2. DE MILIEUBRANCHE

De milieubranche is in een korte tijd uitgegroeid tot een
complexe en onoverzichtelijke bedrijfstak. De milieubranche is een
legale economische sector in Nederland die nog altijd flink in
beweging is en daardoor moeilijk is af te bakenen. Deze branche is
een verzamelnaam van bedrijven en instellingen die zich op de een
of andere manier bezighouden met of handelen in de preventie, de
verwijdering en het schoonmaken van het milieu van het afval dat
wij in Nederland met z’n allen (en internationaal) elk jaar weer
produceren. Voorts worden daaronder ook verstaan die
branche-onderdelen die bijzondere dieren en planten onttrekken uit
hun natuurlijke omgeving en daarmee handelen. Van den Berg c.s.
(1995, 29) onderscheiden onder andere de volgende deelmarkten van
de milieumarkt:

lees meer

LITERATUUR

M. V. C. Aalders, Het handhavingsvraagstuk, in P. Glasbergen,
(red.), Milieubeleid. Een beleidswetenschappelijke
inleiding, VUGA, ‘s-Gravenhage, 1994⁴, p. 289-319.
M. V. C. Aalders, Handhaving en zelfregulering, in Justitile
Verkenningen, jaargang 20, 1994, p. 47-69.

lees meer

7. SAMENVATTING EN CONCLUSIES

De afvalbranche heeft zich in Nederland in relatief korte tijd
kunnen ontwikkelen van een marginale bezigheid naar een krachtige
economische sector. De omzet is groot en er valt veel geld te
verdienen aan de restanten van de welvaartsmaatschappij. Afval is
een inelastisch goed waardoor de bedrijven in zekere zin zelf de
prijs voor de verwerking kunnen bepalen. Het milieubeleid van de
Nederlandse overheid heeft aan de ene kant geleid tot het
opschroeven van de eisen die aan de verwerking van het afval werden
gesteld en aan de andere kant heeft zij aangestuurd op een
verregaande vorm van zelfregulering en privatisering zonder voor
een adequaat controlesysteem te zorgen. Bepaalde condities in de
afvalverwerkingsbranche hebben zich jarenlang redelijk ongestoord
kunnen ontwikkelen waardoor een gelegenheidsstructuur is ontstaan
die een voedingsbodem voor zware milieucriminaliteit vormt. Er zijn
veel instanties bij betrokken die door de branche-organisaties en
handige afvalverwerkers tegen elkaar worden uitgespeeld. In deze
branche zijn bedrijven actief die een monopoliepositie in de
afvalketen nastreven. Daarmee kan de prijs van afvalverwerking
worden verhoogd en kunnen (overheids)controles worden
bemoeilijkt.

lees meer

6.2. De zaakanalyses van de afvalverwerkingsbranche

Na de Tweede Wereldoorlog hebben zich op aarde grote
milieurampen voltrokken die de mensen met de neus op de (ernstige)
feiten drukten. Een deel van die rampen kan worden toegeschreven
aan ongelukken die het gevolg zijn van menselijk falen. Soms is het
een direct gevolg van onverschilligheid of onkunde. Voor een ander
deel is opzet aanwezig om met criminaliteit geld te verdienen. In
Nederland hebben wij niet met grote milieurampen zoals met de
Torrey Cannion te maken gehad maar werden wij in de jaren zeventig
wel geconfronteerd met enkele fikse bodemverontreinigingen in
woonwijken (in Hengelo) en op oude stortplaatsen en
fabrieksterreinen.

