Toen eind 1997 Griekenland en Italië volledig mee gingen doen aan de Schengensamenwerking, trokken zich donkere wolken samen boven het Europees asiel- en migratiebeleid. Met het verleggen van de Schengenbuitengrens naar wat in de noordelijke lidstaten wel de `zachte onderbuik’ van Europa werd genoemd, vreesden vooral Nederland en Duitsland een toename van het aantal asielzoekers dat via Italië en Griekenland ongezien het Schengengebied binnen zou komen.
Het liefst hadden Nederland en Duitsland de zuidelijke Europese landen dan ook nog geruime tijd buiten Schengen gehouden. Maar de diplomatieke spanningen rondom dit heikele thema liepen keer op keer hoog op en wierpen een smet op de verdere Europese samenwerking. Tijdens de onderhandelingen over het Verdrag van Amsterdam zagen Italië en Griekenland hun kans schoon: in ruil voor hun medewerking aan de integratie van Schengen in de Europese Unie, eisten en kregen ze het volwaardige Schengenlidmaatschap toegezegd.
Nederland en Duitsland stelden echter alles in het werk om de definitieve toetreding nog zo lang mogelijk te rekken. Ze eisten een verscherping van de grensbewaking van Italië en Griekenland en probeerden via de zogenoemde Bezoekcommissie Buitengrenzen van Schengen voortdurend een vinger aan de pols te houden. Maar ook dat werd niet echt in dank afgenomen. De Italianen en Grieken vonden het een diplomatiek affront van de eerste orde dat er continu gedaan werd alsof ze niet in staat waren hun grenzen fatsoenlijk te bewaken.

Als een geschenk uit de hemel voor de Europese beleidsmakers liepen plotseling boten vol vluchtelingen vast voor de kust van Italië. Het begon in mei 1997 toen een Turks schip, de Vakfikebir, met 215 Irakese Koerden, Pakistani en Indiërs aan de grond liep. Dat viel eigenlijk nog wel mee, zoals ook de krantencommentaren meldden: `Elke maand, vooral in het voorjaar en de zomer, komen tientallen illegalen per boot naar Italië.’(1)
Een half jaar en een fiks aantal boten verder was de toon anders. Eind november strandde de Ararat, met 825 vluchtelingen aan boord. De kustwacht waarschuwde voor nog meer schepen. DeTelegraaf meldt nu dat

 …geen van de Koerden nog om asiel heeft gevraagd. Ze prefereren een uitzettingsbevel, waarna ze verplicht zijn binnen vijftien dagen het land te verlaten. Die periode gebruiken zij om te ontkomen naar Noord-Europa.(2)

Voorzien van angstig commentaar brengen ook andere kranten en de televisie de beelden van overladen boten. De indruk wordt gewekt dat half Koerdistan hier naartoe komt. Minister van Justitie Winnie Sorgdrager doet er een schepje bovenop door te stellen dat het hier gaat om ‘criminele leden van maffia-achtige organisaties die als asielzoeker Europa proberen binnen te komen.’(3) Een dag later zwakt ze haar woorden iets af. Onder de Koerdische asielzoekers zitten niet per se meer criminelen, zegt ze.

Wel is het zo dat steeds meer vreemdelingen komen om werkzaam te zijn in criminele organisaties op het gebied van mensensmokkel, die vaak gelieerd zijn aan drugslijnen.(4)

Ook in Duitsland valt een dergelijke toon waar te nemen. In Beieren wil men zelfs het leger inzetten en de grensbewaking weer invoeren. Bovendien is een schuldige snel gevonden: het zijn mensensmokkelaars die verantwoordelijk zijn voor de dreigende exodus van Koerden, stellen vooral Nederland en Duitsland. Mensensmokkelaars maakten uit verwerpelijk financieel winstbejag ­ altijd opmerkelijk om uit de mond van liberale politici te vernemen ­ de zorgvuldig ontworpen, strenge doch humane Europese asielmaatregelen tot papieren tijgers. Diverse politici wisten bovendien stellig dat het hier niet om asielzoekers ging. cda-voorman Jaap de Hoop Scheffer verklaarde begin januari 1998 plompverloren in Nova:

Als de Europese leiders deze week niet met waterdichte maatregelen komen om de stroom van vele duizenden Koerden te keren, moeten onze grenzen weer dicht. Wij gaan niet de prijs betalen voor het Koerdenprobleem. Het gaat hier om economische migranten. Zij hebben geen enkel recht op asiel.

