a.   Onderzoek

In totaal zijn er in genoemde periode 1.472 demonstraties aangemeld volgens de documentatie van de politie.

• Daarvan zijn er in ons onderzoek in totaal 381 demonstraties bekeken. 78 daarvan zijn niet volgens de regels aangemeld, 303 wel, zij het dat niet alle 303 gemelde demonstraties in de politieregistratie voorkwamen.
• Van 164 van deze 381 demonstraties is nadere informatie bij de gemeente en de politie aangevraagd: in de vorm van de kennisgeving, het draaiboek of het journaal of een combinatie van deze
• Van deze 164 demonstraties zijn ook processtukken, materiaal van klachtenprocedures, schriftelijke vragen van de organisatoren of verslagen van de ombudsman verzameld. Uiteindelijk zijn van deze 164 demonstraties er 104 in het onderzoek

Over de demonstraties die niet in het onderzoek zijn opgenomen, in totaal 1.091 naast de 1.296 bijna wekelijkse manifestaties (evangelisatie, Falun Gong, Japanse Ereschulden) valt het volgende op te mer- ken

• In het algemeen gaat het hierbij om kleine vormen van protest van enkele tientallen
• Bij diplomatieke vestigingen van buitenlandse staten werd ongeveer 516 keer gedemonstreerd. Bij de Amerikaanse ambassade werd veelvuldig gedemonstreerd (ongeveer 111 keer), maar echt ‘grote’ de- monstraties vonden daar niet plaats. De meeste protesten bestonden uit niet meer dan enkele hon- derden deelnemers
• Bij het Vredespaleis werd ongeveer 502 keer gedemonstreerd, waar de grootste demonstratie op 23 februari 2004 plaatsvond met niet meer dan 2.000 demonstranten
• Op het Malieveld werd ongeveer 137 keer verzameld voor een demonstratie of gedemonstreerd. Dit gaat niet altijd om demonstraties met zeer grote aantallen deelnemers zoals de voorbeelden uit dit rapport aangeven
• Op het Plein bij de Tweede Kamer vonden 647, op het Binnenhof 103, de Hofplaats 12, het Hofs- ingelplein 28, de Lange Vijverberg 19 en op de Lange Poten 2 demonstraties plaats. Op het Plein kunnen volgens de gemeente slechts 2.000 demonstranten, het Binnenhof en de andere locaties een veel kleiner aantal
• Bij afzonderlijke ministeries werd weinig gedemonstreerd (56 keer). De meeste protesten vonden plaats bij het Ministerie van Justitie (21 keer)
• Het Haags Vredes Platform hield 101 over het algemeen kleine demonstratie bij de Amerikaanse ambassade. De ‘Nederlandse Bond van Moeder CAO’ hield 22 keer een picket-line op de Lange Vij-

verberg. Het Actiecomité plus 6 min 6 verplaatste een protest van ‘witte illegalen’ 31 keer. Amnesty International hield 14 keer een manifestatie. De Socialistische Partij hield 43 keer een openbare ma- nifestatie in de vorm van een demonstratie, het uitdelen van folders of een picket-line. Milieudefen- sie organiseerde 25 keer of een ludieke actie of een picket-line. En 29 keer demonstreerden diverse organisaties van huisartsen, doven, diabetici en anderen uit de gezondheidszorg op het Plein bij de Tweede Kamer

b.   Het recht op demonstreren: de wet

Het recht op vrije meningsuiting en op betoging is in het Europese Verdrag van de Rechten van de Mens vastgelegd, een verdrag dat ook Nederland heeft ondertekend. Wel kunnen er beperkingen wor- den opgelegd. Aan deze beperkingen zijn voorwaarden gesteld:

• ze moeten bij wet zijn voorzien
• in een democratische samenleving noodzakelijk zijn:
  • in het belang van de nationale veiligheid
  • ter voorkoming van wanordelijkheden en strafbare feiten
  • voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden
  • voor de bescherming van de rechten en vrijheden van

Het recht op vrije meningsuiting en op betoging is vastgelegd in de Nederlandse Grondwet. Het is daarmee een belangrijk basisrecht, dat slechts onder bepaalde voorwaarden ingeperkt kan worden:

• door formele wetten
• door wettelijke regels ter bescherming van de gezondheid
• door wettelijke regels in het belang van het verkeer
• door wettelijke regels ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden

Van een betoging is sprake als twee of meer mensen in het openbaar hun (politieke) wensen of gevoe- lens uiten. Door de overheid mogen geen beperkingen worden opgelegd op basis van de inhoud.