lees meer

1. INLEIDING

Milieucriminaliteit is niet van alle tijden. Tot de jaren zestig
was er nauwelijks enige aandacht, laat staan besef van de gevolgen
van economische bedrijvigheid op het milieu. De grote ommezwaai in
het denken is gekomen toen eind jaren zestig het rapport van de
Club van Rome Grenzen aan de groei werd gepubliceerd. De daarin
uitgedragen waarschuwing dat de wereld met zo’n verspilling van
grondstoffen niet lang meer zou bestaan, maakte wereldwijd, maar
zeker in Nederland, grote indruk. Milieu werd meer en meer een
centraal punt van aandacht bij de bevolking en bij de overheid. Het
bedrijfsleven volgde na enige tijd schoorvoetend. Overal werd het
milieu vervuild door de industrie (rook, giflozingen, stort), door
de bevolking (huisvuil, stort en uitlaatgassen) en door de overheid
(idem). De markt was imperfect en bood ruimte voor overheidsbeleid.
Duidelijk werd eveneens dat de overheid een en ander wel moest
reguleren. Die regulering was noodzakelijk omdat mensen en
bedrijven niet uit zichzelf hun gedrag aanpasten aan hun nieuwe
opvattingen over het milieu zodat de marktimperfectie werd
verminderd. Uitgebreidere wet- en regelgeving op het gebied van het
milieu moest worden opgesteld om het milieu beter te beschermen.
Ook dienden er gespecialiseerde bedrijven te komen om het afval op
een nette en fatsoenlijke manier te verwijderen of te bewerken. Op
het moment van de mobilisatie van de publieke opinie was geen
economische infrastructuur aanwezig om de afvalproblematiek te lijf
te gaan. Tot dan toe werd afval voor het grootste deel geaccepteerd
en verwerkt door gemeenten en voor een kleiner deel gestort bij
woonwagenkampen en autosloperijen. De laatste kunnen als de
voorlopers van de moderne afvalindustrie worden beschouwd. Reuter
(1987) gaf aan dat afvalverwerking in de USA in de beginperiode
vooral werd gekenmerkt door ondernemers met een lage status
(opleiding) die de leiding hadden over kleine, lokale bedrijven en
waarin in gezins- of familieverband werd gewerkt. Doordat de
overheid de afvalverwerking die aan de nieuwe, scherpe eisen zou
moeten voldoen, niet aan deze tradionele verwerkers toevertrouwde,
stelde zij beginnende bedrijven in staat zich op deze nieuwe en
financieel aantrekkelijke markt te storten. Ook sloten de diverse
betrokken overheden convenanten af met deze groeiende branche om
aan de scherpere eisen van afvalverwerking op vrijwillige basis te
voldoen. In Nederland werd het milieu in de jaren tachtig speerpunt
van het kabinetsbeleid en het Nationaal Milieu Plan verwoordde de
ambitieuze, en achteraf gezien wellicht overspannen, verwachtingen
van de overheid aan de hand van streefgetallen. Door alle aandacht
en alle overheidsplannen werd de afvalverwerking van een marginale
bedrijfstak in de Nederlandse economie tot een krachtige en sterk
groeiende economische sector. Tot de jaren tachtig was afval in
economisch opzicht een waardeloos goed, daarna betekent afval veel
geld. Hoe giftiger, hoe moeilijker te verwerken, des te meer geld
viel en valt te verdienen. In diezelfde tijd won met de verhoogde
aandacht voor milieubeschermende maatregelen ook de privatisering
in het overheidsdenken terrein. De verzorging van het milieu werd
een van de sectoren van het overheidsbeleid waarin de nieuwe
filosofie van eigen verantwoordelijkheid en van afstoting en
privatisering ruim baan kreeg. Als beleidsinstrument werden
convenanten ingezet waarin afspraken tussen de branche en de
overheid worden gemaakt over de bijdrage van elk van de partijen en
over de uit te voeren werkzaamheden en de controle daarop. Deze
privatisering gecombineerd met een gebrekkige overheidscontrole
heeft verstrekkende gevolgen gehad voor de ontwikkeling en voor de
groei van de milieucriminaliteit in Nederland. Want door de
wetgeving op het gebied van het milieu zijn er ook nieuwe
gedragingen door de overheid strafbaar gesteld: milieucriminaliteit
deed zijn intrede in de Nederlandse, en uiteraard ook
internationale samenleving. De eerste signalen waren alarmerend:
ten koste van het milieu werd door diverse personen en bedrijven
met het vervuilen en met oplichtingspraktijken grof geld verdiend.
Om deze vorm van criminaliteit die veel schade berokkent aan mens
en milieu te begrijpen, dient de context van dat criminele handelen
te worden aangegeven. Want, milieucriminaliteit moet binnen deze
legale economische context van de afvalbranche worden geplaatst. De
winsten die met legaal verwerken van afval kunnen worden behaald,
kunnen nog verdrie- of verviervoudigd worden wanneer dit afval
illegaal wordt verwerkt. In Nederland is de situatie zo
verslechterd dat de opsporing en de bestrijding van de zware
milieucriminaliteit prioriteit van justitie en politie hebben
gekregen.

