‘Ik vraag me af hoe lang het nog duurt voor mensensmokkelaars en grensbeambten het vuur op elkaar openen’, mijmerde Ruediger Fuestul, hoofd van de Duitse grensbewaking bij Tsjechië, in de zomer van 1998 tegen Reuters. Sinds het begin van 1998 heeft Duitsland negenduizend extra grenswachten aan de grens gelegerd. Niet alleen Duitsland verkeerde in hoogste staat van paraatheid. In België opende de Rijkswacht het vuur op mensensmokkelaars. Het bleek een vergissing: een schippersechtpaar, dat een moment pauzeerde op een parkeerplaats waar veel mensensmokkelactiviteiten plaatsvinden, werd voor smokkelaars aangezien. In paniek ging het echtpaar ervandoor, achtervolgd door de Rijkswacht. Na een shoot out op de Rijksweg kwam het echtpaar uiteindelijk met de schrik vrij.
Minder goed liep het af met de Kosovaarse vluchtelingen die achter in een vrachtwagen de Tsjechisch-Duitse grens passeerden. Tijdens een achtervolging door Duitse grenseenheden raakte de auto van de weg af. Vijftien Kosovaren, op zoek naar bescherming, werden zwaargewond afgevoerd.

De grimmige situatie aan de grenzen van Europa werd veroorzaakt door het hoog oplopende conflict in Kosovo. De Schengenlanden voerden hun grensbewaking drastisch op. Vanaf het prille begin viel in de reactie van de Europese landen op de Kosovo-crisis een dubbelzinnigheid te bespeuren. Het geweld in Kosovo werd scherp veroordeeld. Massaslachting, etnische zuivering, genocide, gruweldaden ­ de kwalificaties logen er niet om. Het vormde ook de legitimatie om desnoods gewapenderhand in te grijpen. Maar terwijl organisaties als de unhcr een dringend beroep op de Europese regeringen deden om Kosovaren op te vangen en te stoppen met de verwijdering van Kosovaren, maakte de Europese Unie zich om andere dingen druk. Door de humanitaire zorgen klonk steeds een andere zorg: als de crisis niet wordt opgelost, ontstaan er nieuwe vluchtbewegingen naar Europa. Wat vooral werd gevreesd was een herhaling van de Bosnië-crisis, toen honderdduizenden mensen bescherming zochten in Europa.

De zomer van 1998 kan geboekstaafd worden als de zomer van de asielpaniek. In Nederland sloeg de staatssecretaris van Justitie, Job Cohen, alarm. Het asielstelsel dreigt te ontploffen, liet de bewindsman weten. De oprichting van een tentenkamp in de modderige heide bij Ermelo, met legertenten die waarschijnlijk nog resteerden uit nooit gebruikte voorraden van de Eerste Wereldoorlog, symboliseerde een nieuwe Hollandse hardvochtigheid. Tussen neus en lippen door gaven diverse justitiewoordvoerders toe dat de lekkende legertenten vooral voor de camera’s van cnn bedoeld waren: de cnn-beelden moesten potentiële vluchtelingen all over the world duidelijk maken dat de beroemde Hollandse gastvrijheid plaats had gemaakt voor een no-nonsense aanpak waarvan de opeenvolgende kabinetten Lubbers slechts hadden durven dromen.
Niet alleen in Nederland rinkelden de alarmbellen. Alle Europese landen verklaarden eensgezind dat ze de opvang van nieuwe asielzoekers niet meer aankonden. De Britse minister van Binnenlandse Zaken, Jack Straw, bleek wel heel erg geïnspireerd door het Hollandse moddermodel. De Britse opvangcapaciteit nadert haar breekpunt, verklaarde Straw, nu er in de eerste acht maanden van het jaar 27.000 mensen asiel aanvroegen, achtduizend meer dan het vorige jaar. De autoriteiten speelden met het idee om legertenten in Hydepark op te slaan.
Loden last

De boodschap was duidelijk: Europa dreigt te bezwijken onder de loden last van asielzoekers en er moet echt wat gebeuren. De gezamenlijke Europese boodschap kwam niet uit de lucht vallen. Op de Balkan dreigde een nieuwe catastrofe. Europa kan zich een nieuwe vluchtelingencrisis niet veroorloven, was de algemene houding onder de beleidsmakers. Het is niet de eerste keer dat paniek over echte of vermeende aantallen asielzoekers zorgvuldig wordt georkestreerd om belangrijke politieke beleidswijzigingen in het asielbeleid door te voeren en te legitimeren.
Tijdens de Bosnië-crisis wist de Europese Unie de komst van honderdduizenden vluchtelingen niet te voorkomen. ‘Nie wieder‘, galmden de Europese lidstaten Duitsland na. Bij een volgende crisis zou het anders gaan, is sindsdien in alle Europese asielgremia herhaald. De oplossing die sindsdien wordt nagestreefd staat bekend als opvang in de eigen regio. De Kosovo-crisis was de testcase van deze politiek.
De Duitse minister van Buitenlandse Zaken, Kinkel, eiste in de zomer van 1998 een ‘regionaal vluchtelingenconcept zodat niet meer vluchtelingen naar Duitsland stromen’.(1) De zorgen werden niet veel later verwoord in een officieel standpunt van de Europese Raad voor Justitie en Binnenlandse Zaken, die verantwoordelijk is voor asielzaken.

De Raad heeft zijn bezorgdheid geuit over de verontrustende situatie in Kosovo en over het risico van een massale migratiestroom uit dat gebied. Sommige lidstaten melden dat het aantal asielzoekers en andere migranten uit het gebied van Kosovo sedert begin dit jaar aanzienlijk is gestegen.(2)

De JBZ-Raad besloot te onderzoeken of opvang in de regio mogelijk was. Ook zond de JBZ-Raad migratiedeskundigen naar Pristina. Hun opdracht was te onderzoeken waaróm al die Kosovaren eigenlijk op de vlucht sloegen. Enige zwarte humor kan de JBZ-Raad niet ontzegd worden.
De Europese ministers lieten het niet bij woorden alleen. Duitsland en Frankrijk lanceerden het zogenaamde Kinkel/Védrine-initiatief: vluchtelingen moeten worden opgevangen in safe havens in Kosovo. Werkgroepen werden ingesteld om geschikte locaties te vinden. Even later lanceerde eu-voorzitter Oostenrijk het Project Home, dat ook een opvang ter plekke van de vluchtelingen behelsde. Duitsland stelde ondertussen vijf miljoen gulden beschikbaar voor de opvang van vluchtelingen in Albanië. csu-minister Spranger zei daarbij dat ‘hulp in de regio beter werkt en goedkoper is dan de opname in Duitsland’.(3) Andere Duitse politici noemden Macedonië, Noord-Albanië en Italië als geschiktste plekken voor de opvang van vluchtelingen uit Kosovo.

