Hoe duurzaam koopt de overheid in? (Met wie werkt ze dus samen?)
In nota’s stelt de overheid een actief inkoopbeleid voor te staan van duurzaam geproduceerde producten voor haar ambtenaren, alsmede de aanstelling van extern adhoc-personeel gebonden aan sociale voorwaarden. Mooie woorden, maar de praktijk is echter weerbarstig, zo blijkt.
Op de website Helpdesk Duurzaam Inkopen http://helpdeskduurzaaminkopen.nlvan de bedrijven consultancy DHV en Significant (bekend van het onderzoek naar de Wet op de Uitgebreide identificatieplicht) wordt de film An Inconvenient Truth van Al Gore genoemd als aanjager van het duurzaamheidsdebat. Dagblad Trouw kopte op 28 februari 2007 ‘Al Gore is hypocriet’. In het artikel wordt het energiegebruik van de voormalig vicepresident van de VS vergeleken met dat van een doorsnee huishouden in de staat Tenessee. Gore gebruikte toen veertien keer zoveel energie als een gemiddelde Amerikaan.
Het voorbeeld van Gore geeft aan dat het duurzaamheidsdebat niet eenvoudig verloopt. Daarbij gaat het niet om de boodschap – er vindt klimaatverandering plaats – maar om de definitie, de controle en het toezicht. Is die controle en toezicht wel mogelijk als er geen transparantie is? Wimpelt de overheid haar verantwoordelijkheid ten aanzien van haar eigen inkopen niet af op bedrijven, NGO’s, ketens en uiteindelijk de werknemers die de producten en diensten verzorgen voor die overheid? En weten we eigenlijk wel met wie de overheid samenwerkt (DHV, Significant?) of wordt dat ook overgelaten aan de markt?
Duurzaam inkopen
De duurzaamheidsgedachte heeft sinds enkele jaren postgevat binnen het inkoopbeleid van de Nederlandse overheid, het zogenaamde duurzaam inkopen. De website van de twee consultancy bedrijven is daar dan ook op gericht. De overheid is een grote consument en betrekt allerlei goederen en diensten van het bedrijfsleven. Vanuit de milieulobby, maar ook de derde wereld beweging, is jarenlang druk uitgeoefend om de overheid te bewegen zelf het goede voorbeeld te geven. Bij duurzaamheid gaat het zowel om milieu-aspecten als om sociale aspecten. Denk aan het ondersteunen van de fiets en de trein in het kader van het woon-werkverkeer en de Max Havelaar koffie in de kantine.
Duurzaam inkopen, zoals het door de overheid wordt genoemd, vindt zijn oorsprong in de Nota Milieu en Economie uit 1997. Er volgden allerlei andere nota’s, rapporten, initiatieven, pilots en targets. De Monitor Duurzaam Inkopen 2010 meldt vervolgens trots dat de doelen voor dat jaar ruimschoots bereikt zijn: ‘Het Rijk heeft 99.8 procent duurzame inkopen gerealiseerd (doelstelling 100 procent), Provincies 96 procent (doelstelling 50 procent), waterschappen 85 procent, gemeenten 87-90 procent (doelstelling 75 procent), universiteiten 80 procent, hogescholen 95 procent en het middelbaar beroepsonderwijs 75 procent.
Indrukwekkende cijfers en geslaagd beleid zou je zeggen. Een rapport van KPMG uit 2010 voor het toenmalig ministerie van Infrastructuur en Milieu concludeert dat de inkoop van de schoonmaak bij de overheid 100 procent duurzaam is (Monitor Duurzaam Inkopen 2010 Resultaten monitoringonderzoek duurzaam inkopen 2010 KPMG juni 2010).
Nu is met betrekking tot het milieu de inkoop nog redelijk te volgen. De kantinebeheerder gebruikt alleen biologische producten, de minister fietst tussen werk en privé, de dienstauto is een hybride en er wordt geen chloor gebruikt in het toilet op het ministerie van Veiligheid en Justitie.
Bij de sociale aspecten is het echter een stuk lastiger. Hanteert het ingehuurde schoonmaakbedrijf wel de ‘fundamentele’ fatsoensnormen, en wat zijn die? Krijgen mensen wel een redelijk loon naar arbeid? En wie controleert eigenlijk of aan die sociale voorwaarden van het duurzaam inkopen is voldaan? De recente stakingsacties van de schoonmakers bij de ministeries van Sociale Zaken en Buitenlandse Zaken maakt duidelijk dat de prachtige percentages in de monitor van 2010 niet veel zeggen over de kwaliteit van de duurzaamheid en ook vragen oproepen over de controle op de inkopen.