lees meer

6. DE AARD EN OMVANG VAN ZWARE MILIEUCRIMINALITEIT IN DE
AFVALVERWERKINGSBRANCHE

6.1. De aard van criminele activiteiten

In de inleiding is aangegeven dat dit deelrapport zich beperkt
tot milieucriminaliteit die wordt gepleegd door de
afvalverwerkingsbranche. Het gaat dus niet om bedrijven die, hoe
ernstig milieuvervuilend en laakbaar die handelingen ook zijn, zich
op illegale wijze ontdoen van hun afval (in de vorm van lozingen in
lucht of water en/of storten). Waar het in dit rapport om gaat is
de criminaliteit in de afvalbranche in kaart te brengen. Om enige
zicht te krijgen op vormen van milieucriminaliteit is het zaak de
afvalketen te volgen (voor de diverse afvalstromen) via de
verplaatsingen (pijlen in figuur 1 van hoofdstuk 3) en de daarbij
horende financile stromen. De criminele activiteiten die in de
afvalketen worden ontplooid, zijn niet herkenbaar terug te vinden
in de officile criminaliteitsstatistieken.

lees meer

5.9. Samenvatting van risico’s van de afvalbranche voor
criminaliteit

Het is tegen de in dit hoofdstuk beschreven achtergrond dat
zware milieucriminaliteit plaatsvindt. Het is dus niet zo, wellicht
ten overvloede, dat deze condities dwingend naar criminaliteit
leiden, maar dat zij de gelegenheid daartoe bieden aan die
afvalverwerkers die op illegale wijze en ten koste van het milieu
hoge verdiensten willen behalen. In deze jonge economische sector
die zo’n sterke groei heeft doorgemaakt, zijn blijkbaar nog geen
mechanismen werkzaam die als barrires fungeren om criminaliteit
binnen de branche te beperken. Aangezien de overheid juist in deze
bedrijfstak een beleid van zelfregulering, privatisering en sturen
op afstand heeft toegepast is deze branche bijzonder kwetsbaar voor
zware vormen van milieucriminaliteit. In deze afsluitende pagina
vatten wij de risico’s nog eens samen. De lezer is dan beter in
staat het behandelde in de volgende hoofdstuk in de juiste context
te plaatsen. Enkele risico’s van het optreden van
milieucriminaliteit in afvalketen zijn (zie ook CRI, 1992):

lees meer

5.8. Kartel- en monopolievorming in de afvalbranche

In elke legale branche zijn kartelvorming en monopolisme
ontwrichtend voor een vrije economische mededinging en voor een
concurrerende prijsstelling. Voor de afvalbranche houdt een
monopoliepositie van een enkel bedrijf zeer grote risico’s in. Een
monopolist kan namelijk de hele afvalketen onder controle hebben:
Als je de hele keten hebt, kun je pas tevreden zijn sprak
een topman van een groot buitenlands bedrijf (Van Vugt, Boet en
Berends, 1994, 58). Zo’n controle over een hele afvalketen brengt
drie gevaren met zich mee. In de eerste plaats zal vrijwel
zeker de prijs voor afvalverwerking stijgen, omdat afval op korte
termijn een inelastisch goed is. Daarom kan een monopolist elke
prijs vragen. In de tweede plaats wordt het vrijwel
onmogelijk op die keten nog controle uit te oefenen omdat alles in
n administratie geboekt staat en er van alles met dat afval kan
gebeuren dat niet volgens de regels en slecht voor het milieu is,
maar goed voor de eigenaar of aandeelhouders. Bovendien
stelt een monopoliepositie een afvalverwerker in staat de overheid
onder druk te zetten om vergunningen tegen zijn voorwaarden te
laten afgeven. Wie anders moet het afval verwijderen of verwerken?
Heeft een bedrijf eenmaal een monopoliepositie, dan wordt het
bijzonder kwestbaar voor de georaniseerde misdaad. In zo’n situatie
is het denkbaar dat door een overname van dat bedrijf een geslaagde
poging kan worden ondernomen een (deel van) bedrijfstak onder
controle te brengen. Een andere kwetsbaarheid kan ook. In de USA
hebben na de privatisering van de huisvuilophaaldiensten criminele
groepen kans gezien daarop een stevige greep te krijgen doordat zij
via corrupte vakbonden de transportbranche beheersten. Huisvuil
moet namelijk worden getransporteerd naar stortplaatsen of
verbrandingsovens.

