en advisering over opsporing en
opsporingsmethoden binnen het ministerie van Justitie
georganiseerd?
e. Op welke wijze vult de minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties zijn verantwoordelijkheid in voor de kaders
waarbinnen opsporingsmethoden worden toegepast?
De beide ministeries worden achtereenvolgens behandeld.
Allereerst komen de werkzaamheden en taken van het ministerie van
Justitie aan bod. Hierbij is aandacht besteed aan initiatieven op
het gebied van wetgeving en opsporingsbeleid en de feitelijke
activiteiten van het ministerie. Vervolgens wordt ingegaan op de
rol van het ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties. Bij beide ministeries ligt de nadruk op de
betrokkenheid in de vormgeving van het opsporingsbeleid en, meer
concreet, het gebruik en inzet van de opsporingsmethoden. Een
belangrijk deel van de werkzaamheden naar aanleiding van de
parlementaire enquétecommissie opsporingsmethoden heeft
plaatsgevonden binnen het project Implementatie parlementaire
enquête opsporingsmethoden (IPEO). In dit project zaten
vertegenwoordigers uit diverse organisaties betrokken bij de
opsporing, te weten de ministeries van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, Justitie, het openbaar ministerie en de
politie. Aan het eind van deze paragraaf besteedt de commissie
aandacht aan het project IPEO.
4.6.2 Ministerie van Justitie
Het ministerie van Justitie is de laatste negen jaar meermalen
gereorganiseerd. De naamgeving van afdelingen, directies en
directoraten-generaal is voortdurend aan verandering onderhevig
geweest. Vanaf 1995 is het ministerie volgens een nieuw
organisatiemodel gaan werken. Voor de opsporing zijn vooral de
ontwikkelingen met betrekking tot het directoraat-generaal
Wetgeving, rechtshandhaving en rechtspleging van belang. Dit
directoraat-generaal is vanaf 1998 opgesplitst in twee
directoraten-generaal: het directoraat-generaal Rechtshandhaving en
het directoraat-generaal Wetgeving, rechtspleging en
rechtsbijstand.
Directoraat-generaal Rechtshandhaving
Onder het directoraat-generaal Rechtshandhaving vallen twee
directies: de directie Opsporingsbeleid en de directie Handhaving.
De directie Opsporingsbeleid heeft tot taak vorm en inhoud te geven
aan het justitiële opsporingsbeleid. De aandacht gaat met name
uit naar nieuwe verschijningsvormen van criminaliteit en de
sturing, de kwaliteit, de organisatie en normering van de
opsporing. Deze directie heeft ook bemoeienis gehad met de
uitvoering van het wetsvoorstel Bijzondere opsporingsmethoden. De
directie Handhaving heeft vooral als taak het justitieel
vervolgingsbeleid te ontwikkelen en vast te stellen met
inachtneming van de verantwoordelijkheden van het openbaar
ministerie. Binnen het directoraat-generaal Rechtshandhaving is ook
het Bureau operationele zaken actief. Dit bureau fungeert als
aanspreekpunt voor politie, openbaar ministerie en andere
opsporingsinstanties waar het gaat om de uitvoering van een aantal
gevoelige taken die de minister van Justitie meer in het bijzonder
aangaan. Daarbij gaat het onder andere om persoonsbeveiliging,
getuigenbescherming en de toepassing van de Regeling bijzondere
opsporingskosten. Onderwerpen die aan de orde komen zijn
bijvoorbeeld de mogelijkheid tot doorlaten en het gebruik van
criminele infiltranten. Ook richtlijnen en alles waar de minister
naar alle waarschijnlijkheid over zal moeten beslissen, wordt eerst
bij Bureau operationele zaken behandeld. Zo heeft het Bureau
operationele zaken een advies gegeven met betrekking tot het
doorlaten van mensen in het kader van een onderzoek ter zake
mensensmokkel.
Directoraat-generaal Wetgeving, rechtspleging en
rechtsbijstand
Het directoraat-generaal Wetgeving, rechtspleging en
rechtsbijstand is belast met de strafrechtelijke rechtshandhaving
en de totstandkoming van de wetgeving in het algemeen. Daarnaast is
dit directoraat-generaal gemandateerd als korpsbeheerder van het
KLPD, het Gerechtelijk laboratorium en het Laboratorium voor
gerechtelijke pathologie. Ook is het directoraat-generaal belast
met rechtspleging, rechtsbijstand en juridische beroepen. Het doel
van het directoraat-generaal Wetgeving is om te dienen als helder
aanspreekpunt voor en betere aansluiting met het Parket-generaal
openbaar ministerie. Door tijdgebrek als gevolg van het nodige
herstel van vertrouwen in het openbaar ministerie en de
daaropvolgende reorganisatie van de zittende magistratuur, zijn in
dat verband nog niet zoveel vorderingen gemaakt.
