In ons boek Onder Druk, terrorismebestrijding in Nederland, begint het hoofdstuk Afknijpen met:‘In de strijd tegen het terrorisme neemt de strijd tegen terreurgeld een belangrijke rol in. De achterliggende gedachte is simpel: wie de terroristen kan droogleggen, bant het terrorisme uit.’ In de pagina’s die volgen wordt uit de doeken gedaan wat voor maatregelen er op internationaal, (Verenigde Naties en Europese Unie) als op nationaal niveau zijn genomen. Het hoofdstuk eindigt met: ‘Wel bevroren bankrekeningen, geen strafrechtelijk onderzoek. Of bevroren bankrekeningen ondanks op niets uitlopende strafrechtelijke onderzoeken.’ De woorden zeggen genoeg over het rechtstatelijke gehalte van de financiële maatregelen. We besluiten het hoofdstuk met: ‘Tegen plaatsing op de VN-lijst staat geen gang naar een nationale of Europese rechter open.’ En: ‘Tegen plaatsing op de interne EU-lijst staat geen beroep open, noch bij de nationale, noch bij de Europese rechter.’ Hier volgt, ruim een jaar nadat dit hoofdstuk is geschreven een update.

Verschillende mensen en organisaties zijn naar zowel het Europese Hof van de Rechten van de Mens (Straatsburg) en het Europese Hof van Justitie (Luxemburg) gegaan om de bevriezing van hun tegoeden aan te vechten. Van de 54 personen die er op de EU-lijst staan hebben Abdirisak Aden, Abdi Abdulaziz Ali en Youssef Ali uit Zweden, Chafiq Ayadi uit Ierland, Jose Maria Sison uit Nederland, Yassin Abdullah Kadi uit Saoedie Arabië en Omar Mohamed Othman, Faraj Hassan, Hani El Sayyed Elsebai Yusef, Al-Bashir Mohammed Al-Faqih, Ghunia Abdrabba en Taher Nasuf uit Engeland hun zaak aangebracht bij het Gerecht van Eerste Aanleg een soort onderrechtbank van het Europese Hof van Justitie in Luxemburg). De zaak van Yassin Abdullah Kadi werd net als alle anderen niet ontvankelijk verklaard op 21 september 2005, maar op miraculeuze wijze is hij van de EU lijst geschrapt. Hetzelfde gebeurde met Abdirisak Aden, Abdi Abdulaziz Ali en Youssef Ali uit Zweden, niet omdat zij hun gelijk binnen de rechtzaal kregen, want op 7 mei 2002 en 21 september 2005 werd hun zaak afgewezen door het Gerecht van Eerste Aanleg. Maar wel omdat de toenmalige Zweedse regering zo aardig was om zich in te spannen om ze van de lijst te krijgen (zie voor het volledige verhaal het hoofdstuk afknijpen uit Onder Druk). De zaak van Chafiq Ayadi is op 21 juli 2006 afgewezen, van Faraj Hassan op 12 juli 2006 en Hani El Sayyed Elsebai Yusef op 31 mei 2006 omdat hij te laat zou zijn met het aanvechten van zijn plaatsing op de lijst. Dit laatste is bevreemdend aangezien de plaatsing op een van de zogenoemde terroristenlijsten niet wordt aangemerkt als een straf, het is een sanctie. Aan de sanctie zou geen tijdslimiet zijn verbonden zoals bij een straf. Volgens de EU-regels had Hani El Sayyed Elsebai Yusef voor 31 december 2005 beroep moeten aantekenen tegen de plaatsing op de lijst waar hij al sinds 2002 op staat. Hij was te laat en zijn zaak werd daarom niet in behandeling genomen. De zaak van Jose Maria Sison, een Filippijnse vluchteling in Nederland, is eveneens opmerkelijk aangezien hij vier verschillende aanklachten bij het Gerecht heeft gedaan. Hij vraagt om een tijdelijke regeling om te kunnen overleven daarnaast vraagt hij om inzage in de onderliggende stukken die resulteerden in de plaatsing op de lijst en vecht hij de plaatsing op de lijst aan. In alle procedures wordt hij afgewezen. De rest van de individuen wacht nog op een beslissing van het Gerecht van Eerste Aanleg.
Verschillende organisaties hebben de plaatsing op de lijst ook aangevochten. Onder de organisaties bevinden zich Congres National du Kurdistan, Peoples Mojahedin Organisation of Iran (PMOI), Kurdistan Workers Party (PKK) and Kurdistan National Congres (KNK), Gestoras Pro Amnistía association, SEGI association and Stichting al-Asqa.

