In het ‘Actieplan inzake de invloed van migranten uit Irak en het omliggende gebied’, dat in januari 1998 werd aangenomen door de Algemene Raad (de ministers van Buitenlandse Zaken van de Europese Unie), is de noodzaak onderstreept om te komen tot een geïntegreerde, ‘pijleroverstijgende’ aanpak van migratievraagstukken. Dat wil zeggen dat niet alleen de jbz-Raad zich ermee bezighoudt, maar dat ook de buitenlandpolitieke aspecten aan de orde komen en de economische relaties met herkomstlanden of regio’s waaruit veel vluchtelingen komen.
Nederland nam het voortouw in de verdere ontwikkeling van deze aanpak. Het Actieplan voor Irak was in tijd en plaats begrensd. Nederland wilde de aanpak ook op andere herkomstlanden toepassen en de aanpak promoveren tot standaardaanpak voor migratievraagstukken.
De Nederlandse ideeën werden eerst in kleine kring besproken, tijdens de informele JBZ-Raad van 24 september 1998, de informele top van Europese regeringsleiders in Pörtschach op 24 en 25 oktober 1998, en de informele jbz-Raad van 30 oktober 1998. Het Nederlandse initiatief werd alom lof toegezwaaid en op 9 november 1998 presenteerde Nederland een officiële nota voor de Algemene Raad.
De Nederlandse nota moet worden gezien in ‘het licht van het streven van de regering naar grotere Europese samenwerking op het gebied van asiel en migratie’, schreef staatssecretaris van Buitenlandse Zaken Dick Benschop de Tweede Kamer. ‘Het betreft een eerste aanzet om te komen tot een concrete aanpak op Europees niveau.’(1)

In de nota bepleit de Nederlandse regering de instelling van een Taskforce Asiel en Migratie. Het is duidelijk dat er een gemeenschappelijk belang bestaat voor de eu-lidstaten, schrijft de regering:

De beheersing van de komst naar de eu van personen die ten onrechte een beroep doen op de asielprocedures en de komst van illegale migranten. Een ongecontroleerde komst van deze categorieën personen stelt de lidstaten meer en meer voor onoverkomelijke problemen, ten aanzien van: de opvang, de administratieve verwerking, de lengte van de juridische procedures, het verdwijnen van grote groepen personen in de illegaliteit, de terugkeer naar hun land van herkomst. Een groot deel van de migranten en asielzoekers is voorts het slachtoffer van praktijken van mensensmokkelaars die misbruik maken van de situatie van deze personen. Het gevaar bestaat dat deze gang van zaken de opvang en legitieme bescherming van personen die, in overeenstemming met het internationale recht wel bescherming verdienen, ondermijnt.(2)

Nederland stelt voor om als eerste stap een gezamenlijk landenbeleid te ontwikkelen. Op de lange termijn dient er een gezamenlijk Europees asiel- en migratiebeleid te komen, stelt de regering, maar aangezien dat een lange weg is, moeten er nu vast concrete stappen worden gezet.

De landenspecifieke aanpak moet, net als het Actieplan Irak, bestaan uit een gemeenschappelijke analyse van oorzaken en herkomst van de toestroom, op basis van actuele analyses van de politieke en mensenrechtensituatie in het land van herkomst; actuele analyses van de migratie- en vluchtelingenproblematiek; humanitaire hulp aan ontheemden in de regio; het starten van een politieke dialoog met het herkomstland of naburige landen; onderzoek naar de mogelijkheden van versterkte economische samenwerking; het sluiten van terug- en overnameovereenkomsten; de mogelijkheid van opvang in de regio bezien en de terugkeer van afgewezen asielzoekers naar veilige gebieden of het land van herkomst; overige maatregelen inzake asiel, migratie en bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit; en betere informatieverzameling en ­uitwisseling over asiel- en migratiestromen.
De Taskforce moet deze plannen voorbereiden en een lijst van landen opstellen die prioriteit hebben. De Algemene Raad moet de plannen goedkeuren, waarna de plannen specifiek kunnen worden ingevuld. Nederland schrijft in de nota dat de landen in de periferie van de eu, de Balkan en de mediterrane landen niet alleen als mogelijke doelgroep moeten worden gezien, maar ook dienen te worden betrokken als partners bij de regulering van migratie.(3)
Urgentie