De Europese landen deden in Schengenverband echter nog veel meer. Begin 1998 werd de `Schengen Taskforce illegale migratie’ in het leven geroepen, die tweewekelijks bij elkaar komt. Het was het Europese antwoord op de komst van zo’n tweeduizend Koerdische vluchtelingen, die eind 1997 voor grote paniek zorgden in de Europese hoofdsteden.(4) De Taskforce concentreerde zich op de praktische uitvoering van de maatregelen die de Schengenlanden in december 1997 afspraken: uitwisseling van informatie tussen de Europese migratie- en politiediensten, verscherping van de grenscontroles, detentie van illegale migranten, bestrijding van mensensmokkelaars en betere operationele samenwerking.
De Taskforce deelde de wereld op in `risicogebieden’. Zone een bestaat uit Istanbul en Ankara; zone twee uit Syrië, Libanon en Jordanië; zone drie bevat Tsjechië, Slowakije, Hongarije en Slovenië; en zone vier behelst Polen en de Baltische staten. Frankrijk opende een databank waarin alle informatie met het oog op het ‘beheersen van de massale fluxen illegale immigratie en de detectie van de achterliggende criminele netwerken’ wordt opgeslagen.(5)
De landen wisselden informatie uit over de technieken die civiele en militaire maritieme autoriteiten kunnen toepassen voor de ‘detectie, volging en lokalisatie van risicoscheepvaartuigen’. De Taskforce constateerde in een tussenrapportage tevreden dat vooral de ‘intensivering van de samenwerking tussen en met de contactambtenaren in derde staten tot positieve resultaten leidde’.(6)

Op de bijeenkomst van de Taskforce op 25 mei 1998 lag een Duitse notitie op tafel waarin aandacht werd gevraagd voor de ‘massieve exodus uit Kosovo’. Duitsland wilde dat de Taskforce zich ook hier mee ging bezighouden. Duitsland vond, samen met Nederland en Frankrijk, dat het mandaat van de Taskforce ruim genoeg was om zelfstandig te beslissen tot de uitbreiding van de activiteiten van de Taskforce naar andere landen. De andere lidstaten vonden echter dat daar minimaal een besluit van de Centrale Groep (het hoogste ambtelijke orgaan van Schengen) voor nodig was.(7)
Op 23 juni 1998 keurden de Schengenministers het voorstel van de Centrale Groep goed. ‘In het licht van de aanhoudende en diverse bedreiging welke van de illegale immigratiestromen naar de Schengenruimte uitgaat,’ stelden de ministers, ‘worden de bevoegdheden van de Taskforce uitgebreid tot alle migratiestromen die een sterke illegale immigratie naar de Schengenstaten met zich kunnen meebrengen.’(8) Dat hiermee Kosovo wordt bedoeld, werd de buitenwereld er in eerste instantie niet bij verteld. De Taskforce kreeg opdracht om een pakket maatregelen voor te bereiden.
Duvelstoejagers

Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, Michiel Patijn, die verantwoordelijk is voor de Schengensamenwerking, had enige moeite de Kamer uit te leggen hoe deze uitbreiding van het mandaat nu precies tot stand was gekomen. Zoals wel vaker het geval is, hobbelt het parlement een paar kilometer achter de Schengenbesluitvorming aan. Ter voorbereiding van de vergadering van 23 juni 1998 had Patijn op 17 juni in de Kamer nog gezegd:

Gevraagd is of de Taskforce zich ook met andere landen zal bezighouden. Voorzitter, in beginsel is dat niet het geval.(9)

Een week later besloten de Schengenministers toch tot de uitbreiding van het mandaat. Patijn legde later in een brief aan de Kamer uit dat dit voorstel pas op het laatste moment was ingediend.(10) Patijn omschreef overigens de Taskforce als ‘een stel duvelstoejagers die een bepaald probleem bij de kop nemen en niet als een instrument dat breed kan worden uitgesmeerd’.(11)
Bij de uitwerking van de maatregelen door de Taskforce ging het wederom mis met de parlementaire controle. In een brief van 26 augustus 1998 meldde de staatssecretaris dat er in verband met de zomervakantie van het Schengensecretariaat nog geen documenten beschikbaar waren voor de Schengenbijeenkomst van 16 september.
`Naar verluidt zullen er aan het UC van 16 september geen onderwerpen ter besluitvorming worden voorgelegd.’(12) Op 9 september waren de documenten er plotseling wél, inclusief een bindend besluit over de maatregelen die de Taskforce voorstelde. Aangezien het parlement geen tijd meer had om de voorstellen te bediscussiëren, werd het gevraagd achteraf haar goedkeuring te verlenen aan de gemaakte afspraken.

De Taskforce stelde onder andere de volgende maatregelen voor: ondersteuning van herkomst- en transitlanden door contactambtenaren van Schengenstaten (die adviseren over hoe illegale uitreis is te verhinderen, teneinde onregelmatige binnenkomst in een Schengenstaat tegen te gaan); permanente wederzijds informatie-uitwisseling over de bevindingen van de deskundigenteams die de herkomst- en transitlanden bezoeken; intensieve controles op de grensdoorlaatposten, vooral op de plekken waar veel migratie plaatsvindt; bewaking van het gebied achter de grenzen door mobiele bewakingseenheden; intensivering van politiële maatregelen in het binnenland, vooral op de grote doorgaande verkeersroutes; het afnemen van vingerafdrukken van iedere onregelmatig binnenkomende migrant en het bewaren ervan met het oog op informatieverstrekking aan de andere Schengenlanden; het onverwijld en consequent verwijderen van illegale migranten naar het land van laatste verblijf; het uitwisselen van informatie met Europol over mensensmokkelorganisaties, routes en aanhoudingen.(13)
De ministers namen het voorstel aan als ‘richtsnoer voor verdere besluitvorming’. De Centrale Groep kreeg een mandaat om de maatregelen verder uit te werken en nadere besluiten te nemen. De ministers legden prioriteit bij de bestrijding van ‘illegale immigratie’ vanuit Kosovo. De Duitse Schengen voorzitter, Manfred Kanther, verklaarde na de bijeenkomst waarop de Schengenlanden hun maatregelen namen:

 Zoals we de illegale binnenkomst van Koerden uit Irak en Turkije in het Schengengebied in de eerste zes maanden van dit jaar hebben bestreden, moeten we nu een nieuwe inspanning leveren om te voorkomen dat Centraal- en West-Europa de bestemming wordt van illegale migratiestromen en de daarmee samengaande criminaliteit. De aangenomen maatregelen hebben al bewezen belangrijke instrumenten te zijn om de migratiestromen van Koerden te stoppen. We zijn vol vertrouwen dat ze deze keer ook zullen werken.(14)

De Schengenlanden voerden hun grenscontroles drastisch op. Duitsland stationeerde negenduizend extra grensbewakers bij de grenzen met Polen en Tsjechië. In de eerste helft van 1998 werden ruim vijftienduizend mensen gepakt die probeerden de grens over te steken. Nieuwe wetgeving geeft grensbewakers de bevoegdheid om op vliegvelden, treinstations en treinen identiteitcontroles uit te voeren zonder een concreet vermoeden te hoeven hebben dat iemand iets heeft misdaan. Ook voert Duitsland nieuwe wetgeving in tegen ongedocumenteerde asielzoekers. Zij krijgen geen financiële toeslagen meer en worden op een minimumrantsoen van voedsel, water en medische hulp gezet. De Duitse regering hoopt dat mensen, na een paar maanden onder dergelijke omstandigheden te moeten leven, eieren voor hun geld kiezen en ‘vrijwillig’ terugkeren.
Oostenrijk, kersvers Schengenlid, investeerde ruim 450 miljoen gulden in haar grensbewaking, om aan de Schengennormen te voldoen. Elk jaar wordt nog eens 75 miljoen gulden aan versterking van de grensbewaking besteed. Het aantal grenswachten steeg naar zesduizend ambtenaren, waarbij ook dienstplichtigen worden ingezet. Met Slovenië, Hongarije, Slowakije en Tsjechië wordt intensief samengewerkt in de grensstreken. Aan de grens met Hongarije werden vorig jaar zesduizend mensen gestopt. Met hulp van helikopters, mobiele grondpatrouilles, nachtkijkers, motorboten, carbondioxide-detectoren en hittezoekers worden de grenzen bewaakt.(15)
Italië zet een eenheid van tachtig agenten en speedboten in om de Zuid-Albanese kust te bewaken. In Albanië worden wegblokkades opgeworpen bij de haven Vlora, een favoriet vertrekpunt. Engeland voert de controle bij Dover, Cardiff en de Eurostar op, sinds vluchtelingen uit Kosovo via België proberen Engeland te bereiken. Engeland brengt een boete van vijfduizend gulden in rekening bij Eurostar voor elke ongedocumenteerde die met de trein naar Engeland wordt vervoerd.
Zwitserland, dat geen lid is van Schengen maar wel via een parallel akkoord verbonden is aan de Schengensamenwerking, nam ook haar maatregelen en zette het leger in om de grenzen te bewaken. Door de strengere asielpolitiek van Duitsland en Oostenrijk komen meer asielzoekers naar Zwitserland. Vooral de zuidgrens wordt zwaar bewaakt, omdat Zwitserland geen terug- en overnameovereenkomst met Italië heeft over illegale migranten. Ruim dertigduizend asielaanvragen kreeg Zwitserland dit jaar tot nu toe, 66 procent meer dan het jaar ervoor.
Mensensmokkelaars

Ook in de landen van Midden- en Oost-Europa deed de Kosovo-crisis zich voelen. Deze landen zijn de bufferstaten van de Europese Unie. Het zijn zogenaamde ‘veilige landen’, wat betekent dat asielzoekers die de Europese Unie bereiken, teruggestuurd worden naar deze ‘veilige landen’ om daar asiel aan te vragen. Dit heeft al het effect dat deze landen op hun beurt de grenzen versterken, om asielzoekers buiten de deur te houden.
Maar belangrijker nog is dat de landen willen toetreden tot de Europese Unie. Een van de voorwaarden is dat ze de Europese normen en praktijk op het gebied van asiel, grensbewaking en bestrijding van illegale immigratie overnemen. Daarmee heeft de Europese Unie een stevige politieke stok achter de deur om de Midden- en Oost-Europese landen hun wil op te leggen.
Op 30 juni 1998 werd door Duitsland in allerijl een bijeenkomst georganiseerd van de zogenaamde Boedapestgroep, bestaande uit de landen van de Europese Unie en de Midden- en Oost-Europese landen. Sinds 1991 komen deze landen op geregelde basis bij elkaar om het asielbeleid op elkaar af te stemmen. De nadruk ligt op de bestrijding van illegale immigratie.

Tijdens deze bijeenkomst stond de Kosovo-crisis centraal. In de uitnodigingsbrief valt te lezen:
In het licht van de alarmerende stijging van bewegingen van illegale immigranten door Zuid-Oost Europa gedurende de laatste maanden, heeft Duitsland de voorzitter van de Boedapestgroep gevraagd snel een speciale bijeenkomst te beleggen om dit fenomeen te bediscussiëren en concrete maatregelen te nemen om deze situatie tegen te gaan.(16)

In het achtergrondrapport voor de uitnodiging staat dat als gevolg van de scherpere controles op de route Turkije­Italië, meer illegale immigranten via Zuidoost-Europa komen. In de eerste vier maanden van 1998 werden volgens het rapport ruim drieduizend personen aangehouden. Hongarije meldt een toename met 34 procent van het aantal illegale immigranten. Twee nieuwe belangrijke smokkelroutes zijn ontdekt, stelt het rapport. De eerste route gaat van Turkije naar Bulgarije, Roemenië of Joegoslavië naar Tsjechië, vandaar uit naar Hongarije of Slowakije en dan via Oostenrijk naar de ‘belangrijkste bestemmingslanden’ Nederland, Duitsland en de Scandinavische landen. Route twee start in Turkije, gaat naar Bulgarije, Griekenland, Macedonië en Albanië. Vandaar uit gaat het naar Italië en dan verder naar de noordelijke Europese lidstaten. Het rapport concludeert:

