In dit hoofdstuk worden de grote lijnen weergegeven over de wetten die in beeld komen bij het recht op demonstratie. Het gaat hier om de grote lijnen, vooral ter inleiding op de volgende hoofdstukken, waarbij specifieke onderdelen van het recht op demonstreren ter sprake komen.
a. Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM)
Het EVRM is een overkoepelend verdrag voor de landen van de Raad van Europa. Het aantal landen dat aangesloten is bij de Raad van Europa is groter dan het aantal lidstaten van de de Europese Unie. Wel zijn alle EU landen verdragspartij.
Het EVRM is het fundament onder de Raad van Europa. Het verdrag bevat alle belangrijke mensen- rechten en fundamentele vrijheden. Het EVRM is bindend voor alle aangesloten landen. Landen die lid willen worden van de Raad, moeten het EVRM ondertekenen.
Belangrijk is dat als een van de lidstaten van de Raad van Europa in strijd handelt met het EVRM, bur- gers of andere lidstaten deze staat bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens kunnen aankla- gen.
Twee artikelen zijn van belang bij het recht op demonstratie:
Artikel 10: Vrijheid van meningsuiting
- Een ieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtin- gen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. Dit artikel belet Sta- ten niet om radio-, omroep-, bioscoop- of televisieondernemingen te onderwerpen aan een systeem van vergunningen.
- Daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, kan zij worden onderworpen aan bepaal- de formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en straf- bare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de ver- spreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen.
Artikel 11: Vrijheid van vergadering en vereniging
- Een ieder heeft recht op vrijheid van vreedzame vergadering en op vrijheid van vereniging, met inbegrip van het recht met anderen vakverenigingen op te richten en zich bij vakverenigingen aan te sluiten voor de bescherming van zijn belangen.
- De uitoefening van deze rechten mag aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijhe- den van anderen.
Dit artikel verbiedt niet dat rechtmatige beperkingen worden gesteld aan de uitoefening van deze rechten door leden van de krijgsmacht, van de politie of van het ambtelijk apparaat van de Staat.
Conclusie:
Het recht op vrije meningsuiting en op betoging is in het Europese Verdrag van de Rechten van de Mens vastgelegd, een verdrag dat ook Nederland heeft ondertekend. Wel kunnen er beper- kingen worden opgelegd. Aan deze beperkingen zijn voorwaarden gesteld:
- ze moeten bij wet zijn voorzien
- in een democratische samenleving noodzakelijk zijn:
- in het belang van de nationale veiligheid
- ter voorkoming van wanordelijkheden en strafbare feiten
- voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden
- voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
b. Demonstratierecht in grondwet
Het recht tot betoging is geïntroduceerd bij de grondwetsherziening in 1983. De toenmalige regering was van mening dat “de betoging zich als uitings- en participatievorm een zodanige plaats in onze sa- menleving verworven had, dat opneming van het betogingrecht onder de grondrechten gerechtvaardigd was 6.
Het betogingsrecht werd vastgelegd in artikel 9 Grondwet
Artikel 9 Grondwet:
- Het recht tot vergadering en betoging wordt erkend, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de
- De wet kan regels stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wan- ordelijkheden.
De wetgever heeft met het opnemen van dit artikel in de Grondwet veel ruimte willen geven aan beto- gingen. Er is wel de beperking “behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet”. Dit kan in principe elke formele wet zijn (Wet aangenomen door de Eerste en Tweede Kamer): Wetboek van Straf- recht, Wet Openbare Manifestatie, maar ook bijvoorbeeld de Verkeerswegenwet. In het tweede lid zijn beperkingen opgenomen: “Regels stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het ver- keer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden”. De wetgever heeft hiermee de mogelijk- heden tot het stellen van beperkingen begrensd.
Uit de tekst van de Grondwet blijkt overigens niet wat verstaan moet worden onder een betoging. De regering heeft bij de grondwetsherziening in 1983 wel een indicatie gegeven. Zij omschrijft de betoging als een middel om, het liefst met zoveel mogelijk mensen, in het openbaar uiting te geven aan gevoelens of wensen op maatschappelijk of politiek gebied.
Volgens de wetgever is een betoging door één persoon geen betoging. Wel kan er al sprake zijn van een betoging als daaraan twee personen deelnemen 7.
Als iemand alleen ‘demonstreert’ valt het uiten van die mening onder artikel 7 van de Grondwet. De Wet Openbare Manifestaties komt dan niet in zicht.