De Algemene Raad van 9 en 10 november 1998 keurde het Nederlandse voorstel goed en gaf het Coreper en K4-Comité opdracht om de plannen verder uit te werken. In de vervolgnota die Nederland uitbrengt staat expliciet dat de Nederlandse inzet mede ingegeven is door het strategiedocument inzake asiel en migratie van Oostenrijk.(4) Ook in een ander document valt te lezen dat ‘bij de formulering van het mandaat van de taskforce rekening moet worden gehouden met de relevante punten van de strategie inzake asiel en migratie’.(5)
De taken van de Taskforce worden in de notitie in drieën gehakt. Ten eerste het maken van een inventarisatie en beoordeling van bestaande initiatieven, zoals het Actieplan Irak, het Oostenrijkse strategiedocument, nationale landenanalyses en bestaand jbz-beleid. Ten tweede het opstellen van een lijst van de belangrijkste landen van herkomst van asielzoekers en migranten. Ten derde het opstellen van een plan van aanpak voor elk van deze landen.
De elementen in het plan van aanpak zijn dezelfde die in de eerste Nederlandse nota stonden opgesomd. De actieplannen moeten worden goedgekeurd door de Algemene Raad, waarna de verantwoordelijke eu-werkgroepen de plannen moeten uitwerken en implementeren. De politieke aansturing vindt plaats door de Algemene Raad, in samenspraak met de jbz-Raad.(6)
Een ander voorstel van Nederland, om snel te komen tot harmonisatie van de asielprocedures, kreeg aanzienlijk minder bijval. Nederland pleitte voor de instelling van een werkgroep die dit moet gaan onderzoeken. Het zou moeten leiden tot één Europese asielprocedure en één Europese status voor toegelaten asielzoekers. De zuidelijke eu-lidstaten keerden zich traditiegetrouw tegen dergelijke plannen tot algehele harmonisatie. Toch was staatssecretaris Cohen van Justitie niet ontevreden.

De sfeer verandert, heb ik hier gemerkt. De urgentie wordt, sneller dan ik had gedacht, onderkend.

Aldus verklaarde hij na afloop van de informele JBZ-Raad.(7)

De Algemene Raad van 9 december 1998 keurde het Nederlandse plan goed. De Taskforce werd omgedoopt tot `High Level Working Group on Asylum and Migration’ (HLWG). De HLWG kreeg de opdracht om voor de speciale top van Tampere de uitgewerkte actieplannen ter goedkeuring voor te leggen.
In januari 1999 lag het mandaat voor de HLWG ter tafel. Nederland presenteerde een lijstje landen waarvoor de actieplannen uitgewerkt moeten worden: Irak, Afghanistan, Joegoslavië, Bosnië, Somalië en Soedan. Het zijn de landen waaruit in 1998 de meeste vluchtelingen naar Nederland kwamen. Uiteindelijk werden de volgende landen geselecteerd door de Algemene Raad: Afghanistan/Pakistan, Albanië/Kosovo, Marokko, Somalië, Sri Lanka en Irak en omgeving.
De landen worden onder de loep genomen door verschillende lidstaten. Duitsland neemt de verdere uitwerking van het Actieplan Irak op zich; Italië neemt Albanië; Nederland neemt Afghanistan/Pakistan; Oostenrijk Kosovo; Spanje Marokko; het Verenigd Koninkrijk kiest voor Sri Lanka; en Zweden stort zich op Somalië.
Strategische prioriteiten