De Europese staten worden gedurende vele jaren geconfronteerd met illegale immigratie die in gang wordt gezet, of in ieder geval gestuurd door criminele organisaties. De gesmokkelde mensen worden vaak in de zwarte markt of andere illegale activiteiten gedrongen als de enige manier om geld te verdienen voor hun bestaan, waardoor ze de economie en veiligheid van de landen beschadigen en in gevaar brengen.(17)

De Boedapestlanden besloten tot betere grenscontroles, meer technische en financiële hulp van de Europese Unie, de instelling van mobiele grenspatrouilles, hogere straffen voor mensensmokkel en stroomlijning van de verwijderingsprocedures. Ook stelt de Boedapestgroep een speciale werkgroep Zuidoost-Europa in, die de implementatie van de afspraken moet volgen en de coördinatie verzorgt.(18)

De druk van de Europese Unie op vooral de kandidaat-leden neemt toe. De kandidaat-leden hebben hun prioriteit bij de economische aanpassing van hun landen voor de toetreding tot de Europese Unie. Voor hun economische ontwikkeling zijn ze juist gebaat bij open grenzen. Volgens een recent rapport van de Europese Commissie voldoen over een paar jaar waarschijnlijk alleen Hongarije, Tsjechië en Slovenië aan de eisen op het gebied van crime control, waaronder uiteraard ook het asiel- en migratiebeleid wordt begrepen.
De toenemende druk begint effect te krijgen. Jana Sebkova, de Tsjechische consul-generaal in Dresden, verklaarde in oktober 1998 dat Tsjechië haar grenzen versterkt om de toestroom van vluchtelingen uit Kosovo te stoppen. Dat jaar zijn zo’n dertigduizend vluchtelingen gearresteerd aan de Tsjechisch-Duitse grens. De Europese Unie heeft zeven miljoen gulden geïnvesteerd in een communicatienetwerk en verbeterde samenwerking tussen de verschillende Tsjechische grensbewakingseenheden. Tsjechië is inmiddels begonnen in alle treinen uit Slowakije identiteitscontroles uit te voeren. Slowakije hield op haar beurt ruim zesduizend mensen bij de grens tegen en arresteerde zo’n zevenduizend grensoverschrijders.(19)
Hongarije kreeg dit jaar drieduizend asielaanvragen, voornamelijk door Kosovaren. In 1997 was het aantal nog 177. De Hongaarse grensbewaking noteerde zo’n twintigduizend illegale grensoverschrijdingen. Maar Hongarije wordt van transitland meer en meer targetland. Volgens Zoltan Lunger, hoofd Vreemdelingendienst Grensbewaking, is de belangrijkste reden de aanscherping van de migratiewetgeving door de West-Europese landen. ‘Daarnaast is Hongarije geografisch het eerste land waar men een enigszins redelijke asielprocedure kan verwachten.’(20)
Ook de grens tussen Hongarije en Oostenrijk is een frontlinie geworden. Meer dan 25.000 illegalen zouden hier jaarlijks de grens oversteken. Degenen die gepakt worden, worden geïnterneerd in een kamp bij Gyor. De omstandigheden daar zijn scherp bekritiseerd door de unhcr. De omstandigheden in de opvangkampen en detentiecentra zijn bijzonder slecht. In Hongarije protesteren mensenrechtengroepen tegen de situatie in de centra. De omstandigheden zijn er erger dan in de gevangenis, stelt het Hongaarse Centre for the Defence of Human Rights: ‘Geweld, hongerstakingen, zelfmoord, ziekte en vervuiling zijn aan de orde van de dag.’(21)
In 1997 werden tienduizend mensen gearresteerd bij de grenzen van Hongarije en haar buurlanden en tweehonderdduizend mensen werd de toegang geweigerd. Hongarije, Slovenië en Tsjechië voeren inmiddels voor steeds meer landen een visumverplichting in, analoog aan de visalijst die door de Europese Unie wordt gehanteerd.
Montenegro sloot de grenzen voor vluchtelingen uit Kosovo, nadat het zo’n 42.000 vluchtelingen had opgevangen. Montenegro, dat te leiden heeft van de economische sancties die de eu tegen Servië trof, stelde de opvang niet langer aan te kunnen en destabilisatie te vrezen. Het zette drieduizend vluchtelingen uit Albanië de grens over. Ook in Albanië, waar vele vluchtelingen arriveerden, wordt voor instabiliteit gevreesd. De Oekraïne rapporteerde de arrestatie van negenduizend mensen die probeerden naar het Westen te gaan.
Polen voerde onder druk van de eu nieuwe wetgeving in. Voor burgers uit Litouwen en Oekraïne geldt geen visumverplichting, omdat deze landen zich verplichtten illegale migranten terug te nemen die in Polen worden gearresteerd. Ook hebben ze toegezegd de eigen grenzen beter te gaan bewaken. Omdat Rusland en Wit-Rusland weigerden een dergelijke overeenkomst te ondertekenen, is voor hen een visumplicht ingevoerd en heeft Polen de grenzen met deze landen versterkt. Eurocommissaris Hans van den Broek drong er tijdens een bezoek in februari van 1998 op aan visumverplichtingen voor alle Poolse oosterburen in te voeren. In augustus 1998 stelde de Duitse minister Kanther tijdens een bezoek dezelfde eis. Onverbloemd liet hij weten het als voorwaarde te zien voor de toetreding van Polen tot de Europese Unie.
IJzeren ring