Schengen kraakt in haar voegen

De stelligheid waarmee Nederlandse en Duitse bewindslieden mensensmokkelaars verantwoordelijk stellen voor de komst van Koerdische asielzoekers, ligt enige zeemijlen bezijden de werkelijkheid. De toename van het aantal asielzoekers is het gevolg van de uitzichtloze situatie in Noord-Irak.
In Noord-Irak woedt sinds de zomer van 1997 een felle burgeroorlog. Noord-Irak, dat sinds de Golfoorlog een autonome status kent, wordt beheerst door twee rivaliserende Koerdische fracties, de kpd van Barzani en de puk van Talabani. Sinds het mislukken van vredesbesprekingen zijn felle gevechten uitgebroken.
In Noord-Irak is ook het Turkse leger actief. Het bestrijdt de pkk, die in Noord-Irak een uitvalsbasis heeft gevonden voor haar strijd voor een onafhankelijk Koerdistan. De kpd ondersteunt de acties van het Turkse leger. In ruil daarvoor bombardeert het Turkse leger stellingen van de puk – die op haar beurt weer wordt ondersteund door Iran. Noord-Irak wordt bovendien op economisch gebied geteisterd door een dubbele boycot. Irak wordt in haar geheel door de Verenigde Naties geboycot en Sadam Hoessein boycot op zijn beurt het Noorden van Irak. De reden om te vluchten uit Noord-Irak liggen kortom voor het oprapen.

Wat Duitsland en Nederland vooral zorgen baart, is dat de Koerdische vluchtelingen via Italië en Griekenland doorreizen naar de noordelijke Schengenlidstaten. Dat heeft alles te maken met het paradoxale asielbeleid van Schengen. Tussen de Schengenlidstaten is het asielrecht wel op een formele manier geharmoniseerd. De belangrijkste Schengenafspraak is dat een asielzoeker in het eerste land van binnenkomst asiel moet aanvragen. Hij of zij krijgt maar één kans: als het ‘land van binnenkomst’ het asielverzoek afwijst, hoeft een asielzoeker het niet nog eens te proberen in een andere Schengenstaat, want dat mag niet.

Tegelijkertijd bestaan er inhoudelijk nog steeds grote verschillen in het asielbeleid van de Schengenstaten. Het verschilt per land behoorlijk hoeveel kans je maakt als vluchteling erkend te worden. Voor Irakese koerden zijn Nederland en Duitsland op dat moment de landen waar hun asielverzoek een goede kans van slagen heeft. Irak is een van de laatste `gedooglanden’ die Nederland kent. Op grond van de algemeen onveilige situatie in Irak worden asielzoekers niet teruggestuurd. Aangezien je als asielzoeker slechts één kans hebt binnen het Schengengebied, is het logisch dat je probeert asiel aan te vragen in het land waar de kans op succes het grootst is ­ daartoe dwingt de systematiek van Schengen in feite. Een asielzoeker uit Irak die in Italië voet aan wal zet zal dus alles op alles zetten om Duitsland of Nederland te bereiken om daar bescherming te vinden.

Theoretisch zou een dergelijk asielverzoek geen kans van slagen hebben. Nederland is in principe slechts verantwoordelijk voor asielzoekers die via haar buitengrenzen binnenkomen. De Koerd uit het voorbeeld zou dus linea recta teruggestuurd moeten worden naar Italië. Dit was een belangrijke reden voor Nederland om Schengen te omarmen. Staatssecretaris Kosto berekende destijds dat slechts vijftien procent van de asielzoekers via Nederlands buitengrenzen binnenkwam. De invoering van Schengen was dus een wenkend perspectief, want het gaf Nederland de mogelijkheid het merendeel van de asielzoekers af te schuiven naar de buurlanden. Er was echter één probleempje: in praktijk werkte deze afspraak voor geen meter.