Op 25 januari 1999 keurde de Algemene Raad officieel het mandaat van de HLWG goed. De hlwg bestaat uit topambtenaren van Buitenlandse Zaken, Binnenlandse Zaken en Justitie. Naast vertegenwoordigers van de Europese Commissie zijn ook ngo’s als Amnesty, ecre en de unhcr bij de besprekingen betrokken. Aan de ngo’s werd gevraagd hun bijdragen ‘eerlijk, realistisch, kort, pragmatisch, efficiënt en beknopt’ te houden. Ideologische verklaringen zijn niet bruikbaar, werd onderstreept tijdens een eerste ontmoeting in februari 1999. De ngo’s hielden zich echter het recht voor om ook politieke kritiek te formuleren. In het geval van het Actieplan Irak waren diverse ngo’s bijvoorbeeld kritisch over het ontbreken van duidelijke maatregelen gericht op de verbetering van de mensenrechtensituatie.(8)
In de Terms of references van de HLWG staan de precieze taken en organisatie omschreven. Die komen overeen met de voorstellen in de Nederlandse nota. Alleen het ‘algemene punt’ (‘andere maatregelen op het gebied van asiel, migratie en grensoverschrijdende criminaliteit’) is komen te vervallen. Dat wijst op een stringente inperking van het mandaat van de HLWG.

De `Migration Working Party (Expulsion)’ stelt een lijst op van bestaande en mogelijke maatregelen op het gebied van terugkeer en verwijdering. De `Migration Working Party (Admission)’ moet informatiecampagnes ontwerpen, gericht op de herkomstlanden, waarin potentiële migranten en vluchtelingen duidelijk wordt gemaakt welke wettelijke vereisten er bestaan om de eu-lidstaten binnen te mogen komen. De `Multidisciplinairy Group on Organised Crime’ richt zich op de bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit, wat in deze context natuurlijk mensensmokkel betekent. De werkgroepen van het Gemeenschappelijke Buitenlands- en Veiligheidsbeleid (de zogenaamde Tweede Pijler van de Europese Unie, oftewel de gbvb-samenwerking) onderzoeken de mogelijkheid om de politieke dialoog met de herkomstlanden te versterken.
Ook staan de criteria vermeld voor de selectie van de herkomstlanden. Naast statistische gegevens (waar komen de meeste vluchtelingen en migranten vandaan) is de geografische spreiding van belang (alle regio’s moeten worden bestreken), de kans op succes van een actieplan en consensus onder de eu-lidstaten over de herkomstlanden.(9)

In februari presenteert de HLWG een ontwerpactieplan. Het is bedoeld als een raamwerk dat concreet per herkomstland ingevuld kan worden. In de actieplannen moeten ‘strategische prioriteiten’ worden vastgesteld in de vorm van concrete voorstellen voor korte-, midden- en langetermijnmaatregelen. Ook moet de wettelijke basis en de financiering duidelijk zijn.
Alle EU-lidstaten moeten statistieken produceren over 1996, 1997 en 1998 met daarin het aantal en soort verblijfsvergunningen dat is verleend aan mensen uit de herkomstlanden waar de actieplannen zich op richten: het aantal asielzoekers en het percentage dat erkend is als vluchteling; het aantal mensen dat via familiehereniging of gezinsvorming is binnengekomen; en het aantal verwijderingen.
In het ontwerpactieplan wordt de volgende inhoudsverdeling aangehouden. Bij de analyse van de vluchtoorzaken komen de politieke, economische, ecologische, en religieuze oorzaken te staan, genderspecifieke vervolging, vervolging door de staat of door niet-statelijke groepen en de aan- of afwezigheid van een binnenlands vluchtalternatief.
Ook komt er een overzicht van de bestaande politieke en economische betrekkingen, ontwikkelingshulp en humanitaire hulp, maatregelen tegen illegale immigratie, samenwerking met de grensbewaking, verwijdering, terug- en overnameovereenkomsten en hulp voor vrijwillige terugkeer. Ook staat vermeldt wat organisaties als de unhcr, iom en anderen aan beleid voeren voor de specifieke herkomstlanden.

De HLWG schrijft dat de situatie in de uitgekozen herkomstlanden zeer divers is, evenals hun relatie met de Europese Unie. De instelling van de hlwg en de opstelling van de concrete actieplannen bieden een ‘mogelijkheid om het asiel- en migratiebeleid op twee fronten verder te ontwikkelen: verbreding en verdieping van de bestaande samenwerking en intensivering van de politieke dialoog, en de ontwikkeling van nieuwe, geïntegreerde benaderingen voor samenwerking.’(10)

De Tweede Kamer ondersteunt de instelling van de HLWG. Het cda toont zich kritisch omdat het vindt dat de plannen te weinig om het lijf hebben. Andere kamerleden zijn enthousiaster. Wel is er enige twijfel over de samenhang met het Oostenrijkse strategiedocument. Kamerleden van de PvdA en GroenLinks vragen staatssecretaris Cohen of er niet te veel nadruk ligt op de repressieve kanten. Volgens Cohen is dit nu juist niet het geval:

Ik wil het dus omkeren: als wij slagen in hetgeen wij met de taskforce beogen, zal dit er juist toe moeten leiden dat de asielzoekers op grond van het Verdrag van Genève niet alleen in Nederland, maar ook in andere landen tot hun recht komen.