Per jaar worden er door de directie Wetgeving ongeveer 150
wetsvoorstellen ontwikkeld. Voor de opsporing zijn vooral het
wetsvoorstel Bijzondere opsporingsmethoden en de wijziging van de
Wet op de politieregisters van belang. Al vóór het
einde van de parlementaire enquête opsporingsmethoden waren
er op het ministerie initiatieven voor een wettelijke regeling van
de bijzondere opsporingsmethoden. Onder leiding van het hoofd van
de sector Strafrecht en sanctierecht van de directie Wetgeving werd
in juli 1995 een werkgroep samengesteld die als taak had de
minister van Justitie van advies te dienen over de vraag hoe de
bijzondere opsporingsmethoden, en in het bijzonder de
opsporingsmethoden ten aanzien van de georganiseerde criminaliteit,
moeten worden genormeerd. De werkgroep bestond uit
vertegenwoordigers van diverse organisaties uit de
opsporingspraktijk. In de periode van juli 1995 tot eind 1996 is
door de werkgroep diverse malen vergaderd over het wetsvoorstel
Bijzondere opsporingsmethoden. Op het departement is nooit volledig
duidelijk geweest hoe men in de praktijk omgaat met de Voorlopige
Uitgangspunten. Ook heeft het lang geduurd eer het departement
zicht kreeg op de mogelijke problemen met deze uitgangspunten. De
status van de richtlijnen blijkt niet altijd duidelijk te zijn. De
richtlijnen worden doorgaans in het land uitgezet voordat ze zijn
vastgesteld. De terugkoppeling over de richtlijnen door
(opsporings-)ambtenaren uit het veld is niet effectief.
Implementatie nieuwe wetgeving
Het departement heeft per brief van 18 november 1996 (Brief van
de directie Beleid d.d. 18 november 1996, kenmerk 591891/96/IPEO)
het College van procureurs-generaal verzocht om via de
hoofdofficieren van justitie binnen de parketten en regiokorpsen
bekendheid te geven aan de Voorlopige uitgangspunten. De
uiteindelijke uitvoering is door het ministerie verder niet
gevolgd. In verband met de capaciteit is het voor het departement
niet mogelijk om de bekendheid van iedere wet in de praktijk te
toetsen. Het departement heeft geen actie ondernomen om de praktijk
helderheid te verschaffen over de regelingen die nu gelden. In
opdracht van het ministerie van Justitie is een projectteam opgezet
voor de implementatie van het wetsvoorstel Bijzondere
opsporingsmethoden. Hiervoor is binnen het ministerie een
projectleider aangewezen die valt onder de directie
Opsporingsbeleid. Het project is onderverdeeld in vier werkgroepen:
«opleiding en voorlichting»,
«uitvoeringsregelingen», «toolkit» en
«voorbereiding van de bedrijfsorganisatie». De middelen
voor dit project zijn echter onduidelijk: budgetten dienen nog te
worden vastgesteld. Om bekendheid te geven aan het wetsvoorstel
Bijzondere opsporingsmethoden hebben leden van de directie
Wetgeving een aantal presentaties verzorgd in het land.
Inzet bijzondere opsporingsmethoden
De betrokkenheid van het ministerie en de minister bij de inzet
van opsporingsmethoden is tegenwoordig veel meer een gegeven
geworden. Er zijn verschillende voorbeelden van zaken die aan de
minister worden voorgelegd:
1. al of niet doorlaten;
2. infiltranten;
3. politiek gevoelige zaken;
4. hoge beloningen;
5. afbouw van informanten (wanneer dit een politiek gevoelige zaak
betreft);
6. (bijzondere) deals.
Ongeveer één á twee keer per maand wordt
een zaak aan de minister voorgelegd. De commissie heeft daarvan de
volgende voorbeelden gevonden:
– doorlating van mensen;
– infiltratiezaken, waarbij één keer toestemming is
gegeven en één maal niet;
– afbouw van informanten.