Het bleek dat vooral de bewijslast een groot struikelblok vormde. Want hoe bewijs je dat een Irakese asielzoeker eerst in Italië is geweest? Of dat hij via Frankrijk en België Nederland is binnengekomen? Hoe bewijs je dat een asielzoeker niet bij IJmuiden aan land is gegaan? Aangezien geen enkel Europees land staat te springen om de verantwoordelijkheid voor een asielverzoek op zich te nemen, tonen landen zich niet snel overtuigd. `In de praktijk worden lidstaten het niet snel eens’, schreef de regering aan de Tweede Kamer in 1997.(5) En zonder toestemming van Italië kan Nederland de asielzoeker niet terugsturen. Er zit dan niets anders op dan het asielverzoek toch zelf te behandelen.

Gatenkaas

Nederland en Duitsland zagen zich aldus geconfronteerd met een krakend Schengensysteem, dat niet zoals gehoopt een ‘eerlijke’ verdeling van asielzoekers over de Schengenstaten opleverde. Met de toetreding van Italië en Griekenland voor de deur, wiens grensbewaking in Duitse en Nederlandse ogen nog het meeste weg had van een Zwitserse gatenkaas, voorzagen de landen rampspoed en ellende. Nederland en Duitsland zagen eigenlijk maar één remedie: versterking van de buitengrenzen. Als daar maar iedereen geregistreerd en gecontroleerd wordt, is tenminste duidelijk wie verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek.

Opnieuw wijzen de landen met beschuldigende vinger richting Italië en Griekenland, die hun Schengenverplichtingen niet zouden nakomen. ‘Wij hebben geen zin om de door Italië veroorzaakte problemen uit te zweten’, liet de Duitse minister van Justitie Manfred Kanther ondiplomatiek weten.(6) In de achterkamertjes van Brussel speelt het politieke spel tussen Griekenland, Italië en Nederland en Duitsland. Oostenrijk onderhandelt als voorzitter van Schengen en komt met een compromisvoorstel. Griekenland gaat officieel volledig meedoen aan Schengen, maar de binnengrenzen blijven gesloten zolang de buitengrenscontrole niet op Schengenniveau is gebracht.

Nederland ligt het langst dwars. Twee maanden lang, tot 7 december 1997, kan Nederland het besluit tegenhouden. Patijn gaf in de Tweede Kamer aan dat de regering daarna akkoord zou gaan.(7)
De politieke en publieke druk die wordt uitgeoefend op Italië en Griekenland heeft niet alleen tot doel de landen te bewegen haast te maken met betere grenscontroles. Het is ook bedoeld om tijd te rekken. De gesmokkelde tijd wordt in Nederland intensief gebruikt. Op de burelen van de directeur-generaal Vreemdelingenzaken, Joris Demmink, wordt een plan de campagne opgetekend voor de maanden die komen. Met alle ophef in de media over de Koerden is het politieke moment daar om spijkers met koppen te slaan en maatregelen door te voeren die het anders niet zouden redden.
Demmink en de zijnen ontwikkelen een concept dat zo praktisch mogelijk is. Uit hun jarenlange ervaring weten ze dat inhoudelijke overeenstemming moeilijker te bereiken is dan praktische. Daarnaast wordt er stevig ingezet op samenwerking met Turkije. Dit land vormt een belangrijk transitland voor Koerden uit Noord-Irak en staat al jaren in de wacht voor de Europese Unie.

De nota, die het ministerie van Justitie produceert, wordt op 18 november 1997 ingebracht in de Centrale Groep van Schengen. Er gaat grote politieke druk van uit om iets te ondernemen aan de buitengrenscontrole. In de nota staat:

De huidige stijging van de aantallen asielzoekers en illegale immigranten in het Schengengebied duidt erop dat ondanks grote inspanningen, de controle aan de Schengen buitengrenzen (nog) niet adequaat is. Dit is voor Nederland niet aanvaardbaar.(8)

Vervolgens worden in de nota een aantal praktische maatregelen opgesomd met het oog op: intensivering van de samenwerking bij de bestrijding van mensensmokkel; het opstarten van samenwerkingsverbanden met transitlanden als Turkije en een aantal landen in Oost- Europa; intensievere controles op luchthavens; en het starten van onderhandelingen over terug- en overnameovereenkomsten. Volgens het Oostenrijks voorzitterschap vormt de nota een goede basis om tijdens de vergadering van het Uitvoerend Comité op 15 december 1997 uit te werken.