Klein inkoopbeleid
De overheid ziet natuurlijk in dat een solide beleid dat niet één-twee-drie te organiseren valt. Men geeft aan dat het duurzame inkoopbeleid alleen geldt voor ‘alle EU-aanbestedingen en openbare nationale aanbestedingen en meervoudig onderhandse offerteaanvragen groter dan € 50.000 (exclusief BTW)’. (Website PIANOo, Expertisecentrum Aanbesteden van het ministerie van Economische Zaken, Infrastructuur en Innovatie). De kleinere inkopen behoeven in principe niet duurzaam te zijn. Bij de aanschaf van bureaustoelen bijvoorbeeld bij een waarde hoger dan € 50.000 kan de duurzaamheid van het product zelfs redelijk precies worden geformuleerd.
De rijksoverheid schrijft dat bij ‘de belangrijkste milieuaspecten, de volledige levensloop van het product of de dienst in beschouwing wordt genomen.’ Hierbij gaat het om de kwaliteit en de afkomst van de materialen waarvan de stoel is gemaakt, hoe lang deze mee gaat. Een stoel van gerecycled plastic uit Nederland is duurzamer dan een stoel van hard hout afkomstig uit het Amazone gebied in Brazilië.
Hoe zit het echter met de mobiele telefoons die de overheid aanschaft? In veel smartphones en andere telecommunicatie materialen zijn zeldzame (edel)metalen verwerkt en meestal niet gerecycled. De overheid zal geen tweede hands apparatuur via Marktplaats aanschaffen. En die metalen komen meestal uit conflictgebieden zoals de documentaire Blood in my mobile ons laat zien. In die documentaire gaat het overigens vooral om Nokia telefoons.
De exacte afkomst van materialen is ook vaak lastig te bepalen. Apple zal bijvoorbeeld aangeven dat de metalen uit de iphones zijn betrokken van allerlei tussenhandelaren. Ook schermen bedrijven vaak met de term bedrijfsgeheim. Het Green Public Procurement Mobile Phones Technical Background Report van de Europese Unie, DG-Environment by Forum for the Future/BRE 2011, stelt echter dat bedrijven die willen meedingen bij een aanbesteding het eigen beleid ten aanzien van metalen uit Congo moeten openbaren. ‘Asking bidders to disclose their policies on sourcing from the Democratic Republic of the Congo (DRC) has been included in the criteria based on industry evidence and recent developments in U.S. Law’.
Hoe betrouwbaar is echter de mededeling van Nokia dat ze geen Coltan, columbite-tantalite, uit Congo gebruiken? En wie gaat het controleren? Het beleid rond duurzaam inkopen van de overheid wil die tekortkomingen opvangen door bedrijven te wijzen op hun keten-aansprakelijkheid. Bij de keten gaat het om het gehele traject van ruwe materialen tot de afnemer. Keten-aansprakelijk is er op gericht om ‘verbeteringen in de keten’ aan te brengen doordat bedrijven en instellingen controle en toezicht uitvoeren.
De controle en het toezicht op de ruwe materialen van producten betreft het niet alleen conflictgebieden. Met ijzer toegepast in een bureaustoel lijkt niet veel aan de hand, maar als de ijzerertsmijn al het water onttrekt aan de regio kan het voor boeren en bewoners in de omgeving van een mijn vreselijke gevolgen hebben. Hoe is dat goed te controleren en wie houdt daar toezicht op? Is na te gaan welk ijzererts de basis is geweest voor het ijzer in de stoel?
Keten-aansprakelijkheid
In de communicatie rondom duurzaam inkopen lijkt het zwaartepunt dan ook te liggen op energiezuinigheid en de afvalverwerking van bijvoorbeeld stoelen, computers en gebouwen. Tussen de bestaande ketens die het ministerie opsomt in het kader van de keten-aansprakelijkheid bevinden zich op dit moment nog geen ketens die verantwoordelijk zijn voor kantoormeubilair, elektronica en gebouwen.
Bij keten-aansprakelijkheid gaat het niet alleen om de milieuaspecten van de goederen en diensten. Vooral bij de sociale voorwaarden wordt de keten gezien als een belangrijke promotor van duurzaamheid. Agentschap NL van het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (ministerie van ELI) vermeldt: ‘Voor inkopers is niet makkelijk na te gaan of er ergens in de productieketen kinderarbeid is verricht of medewerkers voor een hongerloon hebben gewerkt’. Die kinderarbeid is meestal iets dat plaatsvindt in landen als China en India, weggestopt op het platteland of in een miljoenenstad.