Cohen is het niet eens met de kritiek van het CDA dat de HLWG niet meer is dan een veredelde denktank.

Als ik het totale veld bekijk waarvan wij graag zouden willen dat het in Europees verband aan de orde komt, realiseer ik mij dat dit alles slechts een klein stapje is. Desalniettemin is het een stapje en het lijkt erop dat het in een betrekkelijk hoog tempo gerealiseerd kan worden.(11)

Het PvdA-kamerlid van Oven vroeg zich wel af of de controlemogelijkheden van de Tweede Kamer niet onder druk kwamen te staan. De hlwg valt officieel onder de Europese Algemene Raad en er is in Nederland niet vastgelegd hoe de Kamer moet worden geïnformeerd over beleidskwesties van die Raad. Ook is onduidelijk of beslissingen die de regering wil nemen, eerst aan de Kamer moeten worden voorgelegd. In het geval van de jbz-Raad liggen die afspraken er wel, hoe rammelend dan ook. In het verleden is het vaker gebeurd dat belangrijke beslissingen op het terrein van Justitie en Binnenlandse Zaken bijvoorbeeld op een Europese top door de regeringsleider werden genomen, waardoor het parlement geheel buitenspel stond.
Volgens staatssecretaris Cohen hoefde de Kamer zich echter geen zorgen te maken. Voordat de Algemene Raad zich uitsprak over voorstellen van de HLWG, kreeg ook de JBZ-Raad nog de gelegenheid zich erover uit te spreken. Op die manier kon volgens hem ook de Tweede kamer de vinger aan de pols houden.(12)
De top van Tampere

Het Nederlandse parlement kijkt met enige spanning uit naar de speciale Europese top in Tampere. Het Verdrag van Amsterdam, de aankondiging van de ‘Ruimte van Vrijheid, Veiligheid en Rechtvaardigheid’ (RVVR) en het beleggen van de speciale top hebben bij de parlementariërs de verwachting gewekt dat er nu echt serieus werk wordt gemaakt van het Europese asielbeleid. In het ‘actieplan RVVR’ staat niet voor niets dat op een aantal punten binnen twee jaar zaken gedaan moet worden.
Keer op keer vraagt de Kamer dan ook hoe het staat met de voorbereiding van de top en welke positie de Nederlandse regering gaat innemen. Keer op keer houdt de regering de boot echter af. In maart 1999 begint het de Kamer te dagen dat het nog niet opschiet met de voorbereiding van Tampere. Het PvdA-kamerlid Van Oven spreekt zijn teleurstelling uit.

De fractie van de Partij van de Arbeid heeft grote verwachtingen van dat plan. Wij hebben ons afgevraagd of wij deze verwachtingen zouden moeten temperen.(13)

Diverse fracties vragen zich ook af hoe het staat met de plannen voor minimumwaarborgen voor de asielprocedures en een Europese ontheemdenregeling. De Europese Commissie heeft al jaren geleden plannen gemaakt voor beide regelingen en de verwachting was dat er onder het Verdrag van Amsterdam spoed zou worden betracht. Staatssecretaris van Justitie Job Cohen houdt de Kamer voor dat ze haar verwachtingen niet al te hoog moet stellen. Het gaat allemaal veel trager dan de Nederlandse regering lief is. Vragen over het standpunt van de Nederlandse regering houdt hij af. Daar moet maar eens een speciaal debat aan worden gewijd. De Nederlandse regering werkt aan een notitie over Tampere en Cohen belooft dat die er nog voor het zomerreces ligt.
In mei 1999 praat de Kamer weer over Tampere. De Kamer is ronduit ontevreden over de gang van zaken. Tijdens de komende vergadering van de jbz-Raad ligt er geen enkel duidelijk document. Van Oven somt de pijnpunten nog eens op.