Nederland gaat ondertussen alvast praktisch aan de slag. Op 1 december 1997 vertrekt een Nederlandse missie van Buitenlandse Zaken en Justitie richting Griekenland. Er werd onderzocht in hoeverre de Griekse autoriteiten mee willen werken aan het verminderen van de migratiestromen.(9) Op voorwaarde dat Nederland operationele ondersteuning bij de grensbewaking geeft, beloofde Griekenland beterschap. De honderden eilandjes voor de Griekse kust, die als springplank voor Europa dienen, zouden scherper gecontroleerd gaan worden. De Griekse kustwacht breidt uit van 22 naar 67 boten en van vier- naar vijfduizend manschappen. De grensbewaking wordt ook uitgebreid, van twaalfhonderd naar tweeduizend manschappen, speciaal gericht op het ontdekken van falsificaties. Daarnaast gaat Griekenland zich meer richten op het arresteren van mensenmokkelaars in de zeegrenspassage tussen Turkije en Griekenland. Ook werd er afgesproken dat Nederland een bijdrage zal leveren op het gebied van de analyse van methodes van mensensmokkel. De landen besluiten te onderzoeken of er behoefte bestaat aan de uitwisseling van verbindingsofficieren en of het mogelijk is operationele informatie uit te wisselen.

Ook naar Turkije toog een Nederlandse missie. Onder leiding van staatsecretaris Patijn zelf moesten de Turken klaargestoomd worden voor een pakket antimigratiemaatregelen dat Nederland ondertussen had voorbereid. In ruil hiervoor mocht Turkije weer aansluiten in de rij voor integratie in de Europese Unie. Belangrijk punt was het voorbereiden van een terugnameovereenkomst, iets wat vooral voor Griekenland van belang was.

Alles uit de kast

Nederland zette, naast de eigen bilaterale diplomatieke inspanningen, op Europees niveau een tweesporenbeleid in. In zowel de Schengen-overleggroepen als de jbz-structuur lanceerden de Nederlandse ambtenaren plannen om de toevloed van migranten uit Irak en de omliggende gebieden in te dammen. In de jbz-structuur wordt het grote politieke kader geschetst, waarbij voor het eerst nadrukkelijk ook het buitenlandse beleid van de Europese Unie om de hoek kwam kijken. In de Schengen-overleggroepen komt de nadruk te liggen op praktische samenwerking van de migratie-, politie- en justitiediensten.

De Nederlandse inspanningen in oktober en november 1997 leidden tot een eerste politiek overleg tijdens de JBZ-Raad van 4 en 5 december 1997. De JBZ-Raad besprak daar de Nederlands inbreng over de illegale migratie uit Noord-Irak. Er werd geconstateerd dat de illegale immigranten Europa binnenkwamen via Turkije, Griekenland, Italië en de Balkanroute.
Vervolgens zoekt Nederland het hogerop. Ook op de vergadering van de Europese ministers van Buitenlandse Zaken zet Nederland de Koerden prominent op de agenda. De aanpak is voortvarend. Tijdens de bijeenkomst van de ministers van Buitenlandse Zaken van de Europese Unie op 8 en 9 december 1997, wordt er al gesproken over de verwijdering van Irakese Koerden naar gebieden die door de Verenigde Staten zijn uitgeroepen tot zogenaamde no-fly-zones.
Het politiek belang werd nog verder benadrukt tijden de Europese Top van Luxemburg op 12 december 1997. De Raad van Ministers stelde daar dat

…de situatie die voortvloeit uit de massale instroom van immigranten uit Irak verstorend is. De Raad moet een actieplan voorbereiden en snel invoeren om deze problemen te keren.(10)