lees meer

5.7. De internationale context

Afval en de verwerking daarvan zijn vanzelfsprekend niet een
typisch Nederlands probleem. Alle welvarende landen worstelen met
dezelfde problematiek en zoeken naar aanvaardbare oplossingen voor
hun afval. Nu bestaan er aanzienlijke verschillen tussen landen wat
betreft hun wetgeving op het gebied van het milieu en de handhaving
daarvan. Zo worden afval, afvalverwerking en afvalrecycling in elk
land anders gedefinieerd. Die afwijkende interpretaties leveren
speelruimte op om internationaal met afval geld te verdienen. Ook
zijn er verschillen wat betreft verwerkingscapaciteit van afval en
wijken de prijzen voor afvalverwerking sterk van elkaar af. Om de
kosten te drukken zijn Nederlandse afvalverwerkingsbedrijven en
internationaal opererende afvalmakelaars altijd geneigd te zoeken
naar plaatsen waar de verwerking van het afval de minste kosten met
zich meebrengt. Het openstellen van de grenzen tussen EU-landen en
Oosteuropese landen heeft geleid tot een grote vervoersbeweging van
afval naar en door die landen. De export van Nederlands afval is
weliswaar aan vergunningen gebonden maar dat blijkt in de praktijk
nauwelijks beperkingen met zich mee te brengen. Dit komt doordat in
de landen waar het afval zijn bestemming vindt, meestal geen of
nauwelijks serieuze controles worden uitgevoerd. Zonder die
controles is het papier van de vergunningaanvraag geduldig en kan
een makelaar zonder risico zo’n exportvergunning aanvragen. Wat
eigenlijk gebeurt is dat afvalproblemen van landen met een
strengere wetgeving worden verplaatst naar landen met een minder
strenge wetgeving. De milieuproblemen nemen in de ontvangende
landen toe omdat zij vaak niet de beschikking hebben over voldoende
verwerkingscapaciteit of kwalitatief toereikende
verwerkingsinstallaties. Aan ontdoeners wordt wel de Nederlandse
verwerkingsprijs per ton afval in rekening gebracht, maar in
Oost-Europa zijn de gemaakte kosten slechts een fractie daarvan. De
winst is voor de makelaar. Het volgende voorbeeld illustreert de
gevolgen van een internationale context van afvalverwerking.Een
afvalmakelaar wil een partij zinkafval via de haven Rotterdam naar
Polen en Brazili brengen onder het mom van recycling. Beide landen
deelden officieel mee dat verwerking van zinkafval daar onmogelijk
was of milieuhyginisch niet verantwoord kon worden verwerkt: er
bleef namelijk te veel giftig afval over na recycling. De
afvalmakelaar rekende de ontdoeners van het zinkafval f.230,- per
ton, betaalde het Poolse bedrijf f.80,- per ton en nam het
herwonnen zink voor eenzelfde bedrag terug. Met de verkoop hiervan
verdiende de makelaar in Nederland f.1000,- per ton. Uiteindelijk
was Polen de dupe. Allerlei uiterst giftige stoffen als cadmium en
zware metalen lagen her en der verspreid op stortplaatsen in Polen
en de opbrengst was laag.

