Met de benoeming van een terrorismepaus, die de coördinatie van de Europese terreurbestrijding ter hand gaat nemen, nieuwe wettelijke maatregelen en vooral veel goede voornemens denken de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken van de Europese lidstaten een adequaat antwoord te hebben gevonden op het vermeende gebrek aan effectieve Europese terreurbestrijding. Maar direct werd al duidelijk dat een écht Europees antwoord er niet in zit. Het Verenigd Koninkrijk, Spanje, Italië, Duitsland en Frankrijk lieten weten vooral onderling inlichtingen te willen uitwisselen en er niet over te peinzen alle lidstaten te laten delen in de geheimen van hun nationale inlichtingendiensten – laat staan de tien nieuwe lidstaten die in mei aanschuiven aan de Europese beleidstafels.

Het is de vraag of deze maatregelen voldoen. Want de Europese politie- en justitiesamenwerking zit al jaren gevangen in een krampachtige spagaat. De ministers en beleidsmakers verzinnen de ene na de andere ‘effectieve’ Europese maatregel, maar politie- en inlichtingendiensten gaan via hun informele netwerken vrijwel autonoom te werk. De samenwerking ziet er dan ook vooral op papier goed uit. Na de aanslagen van 11 september 2001 in de Verenigde Staten werden tal van nieuwe wetten gelanceerd en werd bij de Europese politiedienst Europol een speciale antiterreur task force in het leven geroepen. Ook beloofden de regeringsleiders plechtig dat de politie- en inlichtingendiensten de handen ineen zouden slaan om beter samen te werken. Informeel en bilateraal gebeurt dat ook wel. Zo blijkt uit de dossiers van de zaak Eik, de eerste terrorismezaak in Rotterdam, dat er veel informatie is gedeeld door de politie- en inlichtingendiensten. In België, Frankrijk, Duitsland en Nederland heeft dat geleid tot arrestaties en veroordelingen.

Van veel andere fraaie voornemens is echter weinig terechtgekomen. Er is Europese wetgeving tot stand gekomen, maar door veel lidstaten nog steeds niet in nationale wetgeving omgezet of geïmplementeerd. Deskundigen zetten bovendien grote vraagtekens bij de zin van deze wetten. De speciale eenheid bij Europol is wegens gebrek aan succes alweer opgedoekt (ook al heet het officieel dat de eenheid geïntegreerd is in de bestaande structuren van Europol). Bronnen binnen Europol bevestigen dat de antiterreur task force mede is mislukt omdat de inlichtingendiensten wel aan tafel schoven om te kijken wat er voor nuttigs in de databanken van Europol te halen viel, maar omgekeerd geen snipper informatie wilden prijsgeven. En de inlichtingendiensten van de EU-lidstaten werken nog steeds informeel samen in een eigen verband, de Club van Bern, die buiten de structuren van de Europese Unie valt.

Voor kenners van de Europese politie- en justitiesamenwerking komt dit alles niet als een verrassing. Op politie- en justitiegebied geven regeringen, en vaak met goede redenen, maar mondjesmaat nationale bevoegdheden uit handen. Omdat met unanimiteit moet worden besloten, ontstaan meestal sterk verwaterde compromissen, die weinig vlees op het bot hebben. Maar zelfs als nieuwe Europese wetgeving tot stand komt en in nationale wetten wordt omgezet, wil dat nog niet zeggen dat er in de praktijk ook iets verandert. Willen Europese afspraken effect hebben, dan moeten in de lidstaten de prioriteiten worden aangepast, opsporings- en vervolgingscapaciteit vrijgemaakt, informatie uitgewisseld, tactieken en strategie op elkaar afgestemd en moeten teams met elkaar gaan samenwerken. Want wetgeving alleen heeft criminelen of terroristen nog nooit gestopt; de achilleshiel ligt bij de handhaving van die wetten en dus de opsporing. De noodzakelijke vertaling van Europese naar nationale afspraken ligt vooral in handen van de nationale regeringen en de uitvoerende opsporingsdiensten. En die laten zich over het algemeen toch nog steeds meer leiden door nationale prioriteiten dan door Europese.

Voor de samenwerking tussen de inlichtingendiensten gelden deze problemen nog eens in het kwadraat. In een begin dit jaar verschenen en vrijwel onopgemerkt gebleven rapport van het Europese Institute for Security Studies (ISS), getiteld ‘For your eyes only’, wordt puntsgewijs uit de doeken gedaan waar de inlichtingensamenwerking in Europa mank aan gaat.
Inlichtingendiensten dienen bij uitstek het nationale staatsbelang. En in de politiek hybride Europese Unie is dat staatsbelang, als het er echt op aankomt, nog altijd springlevend. Geen enkele inlichtingendienst wil dat andere landen weten welke informatiepositie hij precies heeft, en over welke inlichtingenmethoden hij beschikt, al was het alleen maar omdat bevriende inlichtingendiensten op politiek en economisch gebied vaak weer elkaars concurrenten zijn. Inlichtingen – en vooral de uitwisseling ervan – zullen dan ook eerst stevig door de nationale zeef worden gehaald. Exclusieve inlichtingen zijn bijvoorbeeld handig om de positie van een land in een coalitie te versterken. Wie op het juiste moment met cruciale inlichtingen komt heeft niet alleen een informatievoorsprong, maar kan ook het te voeren beleid naar zijn hand zetten.