De Wet Openbare Manifestaties regelt de procedure en bevoegdheden van overheidsorganen betreffen- de het grondwettelijk vastgelegde recht op betoging.

De procedure betreft het aanmelden van demonstratie, een vergunning is sinds de WOM (1985 – 1986) niet meer nodig.

Deze procedure moet worden vastgesteld door de gemeenteraad. In de procedure wordt een tijdstip voor het aanmelden en andere gegevens van de organisatoren vastgelegd.

De burgemeester heeft de bevoegdheid tot het verbieden, het beperken, het stellen van voorwaarden of het ontbinden van een demonstratie, maar alleen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.

In de Algemene Politieverordening is uitwerking gegeven aan de plicht in de WOM om een procedure voor het melden van betogingen op te stellen. Het is een procedurele meldingsprocedure. De gronden voor verbod, beperkingen, voorwaarden of ontbinding staan niet in de APV, maar in de WOM. De WOM is niet dwingend voor het tijdstip noch voor andere gegevens die gevraagd worden. Elke gemeen- teraad kan dat (binnen de grenzen van de wet) op een andere wijze vastleggen.

De burgemeester is volgens de gemeentewet degene die een aantal bevoegdheden heeft om de openbare orde te handhaven. Onder normale omstandigheden gaat de WOM boven de gemeentewet, slechts in bijzondere gevallen, noodbevel, noodverordening en bestuurlijke ophouding, gaat de Gemeentewet bo- ven de WOM.

De veranderingen van de laatste jaren in het kader van bewaken en beveiligen leveren potentieel vaker dan in het verleden een conflict op met betogingen. De burgemeester kan van bijvoorbeeld het Ministe- rie van Binnenlandse Zaken of het Ministerie van Buitenlandse Zaken opdracht krijgen bepaalde maatre- gelen te nemen (denk aan een noodverordening).

Anders dan de WOM vermeldt, komt de term ‘waardigheid’ in zicht en wordt het Ministerie van Buiten- landse Zaken geïnformeerd. De Grondwet en de WOM verbieden echter enige beperking op inhoud van een betoging.

c.  Niet-aangemelde demonstraties

De Haagse APV voldoet niet aan de in de WOM vastgestelde eis van artikel 4 lid 1 dat de gemeenteraad regels vaststelt met betrekking tot de gevallen waarin voor vergaderingen en betogingen op openbare plaatsen een voorafgaande kennisgeving vereist is. De gemeenteraad van Den Haag dient de APV te wij- zigen, waardoor er recht wordt gedaan aan de bedoeling van de wetgever.

Den Haag kent van alle grote steden de langste termijn voor het aanmelden van een demonstratie. In het voorlichtingsmateriaal van de gemeente wordt niet vermeld dat indien de meldingstermijn van 4 keer 24 uur voor aanvang van een demonstratie verstreken is, een demonstratie, mits aan bepaalde voorwaarden is voldaan, toch gewoon doorgang kan vinden.

De ruimte die de WOM biedt aan spontane demonstraties is groot. Wettelijk is de burgemeester bij de constatering van een spontane demonstratie verplicht te onderzoeken of de demonstratie doorgang kan vinden. Twee beoordelingscriteria spelen daarbij een rol. Ten eerste de in artikel 2 WOM genoemde be- perkende bevoegdheden (ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter be- strijding of voorkoming van wanordelijkheden) en de mogelijkheid om maatregelen te nemen ter bevor- dering van een goede gang van zaken. Met andere woorden, indien geconstateerd wordt dat een demon- stratie niet van tevoren is aangemeld, dan dient de burgemeester wettelijk gezien de afweging te maken, of de spontane demonstratie de gezondheid in gevaar brengt, overlast voor het verkeer oplevert, de be- eindiging ervan nodig is ter voorkoming van wanordelijkheden en er voldoende politiecapaciteit (indien nodig) is.