Naast de inspanningen van de Schengenstaten, en in het verlengde daarvan de bufferstaten, om vluchtelingen uit Kosovo kost wat kost in de regio te houden, spelen ook de navo en de weu een rol in de ijzeren ring die rondom Kosovo is opgetrokken. Het Kosovo-conflict werd vanaf de eerste minuut ingeschat als een potentiële brandhaard die de hele regio in vuur en vlam kon zetten. Landen als Turkije, Albanië, Bulgarije, Griekenland, Roemenië en Macedonië vreesden dat het conflict, en de vele vluchtelingen, tot interne destabilisatie en onafhankelijkheidsaspiraties van de eigen minderheden zou kunnen leiden. Een zorg die werd gedeeld door Europa en de Verenigde Staten.
De strategie was dan ook gericht op indamming van het conflict. In Albanië en Macedonië, waar in het kader van het Partnership for Peace al navo-troepen gelegerd waren, werd de troepensterkte verhoogd. Volgens het Nederlandse ministerie van Buitenlandse Zaken lag de prioriteit bij de verbetering van de grensbewaking. Nederland schonk de Albanese grenspolitie vijftien landrovers om de grensbewaking te verbeteren. Macedonië kreeg honderd kogelwerende vesten, nachtzichtkijkers, vijftien duikuitrustingen en vijftien vrachtwagens voor de verplaatsing van grensbewakingseenheden.(22) Albanese en Italiaanse patrouilleboten bewaken de Adriatische Zee, waarbij ze werden geholpen met radargegevens van de Middellandse-Zeevloot van de Verenigde Staten.
Tezamen met de landmijnen die Servië in de grensstreken legde, werd ontsnappen uit Kosovo steeds moeilijker. ‘De eu treedt Kosovo tegemoet met crisismanagement dat bestaat uit een mengeling van hulpkonvooien en een ijzeren gordijn om Kosovo om vluchtelingen daar te houden’, becommentarieerde de Zwitserse krant Die Welt. ‘De tactiek van de Serviërs, die zeggen dat de vluchtelingen moeten en kunnen terugkeren, de geografische ligging en de politiek van het Westen zorgen ervoor dat de vluchtelingen nog niet Duitsland hebben bereikt.’(23)

Minister van Ontwikkelingssamenwerking Evelien Herfkens en minister van Buitenlandse Zaken Jozef van Aartsen verklaarden op 9 september 1998 in de Kamer het ‘schandalig’ te vinden dat de Europese Unie de vluchtelingen in Kosovo in de steek liet. Herfkens erkende dat de opvangmogelijkheden in de directe buurlanden beperkt en overbelast waren, en dat de voedselvoorraden uitgeput raakten. Ook in Montenegro, Albanië en Macedonië heerst armoede, zei de minister. Het draagvlak voor vluchtelingen was daardoor zeer gering. In hetzelfde overleg toonde Van Aartsen zijn scepsis over het Duits/Franse plan om de opvang van vluchtelingen in Kosovo te concentreren. Hij verwees naar de mislukking van de safe havens in Bosnië.(24)
Precies een week later stemde de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken in met de maatregelen van de Schengen Taskforce, gericht op het tegenhouden van vluchtelingen uit Kosovo. Weer een week later stemde de minister van Justitie in met de stellingname van de jbz-Raad dat alles moest worden gedaan om te voorkomen dat er een vluchtelingenstroom naar de Europese Unie ontstond, en dat opvang in de regio de favoriete oplossing was. Weer twee weken later stemde de minister van Buitenlandse zaken in met het besluit van de Algemene Raad om opvang in de eigen regio te organiseren.
Weet de ene ministeriële hand op zo’n moment niet wat de andere doet? Of is het een helder voorbeeld van de hypocrisie rond Kosovo, waar met de mond solidariteit met de vluchtelingen en ontheemden wordt beleden en het geweld waar ze aan blootstaan in scherpe bewoordingen wordt veroordeeld, terwijl in de niet-gecontroleerde en geheime Schengenoverleggen maatregelen worden genomen om diezelfde vluchtelingen in Kosovo te houden?
Kruisraketten op Belgrado

En toen werd het oorlog. Op 24 maart 1999 opent de navo de aanval op Joegoslavië. Het voortetterende conflict in Kosovo destabiliseerde de Balkan voortdurend. De vluchtelingen druppelden ondanks de verscherpte grensbewaking via de zachte onderbuik van Italië de Europese Unie binnen. Een paar welgerichte kruisrakketen moesten Milosevic in het gareel schoppen.
Maar de kruisraketten die op Belgrado neerdaalden bleken de opmaat van een ware exodus van vluchtelingen. Milosevic ging niet door de knieën en de navo raakte verstrikt in een langdurige oorlog.
Voor de politici en woordvoerders ontstond de noodzaak om de publieke opinie achter de navo-aanval te houden. Nee, bezweerde dus de ene na de andere autoriteit, de massale vlucht van Albanese Kosovaren naar de buurlanden is níét het gevolg van de navo-bombardementen. Milosevic had de blauwdrukken voor de ontvolking van Kosovo immers al tijden klaarliggen. De etnische zuiveringen en verdrijvingen waren al maandenlang aan de orde van de dag. Woordvoerder Jamie Shea van de navo dook elke dag dieper in het gruwelkabinet van de geschiedenis om de daden van Milosevic van een passende vergelijking te kunnen voorzien. En het officiële doel van de navo-operatie, zo werd nog eens onderstreept, is een einde maken aan de systematische schending van de mensenrechten in Kosovo.
Niemand nam meer het woord ‘illegale immigranten’ in de mond. Gelukkig is het geheugen kort en was vrijwel niemand op de hoogte van de maandenlange inspanningen van de Schengen- en eu-lidstaten om de betreurde Kosovaren nu juist wel in de hel van Milosevic te houden. Niemand vroeg de politici, die in schrille woorden het beest Milosevic uittekenden, waarom men in dat najaar van 1998 dan toch in hemelsnaam akkoord was gegaan met het nieuwe mandaat van de Schengen Taskforce. Niemand vroeg de politici, die tranen plengden over het gruwelijke lot van de vluchtelingen, waarom men ze luttele maanden geleden nog tot illegale migranten bestempelde. En niemand vroeg zich af wat het lot was van de illegale immigranten die het afgelopen jaar door de Schengengrenswachten teruggestuurd waren. Misschien stonden ze wel ergens in de lange rij vluchtelingen die zich nu ophoopte aan de grenzen van Albanië en Macedonië. Misschien liggen ze wel in versgedolven graven. Wie het weet mag het zeggen.