lees meer

5.6. De invloed van de branche-organisaties

In paragraaf 5.1 is aangegeven dat de overheid de laatste jaren
steeds grotere waarde is gaan hechten aan onderhandelingen met
ondernemingen om de afvalverwerking beter te organiseren. Daartoe
heeft de overheid het doelgroepenbeleid ontwikkeld waarbij zij als
gelijkwaardige partner met vertegenwoordigers van elke
afzonderlijke doelgroep onderhandelt over doelstellingen in het
milieubeleid. Deze vertegenwoordigers worden ook nadrukkelijk in
hun hoedanigheid van disciplineerder van hun tak van de
afvalbranche tegemoet getreden. Deze onderhandelingen gebeuren op
basis van consensus, wat inhoudt dat de overheid altijd water bij
de wijn moet doen omdat de branche-vertegenwoordigers zeggen dat
bepaalde wensen op dat moment (nog) niet kunnen worden
gerealiseerd. Deze benvloeding door de branche-organisaties gaat
verder. Ook de beleidsvoorbereiding van de overheid krijgt te maken
met hun invloed. Zo mag het volgende voorbeeld een en ander
verduidelijken.Een bedrijf ziet wel wat in de recycling van plastic
koffiebekertjes. Om winst te kunnen behalen is de aanvoer van grote
hoeveelheden koffiebekertjes gewenst. Hoe kan zo’n bedrijf de
aanvoer garanderen? In ieder geval moet het bedrijf op de n of
andere manier er voor zorgen dat koffiebekertjes niet meer mogen
worden gestort. In het overleg met de overheid en zijn
branche-organisatie wordt door de branche-organisatie (waarvan de
directeur van het bedrijf in het bestuur zit) er bij de overheid op
aangedrongen dat de stort van koffiebekertjes uit milieuhyginisch
standpunt onverantwoord is en dat er een inzamelingssysteem moet
komen. De overheid moet dit idee wel overnemen (want het is goed
voor het milieu!) en laat het in de beleidsnota’s opnemen en stelt
vervolgens de afgifte aan het bedrijf verplicht omdat dit bedrijf
de enige is die zulke hoeveelheden bekertjes kan verwerken. Zo
heeft het bedrijf via de branche-organisatie zijn zin gekregen door
een probleem te creren en direct een oplossing aan te bieden.
Misschien krijgt het van die zelfde overheid daarvoor ook nog
subsidie!

lees meer

5.5. De rol van afvalmakelaars

In de wereld van de afvalbranche is een bijzondere plaats
ingeruimd voor de afvalmakelaar. Dit is een persoon of een
onderneming (in BV-vorm) die bemiddelt tussen de diverse partijen
binnen de afvalketen. Wanneer een bedrijf af wil van gevaarlijk
afval, dan kan die onderneming een afvalmakelaar inschakelen die er
voor zorgt dat een afvaltransportbedrijf dat afval komt ophalen en
vervolgens deponeert bij een daartoe gequipeerd verwerkingsbedrijf.
De afvalmakelaars weten waar nog verwerkingscapaciteit is, wie
ruimte over heeft voor het transport en waar eventueel de
verdiensten kunnen liggen. Hij of zij, en doorgaans zijn dat
ondernemingen die uit niet meer dan een of twee personen bestaan,
heeft veel kennis van de afvalketen en voor deze kennis moeten
bemiddelingskosten worden betaald. In veel gevallen kopen makelaars
het afval zelf tegen het hoogste ontdoenerstarief en gaan zij op
zoek naar een verwerkingplaats met de minste kosten.

lees meer

5.4. Convenanten

De zelfregulering in de afvalverwerkingsbranche gaat de laatste
jaren eveneens hand in hand met de inzet van het beleidsinstrument
van de convenanten. Convenanten zijn schriftelijk vastgelegde
afspraken tussen de overheid en, in dit geval, de afvalbranche over
de te bereiken milieudoelstellingen. Bij de totstandkoming van een
convenant speelt de overheid een gelijkwaardige rol waarbij wordt
gestreefd naar consensus tussen de partijen. Pleijte en Geleuken
(1994, 93) concluderen over het milieuconvenant het volgende: Of
de huidige convenanten verdienstelijk zijn voor het milieubeleid is
zeer twijfelachtig. Het afsluiten van convenanten kost veel tijd,
terwijl onduidelijk is wat precies is overeengekomen.Aan
convenanten zijn zeer zeker nadelen verbonden. Nadelen die door
malafide afvalverwerkers in hun voordeel kunnen worden uitgebuit.
Zo bindt een convenant partijen te weinig en biedt het geen
juridische waarborgen zoals wetgeving die garandeert. Op de
naleving van convenanten staan geen sancties (hoogstens binnen de
branche), mede omdat er nauwelijks of geen controle is geregeld. In
convenanten worden doorgaans alleen doelvoorschriften aangegeven en
geen middelenvoorschriften. Het staat de branche dus vrij deze zelf
te bepalen. Convenanten lijken op het eerste gezicht aantrekkelijk
ten opzichte van wetgeving. Deze aantrekkelijkheid verdwijnt echter
wanneer de lange onderhandelingsduur in ogenschouw wordt genomen.
Vaak is de teleurstelling na afloop groot omdat alleen maar
doelstellingen in het convenant zijn opgenomen die door de
afvalbranche toch al zijn bereikt. Ook is te zien dat de overheid
door een gelijkwaardige partner te willen spelen vaak door de
branche-organisaties niet meer serieus wordt genomen (zie ook
.5.6). Ten slotte kan als nadeel van convenanten worden genoemd dat
zij vaak met specifieke branche-organisaties worden afgesloten.
Hierdoor bestaan slechts convenanten per afvalstof of per deel van
de afvalketen, waardoor er allerlei gaten in de regeling van de
hele afvalketen kunnen ontstaan. Gaten waarvan kwaadwillenden
gebruik kunnen maken.