Binnen de inlichtingenwereld geldt daarnaast het uitgangspunt van wederkerigheid: inlichtingen worden alleen uitgewisseld als er ook iets bruikbaars voor terugkomt. Landen die slecht in de eigen inlichtingen zitten, vissen achter het net. Een ander belangrijk obstakel is de vrees dat inlichtingen doorgegeven worden aan derde landen. Des te breder informatie verspreid wordt, des te groter de kans dat de inlichtingen uiteindelijk bij diensten terechtkomen, waar ze wat betreft de oorspronkelijke ‘eigenaar’ van het inlichtingenproduct nooit terecht hadden mogen komen. Daarom zijn bijvoorbeeld het Verenigd Koninkrijk en Spanje nooit bereid geweest om hun intelligence over respectievelijk IRA en ETA met Europol te delen. Daarom laten de vijf grote EU-lidstaten nu al weten dat niet alle lidstaten toegang krijgen tot de keukengeheimen.
In de Europese context is de samenwerking met de VS daarbij van essentieel belang. In het rapport van het ISS wordt dit omschreven als de catch-22 van de Europese Unie. De VS zijn in de wereld de belangrijkste inlichtingennatie. Als binnen de EU de inlichtingendiensten meer informatie gaan uitwisselen, bestaat het risico dat de VS de inlichtingenkraan verder dichtdraaien, uit angst voor het weglekken van gevoelige informatie. De aanstaande uitbreiding van de EU met tien nieuwe lidstaten zal die Amerikaanse terughoudendheid alleen maar versterken. Europese landen zoals het Verenigd Koninkrijk zullen er nauwlettend op toezien dat plannen voor versterkte Europese inlichtingensamenwerking niet ten koste gaan van de exclusieve inlichtingenrelatie met de VS.

Het valt te betwijfelen of de hardhandige wake-up call van Madrid genoeg is om deze structurele eigenaardigheden van de inlichtingenwereld te overstijgen. Maar er zijn nog andere redenen om nu niet alle hoop op een verbeterde samenwerking van inlichtingendiensten te zetten. Inlichtingen- en politiediensten kunnen nooit de voedingsbodem wegnemen waar Al Qaida zo welig op tiert. Daar zijn heel andere maatregelen voor nodig. Hetzelfde geldt voor allerlei repressieve maatregelen die de burgerrechten ondergraven. Dat soort grof geschut treft uiteindelijk vooral de eigen burgerbevolking, en specifiek de migrantengemeenschappen. Wie de dreiging van catastrofaal terrorisme serieus neemt, moet ook buiten de oude vertrouwde reflexen van meer controle en repressie durven denken.
Daarnaast blijft een gezonde dosis wantrouwen tegen inlichtingendiensten op zijn plaats, omdat er vraagtekens te zetten zijn bij de kwaliteit en betrouwbaarheid van hun informatie. ‘Vanzelfsprekend selecteren en presenteren staten inlichtingen op een manier die hun eigen belangen dienen,’ constateert het ISS onomwonden. Het ‘bewijs’ voor de aanwezigheid van massavernietigingswapens in Irak mag als treffende illustratie dienen. Ook de manier waarop de Spaanse regering de aanslagen voor eigen politiek gewin trachtte aan te wenden, door deze in de schoenen van de ETA te schuiven, biedt stof tot sombere overpeinzingen. En in Nederland beleefden we onlangs een mini-affaire, toen de AIVD het waagde om op te schrijven dat moslimjongeren onder meer radicaliseren omdat ze zich gedenigreerd voelen door een aanhoudende stroom negatieve uitlatingen van opiniemakers en politici. Foei, riepen VVD, CDA en LPF onmiddellijk, broddelwerk van de AIVD. Dat maakt meteen duidelijk dat elke verdergaande vorm van samenwerking tussen inlichtingendiensten vergezeld moet gaan van maatregelen die de politieke aansturing en democratische controle garanderen. In de Europese context zal dat moeilijk zijn. Wie gaat de inlichtingendiensten aansturen en controleren? De vijftien en binnenkort vijfentwintig ministers van Binnenlandse Zaken? Of het consortium van Engeland, Spanje, Duitsland, Italië en Frankrijk? Wie ziet toe op de kwaliteit van de inlichtingen? Hoe wordt voorkomen dat nationale belangen toch weer de bovenhand krijgen?

De nieuwe Europese terrorismepaus moet binnen zes maanden een rapport uitbrengen met aanbevelingen om de Europese inlichtingensamenwerking te verbeteren. Het is te hopen dat deze figuur zoveel politiek gezag heeft, dat hij in de dossiers en databanken van de inlichtingendiensten kan kijken. Uit de vele terrorismeonderzoeken die grensoverschrijdend hebben plaatsgevonden zal blijken wat er daadwerkelijk veranderd moet worden aan de samenwerking en informatie-uitwisseling. Nederland kan hierin een belangrijke bijdrage leveren, omdat een commissie momenteel de AIVD onder de loep neemt. Die kan meteen bekijken wat nu werkelijk de obstakels zijn in de praktijk van de internationale samenwerking. Dan kan op basis van feiten iets verbeterd worden, in plaats van op basis van aannames of politiek goed in het gehoor liggende schijnoplossingen.

De auteurs publiceerden begin dit jaar het boek ‘Keizer in lompen – politiesamenwerking in Europa’, Uitegverij Papieren Tijger, Breda, ISBN 90 6728 126 3