Het advies van de advocaat-generaal bij de Hoge Raad in de zaak Meindert Stelling combineert het feit dat de Haagse APV geen onderscheid maakt in gevallen waarvoor een demonstratie gemeld dient te worden en gevallen waarvoor dat niet geldt, met het feit dat een niet aangemelde demonstratie ter plekke getoetst dient te worden aan de drie beperkende belangen (gezondheid, verkeer en wanordelijkheden).

De advocaat-generaal beredeneert dat omdat er geen onderscheid wordt gemaakt in Den Haag de toet- sing ter plekke noodzakelijk is. Ontbinden van een demonstratie alleen op grond van het niet hebben voldaan aan de meldingsplicht is onmogelijk.

De praktijk is weerbarstig in Den Haag. De meeste demonstraties die niet zijn aan gemeld moesten op last van de politie worden beëindigd. Er wordt gehandeld op basis van het feit dat er geen kennisgeving is gedaan. Er vindt geen afweging van belangen plaats.

Ook éénpersoonsprotesten die vallen onder de bescherming van de vrijheid van meningsuiting, worden vaak beëindigd door de politie. Agenten vragen vrij consequent naar ‘de vergunning’, terwijl het vergun- ningenstelsel al sinds 1982 is veranderd in een meldingsstelsel. Het veiligheidsbelang lijkt meestal boven het recht op betoging te staan.

De praktijk van de jaren 2000 – 2005 laat zien dat er in Den Haag restrictief, maar ook willekeurig met niet-aangemelde demonstraties wordt omgegaan. Ook de vrijheid van meningsuiting van mensen die al-

leen demonstreren wordt gehinderd. Er wordt in geen enkel geval gekeken of er wanordelijkheden drei- gen of dat het verkeersbelang voorrang verdient. Deze afweging moet wel gemaakt worden.

De gemeenteraad, de burgemeester als de politie hebben actie te ondernemen:

1. de gemeenteraad dient op basis van artikel 4 WOM een juiste verordening op te stellen voor het houden van
2. bij de constatering van een niet-aangemelde demonstratie kan de burgemeester deze niet op grond van louter dat feit verbieden en ontbinden. De burgemeester dient ter plekke te bekijken of de ge- zondheid beschermd dient te worden, of het verkeersbelang geschaad wordt of dat er wanordelijk- heden
3. de politie moet aan de hand van dezelfde criteria ruimte bieden aan niet-aangemelde demonstraties. Ook dient bij het inwerken van agenten meer aandacht besteedt te worden aan het

d.   Beperkingen of verbod bij demonstraties

De Wet Openbare Manifestaties geeft de burgemeester de mogelijkheid om beperkingen of een verbod op te leggen, maar dan alleen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer of ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Bij diplomatieke vestigingen kan de burgemeester in- grijpen als het functioneren van deze instellingen wordt verstoord. Overleg kan leiden tot gezamenlijke afspraken.

Beperking van het recht op demonstratie op grond van het verkeersbelang vereist ‘dat met het oog op concrete situaties een afweging van belangen plaats zal moeten plaats vinden’. Medewerking van de or- ganisatie kan leiden tot minder beperkingen van de demonstratie in het belang van het verkeer, de na- druk dient daarbij te liggen op het recht op demonstreren (Zie uitspraak over Brennerpas, EHJ).

Beperking van het recht op demonstratie ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden is moge- lijk indien er sprake is van een bestuurlijke overmachtsituatie. Voorwaarde is dat er concrete aanwijzin- gen dienen te zijn voor het ontstaan van wanordelijkheden.