Artikel 7 Grondwet
- Niemand heeft voorafgaand verlof nodig om door de drukpers gedachten of gevoelens te openbaren, behoudens ieders verantwoordelijk- heid volgens de
- De wet stelt regels omtrent radio en televisie. Er is geen voorafgaand toezicht op de inhoud van een radio- of
- Voor het openbaren van gedachten of gevoelens door andere dan in de voorgaande leden genoemde middelen heeft niemand voorafgaand verlof nodig wegens de inhoud daarvan, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. De wet kan het geven van vertoningen toe- gankelijk voor personen jonger dan zestien jaar regelen ter bescherming van de goede
- De voorgaande leden zijn niet van toepassing op het maken van
Conclusie
Het recht op vrije meningsuiting en op betoging is vastgelegd in de Nederlandse Grondwet. Het is daarmee een belangrijk basisrecht, dat slechts onder bepaalde voorwaarden ingeperkt kan worden:
- door formele wetten
- door wettelijke regels ter bescherming van de gezondheid
- door wettelijke regels in het belang van het verkeer
- door wettelijke regels ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden
Van een betoging is sprake als twee of meer mensen in het openbaar hun (politieke) wensen of gevoelens uiten. Door de overheid mogen geen beperkingen worden opgelegd op basis van de inhoud.
c. De Wet Openbare Manifestaties (WOM)
(Officieel: Wet van 20 april 1988, houdende bepalingen betreffende de uitoefening van de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging en van het recht tot vergadering en betoging)
De uitwerking van het grondwettelijk recht op demonstratie heeft plaatsgevonden in de Wet Openbare Manifestaties (WOM).
De WOM regelt, “wettelijke bepalingen betreffende de uitoefening van het recht tot vrije belijdenis van godsdienst en levensovertuiging en betreffende de uitoefening van het recht tot vergadering en betoging”
In de WOM is geregeld dat elke gemeente een verordening moet vaststellen, welke elementen er opge- nomen moeten worden in die verordening, wat de bevoegdheden van de gemeenteraad en de burge- meester zijn en onder welke omstandigheden een betoging verboden kan worden en onder welke om- standigheden er beperkingen opgelegd kunnen worden.
De WOM geeft dus vooral de gemeenteraden opdracht de procedure voor melding te regelen. Voor alle duidelijkheid: er moet géén vergunning worden aangevraagd, een demonstratie hoeft slechts gemeld te worden. De beperkende maatregelen (of een verbod) die de burgemeester kan toepassen zijn ontleend aan de Grondwet en kunnen slechts worden toegepast ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
In rangorde staat de WOM boven de Algemene Politieverordening. De verbinding tussen beide is vast- gelegd in artikel 4 lid 1 WOM. Daarin is vastgelegd: “De gemeenteraad bij verordening regels vaststelt met betrekking tot de gevallen waarin voor vergaderingen en betogingen op openbare plaatsen een voorafgaande kennisgeving vereist is”. De betrokken verordening is bijna altijd een APV. Zo ook in Den Haag.
Conclusie
De Wet Openbare Manifestaties regelt de procedure en bevoegdheden van overheidsorganen betreffende het grondwettelijk vastgelegde recht op betoging.
De procedure betreft het aanmelden van demonstratie, een vergunning is sinds de WOM niet meer nodig
Deze procedure moet worden vastgesteld door de gemeenteraad. In de procedure wordt een tijdstip voor het aanmelden en andere gegevens van de organisatoren vastgelegd.
De burgemeester heeft de bevoegdheid tot verbieden, beperken, het stellen van voorwaarden of ontbinden, maar alleen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
d. Algemene Politieverordening
In de Algemene Politieverordening staan regels waaraan iedereen zich in een stad heeft te houden. Deze regels kunnen per stad verschillen. De regels dienen echter wel een wettelijke basis te hebben. De ge- meenteraad (die de APV immers bekrachtigt) kan niet zó maar regels stellen.
Wel bieden veel wetten enige ruimte aan gemeenteraden, zo ook de Wet Openbare Manifestaties. Artikel 4 lid 2 sub b WOM geeft ruimte voor het tijdstip waarbinnen een demonstratie gemeld moet worden, welke gegevens verstrekt moeten worden en hoe een bevestiging afgehandeld moet worden
Op de verschillende onderdelen komen we later terug. Ter illustratie van bestaande verschillen tussen verschillende gemeenten over bijvoorbeeld het tijdstip van melden: in Den Haag geldt momenteel een periode van 4 x 24 uur, in Amsterdam 24 uur en in Rotterdam en Utrecht 48 uur. Alle steden kennen overigens een uitzonderingsclausule. De burgemeester kan een aanmelding die te laat is gedaan of een niet aangemelde betoging alsnog honoreren.
Conclusie
In de Algemene Politieverordening is uitwerking gegeven aan de plicht in de WOM om een pro- cedure voor het melden van betogingen op te stellen. Het is een procedurele meldingsprocedure. De gronden voor verbod, beperking, voorwaarden of ontbinding staan niet in de APV, maar in de WOM. De WOM is niet dwingend voor het tijdstip noch voor andere gegevens die gevraagd worden. Elke gemeenteraad kan dat (binnen de grenzen van de wet) op een andere wijze vastleg- gen.
e. Gemeentewet
Krachtens de gemeentewet 10 heeft de burgemeester diverse bevoegdheden ter handhaving van de openbare orde. Ze zijn grofweg onder te verdelen in lichte en zware bevoegdheden.
Lichte bevoegdheden
Om te beginnen is in artikel 172 Gemeentewet geregeld dat de burgemeester belast is met handhaving openbare orde (artikel 172 11).