Beweging in het recht?

In het hoofdstuk Afknijpen hebben we al gerefereerd aan het feit dat een gang naar het Europese Hof voor de Mensenrechten in Straatsburg een heiloze weg is. Het Hof acht namelijk dat plaatsing op de lijst op zichzelf geen schending van het Europese Vedrag van de Rechten van de Mens oplevert. De sanctiemaatregel misschien wel, maar het Hof in Straatsburg is erg terughoudend. Er lijkt meer rechtsbescherming te halen bij het Europese Hof van Justitie dat in Luxemburg zetelt en jurisdictie heeft over EU-aangelegenheden. Dit Hof toetst niet de plaatsing zelf, maar of de procedure fatsoenlijk op grond van EU-regels is verlopen. Op zich is het onderscheid tussen de procedure en de plaatsing cosmetisch, aangezien de plaatsing veelal geheim is en omgeven door niet transparante regelingen en de procedure vooral na de plaatsing zichtbaar wordt. Als je op een van de terreurlijsten bent geplaatst kun je plots niet meer van je geld gebruik maken en geen verzekering afsluiten. De procedure lijkt dan vooral te gaan over de melding van de sanctie aan de getroffene.
In het licht van het laatste onderscheid tussen plaatsing en procedure moet de uitspraak van het Gerecht van Eerste Aanleg van december 2006 gezien worden. Het Hof oordeelde dat de Peoples Mojahedin Organisation of Iran (PMOI) in strijd met de rechten van de verdediging niet onmiddellijk na plaatsing op de sanctielijst was verwittigd. Tevens waren er geen mogelijkheden tot bezwaar geboden en was de plaatsing niet concreet gemotiveerd. Het Gerecht lijkt met deze uitspraak zich op het terrein van een politiek oordeel te begeven aangezien in de zaak van Sison het Gerecht nog besloot om de informatie die ten grondslag lag aan de plaatsing van Sison op de sanctielijst niet vrij te geven. Het wrange is dat het voor PMOI niet tot resultaat heeft dat zij hun geld weer kunnen gebruiken. Eerst moet opnieuw de procedure worden geëvalueerd, maar dat betekent niet dat de plaatsing ter discussie staat. In die zin is de uitspraak van het Gerecht van Eerste Aanleg vooral van symbolische waarde. Of er dan ook iets tastbaars verandert aan het sanctieregime is te betwijfelen. De Koerdische organisatie PKK en haar leider Osman Öcalan werden na de uitspraak van het Gerecht van Eerste Aanleg in de zaak van het PMOI door het Europese Hof van Justitie in januari 2007 het gelijk gesteld. Het Europese Hof vindt dat het Gerecht van Eerste Aanleg de zaak van de Koerden opnieuw moet bekijken. In februari 2005 had dit Gerecht van Eerste Aanleg de Koerden in een vergelijkbare zaak als het PMOI in het ongelijk gesteld. De uitspraken van het Gerecht van december 2006 en van het Hof van januari 2007 staan in schril contrast met de uitspraak van het Gerecht van september 2005. Bij die laatste uitspraak gaf het Gerecht aan dat de Europese Unie geen lid is van de Verenigde Naties, maar dat VN-resoluties wel zwaarder wegen dan het Europese recht. Het Europese Hof lijkt een oplossing te hebben gevonden voor het probleem van terrorisme bestrijders. Individuen en organisaties kunnen hun recht halen in de Europese Unie, maar blijven op de terreurlijsten prijken aangezien ze de VN-lijsten niet kunnen aanvechten.