lees meer

5.3. Zelfregulering

De gebrekkige handhaving en controle op de naleving van die
wetten en regels worden pijnlijk zichtbaar wanneer de overheid,
zoals de laatste jaren is te zien, in de afvalbranche het principe
van zelfregulering gaat toepassen. Het milieubeleid loopt daarmee
niet uit de pas met het overige overheidsbeleid waarin een
herijking van de relaties tussen overheid en maatschappij plaats
vindt: de terugtredende overheid. De overheid is de laatste jaren
meer tot de overtuiging gekomen dat overreden beter is dan
straffen. Overreding gaat in die visie samen met een verinnelijking
van milieunormen (Aalders, 1994). Het vergunningenstelsel moet z
worden dat vergunningen en procedures het bedrijfsleven niet meer
onnodig belemmeren. Deze nieuwe aanpak belemmert wel het Openbaar
Ministerie in zijn vervolgende rol, omdat wanneer de ene overheid
een bepaalde gang van zaken toestaat, dat de andere overheid wel
heel moeilijk maakt voor dezelfde zaken een strafvervolging te
beginnen.

lees meer

5.2. De complexe wet- en regelgeving en de handhaving
daarvan

Het milieubeleid is in belangrijke mate een vergunningenbeleid.
In Nederland mag een onderneming pas afval verwerken wanneer
daarvoor een vergunning is verstrekt. Deze vergunning kan door
verschillende bevoegde gezagsdragers worden afgegeven en voor
verschillende deelstromen van de afvalketen gelden. Door een
stringent vergunningenstelsel meende de overheid de afvalbranche te
kunnen reguleren. Achteraf kan worden gesteld dat in dit stelsel
het aspect van controle en handhaving onvoldoende tot slecht uit de
verf is gekomen:Zeker in de jaren zeventig en tachtig waren de
achtereenvolgende regeringen zo gericht op het formuleren van
milieubeleid, het maken van wetten en regelingen en het opzetten
van een organisatie voor de vergunningverlening, dat van de
handhaving niet veel terecht kwam (Aalders, 1994, 290).

lees meer

5.1. Achtergronden van het milieubeleid van de
overheid

Veel bestuurskundigen plaatsen het begin van het milieubeleid
van de Nederlandse overheid in het jaar 1970 toen voor het eerst
het milieu op de politieke agenda kwam te staan (Van Tatenhove,
1993; Arentsen, Bressers en Klok, 1993; Leroy, 1994). Weliswaar was
voor die tijd al sprake van de een of andere vorm van milieubeleid
– de Hinderwet gaat terug tot 1875 -, maar dat beleid stond vooral
in het teken van het gezondheidsperspectief, de veiligheid en de
hygine. De eerste rioleringen werden niet aangelegd om het milieu
te sparen, maar om (de verspreiding van) ziektes te voorkomen. Ook
waren er al diverse overheidsmaatregelen om de natuur te
beschermen, zoals de Vogelwet uit 1912 en de Natuurschoonwet uit
1928. Het zou echter lang duren voordat er meer systematisch
aandacht kwam voor het milieu. Grote rampen als die met de
supertanker de Torrey Cannion lieten er geen twijfel over bestaan
dat ingrijpen nodig was. Ook werden de gevolgen van grote
infrastructurele werken op het milieu steeds duidelijker
zichtbaar.

lees meer