Deze punten hebben alle betrekking op asiel en migratie. Het gaat om de zogenaamde high-level-werkgroep, om het Kosovo-ontheemdenplan, om de gemeenschappelijke normen asielprocedures, om het early warning-systeem illegale immigratie en om een vooruitblik op de top in Tampere. Omdat het hier een opzet voor de top in Tampere betreft, mag juist van de jbz-Raad een belangrijke inbreng worden verwacht. Het valt dan ook op dat er voor drie van de vijf agendapunten geen documenten zijn. Het Verdrag van Amsterdam is in juni 1997 gesloten. Verwacht mocht worden, dat het op enig moment in werking zou treden. Had het dan niet ook in de verwachting gelegen dat juist dit soort onderwerpen goed zou worden voorbereid met inhoudelijke documenten? Ik begrijp dat de jbz-Raad niet verder komt dan een informele, vrijblijvende bespreking en daardoor zijn rol als voorbereider van de Europese top in Tampere lijkt te missen. Dat vind ik geen fraaie zaak.(14)

Van Oven vindt twee punten bijzonder kwalijk. Over het actieplan voor Kosovo-ontheemden bestaat nog steeds geen overeenstemming. Hij vindt dat in strijd met het actieplan rvvr, waarin de Raad en de Europese Commissie vastlegden binnen twee jaar op dit punt een regeling te willen. Daarnaast schieten de gemeenschappelijke normen voor asielprocedures niet op. De verwachting is dat op de top van Tampere op zijn best wordt besloten tot een studie naar de mogelijkheden van gemeenschappelijke normen. Van Oven:

Mijn fractie begrijpt heel goed dat de Europese besluitvorming als het ware aan elkaar hangt van lastige beslismomenten. Dat brengt de intergouvernementele besluitvorming met zich. Er wordt niet voor niets zo nu en dan tot procedurele compromissen besloten. Men wil zichzelf daarmee verplichten tot besluitvorming te komen. Maar dan moeten de procedures natuurlijk wel worden nageleefd. Anders is voorzienbaar dat een en ander niet zal lukken. Nu schiet het niet op.(15)

Van Oven wijst er ook op dat op deze manier de nationale parlementen buitenspel komen te staan.

Wat ik de regering in dit verband zwaar aanreken, is dat de nationale parlementen in dat voortraject alleen maar tot een controlerende taak kunnen komen als zij beschikken over de documenten waarover de regeringen beschikken. Als er dan voor drie van de vijf agendapunten geen documenten beschikbaar zijn, wordt het eigenlijk een onmogelijke zaak. Ik klaag daar dan ook over en vraag de regering om op dit gebied te trachten tot een verbetering van de situatie te komen en om in ieder geval na afloop van deze jbz-Raad in een uitgebreide notitie verslag te doen van datgene wat op deze vijf punten is gebeurd en wat op grond daarvan kan worden verwacht voor de top in Tampere.(16)

Ook Maxime Verhagen van het cda spreekt zijn twijfels uit:

Uit de stukken die ik wel gelezen heb, blijkt dat er veel initiatieven genomen worden, maar ik heb een beetje de indruk dat dat gebeurt onder het motto “laat duizend bloemen bloeien”. Zeker op het punt van het asielbeleid moet je constateren dat er een waaier van initiatieven is, maar het is zeer de vraag of dat werkelijk en concreet leidt tot het door ons voorgestane geharmoniseerde asielbeleid (…) Daardoor is het ten aanzien van de harmonisatie van het asielbeleid, een door de Kamer naar voren gebrachte en door de regering onderschreven prioriteit op het terrein van de Europese samenwerking, buitengewoon moeilijk om – bijvoorbeeld in de aanloop van “Tampere”, waar je op een aantal terreinen doorbraken zou verwachten ­ werkelijk een vinger aan de pols te houden en te zien of de noodzakelijke stappen gezet worden.(17)

Staatssecretaris Cohen erkent dat het allemaal niet zo opschiet.