De plotselinge golf van sympathie met de vluchtelingen die door de harten van de politici en beleidsmakers spoelde, wilde echter niet zeggen dat men de Kosovaren ook in West-Europa wilde hebben. Dat mensen in Kosovo meer dan genoeg reden hadden de biezen te pakken kon natuurlijk niet langer ontkend worden. Maar daarom hoeven ze nog niet hier te komen, redeneerde de Europese Unie. Daarvoor werd een legertje argumenten leeggestort: de vluchtelingen willen zelf zo dicht mogelijk bij huis en haard blijven; de vluchtelingen moeten zo snel mogelijk kunnen terugkeren; als we de Kosovaren in Europa opvangen, geven we Milosevic in feite zijn zin; de unhcr wil niet dat de vluchtelingen weggaan uit de regio.
Het zijn argumenten die niet van elke logica gespeend zijn, maar het zijn vooral gelegenheidsargumenten. Het model van opvang in de eigen regio stond nog steeds boven aan de Europese agenda, zoals het daar al stond sinds het uitbreken van de gewelddadigheden in Kosovo.
De publieke uitspraken van politici stonden bovendien in schril contrast met de werkelijkheid die nog dagelijks aan de vreemdelingenrechters werd gepresenteerd. In een aantal geheime situatierapporten van het Duitse ministerie van Buitenlandse Zaken, die aan rechtbanken werden gestuurd in het kader van hogerberoepszaken van afgewezen Kosovaarse asielzoekers, werd een heel ander beeld geschetst. In een van die rapporten, gedateerd op 6 januari 1999, stelt het Duitse ministerie van Buitenlandse Zaken dat ‘het nog steeds mogelijk is voor Albanese Kosovaren om in delen van Joegoslavië een veilig heenkomen te vinden’.
In een ander rapport, van 12 januari 1999, staat:

Niet bewezen is dat in Kosovo politieke vervolging expliciet wordt gekoppeld aan de Albanese etniciteit (…) Acties van de Servische veiligheidstroepen zijn niet gericht tegen Albanese Kosovaren als etnische groep, maar tegen de militaire vijand en haar echte of vermeende handlangers.

Op basis van deze rapporten concludeerde het hoogste Duitse beroepscollege op 11 maart 1999:

Etnische Albanezen uit Kosovo stonden en staan niet bloot aan regionale of nationale vervolging in de federale republiek van Joegoslavië.(25)

Zwitserland besloot op 26 maart 1999, twee dagen nadat de navo-aanval was gestart, nog tot de deportatie van een Albanese Kosovaar naar Joegoslavië. De uitspraak van de rechtbank memoreert het Rambouillet-akkoord:

In deze context kan men niet spreken van een openlijke burgeroorlog of een situatie van algemeen geweld dat leidt tot een concreet gevaar tegen de bevolking, dat ertoe zou kunnen lijden dat verwijdering van bijzondere hardheid getuigt.(26)

Ook de Nederlandse IND bepleitte in een nauwelijks opgemerkte rechtzaak voor de Haarlemse rechtbank de deportatie van twee Kosovaren naar Joegoslavië. Het regende toen al kruisraketten op Joegoslavië. De regering weigerde lange tijd om Kosovaren een voorwaardelijke vergunning tot verblijf (vvtv) te geven. Er gold voor hen een zogenaamd uitstel-van-vertrekbeleid, dat flexibeler is en waar vluchtelingen nauwelijks rechten aan kunnen ontlenen. In december 1998 verklaarde staatssecretaris Cohen van Justitie in een brief aan de Kamer nog dat ‘het handhaven van de militaire druk van de navo heeft geleid tot een verbetering van de situatie in Kosovo’.(27) Daarmee negeerde de Nederlandse regering, net als de andere Europese lidstaten, de nadrukkelijke mening van organisaties als de unhcr en Amnesty International, die vanaf begin 1998 stelden dat mensen die Kosovo ontvluchten wel degelijk vluchtmotieven hebben die vallen onder het Verdrag van Genève.
Hete hangijzers

In de JBZ-Raad ging men bij het uitbreken van de oorlog en de exodus van Kosovaren over tot een aldaar favoriet gezelschapsspel: hoe kieper ik mijn verantwoordelijkheid zo snel mogelijk op het bordje van een ander? Men was het roerend met elkaar eens dat opvang in de regio het enige wenselijke antwoord was. Maar de enorme exodus van vluchtelingen uit Kosovo en de massale sympathiebetuigingen van de publieke opinie dwongen de regeringen om toch iets meer te doen. In de jbz-Raad werd gesproken over de mogelijkheid om in alle lidstaten een klein aantal Kosovaarse vluchtelingen tijdelijk toe te laten, bijvoorbeeld zieken en ouden van dagen.
In Nederland willen Kamerleden ook graag iets doen. Tussen de vier- en zesduizend vluchtelingen moeten toch opgevangen kunnen worden, meent de Kamer. Maar de regering houdt de boot af. De Europese lijn wordt gevolgd en dat is: opvang in eigen regio. ‘Dat staat een eigen beleid van Nederland in de weg’, vertelt staatssecretaris Cohen een ongeduldige Kamer.(28) Als de unhcr Nederland vraagt vluchtelingen op te nemen, doen we dat uiteraard, zeggen de bewindslieden, maar: alleen als de andere Europese landen dat ook doen. ‘Je ontneemt andere landen anders de prikkel om zelf iets te doen’, stellen de ministers Korthals (Justitie) en Van Aartsen (Buitenlandse Zaken).(29) De Kamer nam er genoegen mee. Later zouden de kamerleden Dittrich (D66) en Middel (PvdA) verklaren dat de Kamer hier nooit genoegen mee had mogen nemen. Maar ze zaten zelf helaas in Londen tijdens de kamervergadering en hun plaatsvervangers hadden zich niet naar behoren van hun taak gekweten, stelden de parlementariërs.