In Schengenverband bestudeert men ondertussen de praktische maatregelen die genomen kunnen worden. De ambtenaren van Demmink hebben de brandbrief van de Nederlandse regering uitgewerkt in de subgroepen `Grenzen’ en `Politie en Veiligheid’. Op 15 december 1997 presenteren ze een pakket maatregelen met betrekking tot de buitengrenscontrole en `met het oog daarop concrete te treffen ondersteunende maatregelen’. De maatregelen liggen voor de hand: versterking van de inreiscontrole aan de landgrens met Turkije, betere bewaking van de (lucht) havens; uitbreiding van pre-boarding checks tot veerboten; betere informatie-uitwisseling over smokkelroutes; en verbetering van de praktische samenwerking tussen politie en grensbewaking. Daarnaast moeten van illegalen vingerafdrukken worden genomen, bewaard en uitgewisseld, en illegalen moeten worden opgesloten tot hun verwijdering. Om de verwijderingen te vergemakkelijken moeten er overnameovereenkomsten worden gesloten met de belangrijkste transitlanden: Turkije, Tsjechië, Slowakije, Hongarije en Slovenië.(11)

Schengen Taskforce

In de pers blijven ondertussen berichten verschijnen als zou Europa overspoeld worden door tienduizenden Koerden `die vermoeid en hongerig in ganzenpas richting het noorden lopen’.(12) De Franse minister van Buitenlandse zaken Vedrine verklaart dat `als er sprake is van massale immigratie, de principes anders moeten zijn dan de gangbare’.(13) Dezelfde krant bericht dat de Oostenrijkers hun controles opvoeren langs de bergpassen in de Alpen en dat Frankrijk de oproerpolitie naar de Italiaanse grens heeft gestuurd om `Koerden en anderen te ontmoedigen naar het westen te trekken’.

De commandant van de Beierse grenspolitie maakt het helemaal bont. In Welt am Sonntag van 4 januari 1998 zegt hij te weten dat `aan de Turkse kust een twintigtal schepen klaarligt om rond tienduizend Koerdische vluchtelingen naar Italië te brengen’. De Europese vesting wordt belegerd, willen de autoriteiten maar duidelijk maken.

Met deze ruggensteun van de media wachten de Europese ambtenaren niet lang met de uitvoering van hun plannen. Al op 7 januari 1998 komen met veel tamtam in Rome vertegenwoordigers van politie, grensbewaking en immigratiediensten bij elkaar. Het groepje landen dat vertegenwoordigt bestaat uit de belangrijkste spelers in het Schengenstratego: Nederland, Duitsland, Frankrijk, Italië, Griekenland en Turkije.
Tijdens deze bijeenkomst wordt een aantal noten gekraakt. Een doorn in het oog van Duitsland en Nederland was bijvoorbeeld de Italiaanse opstelling ten aan zien van de Koerden. Volgens de Italiaanse minister van Binnenlandse Zaken, Giorgio Napolitano, kwam een deel van de Koerdische vluchtelingen in aanmerking voor asiel omdat ze het slachtoffer zijn van discriminatie, vervolging en een conflict.(14) Daarnaast kregen afgewezen vluchtelingen vijftien dagen de tijd om het land te verlaten. Dat zijn niet echt ideeën waarmee je de handen op elkaar krijgt tijdens Europese asielbijeenkomsten.

Onder grote politieke druk van de andere landen en geconfronteerd met de kersverse verplichtingen van het Schengenlidmaatschap, moest Italië om. Minister Napolitano beloofde de wet zodanig aan te passen dat illegale immigranten direct teruggestuurd konden worden. Ook zou Italië detentiecentra instellen, zoals afgesproken was op de Schengenbijeenkomst van 15 december 1997.
De bijeenkomst eindigde met de ondertekening van een protocol tegen mensensmokkel. Turkije tekende uiteindelijk niet, omdat er in het document gesproken werd over `een Turks-Koerdische regio’ en omdat de andere landen weigerden te erkennen dat de pkk een specifieke rol had in de mensensmokkel.
Toch participeerde Turkije volop in de maatregelen die werden genomen. Al op 12 januari 1998 viel de Turkse politie massaal pensions en hotels in Istanbul binnen op zoek naar illegale Koerden. Meer dan duizend mensen werden opgepakt.