Apple bijvoorbeeld ligt onder vuur vanwege arbeidsomstandigheden bij haar Chinese toeleveranciers van iphones. Eind 2011 waren de slechte omstandigheden in de fabrieken waar onderdelen van Apple worden gemaakt in het nieuws naar aanleiding van een golf van zelfmoorden onder arbeiders. In een markt waar de marges klein zijn, zullen de andere producenten echter niet veel beter presteren. Apple had de pech dat enkele werknemers de stilte verbraken.
Het voorbeeld van Apple maakt duidelijk dat misstanden niet eenvoudig zijn op te sporen, misschien zelfs niet voor het bedrijf zelf. Apple zegt dat zij het toezicht op de fabrieken zal verscherpen, maar of dat voldoende is, is onduidelijk. Het Agentschap NL geeft daarom aan dat het voor de inkoper lastig is, zeker als bij de keten allerlei bedrijven of productielijnen in het buitenland betrokken zijn.
De recente protesten van de schoonmakers maken duidelijk dat het duurzame inkopen wat betreft sociale voorwaarden zelfs op lokaal niveau geen sinecure is. Bij die voorwaarden wordt in een folder van het ministerie van ELI verwezen naar ‘fundamentele normen in de verdragen van Internationale Arbeidsorganisatie en de normen in de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens (UVRM)’. Een deel van de algemene normen is afkomstig van conventies van de Internationale Arbeidsorganisatie (ILO), zoals de afschaffing van dwangarbeid en slavernij, de vrijwaring van discriminatie op het werk en in beroep, de afschaffing van kinderarbeid, de vrijheid van vakvereniging en recht op collectief onderhandelen.
Een ander deel betreft de mensenrechten uit het UVRM, uitgewerkt in bindende verdragen als het BuPo en Esocul. De overheid heeft ten aanzien van duurzaam inkopen deze algemene normen nog eens aangescherpt met aanvullende normen. Er kan eigenlijk niets fout gaan met dat inkoopbeleid, zou je denken. Met zoveel indrukwekkende normen zal niet het eerste de beste schoonmaakbedrijf aan de slag gaan op het ministerie van Sociale Zaken. De praktijk is weerbarstig, zoals blijkt.
Controle beperkt
Natuurlijk is de controle voor de overheid beperkt, misschien zelfs onmogelijk, zoals het Agentschap NL over de taak van de inkoper schrijft, maar wat valt er dan nog duurzaam in te kopen? In het beleid nemen de keten-initiatieven een centrale rol in. Bedrijven kunnen zich bij deze initiatieven aansluiten. De initiatieven ‘zijn organisaties waarin verschillende partijen samenwerken om zicht te krijgen op de productieketen en om te beïnvloeden dat er betere sociale voorwaarden in de keten komen’.
In de communicatie over Duurzaam inkopen worden de volgende keten-initiatieven opgesomd: ‘Fair Flowers Fair Plants (FFP) voor bloemen en planten, Fair Wear Foundation voor kleding, Max Havelaar voor voedingsmiddelen, bloemen, katoen, cosmetica en verzorging, Union for Ethical BioTrade voor voedsel, cosmetica, farmacie, decoratie UTZ Certified voor koffie, thee, cacao, palmolie en Social Accountability International voor alles.’
Bij de verschillende initiatieven lijken zowel consumenten als producenten vertegenwoordigd, maar wie verricht de controle in de fabrieken? Het voorbeeld van Apple laat zien dat sociale normen, controle en toezicht op papier nog niets zeggen over de daadwerkelijke omstandigheden en eventuele verbeteringen. Belangen van producenten en consumenten liggen soms heel ver uit elkaar.
Het ministerie geeft dit in een folder ook aan: ‘De criteria voor duurzaam inkopen adresseren sociale aspecten en milieu-aspecten. Tegelijkertijd moet voorkomen worden dat de criteria een negatieve invloed hebben op het ‘profit’-aspect. De toepassing van de criteria dient daarom over het geheel genomen niet te leiden tot substantiële meerkosten’, vermeldt het Toetsingskader criteria duurzaam inkopen van 1 juni 2010.
‘Substantiële meerkosten’ is een rekbaar begrip. De overheid wil zelf ook voor een dubbeltje op de eerste rij zitten. Bij de aanbesteding van de schoonmaak van de toiletten zal de goedkoopste aanbieder toch eerder gekozen worden dan de dure aanbieder die zijn werknemers een respectvol salaris betaalt. De folder van het ministerie uit juni 2010 vermeldt daarom dat bij de ‘milieugerelateerde criteria gebruik wordt gemaakt van bestaande kennis bij inkopers, bedrijven, NGO’s, brancheorganisaties, kennisinstituten en recente onderzoeken’.