Voorts bepaalt artikel 174 van de Gemeentewet dat de burgemeester is belast met het toezicht op de openbare samenkomsten.
Zware bevoegdheden
Bij ernstige (dreiging van) verstoring van de openbare orde kan de burgemeester een noodbevel 12 of noodverordening 13 inzetten. Daarnaast heeft de burgemeester nog de mogelijkheid om groepen van per- sonen op te houden.
In principe geldt altijd het normale regime, slechts bij concrete aanwijzingen kan een zwaarder middel worden ingezet. Bovendien is de Wet Openbare Manifestaties een bijzondere wet, die onder normale omstandigheden boven de gemeentewet staat.
Conclusie
De burgemeester is volgens de gemeentewet degene die een aantal bevoegdheden heeft om de openbare orde te handhaven. Onder normale omstandigheden gaat de WOM boven de gemeen- tewet, slechts in bijzondere gevallen (noodbevel, noodverordening en bestuurlijke ophouding, gaat de Gemeentewet boven de WOM.
f. Bewaken en beveiligen
De laatste jaren is er veel veranderd op het terrein van bewaken en beveiligen. Om te beginnen zijn er vaker meldingen van mogelijke aanslagen op individuen of instanties. Mede daardoor wordt de beveili- ging op een andere manier geregeld dan vroeger. Bovendien is als gevolg van de moord op Pim For- tuyn, het hele stelsel Bewaken en Beveiligen aangepast.
Een stad als Den Haag heeft veel te maken gekregen met de gevolgen van deze verandering. Zo wordt de Ambassade van de VS sinds 11 september 2001 als een fort beveiligd, zijn er af en toe terroristische dreigingen en worden politici vaker afgeschermd door een cordon beveiligers dan voorheen.
Bij de Nationaal Coördinator Bewaken en Beveiligen (NCBB) wordt alle informatie over mogelijke drei- gingen verzameld. Afhankelijk van de dreiging wordt besloten tot maatregelen. Dit kan variëren van per- soonbeveiliging tot aanwijzen van een bepaald gebied voor preventief fouilleren.
Het stelsel van bewaken en beveiligen kan in conflict komen met het recht op betoging. Hierbij gaat het om demonstraties langs gebouwen of woonhuizen van personen die vermeld staan op de lijst te beveili- gen objecten of personen die de NCBB samenstelt. De redenering is dat “demonstraties ongewenste ge- volgen met zich mee kunnen brengen, waarbij bijvoorbeeld de veiligheid van de betreffende ambtsdra- ger en zijn functioneren in de Nederlandse democratische verhoudingen in het geding zouden kunnen komen”.
In dit soort situaties dient de burgemeester contact op te nemen met het Nationaal Coördinatie Centrum (NCC), dat weer het NCBB op de hoogte stelt. Bij het NCC wordt vervolgens een analyse gemaakt. Uit
In geval van oproerige beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen of zware ongevallen, dan wel van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, is de burgemeester bevoegd alle bevelen te geven die hij ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig acht. Daarbij kan van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften worden afgeweken.
- Artikel 175 lid 1
In geval van oproerige beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen of zware ongevallen, dan wel van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, is de burgemeester bevoegd alle bevelen te geven die hij ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig acht. Daarbij kan van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften worden afgeweken.
- artikelen 154a en 176a Gemeentewet
die analyse zou een dreigingsbeeld moeten blijken op grond waarvan de burgemeester vervolgens maat- regelen kan nemen.
Opmerkelijk is dat niet alleen aan mogelijke dreigingen wordt gedacht, maar dat ook ‘de waardigheid’ ter sprake komt. Immers “dergelijke manifestaties kunnen onder omstandigheden een inbreuk beteke- nen op de waardigheid (en zelfs op de veiligheid). Een op zich ordelijke betoging kan het functioneren van bijvoorbeeld een ambassade aantasten. Zo kan zij geluidsoverlast geven of het betreden van het ge- bouw vanwege de menigte bemoeilijken. Dit kan (ernstige) gevolgen hebben voor de internationale be- trekkingen (..). Het NCC zal vervolgens de directie Kabinet en Protocol van het Ministerie van Buiten- landse Zaken informeren. Bovendien zal het NCC de informatie direct voorleggen aan de NCBB. Op deze wijze kunnen tijdig adequate maatregelen worden geadviseerd en getroffen”.
Conclusie
De veranderingen van de laatste jaren in het kader van bewaken en beveiligen leveren potentieel vaker dan in het verleden een conflict op met betogingen. De burgemeester kan van bijvoor- beeld het Ministerie van Binnenlandse Zaken of het Ministerie van Buitenlandse Zaken opdracht krijgen bepaalde maatregelen te nemen (denk aan een noodverordening).
Anders dan de WOM vermeldt, komt de term ‘waardigheid’ in zicht en wordt het Ministerie van Buitenlandse Zaken geïnformeerd. De Grondwet en de WOM verbieden echter enige beperking op inhoud van een betoging.