Ik ben nog niet erg optimistisch over de resultaten die er op de verschillende terreinen geboekt zullen worden. Een punt is het initiatief waarmee wij de afgelopen maand bezig zijn geweest, namelijk de tijdelijke bescherming voor ontheemden uit Kosovo. De Kamer heeft gezien dat wij daarvoor een voorstel hebben gedaan. Als ik zie hoe zich dat ontwikkelt, ben ik niet erg optimistisch dat het in deze vorm tot conclusies zal leiden. De heer Vos vraagt waar het aan ligt. Het is immers een ontzettend redelijk voorstel. Dat komt omdat er in andere landen heel verschillend over wordt gedacht. Er zijn doodeenvoudig landen, niet alleen Italië maar ook andere landen, die er niets voor voelen om met een gezamenlijke verantwoordelijkheid te komen en die te leggen bij de Europese Unie (…) Op het terrein van asiel en migratie valt niet ontzettend veel te geven en te nemen, omdat de verhoudingen binnen Europa daarbij op zichzelf betrekkelijk helder zijn. Er zijn een aantal landen die hierover vergelijkbaar denken. Uiteindelijk zijn de gedachten echter tegengesteld. Wij zien dat in ons land ook wel eens op dit terrein. De tegenstellingen in Europa zijn echter nogal fors. Die leiden ertoe dat het niet gemakkelijk zal zijn om hierover overeenstemming te verkrijgen. In Tampere zet Nederland erop in dat asiel en immigratie een belangrijk agendapunt is. De Kamer krijgt daarover, zoals het er nu naar uitziet, voor half juni de Nederlandse inzet. Daarbij gaat het er ook ons om, op een aantal hoofdpunten in te zetten. Het zal dus niet gaan om een waaier aan agendapunten. Het streven naar één asielprocedure staat daarbij hoog op onze agenda, terwijl ook het verder gaan op de weg waar de high level working group nu mee bezig is, belangrijk is. Burden sharing of, wat ik een mooiere term vind, responsability sharing staat dus op de agenda. De heer Van Oven heeft gezegd dat het allemaal langzaam op gang komt en heeft gevraagd wat de oorzaak daarvan is. Het Finse voorzitterschap heeft inmiddels geïnventariseerd wat de diverse landen belangrijk vinden en wat er volgens hen aan de orde moet komen. Wij hebben in dat verband de volgens ons belangrijke punten genoemd. Als ik het Europese bedrijf een beetje ken, denk ik dat het nu langzaam maar zeker op gang aan het komen is. Het zal er pas écht om gaan tegen de tijd dat de top aan de orde komt. Nu is het nog vooral een kwestie van positie kiezen en proberen de punten die je zelf van belang vindt, op de agenda te krijgen. Ik geef onmiddellijk toe dat het niet snel gaat en voeg eraan toe dat het ook niet snel zal gaan, maar er ligt nu wel iets op tafel. Ten aanzien van de andere punten heb ik al gezegd dat men niet te hoge verwachtingen moet hebben. Het wil eenvoudig niet, hoe graag wij het ook zouden willen.(18)