Elke ochtend wordt de minister door de secretaris-generaal
geïnformeerd over uiteenlopende zaken. Deze bespreking is
doorgaans te breed van opzet om concreet over opsporingsmethoden te
praten. Bij de inzet van ingrijpende opsporingsmethoden of politiek
gevoelige strafzaken komt de minister in beeld. Wel kan het
voorkomen dat beslissingen zonder overleg met de minister worden
genomen. Dat is bijvoorbeeld voorgekomen in augustus 1998 naar
aanleiding van een rechtshulpverzoek. Het departement heeft
toestemming gegeven voor de inzet van een criminele
burgerinfiltrant zonder dat daarover eerst contact is geweest met
de minister.
Relatie met het openbaar ministerie
De relatie tussen het ministerie en het openbaar ministerie
heeft in de periode na de parlementaire enquête
opsporingsmethoden meermalen onder druk gestaan. In de meeste
gevallen had dit geen directe relatie met de opsporing, maar had
het daar wel indirecte effecten op. Inmiddels zijn het openbaar
ministerie en het ministerie overeengekomen dat zij politiek
gevoelige zaken gezamenlijk onderzoeken en niet via ambtsberichten
bespreken. Een voorbeeld doet zich voor bij de beantwoording van de
Kamervragen met betrekking tot het gebruik van afluisterapparatuur
door Duitse opsporingsambtenaren. Er is geen formele werkverdeling
tussen het departement en het College. Wel is een inventarisatie
gemaakt van wat er zou moeten gebeuren naast het formuleren van
richtlijnen. Deze inventarisatie is besproken in de
overlegvergadering. Concrete zaken komen (formeel) via de CTC en
het College op het departement.
4.6.3 Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties
De taak van het ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties bij de inzet van opsporingsmethoden is slechts
beperkt. Het primaat voor de rechtshandhaving ligt bij het
ministerie van Justitie. De rol van het ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties heeft vooral betrekking op aspecten
van beheer, personeelszorg en ethiek. Na de parlementaire
enquête opsporingsmethoden is de aandacht van dit ministerie
voor de opsporing toegenomen. Hierna wordt ingegaan op de rol van
het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bij
het opsporingsbeleid.
Directie Politie
Bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
is het directoraat-generaal voor Openbare orde en veiligheid
ondergebracht. Een onderdeel daarvan is de directie Politie. De
taak van de directie Politie is ondermeer het verbeteren van de
kwaliteit van het politiewerk en het stimuleren van de samenwerking
tussen de politie en organisaties in haar omgeving. Daarbij is een
van haar doelen het bevorderen van de eenheid van de Nederlandse
politie door de inrichting, taken en uitvoering bij regionale
korpsen te harmoniseren. Onder deze directie valt de afdeling
Onderwijs en loopbaanbeleid. Deze heeft tot taak de kwaliteit van
de politie-organisatie te bevorderen door randvoorwaarden te
scheppen voor een professioneel onderwijs- en loopbaanbeleid.
Hierover vindt nog weinig overleg plaats met de korpsen. Bij de
afdeling Onderwijs en loopbaanbeleid bestaat geen zicht op de
regio’s en kernteams waaruit de cursisten afkomstig zijn. Omdat het
budget voor opleidingen bij het ministerie van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties de komende jaren niet wordt verhoogd, vraagt
een aantal respondenten zich af of het onderwijs voor de recherche
daar de komende jaren voldoende prioriteit krijgt. Door de komende
wetswijzigingen moet er extra geld worden gestoken in de opleiding
van politie. Bij het ministerie van Justitie is wel extra geld
vrijgemaakt voor de opleiding van het openbaar ministerie en de
zittende magistratuur. Onder de directie Politie valt ook de
afdeling Bestuurlijke en Juridische zaken. Deze afdeling behandelt
algemene bestuurlijke aangelegenheden inzake de politieorganisatie;
draagt zorg voor het beleid inzake de openbare orde en
geweldbeheersing, alsmede voor wet- en regelgeving en het
behandelen van juridische vraagstukken. De werkzaamheden van de
directie hebben met name betrekking op het beheer van de korpsen.
Het kost de directie moeite haar beheerstaak om te zetten in een
meer beleidsmatige taak. Over de interne organisatie van de korpsen
heeft het ministerie weinig te zeggen. In aansluiting op het
wettelijk stelsel «decentraal, tenzij … » hebben de
regio’s de neiging zich autonoom op te stellen.