Het keten-initiatief Fair Flowers Fair Plants (FFP) geeft aan dat ‘FFP-bloemen en planten een traject volgen van producent tot aan het verkooppunt. Elke schakel in de keten moet lid zijn van Fair Flowers Fair Plants en moet bewijzen dat het om FFP producten gaat.’ Bij de controles wordt gelet op milieu-eisen (gewasbeschermingsmiddelen, meststoffen, energie, water en afval) en sociale eisen (veiligheid, gezondheid en arbeidsomstandigheden).
Bij controles zijn feitelijke omstandigheden makkelijker vast te stellen da ‘menselijke factoren’. Is de vakbond ook daadwerkelijk een vakbond van de werknemers zelf of heeft het bedrijf de bond opgezet om bij de keten te horen? Over milieu-criteria is het ministerie van ELI helder: ‘Voor de milieu gerelateerde criteria wordt gebruik gemaakt van bestaande kennis bij inkopers, bedrijven, NGO’s, brancheorganisaties, kennisinstituten en recente onderzoeken.’ De sociale criteria zijn niet geformuleerd omdat de ‘contouren van de sociale criteria thans nog worden uitgewerkt tot criteria die bij het inkopen kunnen worden gebruikt
Sociale voorwaarden
De overheid erkent de problemen met betrekking tot de sociale voorwaarden en daarom is onder het kopje ‘duurzaamheid: people, planet, profit’ een ‘redelijke inspanning’ geformuleerd: ‘Omdat het moeilijk is alles wat in de keten gebeurt te kennen, vraagt de overheid een inspanningsverplichting van de leverancier en geen resultaatsverplichting.’ Zodra Apple kan aangeven dat zij de fabrieken écht regelmatig bezoekt dan kan de iphone nog voor duurzaam doorgaan, ondanks de slechte arbeidsomstandigheden.
Bij de inspanning gaat het om ‘de grootte van de opdracht, de frequentie van de relatie met toeleveranciers, de machtsverhoudingen tussen partijen in de keten, de kenbaarheid van de situatie in de keten.’ Het schoonmaakbedrijf dat zijn werknemers slecht behandelt en betaalt kan ook voor duurzaam doorgaan door te verwijzen naar de ‘machtsverhoudingen tussen partijen in de keten.’ Het probeert de sociale voorwaarden na te komen, maar slaagt daar duidelijk niet in omdat de werknemers uit onvrede de straat op gaan.
Het is voor de ambtenaar die een duurzame mobiele telefoon of bureaustoel wil aanschaffen, dan wel schoonmakers wil aanstellen bepaald geen eenvoudige klus. Hij kan alles aan de markt over laten en hopen dat de keten-initiatieven verbeteringen in de sociale voorwaarden teweeg zullen brengen, maar het kan ook mis gaan. De toiletten worden vervolgens niet meer schoon gemaakt, de stoelen gaan na drie jaar in plaats van vijf jaar stuk en in de telefoon zit tóch Coltan verwerkt volgens een documentairemaker.
Inspanningsverplichting, ketenaansprakelijkheid… uiteindelijk gaat het om onderzoek die misstanden aan het licht brengt, zoals in het geval van Apple. Onderzoek door journalisten of niet gouvernementele organisaties. Het ministerie geeft dan ook als tip aan het bedrijfsleven dat zij ‘de gegevens kunnen raadplegen die zijn bijeengebracht door onderzoeksinstanties en NGO’s.’ Verschillende NGO’s hebben zich ook aangesloten bij keten-initiatieven. De vakbonden, FNV Bondgenoten en CNV dienstenbond, en de NGO de Clean Clothes Campaign hebben zich bij de kledingketen aangesloten (Fair Wear Foundation).
Vraag is echter of het doorverwijzen naar NGO’s en onderzoeksinstanties niet wat al te gemakkelijk is. Waar ligt de verantwoordelijkheid van de overheid zelf? Het voorbeeld van de schoonmakers laat zien dat bij zoiets essentieels als een schone werkplek het al fout gaat. Hoe zit het dan met het kantoormeubilair of de gebruikte communicatiemiddelen? Misschien is de koffie wel zuiver, maar de communicatie niet?
Daarnaast wordt er al jaren bezuinigd op het maatschappelijk middenveld en ontwikkelingsorganisaties. Wordt duurzaam inkopen straks niet het afchecken van de inspanning van een bedrijf? En bestaan de ketens in de toekomst alleen nog maar uit de producenten voor wie profit net iets belangrijker is dan people? De consument, lees de overheid, speelt daar ook een belangrijke rol in, want de markt heerst en alles kan nog goedkoper.