Mensenrechten

Tijdens een conferentie van de High Commissioner for Human Rights (Verenigde Naties) en de OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) in Liechtenstein in november 2006 werd een aantal mensenrechtelijke aspecten van de VN-terreurlijsten belicht.
Ten eerste staan beide organisaties op het standpunt dat plaatsing op de sanctielijsten een straf is, terwijl er geen procedures zijn met betrekking tot het bewijsmateriaal en de procesgang. Daarnaast worden individuen en organisaties die op de lijst zijn geplaatst niet ingelicht en zijn de achtergronden van de beslissing onduidelijk. De plaatsing op een terreurlijst zijn in principe oneindig, levenslang dus, tenzij het mogelijk is een beroeps,- of bezwaarprocedure in gang te zetten. Individuen en organisaties hebben geen rechtsmiddelen om de zaak bij de VN aanhangig te maken. Tot slot is er geen systeem van compensaties ingebouwd.

Het gebrek aan discussie in de Europese Unie met betrekking tot de terreurlijsten, maar ook het gebrek aan maatschappelijke betrokkenheid kunnen ook vanuit een ander perspectief worden bekeken. Neem het voorbeeld van de PKK. Interessante vraag bij de plaatsing van de PKK op terreurlijsten is welke invloed heeft Turkije eigenlijk op besluitvorming op VN of EU niveau. Waarom wordt er anders zo geheimzinnig gedaan over de bewijsvoering achter de plaatsing en geen openheid en transparantie gegeven. Hetzelfde kan gelden met betrekking tot de invloed van de Filippijnen op de plaatsing van Sison op de EU-lijst. In die zin is de uitspraak van het Gerecht in de zaak van de PMOI opmerkelijk. De PMOI kan gezien worden als ‘vriend’ van de zogenoemde ‘geallieerden’ (de Verenigde Staten en haar partners). Het was dan ook bevreemdend voor de organisatie dat zij op terreurlijsten zijn geplaatst. Dit gebeurde echter al in de jaren negentig en hing waarschijnlijk samen met de Irakese steun aan de organisatie. Na 11 september 2001 is de organisatie als terroristisch bestempeld, waarschijnlijk vanwege het islamitische karakter en niet omdat de Iraanse overheid hen op een lijst wilde hebben, hoewel dit laatste ook als ruilmiddel kan zijn gebruikt in het kader van de oorlog in Afghanistan. Jeremy Corbyn MP voor Labour (Verenigd Koninkrijk) verwoordde de bovenstaande gedachtegang in een debat in het House of Commons van Engeland: ‘I am very well aware that the Indian government, the Turkish government, the Sri Lankan government, the Iranian government and undoubtedly many other governments have been constantly pressing the British government to close down political activity in this country by their opponents.’ (Hansard, Tuesday 13 March 2001, Volume 364, No.50,)

Professor Iain Cameron (Rapport van 6 februari 2006 The European Convention on Human Rights, Due Process and United Nations Security Council Counter-Terrorism Sanctions en Cameron European Union Anti-Terrorist Blacklisting (2003) v.3 n.2 Human Rights Law Review) wijst naast de politieke aspecten van de terreurlijsten op problemen die te maken hebben met de definitie van terrorisme. In het algemeen lijkt er zowel op nationaal als internationaal niveau volstrekt geen duidelijke definitie te circuleren. Cameron zegt dat bij de plaatsing op de terreurlijsten het in het geheel niet van belang is dat het individu of de organisatie recentelijk zogenoemde ‘terroristische’ activiteiten ontplooiden. De PKK is hiervan een goed voorbeeld. Zij besloten de gewapende strijd te beëindigen in mei 2002, maar werden in juni 2002 op de EU terreurlijst geplaatst. Bij de plaatsing op de terreurlijsten wordt niet gekeken of de ‘terroristische’ activiteiten op publieke doelen waren gericht. Ook aanslagen op militaire doelen vallen onder ‘terroristische’ activiteiten. En bij de aanslagen gaat het niet om de vraag of regeringen democratisch gekozen zijn of niet. Aanslagen tegen een dictatuur worden daarmee ook bestempeld als terroristische aanslagen.