De overheid mag zich niet bemoeien met de inhoudelijke kant van een demonstratie. Spandoeken mo- gen niet vooraf gecontroleerd worden. In Den Haag gebeurt dit wel. Er kan echter alleen ingegrepen worden indien ter plekke geconstateerd wordt dat een wet wordt overtreden.

e.  Den Haag, het beleid

Het beleidsuitgangspunt van de gemeente Den Haag ten aanzien van demonstraties sluit aan bij artikel 9 van de Grondwet. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het recht op betoging beperkt wor- den. Gezien de bijzondere positie van Den Haag vindt het College van B & W dat dit zorgvuldig moet gebeuren.

Dit uitgangspunt is terug te vinden in de wijze waarop het politieoptreden vorm wordt gegeven. ‘De be- scherming van het grondrecht tot vergadering en betoging’ noemt het College van B & W dan ook het belangrijkste uitgangspunt.

Het gemeentelijke beleid ten aanzien van het politieoptreden bij demonstraties is dat het ten dienste moet staan aan het recht op demonstratie. Beperking van dat recht vindt plaats ‘binnen door het gezag aangegeven kaders.’ Of die kaders overeenstemmen met de WOM zal nader onderzocht moeten wor- den.

Van organisatoren van een demonstratie in Den Haag wordt veel verlangd. Zo moet er ‘een ordedienst worden ingesteld’, worden er afspraken verlangd over ‘mee te voeren demonstratiemiddelen’ en ‘niet te

bezigen uitingen’. Inhoudelijke beperkingen bij demonstraties door de burgemeester zijn niet toegestaan. Ook in antwoord op vragen van de Tweede Kamer heeft de regering aangegeven dat er geen wettelijke ruimte is voor afspraken die een beperking zijn op de inhoud.

Demonstraties rondom ambassades, het Binnenhof en de binnenstad zijn met het huidige beleid beperkt mogelijk. De wet stelt echter dat bekeken moet worden of door (dreigende) wanordelijkheden het func- tioneren van diplomatieke vestigingen of het functioneren van het parlement in gevaar wordt gebracht. Die belangenafweging is noodzakelijk. De uitspraak van het Europese Hof van Justitie over een blokka- de bij de Brennerpas vereist een dergelijke afweging.

f.  Den Haag, de praktijk

In de praktijk is het optreden bij demonstraties weerbarstig. Daar waar op basis van de WOM (gevaar voor gezondheid bij MKZ crisis) een verbod opgelegd had kunnen worden gebeurde dat niet. Aan de andere kant krijgen veel organisatoren de indruk dat ze aan veel voorwaarden dienen te voldoen.

Het recht op betoging wordt bij diplomatieke vestingen restrictief uitgelegd. De WOM geeft aan dat demonstranten ‘zich dienen te onthouden van gedragingen die het functioneren van de desbetreffende instelling aantasten’. Bij maatregelen die de burgemeester in deze treft is vaak onduidelijk of het functio- neren ook daadwerkelijk gevaar loopt.

Het is onduidelijk hoeveel demonstraties er verboden zijn in Den Haag over de periode 2000 – 2005. Volgens de afdeling bestuursdienst van de gemeente Den Haag wordt daar geen aparte administratie van bijgehouden. Binnen het onderzoek is daarom geen éénduidige conclusie te trekken.

Daar waar de gemeente naar het zware middel van een verbod grijpt, speelt de vrees voor wanordelijk- heden een grote rol. Daar waar de vrees groot is, in het geval van demonstraties rond de situatie op de Zuid-Molukken besluit de gemeente soms echter een demonstratie te begeleiden ondanks een te late aanmelding of vrees voor wanordelijkheden.

Uit de stukken blijkt geen concrete aanwijzing voor dreigende wanordelijkheden en ook wijzen de situa- ties niet op bestuurlijke overmacht. Eerder lijkt er sprake van gebrek aan bestuurlijke daadkracht of een weinig flexibele houding ten aanzien van het betogingrecht. De demonstratie op 22 november 2002 werd op procedurele gronden en op grond van het feit dat er die dag twee andere demonstraties waren verboden. Dat alle drie de demonstraties een zeer beperkte omvang hadden en dat één van de andere demonstraties zelfs niet doorging, kon de beslissing van de burgemeester niet meer terugdraaien.