Regelgevingsinitiatieven
Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is
zijdelings betrokken geweest bij de totstandkoming van wetgeving op
het terrein van opsporingsmethoden; met name ten aanzien van
beheersmatige aspecten. Het ministerie is als zodanig betrokken
geweest bij het voorstel tot wijziging van de Wet op de
politieregisters, mede door de rol die korpsbeheerders spelen bij
het beheer van registers. Tevens heeft het ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een coördinerende
rol gehad bij de totstandkoming van de nieuwe kernteamregeling. Een
belangrijk initiatief op wetgevingsterrein bij het ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties betreft het wetsvoorstel
BIBOB. Vanuit het ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties was een stuurgroep ingericht, waarin alle
betrokken departementen participeerden. Het project was opgedeeld
in drie deelprojecten: wetgeving, organisatie (waaronder een pilot
bij de CRI) en het opzetten van een bureau BIBOB. Daarvoor is door
het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties veel
voorwerk gedaan. De projectleider heeft bezoeken afgelegd aan
verschillende gremia in het land om steun voor dit wetsvoorstel te
krijgen (bij ondermeer het Korpsbeheerdersberaad, het
Hoofdofficierenberaad en het bedrijfsleven). Over de resultaten van
dit instrument is nog weinig te zeggen: de evaluatie van het
pilot-project dient nog plaats te vinden.
4.6.4 Project Implementatie parlementaire enquête
opsporingsmethoden
Ter uitvoering van de besluitvorming van de Tweede Kamer naar
aanleiding van de parlementaire enquétecommissie
opsporingsmethoden is door de ministeries van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties en Justitie de projectgroep Implementatie
parlementaire enquête opsporingsmethoden (IPEO) ingesteld. De
stuurgroep-IPEO, die voor het eerst op 3 juli 1996 is samengekomen,
heeft als taak gekregen de projecten ter implementatie van de
beslispunten aan te sturen. De centrale leiding hierover is in
handen gelegd van de secretarissen-generaal van de beide
ministeries. Er is nooit een officieel instellingsbesluit geweest
van de stuurgroep IPEO. Het eerste officiële stuk is een brief
van 19 juni 1996 van de secretaris-generaal van het ministerie van
Justitie aan de (toenmalige) voorzitter van het College van
procureurs-generaal. Daarin spreekt de secretaris-generaal van de
nauwe samenwerking die vereist zal zijn tussen het openbaar
ministerie en de ministeries om de taak van de stuurgroep uit te
voeren. Een Plan van aanpak is opgesteld en op 25 september 1996
aan de Tweede Kamer gezonden. In het Plan van aanpak wordt een
aantal deelprojecten aangeduid. Daarbij wordt een onderscheid
gemaakt tussen kernthema’s en overige onderwerpen. De volgende
kernthema’s worden genoemd:
Wetgeving en normering
Dit behelst een wetgevingsprogramma waarmee een nadere normering
van opsporingsmethoden en een wijziging van de Wet op de
politieregisters wordt bewerkstelligd
Herstructurering van de recherchefunctie
Dit betreft de uitvoering van de aanbevelingen ten aanzien van
de kwaliteit van de recherchefunctie en organisatorische aspecten
van de recherche in combinatie met al in gang gezette initiatieven
met betrekking tot informatiehuishouding en
informatievoorziening.
Organisatie en werkwijze van het openbaar ministerie
Hierbij worden de aanbevelingen van de parlementaire
enquétecommissie opsporingsmethoden meegenomen worden in de
reorganisatie van het openbaar ministerie naar aanleiding van het
rapport van de commissie-Donner. Specifiek gaat de aandacht naar de
kwantitatieve en kwalitatieve versterking van het openbaar
ministerie.
Beleidskeuzen en prioriteitstelling in aanpak zware
georganiseerde criminaliteit
Ter ondersteuning van beleidskeuzen zal tweejaarlijks de aard en
ernst van de georganiseerde criminaliteit in kaart worden gebracht,
in navolging van het deelrapport van de onderzoeksgroep-Fijnaut.
Ook zal een procedure worden ontwikkeld voor het verzamelen van
operationele informatie en de hierop te baseren
prioriteitstelling.
Criminaliteitspreventie
Dit betreft het nader onderzoeken van enerzijds de betrokkenheid
van delen van groepen allochtonen bij de georganiseerde misdaad en
anderzijds het preventief bestuurlijk optreden.