Prof. Bill Bowring, Director of Human Rights and Social Justice Research Institute, aan de London Metropolitan University en Prof. Douwe Korff, Professor of International Law, aan de London Metropolitan University voegen daar nog aan toe (in Terrorist Designation with Regard to European and International Law: The Case of the PMOI Paper voor de Internationale conferentie voor juristen van 10 November 2004) dat door de vage formulering van terrorisme het de vraag is of de terreurlijsten wel onder het principe van de ‘rule of law’ vallen. Tevens argumenteren zij dat door de vage motivering van de plaatsing met loze kreten als ‘fighting terrorism’ en nationale en publieke veiligheid er vraagtekens gezet kunnen worden bij de proportionaliteit en noodzakelijkheid van de terreurlijsten.

Een Netwerk van Onafhankelijke deskundigen met betrekking tot fundamentele rechten binnen de Europese Unie (CFR-CDF) sluit zich daarbij aan (rapport voor de European Commission, Unit A5, “Citizenship, Charter of fundamental rights, Racism, Xenophobia, Daphne program”, of DG Justice
and Home Affairs ingediend op 31 maart 2003): ‘In addition, since qualifying an offence as “terrorist” justifies the use of special methods of inquiry (point IV of the Comment below) that entail major interference in private life, the distinction between “terrorist” offences and other offences must be sufficiently precise to meet the condition of lawfulness to which the legitimacy of this interference is subject. This is not the case when the distinction between two offences is described exclusively by the gravity of their consequences and the objective of the perpetrator.’ In eenvoudige woorden geven zij in hun lijvige rapport aan dat de definitie van terrorisme vaag is. Een aantal mensen hebben geopperd dat het woord terreur moet worden toegevoegd aan de definitie, maar de vraag is op daarmee enige helderheid wordt verschaft.

Professors Bowring en Korff stellen daarnaast de vraag of het bevriezen van tegoeden van stichtingen, verenigingen en bedrijven in het kader van terrorisme niet in strijd is met het Europese Verdrag van de Rechten van de Mens, specifiek artikel 13, het recht op vrijheid van vereniging. Bowring en Korff concluderen aan het eind van hun betoog: ‘the blacklisting of an organisation and the “devastation” this causes to it, seriously interferes with the organisation’s (and its members’) right to freedom of association and assembly, and its right to the peaceful enjoyment of its possessions – all of which are protected by the European Convention on Human Rights; in addition, it will make it difficult if not impossible for the organisation to effectively exercise its right to freedom of expression, which is equally protected; the absence of a clear or agreed definition of “terrorism”, “terrorist”, “terrorist act” or “terrorist group”, etc., means that there is uncertainty in the application of any law centering on these
terms, and a manifest risk of arbitrary, in particularly politically motivated abuse of such law; this makes it essential that there are strong safeguards in place to check, …’ (Terrorist Designation with Regard to European and International Law: The Case of the PMOI Paper voor de Internationale conferentie voor juristen van 10 November 2004 in Parijs)