Grote verschillen

In het verslag over de JBZ-Raad van eind mei 1999 schrijft de regering summier wat de stand van zaken is. De JBZ-Raad is niet verder gekomen dan een opsomming van punten die de diverse landen belangrijk vinden om tijdens de top van Tampere te bespreken. ‘Bij een rondreis langs de diverse hoofdsteden werd geconstateerd dat er verschillen in benadering bestaan ten aanzien van de te bespreken onderwerpen,’ schrijft de regering.(19) Dat is een nette manier om te zeggen dat de lidstaten het domweg niet met elkaar eens zijn.
Over de voorstellen voor tijdelijke bescherming van Kosovaren schrijft de regering dat er een succesje is geboekt. Weliswaar is er noch overeenstemming bereikt over een gezamenlijk rechten- en beschermingsniveau, noch over het delen van verantwoordelijkheid bij de opvang, maar toch: de Raad erkende de noodzaak van verdergaande coördinatie en nauwere samenwerking bij de opvang van ontheemde Kosovaren. ‘De conclusies over Kosovo betekenen een bescheiden maar niet onbelangrijke stap voorwaarts in de richting van een meer gecoördineerd beleid ten aanzien van ontheemden uit Kosovo’, schrijft de regering aan de Kamer.(20)
Over de gemeenschappelijke normen voor asielprocedures werd door de jbz-Raad gesproken aan de hand van een werkdocument van de Europese Commissie.(21) De Europese Commissie wil een groot aantal meer of minder verbindende asielbesluiten van de afgelopen jaren vastleggen in eenduidige, bindende wetgeving. Bijvoorbeeld de definitie van ‘veilige landen’ en ‘kennelijk ongeronde asielverzoeken’.
Een ander belangrijk punt is de definitie van ‘vluchteling’. De eu-lidstaten hebben in 1997 al een resolutie daarover aangenomen, die een sterk ingeperkte definitie hanteert van vluchtelingenschap. Vluchtelingen zijn alleen diegenen die door de staat worden vervolgd. Slachtoffers van burgeroorlogen, milities of uit landen waar de facto geen staatsgezag meer bestaat, zijn volgens deze definitie geen vluchtelingen. De resolutie was niet verbindend, waardoor ze bijvoorbeeld in Nederland niet werd nagevolgd. Nu de definitie opnieuw wordt vastgesteld, gaat het wel om verbindende wetgeving.
In een document van de werkgroep waarin het voorstel wordt besproken, staat te lezen dat een aantal lidstaten eerst minimumnormen wil vaststellen voor het komt tot harmonisatie van de asielprocedures. Nederland vindt dat minimumnormen slechts een stapje zijn in de richting van een Europese asielprocedure. Nederland vindt dat ook bepalingen moeten worden afgesproken over opvang, subsidiaire bescherming en de interpretatie van de vluchtelingendefinitie. Andere staten willen daar niet aan.
De meeste lidstaten zijn voor een flexibele optie, waarbij de concrete invulling van asielprocedures en dergelijke aan de lidstaten wordt overgelaten. Ook is er onenigheid of de regeling bepalingen moet bevatten over de ‘veilige landen’ en procedurele garanties in het geval van Dublin-claims.(22)
De inzet van Nederland

Op 28 juni 1999, drie dagen voordat de Kamer met zomerreces gaat, publiceert de Nederlandse regering haar standpunt voor Tampere. De Nederlandse inzet zal erop gericht zijn het onderwerp asiel en migratie prominent op de agenda te plaatsen, schrijft de regering nog eens: `Bij een vrij verkeer van personen binnen de eu hoort immers een gezamenlijk antwoord op asiel- en migratievraagstukken.’ De regering hamert op de noodzaak van een geïntegreerde benadering.

Het asielbeleid kan niet langer worden bezien als een op zichzelf staande problematiek, maar moet in Nederland en de eu worden beschouwd als een onderdeel van een breed migratiebeleid. Oorzaken van migratie, instroom, behandelingsprocedures, integratie van degenen die blijven en terugkeer voor personen die dat niet mogen of willen: het heeft allemaal met elkaar te maken. Een breed migratiebeleid, als belangrijk onderdeel van de relaties van de eu met derde landen, betekent ook een samenhang met onderwerpen van buitenlands beleid op gebied van veiligheid, economische samenwerking en handel en ontwikkelingssamenwerking. Het Verdrag van Amsterdam en het actieplan rvvr dat is goedgekeurd door de Europese Raad van Wenen, bieden een basis voor geïntegreerde aanpak van een Europees asiel- en migratiebeleid. Binnen dit actieplan moeten echter nog duidelijke prioriteiten worden gesteld. De gedachte van een geïntegreerd migratiebeleid vindt men hierin echter vooralsnog onvoldoende terug.

