3) De antiterrorismemaatregelen in Nederland kenmerken zich doormaatwerk. Zowel in de totstandkoming als in de toepassing ervan. Hetaantal specifieke en uitsluitend in het kader van terrorismebestrijdinggenomen maatregelen is nog altijd beperkt. Het samenstel van maatregelenis toegesneden op het te bereiken doel, rekening houdend met dewaarborgen van fundamentele rechten. Daarbij moet worden opgemerktdat deze weging permanent dient plaats te vinden, zowel voor afzonderlijkemaatregelen als voor het samenstel van maatregelen.

4) In het kader van deze evaluatie zijn door onderzoekers van de RadboudUniversiteit separaat zes antiterrorismemaatregelen specifiek bezienvanuit het oogpunt van fundamentele rechten. Dit zijn de Wet terroristischemisdrijven, de Wet training voor terrorisme, de Wet opsporing envervolging terroristische misdrijven, de Wet afgeschermde getuigen, hetwetsvoorstel bestuurlijke maatregelen nationale veiligheid, en de10 | Antiterrorismemaatregelenin Nederland in het eerste decennium van de 21e eeuwpersoonsgerichte aanpak. Deze maatregelen zijn tot nu toe om uiteenlopenderedenen nauwelijks of niet door de Nederlandse rechter aanfundamentele rechten getoetst. Geen van de maatregelen is tot dusverdoor het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) getoetst aaneen van de bepalingen van het Europees Verdrag voor de Rechten van deMens (EVRM) of protocollen daarbij.Uit analyse van de maatregelen op grond van de algemene jurisprudentievan het EHRM vloeit als eerste de conclusie voort dat voor geen van debehandelde wetten of andersoortige maatregelen als geheel geldt dat diereeds op zichzelf in strijd is met het EVRM. Wel zouden onderdelen vandie maatregelen bij eventuele toetsing door het Hof onvoldoendevoorzienbaar kunnen worden geacht. Verder geldt voor alle genoemdemaatregelen dat toepassing ervan zeer waarschijnlijk door het EHRM zouworden aangemerkt als een legitiem doel dienend. Tegelijkertijd bestaathet risico dat de toepassing van die maatregelen onder omstandighedentot schending van het verdrag kan leiden omdat die toepassing in eenspecifiek geval niet als ‘noodzakelijk in een democratische samenleving’in de zin van het EVRM zou kunnen worden aangemerkt.De analyse op grond van de jurisprudentie van het EHRM levert voor geenenkele maatregel de conclusie op dat de wettelijke basis daarvan, debepalingen erin of de toepassing ervan zeker schending van fundamentelerechten impliceert. Voor sommige maatregelen echter is volgens deonderzoekers wel een latent risico op schending van het verdrag aanwezig,met name op specifieke onderdelen van maatregelen en afhankelijk van detoepassing en omstandigheden van het afzonderlijke geval.

5) In het debat over de totstandkoming van nieuwe, met name bredertoepasbare maatregelen die betrekking hebben op het verzamelen vaninformatie over niet-verdachte personen dient volstrekte transparantie teworden betracht waar het gaat om het doel en het verwachte effect vandeze maatregelen op terrorismebestrijding. Dit is het afgelopen decenniumom uiteenlopende redenen niet altijd voldoende helder voor hetvoetlicht gekomen. Soms zijn daardoor in het debat over terrorismebestrijdingde begrippen veiligheid en privacy ten onrechte elkaar uitsluitendegrootheden geworden. Voor het behoud van draagvlak enlegitimiteit van terrorismebestrijding vormt dit een permanent puntvan aandacht.Antiterrorismemaatregelenin Nederland in het eerste decennium van de 21e eeuw | 11Aanleiding en onderzoeksopzet

6) Op 15 november 2007 wordt de motie-Pechtold aangenomen. Deze motieverzoekt de regering te bezien op welke wijze een onderzoek naar hetNederlandse antiterrorismebeleid het beste kan worden vormgegeven. Erwordt een tijdelijke commissie van externe deskundigen ingesteld die dedwarsverbanden tussen de verschillende evaluaties gaat onderzoeken. Deheer dr. J.J.H. Suyver wordt aangesteld als voorzitter van deze commissie.