Bij een verbod is het praktisch onmogelijk voor een organisatie de beslissing aan te vechten. Het aanvra- gen van een voorlopige voorziening is aanwezig, maar die kan ook aangevraagd worden bij een aanmel- dingsprocedure van 24 of 48 uur. In principe kan een procedure voor een voorlopige voorziening bin- nen 24 uur worden afgerond. In welke situatie dan ook zal de organisatie van een demonstratie een af- weging moeten maken tussen verdere mobilisatie voor een verboden demonstratie/een demonstratie el- ders houden of de gang naar de rechter. Voor de bezwaarschriftenprocedure is de termijn 4 keer 24 uur veel te lang. Gezocht moet worden naar een alternatief.

Veel beperkingen worden opgelegd om dreigende wanordelijkheden voor te zijn. Hoe ver kan de bur- gemeester daar echter in gaan? Mogen 20 mensen in een demonstratiekooi van dranghekken geplaatst worden? Mogen demonstranten ver uit de buurt van een ambassade worden gehouden terwijl ze daar hun stem willen laten horen.

Beperkingen op demonstratiemiddelen raken ook het recht op vrijheid van demonstratie. Veelvuldig wordt in Den Haag de ‘afspraak’ vastgelegd dat er geen stokken mogen worden meegenomen om de spandoeken aan te bevestigen. Soms worden er specifieke eisen gesteld aan de dikte van de stokken of

wordt de organisatie opgedragen de stokken in te nemen of om te ruilen voor dunne stokken. Hier is geen wettelijke basis voor. Elke verwijzing naar mogelijke wanordelijkheden die eventueel zouden kun- nen ontstaan dienen geconcretiseerd te worden.

Hetzelfde geldt voor inhoudelijke beperkingen op het terrein van meenemen van foto’s of ander materi- aal dat van inhoudelijk van belang is voor de demonstranten. Ook wordt er restrictief omgegaan met het ophangen van spandoeken aan hekken, terwijl dit geen schade oplevert en meestal na een demonstratie weer wordt meegenomen.

Soms is er een verbod om te lopen, terwijl ook daarbij geen reden uit de WOM is vermeld. Hetzelfde geldt bij beperkingen op het gebeid van ‘emoties’. Demonstraties roepen nu eenmaal emoties op. Ook vermelden een aantal kennisgevingen een maximum aantal deel te nemen demonstranten.

In bijna alle kennisgevingen staat vermeld dat de organisatie zorg draagt voor een ordedienst. In het overleg met organisatoren wordt dit benadrukt. Toch is hier geen wettelijke basis voor. Op vragen van de Tweede Kamer heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties geantwoord dat ‘de Grondwet en de WOM geen aanknopingspunt bieden voor mogelijkheden om de vrijheid van betoging te beknotten om de reden dat de overheid als gevolg van een dergelijke uiting met hoge kosten wordt geconfronteerd.’

In de Haagse praktijk maakt de politie ‘afspraken’ met de organisatoren van demonstraties over de in- houd en taal van leuzen. Bijna standaard wordt vermeld dat de teksten niet discriminerend, niet beledi- gend en niet opruiend mogen zijn. Wettelijk is inhoudelijke bemoeienis vooraf met een demonstratie niet toegestaan. Er mag wel verzocht worden de Nederlandse taal te gebruiken, maar het mag niet ver- plicht worden gesteld. Ook legt de politie regelmatig beperkingen op, op grond van belediging. Dit is maar met mate mogelijk. In essentie is belediging een klachtdelict. Een bevriend staatshoofd kan slecht beledigd worden indien deze in Nederland verblijft. Het Europese Hof van Justitie bepaalde dat grie- vende uitlatingen in het algemeen kunnen deel uitmaken van de vrijheid van meningsuiting (artikel 10 EVRM). Als ze bijdragen aan het publieke debat, kunnen ze niet verboden worden. Een recente uit- spraak in Nederland over teksten op spandoeken die gericht waren tegen minister Verdonk, bevestigen deze grote vrijheid.