Om toe te zien op de uitvoering van de maatregelen waartoe de Schengenlanden 15 december 1997 besloten, werd een Taskforce illegale immigratie ingesteld, bestaande uit België, Duitsland, Oostenrijk, Nederland, Italië, Frankrijk en Griekenland. Op een eerste bijeenkomst van de Taskforce, op 13 en 14 januari 1998, werd prioriteit gegeven aan de informatie-uitwisseling en praktische samenwerking tussen politie en grensbewaking en tussen de in derde landen gestationeerde liaison-officieren. De concrete maatregelen worden uitgevoerd in het `pilot-project illegale migratie’. Dit project was al begin 1997 op touw gezet. Om ‘vertrouwenwekkende maatregelen met betrekking tot de buitengrenscontroles’ te concretiseren werken de Schengenwerkgroepen `Grenzen’ en `Politie en Veiligheid’ samen in dit pilot-project. De doelstelling van het project:

het versterken van de politiële samenwerking op dit gebied, een bijdrage leveren tot de preventie en repressie van de illegale migratiestromen en, in het bijzonder, van de activiteiten van netwerken en internationale organisaties die deze stromen uit winstbejag bevorderen, alsmede het bevorderen van de informatie-uitwisseling tussen de bevoegde politiële diensten.

Het pilot-project moet worden uitgebouwd tot een brede en permanente samenwerkingsstructuur.(15)

Actieplan van de Europese Unie

In de JBZ-structuur werd het algehele politiek stramien, dat de Algemene Raad op 12 december 1997 had neergezet, ondertussen uitgewerkt. Op Nederlands initiatief werd een multidisciplinaire werkgroep samengesteld om concrete maatregelen voor te bereiden. De groep bestond uit de werkgroep Migratie, aangevuld met deskundigen op het gebied van asiel, deskundigen van de zogenaamde Tweede Pijler (de Defensie- en Buitenlandse-Zakentak van de Europese Unie) en Europoldeskundigen op het gebied van mensensmokkel. De voorstellen richten zich op ruwweg drie terreinen.

Het eerste is het versterken van de buitengrenzen van Europa door een scherpere bewaking; wederzijdse technische steun; betere training van ambassadepersoneel en personeel van vervoersmaatschappijen; strengere visumverlening; en betere informatie-uitwisseling. Hierbinnen valt ook de strijd tegen mensensmokkel, waar Europol een sleutelrol in gaat spelen. Europol gaat tactische inlichtingen uitwisselen over de betrokkenheid van de georganiseerde misdaad bij mensensmokkel en maakt een `hoogwaardige strategische dreigingsanalyse’. De Turkse politie is uitgenodigd om bij te schuiven aan de tafel waar de Europese autoriteiten hun plannen smeden om mensensmokkelaars aan te pakken.

Het tweede terrein omvat maatregelen die de uitvoering van het Verdrag van Dublin moeten verbeteren. Het Verdrag van Dublin regelt welke staat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek. Bij Dublin zijn alle eu-lidstaten aangesloten en Dublin moet de vergelijkbare Schengenafspraken vervangen. Voorgesteld is om – in afwachting van de invoering van Eurodac – alvast onderling vingerafdrukken uit te wisselen. Onder de georkestreerde druk van het moment drukt Duitsland door dat Eurodac uitgebreid moet worden tot een databank voor illegalen, waarvan voortaan ook stelselmatig de vingerafdrukken moeten worden genomen. Duitsland stelde een ‘fundamenteel probleem’ met Eurodac te hebben als illegalen er niet ook onder zouden vallen. Bekeken wordt ook of die vingerafdrukken gebruikt kunnen worden om verwijderingen te vergemakkelijken. De landen van Midden- en Oost-Europa worden via `parallel-akkoorden’ betrokken bij Dublin. Ook worden de lidstaten opgeroepen om ongedocumenteerde vluchtelingen in versnelde procedures af te wijzen.