7) In mei 2009 brengt de commissie-Suyver haar rapport uit. De commissiestelt allereerst dat het begrijpelijk is dat de regering, in een tijd diegepaard ging met veel aanslagen, alle mogelijke maatregelen heeftgetroffen om terrorisme tegen te gaan. Uit de interviews die de commissieheeft gehouden, blijkt dat respondenten geen gebrek aan eenwettelijk instrumentarium ervaren, de coördinatie door de instelling vande NCTb aanzienlijk verbeterd is en dat de CT Infobox als een belangrijkén nuttig middel wordt beschouwd in de samenwerking tussen deverschillende betrokken partijen.

8) Naast de positieve bevindingen heeft de commissie-Suyver ook 21aanbevelingen die gestructureerd zijn in drie thema’s: samenhang,legitimiteit en effectiviteit van de antiterrorismemaatregelen. Ten behoevevan dit onderzoek zijn deze 21 aanbevelingen van Suyver geclusterd enomgezet naar tien centrale vragen die als vertrekpunt en leidraad voor hetgehele onderzoek gelden. Deze tien centrale vragen zijn:• In hoeverre is nieuw beleid gebaseerd op dreigingsanalyses, ervaringenin de praktijk en/of internationale afspraken?• In hoeverre worden maatregelen in de praktijk van antiterrorismetoegepast en bieden deze maatregelen in de praktijk toegevoegde waarde?• Hoe luiden de oordelen van rechters, onafhankelijke toezichthoudersen andere evaluatoren over de toepassing van maatregelen en wordt bijde vorming van nieuw beleid rekening gehouden met deze oordelen?• Hoe wordt de keuze voor de toepassing van een maatregel ten opzichtevan een andere maatregel bepaald?• Had bij gebreke van de maatregel een andere (bestaande) maatregelsoelaas geboden?• In welke mate correspondeert de praktische toepassing van demaatregel met de beoogde beleidsdoelen?• In welke mate en hoe is het effect van de toepassing van de maatregelafhankelijk van de inzet van andere maatregelen?• In welke mate en hoe speelt rechtsbescherming een rol bij toepassingvan de maatregel?12 | Antiterrorismemaatregelenin Nederland in het eerste decennium van de 21e eeuw• In welke mate en hoe is eenheid van bevelvoering relevant vooreffectief toepassen van de maatregel?• In welke mate en hoe speelt samenwerking een rol bij toepassing vande maatregel?

9) Op 29 oktober 2009 besluiten de ministers van Justitie en vanBinnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) dat zij in eigenverantwoordelijkheid aan de slag gaan met de aanbevelingen van decommissie-Suyver. Op 29 januari 2010 sturen zij een werkplan aan deTweede Kamer waarin zij aankondigen ernaar te streven om de ledenvoor het einde van het jaar te zullen informeren over 1) de aanbevelingenvan de commissie-Suyver, 2) eventuele verbeterpunten en 3) eenvervolgaanpak voor toekomstige evaluaties.

10) Opvolging van de aanbevelingen van de commissie-Suyver binnen hetgegeven tijdbestek en de omvang van het beleidsterrein betekent datniet alles met alles in verband gebracht moet worden, maar dat gerichtonderzoek noodzakelijk is. Het onderzoek richt zich op de aanleiding,toepassing, beoordeling en aanpassing van antiterrorismemaatregelen.De genoemde tien centrale vragen vormen het onderzoekskader voordeze evaluatie. Voor beantwoording van de vragen is een generiek beeldopgesteld van de ontwikkeling van antiterrorismemaatregelen in heteerste decennium van deze eeuw, zijn vijf specifieke maatregelenbestudeerd, is casusgericht onderzoek gedaan, en is jurisprudentiegeanalyseerd.Generiek beeld maatregelen:antiterrorismemaatregelen in Nederland in heteerste decennium van de 21e eeuw

11 ) Wat betreft de aanleiding voor het instellen van speciale antiterrorismemaatregelenkan worden geconcludeerd dat vrijwel alle maatregelen zijningevoerd of versneld zijn ingevoerd naar aanleiding van concreteterroristische dreigingen of aanslagen. Met name de aanslagen in deVerenigde Staten en Spanje (Madrid) hebben grote invloed gehad op detotstandkoming van antiterrorismemaatregelen van Nederland. Directna deze aanslagen werden zowel op internationaal als op nationaalniveau maatregelen getroffen. De algemene lijn is dan ook dat maatregelenreactief worden ingesteld. Dit zegt overigens niets over detoegevoegde waarde van de maatregelen, of het ontbreken daarvan.Overigens wijkt de reactie op aanslagen op eigen bodem enigszins af vanAntiterrorismemaatregelenin Nederland in het eerste decennium van de 21e eeuw | 13de reactie op internationale aanslagen. In plaats van direct tot nieuwemaatregelen te besluiten, wordt bij de incidenten in Nederland eerstonderzoek gedaan naar het incident. Daarna worden naar aanleidingvan de aanbevelingen die uit deze onderzoeken volgen nieuwe maatregelengetroffen of bestaande maatregelen aangepast.