Of er rechtsbescherming zal komen voor de gedupeerden valt echter te betwijfelen. Het NRC Handelsblad schrijft op 1 februari 2006: ‘Nederland erkent dat niet volledig is voldaan aan de ‘plaatsingseisen’, maar wijst op een vervelend dilemma. De sancties tegen Stichting Al-Aqsa (een humanitaire organisatie die steun verleend aan organisaties in Palestina) zijn volgens Den Haag een groot succes: de stichting is “in slaapstand” gebracht. Als die wordt opgeheven zou het risico groot zijn dat de vrijkomende gelden worden aangewend om terreur te financieren.’ Of de laatste zin opgetekend is uit de monden van politici of Haagse ambtenaren of van de journalist zelf, blijft onduidelijk. De journalist lijkt te concluderen dat de ‘sancties’ (lees straf) een groot succes zijn, de stichting in ‘slaapstand’ is, maar op basis van welk bewijs dit is gebeurd wordt niet vermeld. Of moeten wij voetstoots aannemen dat de overheid gelijk heeft en dat de stichting Al-Aqsa – die overigens vergelijkbare projecten als hulpverleningsorganisatie Christian Aid uit de Verenigde Staten in Palestina steunde – het terrorisme financierde.
Het bewijs dat tegen Abdirisak Aden, Abdi Abdulaziz Ali, Youssef Ali en Barakaat International Foundation (een Somalische organisatie) was verzameld, bestond uit enkele velletjes papier waarop geen enkel concrete aanwijzing voor betrokkenheid bij de financiering van terrorisme te vinden was. Een groot deel van de informatie bleek ook feitelijk niet te kloppen en de rest was krantenartikelen. Barakaat International Foundation bevindt zich nog steeds op de lijst.
Het bewijsmateriaal voor het plaatsen van PMOI op de terreurlijst is ook twijfelachtig. De US (Federal) Court of Appeals onthoudt zich van een oordeel in de zaak van PMOI: ‘At this point in a judicial opinion, appellate courts often lay out the ‘facts.’ We will not, cannot, do so in these cases. What follows in the next two subsections may or may not be the facts. The information recited is certainly not evidence of the sort that would normally be received in court. It is instead material the Secretary of State compiled as a record, from sources named and unnamed, the accuracy of which we have no way of evaluating. … We reach no judgment whatsoever regarding whether the material before the Secretary is or is not true … [T]he record consists entirely of hearsay, none of it was subjected to adversary testing, and there was no opportunity for counter-evidence by the organizations affected. [The Secretary of State’s] conclusion might be mistaken, but that depends on the quality of the information in the reports she received – something we have no way of judging.’
Al-Aqsa heeft tijdens zijn rechtszaak het bewijsmateriaal niet in kunnen zien. De rechter wel, maar alleen op het kantoor van de AIVD. Een enkele rechter die oordeelt over de juistheid van geheim materiaal, waarvan de herkomst onduidelijk is. Materiaal waarbij vraagtekens kan worden gezet. In meerdere gevallen is al naar voren gekomen dat het bewijsmateriaal niet deugt. Bij een gewone rechtsgang worden mensen dan vrijgesproken. Bij terreurlijsten verandert er aan de straf niets. Is dat dan een ‘groot succes’ te noemen?

Wie hoort er bij?

Een selectie van de strafmaatregelen die tegen individuen en organisaties zijn genomen.

organisaties

PKK sinds juni 2002 op de lijst
Peoples Mojahedin Organisation of Iran (PMOI) sinds 2 mei 2002 op de lijst
Gestoras Pro Amnistía sinds december 2001 op de lijst
Barakaat International Foundation sinds November 2001 op de lijst

individuen

José Maria Sison sinds 13 augustus 2002 op de lijst
Chafiq Ayadi sinds oktober 2001 op VN-lijst en daarmee in principe automatisch op EU-lijst (leeft samen met zijn vrouw en zes kinderen in Dublin)
Yassin Abdullah Kadi sinds oktober 2001 op de lijst, 21 september 2005 in ongelijk gesteld maar wel plots van de lijst gehaald sinds 2006
Omar Mohamed Othman sinds oktober 2001 op de lijst
Faraj Hassan sinds oktober 2001 op de lijst
Hani El Sayyed Elsebai Yusef sinds september 2005 op de lijst
Abdirisak Aden sinds november 2001 op de lijst tot augustus 2002
Abdi Abdulaziz Ali sinds november 2001 op de lijst tot augustus 2002
Youssef Ali sinds november 2001 op de lijst tot augustus 2002
Al-Bashir Mohammed Al-Faqih sinds mei 2006 op de lijst
Ghunia Abdrabba sinds februari 2006 op de lijst
Taher Nasuf sinds februari 2006 op de lijst
High Commissioner for Human Rights. Expert Worksho
Terrorist Designation with Regard to European and
The European Convention on Human Rights, Due Proce
The Balance between freedom and security in the re
VN lijst
diverse lijsten in de Verenigde Staten
EU lijst
Sanctions of the Security Council Against Individu