In Europa wordt inmiddels gesproken over de mogelijkheid om in totaal honderdduizend vluchtelingen op te nemen. Tijdens de onderhandelingen komen twee hete hangijzers van de Europese asielsamenwerking naar boven: `tijdelijke bescherming’ voor ontheemden in combinatie met burden sharing, oftewel: de evenredige verdeling van de ‘lasten’ van de asielopvang over de Europese lidstaten.
Onder de noemer ‘tijdelijke bescherming’ wordt de vraag samengevat wat te doen met (grote aantallen) vluchtelingen die (burger)oorlogssituaties ontvluchten. Al enige jaren probeert de Europese Unie de vluchtelingendefinitie zo te interpreteren dat dergelijke vluchtelingen niet onder het Verdrag van Genève vallen. Voor hen moet een soort speciale status gelden, waarbij de sleutelwoorden zijn: tijdelijke opvang, geen toegang tot de asielopvang, geen internationaal vastgelegde rechten en een zo snel mogelijke verwijdering.
Er ligt al enige tijd een voorstel van de Europese Commissie (ec), waarin wordt geprobeerd de al jarenlang vastzittende discussie over een ontheemdenregeling vlot te trekken. De ec wil eigenlijk dat eind 1999 knopen zijn doorgehakt en er een bindende regeling ligt. Cruciale vraag bij een dergelijke regeling is: in welk geval gaat zo’n regeling gelden? Het betekent immers het opzijzetten van de individuele asielprocedures, dus heeft het nogal wat consequenties. Tweede-Kamerlid Femke Halsema (GroenLinks) probeerde keer op keer op dit punt duidelijkheid van staatssecretaris Cohen te krijgen. Ze was verontrust omdat in plannen voor tijdelijke bescherming steeds wordt verwezen naar de komst van een paar duizend Irakese Koerden, eind 1997, als hét voorbeeld van een ‘massale’ instroom.

Bij een groep van een paar duizend personen vinden wij dat je niet kunt spreken van een massale instroom. Ontstaat er zo geen inflatie van individuele asielprocedures?

Staatssecretaris Cohen weigerde echter hierover een duidelijke uitspraak te doen:

Het gaat om gebieden waar brandhaarden zijn en waar mensen massaal wegtrekken. Ik geef toe dat dit een abstracte redenering is. Het precieze antwoord zal per situatie door de jbz-Raad worden gegeven.(30)

In het geval van Kosovo probeerde de Nederlandse regering al te knabbelen aan het Vluchtelingenverdrag. Lange tijd weigerde het Kosovaren een vvtv te geven. Er werd slechts een uitstel-van-vertrekbeleid gevoerd, wat veel minder juridische waarborgen kent. Toen de regering eindelijk ‘om’ ging, was dat nog steeds niet van harte. Ze deed een beroep op artikel 15e, lid 2, van de Vreemdelingenwet. Dat maakt het mogelijk tot een periode van drie jaar na verlening van de vvtv de aanvraag om als vluchteling te worden toegelaten af te doen. Voor een periode van drie jaar kan dus worden afgezien van een individuele toetsing. Volgens de Vreemdelingenwet moeten ‘bijzondere omstandigheden’ gelden, zoals een groot aantal gelijktijdige aanvragen. Maar er is geen sprake van massale, gelijktijdig ingediende asielaanvragen, betogen critici.

Het beleid wordt niet gerechtvaardigd door de aantallen Kosovaren die Nederland zijn binnengekomen. Het beleid lijkt een opwarmertje voor de toepassing van de nieuwe Vreemdelingenwet, waar het ‘voorwaardelijke’ vooropstaat. Het gebruik van politiek strategische overwegingen mag het recht van vluchtelingen om elders bescherming te zoeken niet ondermijnen.(31)