12) Nederland hanteert bij de bestrijding van terrorisme een zogenoemde‘brede benadering’. Dit houdt in dat niet alleen de geweldsdaden zelfdienen te worden aangepakt, maar ook het traject dat aan deze dadenvoorafgaat. De brede benadering moet worden beschouwd als hetrichtsnoer van het antiterrorismebeleid van Nederland. De bredebenadering schrijft niet voor wat de verschillende partijen die betrokkenzijn bij terrorismebestrijding precies moeten doen en is in die zin geenactieve strategie die als sturingsmechanisme wordt gebruikt. IndienNederland vanaf 2001 over een formeel vastgestelde strategie en/ofcoördinerend orgaan op het terrein van antiterrorisme had beschikt, wasde brede benadering in de eerste helft van dit decennium wellichteenduidiger uitgedragen en eerder in volle omvang overgenomen. In deeerste jaren van het afgelopen decennium lag de nadruk wat betreft hetnemen van antiterrorismemaatregelen nog sterk op de repressieve kantvan de terrorismebestrijding. Overigens was het vermoedelijk ook vooreen coördinerend orgaan of minister moeilijk geweest om ten tijde vande tamelijk gespannen veiligheidssituatie in verband met de terroristischeincidenten van dat moment de aandacht op sociaal-preventievemaatregelen te richten.

13) De succesfactoren van de Nederlandse terrorismebestrijding zijn de inzetvan maatregelen, activiteiten van opsporings- en inlichtingendienstenen de groeiende weerbaarheid van de samenleving, vooral ook van demoslimgemeenschappen, tegen radicalisering.

14) Evalueren en onderzoeken zijn een belangrijk onderdeel van deNederlandse antiterrorisme-aanpak. Vanaf de tweede helft van hetafgelopen decennium komen daar rechterlijke uitspraken bij. Op basisvan de evaluaties en rechterlijke uitspraken zijn werkwijzen en bestaandemaatregelen telkens aangepast. Er kan dan ook gesproken wordenvan lerend vermogen bij de betrokken beleidsmakende en uitvoerendeorganisaties.14 | Antiterrorismemaatregelenin Nederland in het eerste decennium van de 21e eeuwSpecifiek beeld maatregelen: toepassingonderzoekskader op vijf specifieke maatregelen

15) Hetzelfde onderzoekskader dat gebruikt is om het generieke beeld vanantiterrorismemaatregelen te schetsen, is toegepast op vijf specifiekdoor Suyver genoemde te evalueren nationale maatregelen. Het betreftde financiële sanctieregelingen, de CT Infobox, het stelsel specialeeenheden, de persoonsgerichte aanpak en het wetsvoorstel bestuurlijkemaatregelen nationale veiligheid. Reden voor de commissie om naderonderzoek naar deze maatregelen aan te bevelen was onder meer hetpotentieel diep in de persoonlijke levenssfeer ingrijpende karakterervan.

16) Evenals bij de generieke benadering van antiterrorismemaatregelenblijkt ook bij de specifieke benadering dat de aanleiding voor deinstelling en de aard van de maatregelen een reactief karakter heeft: demaatregelen vinden hun oorsprong in het toenmalige dreigingsbeeld enzijn in mindere mate gericht op de toekomst. Ook hier dient echter teworden opmerkt dat dit niet betekent dat de maatregelen daarmeeminder adequaat zijn. Zo hebben bijvoorbeeld de lessen en ervaringenuit het buitenland met nieuwe vormen van terrorisme meegespeeld omhet Nederlandse stelsel van speciale eenheden te herzien.