Nederland verwacht veel van het werk van de HLWG. `Gebleken is dat een praktische stap-voor-stap-benadering in de eu breed wordt ondersteund.’ Nederland wil dan ook dat het ­ in principe beperkte ­ mandaat van de HLWG wordt uitgebreid. De HLWG moet een permanent karakter krijgen, een coördinerende rol vervullen in de totstandkoming van een gezamenlijk Europees asielbeleid, toezien op de implementatie van de actieplannen en voor meer landen actieplannen opstellen. Daarnaast pleit de Nederlandse regering voor de instelling van een Eurocommissaris voor Asielzaken, die borg staat voor de eenheid in beleid en de uitvoering van het beleid door de verschillende Pijlers van de eu coördineert.
Er moet snel een begin worden gemaakt met de totstandkoming van bindende communautaire instrumenten, zoals in het Verdrag van Amsterdam staat. Voor de Nederlandse regering ligt de prioriteit bij normen voor de asielprocedure, subsidiaire bescherming, tijdelijke bescherming en verantwoordelijkheidsdeling. Als eerste wil de Nederlandse regering dat bestaande soft law ­ niet juridisch bindende afspraken tussen de eu-lidstaten die in de loop der jaren zijn gemaakt ­ wordt omgezet in hard law, Gemeenschapsrecht dus.
Nederland wil in Tampere een politiek akkoord sluiten over een gemeenschappelijke strategie voor asiel en migratie, op basis van het strategiedocument van Oostenrijk. Prioriteit geeft Nederland aan: een eu-regeling voor ontheemden, gebaseerd op evenredige verantwoordelijkheidsdeling; een gemeenschappelijke asielprocedure; een geharmoniseerd integratiebeleid; en de ontwikkeling van een eu-verwijderingsbeleid. Naar al deze onderwerpen moeten door de Europese Commissie studies worden verricht, die voor 1 mei 2001 afgerond moeten zijn.
Op korte termijn wil de Nederlandse regering minimumnormen voor asielprocedures afspreken. Daaronder vallen bepalingen op het gebied van opvang, subsidiaire bescherming en de interpretatie van de vluchtelingendefinitie, alsmede het streven naar verkorting van de asielprocedures in de lidstaten. Op korte termijn moet ook het systeem Eurodac worden ingevoerd.
Nederland dringt daarnaast aan op een eu-regeling voor de tijdelijke bescherming van ontheemden, gebaseerd op evenredige verantwoordelijkheidsdeling. Ten slotte wil Nederland dat de Europese Commissie op korte termijn met voorstellen komt voor de toelating en rechtspositie van derde landen en dat in alle eu/eg-akkoorden met derde landen terug- en overnameclausules worden opgenomen.

1. Kamerstukken 19 637 en 21 501-02 nr. 390, 6 november 1998.

2. Idem.

3. Idem.

4. Zie hoofdstuk.

5. Strategie inzake migratie en asiel, het Voorzitterschap aan de Raad, 13179/1/98 Rev 1 JAI 33 ASIM 239. Limite, Brussel, 27 november 1998.

6. `Task Force on Asylum and Migration, Note from the Netherlands delegation to K4 Committee’, SN 5124/98. Brussel, 19 november 1998.

7. NRC Handelsblad, 30 oktober 1998.

8. `Note to the file on meeting with the High Level Working Group on Asylum and Migration’, Doc no B01/01/99, ECRE februari 1999.

9. `Terms of references of the High Level Working Group on Asylum and Migration; preparation of action plans for the most important countries of origin and transit of asylum-seekers and migrants, Coreper to Council’, 5264/2/99 Rev 2 JAI 1 AG1. Limite, Brussel, 22 januari 1999.

10. `Specimen action plans and future drafting procedure; information for the K.4 Committee and the Political Committee; Information for the European Parliament, Presidency to High Level Working Group on Asylum and Migration’, 5779/99 JAI 5 AG 4. Limite, Brussel, 4 februari 1999.

11. Kamerstukken 23 490 nr. 114, 9 december 1998.

12. Kamerstukken 23 490 nr. 121, 16 maart 1999.

13. Idem.

14. Kamerstukken 23 490 nr. 120, 31 mei 1999.

15. Idem.

16. Idem.

17. Idem.

18. Idem.

19. Kamerstukken 23 490 nr. 131, 10 juni 1999.

20. Idem.

21. Europese Commissie, SEC (1999) 271 final, 3 maart 1999.

22. Secretariaat-generaal aan Coreper/de Raad, `Naar gemeenschappelijke normen inzake asielprocedures’, 8446/99 ASILE 18. Limite, Brussel, 19 mei 1999.