Onzichtbare contracten
Als voorbeeld hebben we Apple genomen, maar levert het computerbedrijf eigenlijk wel telefoons aan bestuursorganen in Nederland? Bij de openbare aanbestedingen zijn er publieke registers, maar de contracten onder de € 50.000 blijven onzichtbaar. In principe hoeft de overheid alleen bij openbare aanbestedingen duurzaam in te kopen. Elk jaar is het bedrag dat wordt aanbesteed minder dan de helft van het totale inkoopvolume (Het totale inkoopvolume van Nederlandse overheden, Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven (IOO bv) uit 2009).
Er is sprake van nogal grove schattingen, want de cijfers over de aanbestedingen lopen uiteen van 18 tot 33 miljard euro. De getallen zijn echter een indicatie voor het percentage duurzaam ingekochte goederen en diensten. Dit ligt rond de 30 en 50 procent bij een geschat totaal volume van de overheid van rond de 60 miljard. Als de overheid echter beweert dat de inkoop van het schoonmaken 100 procent duurzaam is en vervolgens de schoonmakers daar anders over denken, roept dat vragen op over het gehele duurzaamheidstraject.
Hoe zit het met het ijzer van het kantoormeubilair en de coltan in de telefoons? De publicaties over de slechte arbeidsomstandigheden in de fabrieken voor onderdelen van Apple laten zien dat onderzoek van groot belang is om het duurzaamheidsgehalte tegen het licht te houden. Een eerste vereiste voor dat onderzoek is de vraag of de overheid iphones in gebruik heeft. Daarbij is de vraag of het een openbare aanbesteding betreft van minder belang.
Door in de Monitor Duurzaam Inkopen 2010 heel hard te roepen dat alle doelen gehaald zijn en aan te geven dat de Rijksoverheid bijna 100 procent duurzaam inkoopt, wordt de illusie gewekt dat 100 procent ook alle inkoop betreft. Nergens wordt vermeld om welk percentage van het totale inkoopvolume van de Rijksoverheid het gaat. Duurzaam inkopen zou ook op de boekhouding moeten slaan en dus ook als het om niet aan te besteden goederen en diensten gaat. De overheid wil geen goedkope stoelen die door kinderhanden zijn gemaakt in de kamer van de minister van ELI.
Het ministerie geeft zelf toe dat de overheid niet over de kennis beschikt ten aanzien van materialen, arbeidsomstandigheden en andere sociale en milieu-aspecten. Om die reden verwijst de overheid bedrijven door naar ‘de gegevens die zijn bijeengebracht door onderzoeksinstanties en NGO’s.’ Die organisaties moeten dan wel weten met wie de overheid in zee gaat, want anders wordt het onderzoek een verdraaid lastig karwei.
Verzoek tot openbaarmaking
Buro Jansen & Janssen verzocht op 7 juli 2010 alle ministeries en politiediensten om contracten met bedrijven op het gebied van ICT, communicatie, dataverzameling en beheer, toegangscontrole, zichtsystemen, alarm, wapensystemen, beschermende oplossingen voor personeel, voertuigen en gebouwen, voertuigen, training en detachering openbaar te maken. In totaal werden 34 bestuursorganen aangeschreven.
Met name de politie reageerde als door een wesp gestoken. Wat Buro Jansen & Janssen wel niet dacht! Alles passeerde de revue. Te veel werk, niet te vinden, allemaal persoonlijk, zeer geheim, staatsgeheim, levensgevaarlijk als bandieten dat te weten komen.
Ruim een half jaar later druppelden de eerste overzichtslijsten binnen. Het duurde tot in de zomer van 2011 voordat alle lijsten in het bezit van Jansen & Janssen waren. Ze zijn verschillend van opzet, inhoud, duidelijkheid en precisie. Sommige politieregio’s hebben geprobeerd zo volledig mogelijk te zijn bij de beantwoording van het verzoek, anderen zo onvolledig mogelijk. En het betreft niet alle namen van de bedrijven die met de politie of de verschillende ministeries samenwerken.
Waarom worden eigenlijk niet alle namen van de instanties die met de overheid samenwerken openbaar gemaakt? Alleen dan kan serieus werk worden gemaakt van een duurzaam inkoopbeleid. Een overheid die niet transparant is, zal altijd schoonmakers in dienst hebben die niet volgens normale fatsoensnormen worden behandeld. Vuile ramen ontnemen het zicht op een serieus beleid waarbij sociale en milieu-aspecten centraal staan en waarbij het inkopen niet duurzaam is, maar wordt afgewimpeld.