Overige onderwerpen betreffen de versterking van het
rechtercommissariaat; de organisatie, inrichting en taken van
Bijzondere Opsporingsdiensten; de ontwikkeling van een
getuigenbeschermingsprogramma; de procedure omtrent de toetsing van
opsporingsmethoden en de organisatie van het ministerie van
justitie. In het kader van IPEO wordt aandacht gegeven aan de
implementatie van de beslispunten die handelen over de wijze waarop
in de regiokorpsen de organisatie van de recherche is vormgegeven.
Om de voortgang van de implementatie te bepalen zijn inmiddels drie
voortgangsrapportages aangeboden aan de Tweede Kamer, op
respectievelijk 16 april 1997, 3 maart 1998 en 18 mei 1999. De
eerste rapportage betrof ondermeer het aangevangen
wetgevingsprogramma ter normering van opsporingsmethoden; de
invulling van de functie van recherche-officier van justitie; het
ABRIO-project; en een te treffen regeling voor kernteams en
vaststellen van hun specifieke aandachtsgebieden. De tweede
voortgangsrapportage IPEO geeft een overzicht van de maatregelen
die politie en justitie hebben getroffen ter uitvoering van de
aanbevelingen van de parlementaire enquétecommissie
opsporingsmethoden. Daarvoor zijn vragen aan de korpsbeheerders
geformuleerd door de ministeries van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties en Justitie en het Nederlands politie
instituut, aan de hand van beslispunten 63, 67, 68, 70 t/m 74, 78,
106 en 107. In de derde (en afrondende) voortgangsrapportage wordt
aandacht besteed aan effecten van de implementatie van de
uitkomsten van de enquête aan de hand van vier knelpunten
(normering, aansturing en organisatie van de opsporing, organisatie
van het openbaar ministerie en de samenwerking tussen het openbaar
ministerie en politie). Daarnaast wordt aandacht geschonken aan de
aanscherping van de richtlijn voor buitenlandse liaison-officieren
in Nederland. De derde voortgangsrapportage en de bevindingen van
de commissie vertonen belangrijke overeenkomsten. De commissie is
echter dieper ingegaan op de praktijk van de opsporing. Daardoor
komt een grotere diversiteit naar voren dan kennelijk op basis van
de ambtsberichten kan worden vastgesteld. De praktijk is naar het
oordeel van de commissie complexer dan in de derde IPEO-rapportage
is weergegeven. Van de beslispunten die zijn aangenomen door de
Tweede Kamer is het merendeel aan het kabinet toegewezen. Een groot
deel daarvan kwam voor de rekening van de wetsvoorstellen
Bijzondere opsporingsmethoden en de wijziging van de Wet op de
politieregisters. Een ander deel daarvan is uitgevoerd dankzij de
binnen de korpsen ontwikkelde vernieuwing bij de recherche. In
april 1998 waren deze beslispunten volgens de ministers grotendeels
uitgevoerd. Tevens bleek uit de tweede voortgangsrapportage dat er
een aanvang was gemaakt met de uitvoering van het overige deel van
deze beslispunten. De implementatie daarvan behoefde zodoende niet
meer te worden uitgevoerd onder toezicht van de stuurgroep-IPEO,
maar kon worden overgelaten aan de lijn-organisaties van de
ministeries van Justitie en Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties. De stuurgroep-IPEO werd als zodanig in de
zomer van 1998 opgeheven. Onder een vorm van IPEO-projectstructuur
moest een aantal projecten blijven bestaan, waaronder het programma
ABRIO. De betrokkenheid van het openbaar ministerie en politie bij
deze onderwerpen zou volgens de stuurgroep het best worden
gewaarborgd via een projectstructuur. De stuurgroep-IPEO heeft in
haar vergadering van 9 april 1998 besloten dat de ambtelijke
verantwoordelijkheid voor IPEO zou komen te liggen op het niveau
van de directeur-generaal van het directoraat-generaal
Rechtshandhaving (toen in oprichting; ministerie van Justitie) en
Openbare orde en veiligheid (Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties). De beide ministers zouden de politieke
opdrachtgevers blijven voor het IPEO-project. De (nieuwe)
doelstelling van IPEO is geworden de uitvoering van de resterende
beslispunten – ongeveer 15 van de oorspronkelijke 129
beslispunten.