17) Enkele van de besproken maatregelen zijn in bepaalde opzichten vangroot belang geweest voor de beeldvorming over de aanpak vanterrorismebestrijding. De aandacht voor de toepassing van dezemaatregelen is niet geheel evenredig met de materiële betekenis ervanvoor de bestrijding van terrorisme. De ruime aandacht voor de maatregelenkan aan de beeldvorming hebben bijdragen als zouden er veel en‘massieve’ maatregelen in gang zijn gezet.

18) In de meerderheid van de gevallen heeft aanpassing van de maatregelplaatsgevonden naar aanleiding van rechterlijke uitspraken, uitsprakenvan (onafhankelijke) evaluatiecommissies dan wel op basis vanmaatschappelijke of wetenschappelijke kritieken. Het op basis van degenerieke benadering geconstateerde lerende vermogen doet zich dusook hier voor.Antiterrorismemaatregelenin Nederland in het eerste decennium van de 21e eeuw | 15Toepassing maatregelen in concrete casus

19) Door de ruimere bevoegdheden van politie en justitie is terrorisme meereen gezamenlijk vraagstuk geworden, waar vroeger de inlichtingendienstenen de opsporing verder van elkaar af stonden. De ruimere bevoegdhedenhebben tot meer afstemming geleid, maar niet tot meer afstemmingsproblemen.Overigens heeft dit wel enige tijd gekost en vondenpartijen het enkele jaren geleden nog wel lastig om de juiste omgangsvormente vinden. Die lessen zijn geleerd en waar nodig omgezet in eensamenwerkings- of afstemmingskader en structuur. Centraal in het kaderstaat preventie van terrorisme en niet de rol of positie van de afzonderlijkediensten.

20) Hoewel terrorisme het afgelopen decennium in toenemende mate eenzaak van nationale diensten is geworden, blijft sprake van een sterkesamenhang en afstemming tussen het lokale en het nationale niveau.Daarbij blijkt het soms moeilijk om de kring van betrokkenen bij eenterrorismezaak af te bakenen. Voorts wordt in de praktijk de lokaledriehoek (en dan met name de burgemeester) een belangrijkere roltoegekend dan formeel is vastgelegd.

21) Een specifiek aandachtspunt dat ook door de commissie-Suyver naarvoren is gebracht, betreft de eenzijdige gerichtheid op afzonderlijkemaatregelen, waardoor het cumulatieve effect van de afzonderlijkemaatregelen voor de rechtsbescherming van burgers in die discussienagenoeg buiten beschouwing blijft. Kort gezegd: elke maatregelafzonderlijk kan proportioneel zijn, maar daarmee is niet uitgeslotendat het geheel aan maatregelen – indien gelijktijdig toegepast – disproportioneelis. Al met al is de uitkomst van de casusgerichte benaderingdat het potentiële negatieve cumulatieve effect van maatregelen – of ditnu voor het subject geldt waarop deze worden toegepast of voor deeffectiviteit van de aanpak – zich niet materialiseert in de praktijk.Geconstateerde hoofdlijnen en bevindingen

22) De oordelen over de beschouwde maatregelen zijn overwegend positief.Om van toegevoegde waarde te blijven, dienen maatregelen wel telkenste worden doorontwikkeld, aangepast aan de laatste stand der inzichtenen het dreigingsbeeld.

23) Bij sommigen is het beeld ontstaan als zou het pakket aan maatregelenin zijn totaliteit ‘zwaar’ of zelfs ‘te veel’ zijn. Dit punt is actueel omdat16 | Antiterrorismemaatregelen in Nederland in het eerste decennium van de 21e eeuw thans verschillende maatregelen op stapel staan die verder kunnen bijdragen aan het beeld dat sprake zou zijn van een overdaad aanantiterrorismemaatregelen. Het gaat hier om de bredere maatregelendie betrekking hebben op het verzamelen van informatie over nietverdachte personen. In het debat over deze maatregelen dient volstrekte transparantie betracht te worden waar het gaat om het verwachte effect van deze maatregelen voor terrorismebestrijding.

24) Samenhang vormde het centrale vraagstuk in dit onderzoek. Het kaderdat voor dit onderzoek is opgezet, was erop gericht om de samenhang inde cyclus van totstandkoming – toepassing – beoordeling – aanpassingte onderzoeken. De conclusie van dit onderzoek is dat deze samenhanger is en dat gebruik wordt gemaakt van deze lessen.

Antiterrorismemaatregelen in Nederland in het eers