Foster Parents plan

Door de koppeling die meestal gelegd wordt tussen een systeem van tijdelijke bescherming en burden sharing, zit het onderwerp muurvast. Begin 1998 verwees de JBZ-Raad een sterk uitgekleed voorstel van Duitsland nog naar de prullenmand. Het voorstel ging uit van vrijwilligheid, in de hoop zo een stapje verder te komen. Lidstaten kunnen vrijwillig beslissen om ontheemden op te nemen en krijgen daarvoor financiële compensatie van de eu. In het licht daarvan is het dan weer van belang dat er overeenstemming bestaat over het niveau van voorzieningen dat ontheemden krijgen; voorzieningen kosten immers geld. En daar zijn de lidstaten het niet over eens. Een aantal lidstaten wil überhaupt niets weten van wat voor koppeling dan ook tussen een regeling voor tijdelijke bescherming en solidariteit bij de lastendeling.
Bij burden sharing zijn meerdere variaties mogelijk. Bijvoorbeeld het naar draagkracht verdelen van de aantallen vluchtelingen over de Europese landen. In een andere variant gaat het om het om het gezamenlijk verdelen van de financiële kosten van de asielopvang.
Duitsland en Nederland zijn beide warme pleitbezorgers van een vorm van burden sharing. Ze vinden dat ze in vergelijking met landen als Spanje, Frankrijk en Engeland te veel asielzoekers opvangen. Die landen zijn omgekeerd juist weer mordicus tegen dit soort ideeën. Daarnaast bestaat er onenigheid over hoe een dergelijke verdeling berekend zou moet worden. Wordt gekeken naar inwonersaantal of naar het bruto nationaal product? Wordt rekening gehouden met uitgaven die landen doen voor humanitaire steunacties? Wordt gekeken naar wat asielopvang daadwerkelijk kost?
De halsstarrige weigering van Nederland om Kosovaren op te nemen, tenzij er overeenstemming kwam over een Europese verdeelsleutel, was dan ook een ordinaire poging van Den Haag om de acute vluchtelingencrisis uit te buiten om er een vorm van burden sharing doorheen te drukken. Als het was gelukt, was er een mooi precedent geschapen. Landen die één keer akkoord gaan met burden sharing, kunnen daar later nauwelijks meer op terugkomen.
Daarom ook werd er in Den Haag zo vaag gedaan over het aantal op te vangen vluchtelingen, áls de eu tot een gezamenlijke aanpak besloot. Want elk genoemd aantal én de impliciete berekening daarachter, schept een precedent. Heel voorzichtig circuleerde het aantal van vierduizend. Met wat rekenwerk wordt duidelijk dat Nederland daarmee een verdeling nastreefde gebaseerd op inwonersaantal.
Een eerste grootschalige bijeenkomst over de Kosovo-crisis op 6 april 1999, waar overlegd wordt tussen de unhcr, de belangrijkste Europese landen en andere hulporganisaties, leidt tot een groot stilzwijgen van de kant van de Europese landen. Eerst willen we het onderling eens worden over de in te nemen positie, vertellen de eu-lidstaten. En laat die vergadering nu net een dag ná de unhcr-conferentie plaatsvinden.
Tijdens de JBZ-bijeenkomst van een dag later worden de Europese ministers het niet eens over een mogelijke verdeelsleutel. De Raad komt niet verder dan een soort Foster Parents plan: het adopteert honderdduizend vluchtelingen die in de opvangkampen in de regio van Kosovo verkeren. De Nederlandse bijdrage aan deze innovatieve vorm van asielbeleid bestaat uit vier- tot vijfduizend vluchtelingen. In het verslag van de vergadering wordt overigens niet gerept van ‘vluchtelingen’ maar van ‘humanitaire evacués’, een begrip dat vluchtelingenrechtelijk niet bestaat en bewust lijkt te zijn gekozen om te onderstrepen dat, ook al komen deze mensen naar West-Europa, ze geen aanspraak kunnen maken op asielprocedures.(32)
Twee weken later gaat het Nederlandse kabinet alsnog overstag, onder druk van de publieke opinie en de almaar voortdurende oorlog in Kosovo. Duizend tot tweeduizend Kosovaren zijn welkom in Nederland. ‘De lijst van landen die wel vluchtelingen opnamen, werd wel erg lang. Wij konden het niet meer maken’, verklaarde staatssecretaris Cohen van Justitie.(33)
Begin mei verklaart Duitsland, dat dan voorzitter is van de Europese Unie, dat er toch meer moet worden gedaan voor de vluchtelingen. Hun aantal is gestegen tot bijna een miljoen en dagelijks zien de tv-kijkers de wantoestanden in de geïmproviseerde tentenkampen, die de ‘opvang in eigen regio’ een geschonden aangezicht geven.
Nederland dient in de JBZ-Raad een notitie in met een voorstel om afspraken te maken over de tijdelijke opvang van Kosovaren in Europa. In deze nota, waar ook het raadselachtige begrip ‘humanitaire evacués’ opduikt, staat onder meer dat Kosovaren die worden opgenomen geen asielaanvraag mogen doen. Het hete hangijzer van de lastenverdeling staat in de tekst tussen haakjes, hetgeen in het diplomatieke verkeer betekent: nog geen overeenstemming over. De haakjes zouden nog heel lang in het document blijven staan; er werd geen overeenstemming bereikt over het Nederlandse initiatief.(34)
Staatssecretaris Cohen maakte in de Tweede Kamer nogmaals duidelijk waar het de Nederlandse regering in de Kosovo-crisis werkelijk om ging: onder druk van de crisis harmonisatie van het asielbeleid afdwingen, desnoods ten koste van de opvang van Kosovaren. ‘Het streven naar het tot stand brengen van een Europees beleid met betrekking tot asielverlening is niet gediend met een apart Nederlands beleid ten aanzien van Kosovaren.’ Daarom, verklaarde Cohen, paste Nederland ook gewoon de Dublinregelingen toe op Kosovaren die via een ander land naar Nederland kwamen. Voor de zogenaamde Dublin-claimanten geldt sinds enige tijd de regel dat ze geen opvang krijgen. ‘Hoewel dit een hard standpunt lijkt,’ stelde Cohen, ‘moet in aanmerking worden genomen dat door anders te handelen afbreuk zou gedaan worden aan de gewenste totstandkoming van het Europees beleid.’(35)

1. APF/Reuter, 15 juli 1998.

2. 1128/98 Presse 302. Brussel, 24 september 1998.

3. TAZ, 25-09-98.

4. Zie hoofdstuk drie.

5. Tussentijdse rapportage Taskforce, SCH/Task Force (98) 39. Brussel, 23 maart 1998.

6. Idem.

7. SCH/Taskforce (98) 55. Brussel, 25 mei 1998.

8. 8 SCH/Com-ex (98) 28 herz. Brussel, 23 juni 1998.

9. Kamerstukken 19 326 nr. 201, 17 juni 1998.

10. Kamerstukken 19 326 nr. 202, 25 juni 1998.

11. Kamerstukken 19 326 nr. 201, 17 juni 1998.

12. Brief van de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 26 augustus 1998.

13. SCH/Com-ex (98) 37, 4e herz, 16 september 1998.

14. Meeting of the Executive Committee of the Schengen Contracting Parties, Koningswinter, 16 september 1998.

15. RFE/RL, 21 januari 1998.

16. Brief van staatssecretaris Gábor Világosi, Hongaars ministerie van Binnenlandse Zaken, Boedapest, 27 mei 1998.

17. Background note to the special meeting of the Budapest Group on Illegal Migration through South East Europe; Current Situation. Wenen, 19 juni 1998.

18. Special Meeting on Illegal Migration through South-East Europe held in the context of the Budapest Process, Conclusions. Boedapest, 29-30 juni 1998.

19. AP, 22 oktober 1998.

20. RFE, 21-10-98.

21. The Independent, 7 september 1998.

22. Kamerstukken 25 267/22 181 nr. 12, 30 juni 1998 en 22 181 nr. 206, 24 juli 1998.

23. Die Welt, 7 augustus 1998.

24. Kamerstukken 22 181 nr. 212, 9 september 1998.

25. Geciteerd in Junge Welt, 24 april 1999.

26. Swiss Federla Officie for Refugees (ODR): decision N 351 311 Mls/Gbd/Zss, 26 april 1999.

27. Kamerstukken 19 637 nr. 400. 8 december 1998.

28. De Volkskrant, 14 april 1999.

29. Idem.

30. Kamerstukken 23 490 nr. 114, 9 december 1998.

31. René Bruin, `Kosovo: het vluchtelingenrecht in een crisis.’ In: Nieuwsbrief Asiel- en Vluchtelingenrecht, 4 mei 1999.

32. Zie ook: Nieuwsbrief Asiel- en vluchtelingenrecht, 4 mei 1999.

33. De Volkskrant, 21 april 1999.

34. Temporary protection of displaced persons from Kosovo, Note from the Netherlands delegation, 8073/1/99 Rev 1 ASIM 18. Limite, Brussel, 18 mei 1999.

35. Kamerstukken 23 490 nr. 127, 26 april 1999.