Het derde punt ligt op het terrein van de buitenlandse betrekkingen. Nagegaan zal worden in hoeverre er in Turkije en Noord-Irak `veilige gebieden’ zijn waar de Koerdische vluchtelingen opgevangen kunnen worden door de unhcr, en in hoeverre ‘regionale oplossingen’ mogelijk zijn. Betere samenwerking tussen de Turkse en Europese autoriteiten moet ervoor zorgen dat Koerdische vluchtelingen niet meer vanuit Turkije naar Europa kunnen reizen. Voor hetzelfde doel moet een terugnameovereenkomst worden gesloten tussen de Europese Unie en Turkije, om de terugkeer van Koerden die toch Europa hebben weten te bereiken soepeltjes te laten verlopen. De voorstellen werden uiteindelijk keurig netjes op een rijtje gezet en voorgelegd aan de ministers van Justitie, die het op 28 januari 1998 aannamen als een 46 punten tellend actieprogramma.(16)

De kritiek op dit actieplan is niet van de lucht. De UNHCR bijvoorbeeld prees juist de Italiaanse aanpak om Koerden wel toe te laten tot de asielprocedure. Per slot van rekening krijgt uiteindelijk 65 procent van alle Irakese Koerden in Europa een vluchtelingenstatus. In World News van 7 januari 1998 verklaarde Pam O’Toole, vertegenwoordiger van de unhcr te Genève, dat ‘de houding van Italië tot nu toe voorbeeldig was’. O’Toole vond dat alle vluchtelingen minimaal moeten worden toegelaten tot de asielprocedure.
Daarbij constateerde de UNHCR ook dat de beleidsoverweging als zou er sprake zijn van massale instroom van Irakezen, niet klopte. Een massale instroom rechtvaardigt volgens het handvest van de unhcr afwijkend beleid. De unhcr maakte zo echter duidelijk dat de komst van een paar duizend Koerdische asielzoekers niet als een ‘massale’ instroom beschouwd kon worden.(17)

Ook het Europees Parlement schaarde zich op 15 januari 1998 achter Italië. Zij nam die dag een resolutie aan waarmee de Italianen een hart onder de riem werd gestoken. Het Europees Parlement vroeg ook om een gezamenlijke Europese strategie tegen de onderdrukking van Koerden.

Amnesty International sloot zich hierbij aan. Deze organisatie benadrukte dat er alleen in Turkije al zo’n twee miljoen mensen verdreven zijn van huis en haard. Ook noemde de organisatie de situatie in Noord-Irak onhoudbaar sinds het breken van het bestand tussen de twee rivaliserende Koerdische bevrijdingsbewegingen puk en pkk. Daarbij werden veel vluchtelingen gebombardeerd door de Turkse luchtmacht, die steeds actiever optrad tegen de PKK.

Vluchtelingenwerk constateerde verschillende strijdigheden met internationale verplichtingen. Zelfs al zou er sprake zijn van `massale toestroom van vluchtelingen’ dan nog zijn `Verdragstaten verplicht het refoulement-verbod te eerbiedigen’. Dit beginsel verbiedt het terugsturen van mensen naar situaties waarin ze levensgevaar lopen.
Grote kritiek had Vluchtelingenwerk op de manier waarop Irakese asielzoekers plotseling gezien worden als illegale immigranten.

In dit actieplan is sprake van een beleidsmatige reductie van asielzoekers tot illegale immigranten, waarbij het erop lijkt dat de waarborgen uit het Vluchtelingenverdrag op hen niet van toepassing zouden zijn.

Ook beschouwt Vluchtelingenwerk Turkije absoluut niet als veilig derde land. Turkije heeft `Aziaten’ uitgesloten van het Vluchtelingenverdrag en weigert bemoeienis van de unhcr met de asielprocedure. Als laatste punt van kritiek sluit ook Vluchtelingenwerk zich aan bij de organisaties die in Noord-Irak absoluut geen binnenlands vluchtperspectief zien.

Talrijke mensenrechtenorganisaties berichten van ernstige mensenrechtenschendingen in Noord-Irak, zoals willekeurige vrijheidberoving, marteling en executies.(18)

De Amsterdamse advocaat Hamerslag noemde het plan in Trouw een gotspe. Hij verwees onder meer naar het rapport van Amnesty International uit 1997. Daarin stelt de organisatie, na een uitgebreid onderzoek naar de veiligheid van Irakese en Iraanse asielzoekers in Turkije, dat men het land maar beter kan mijden. Hamerslag concludeerde:

Als dit plan doorgaat, kan men beter het Vluchtelingenverdrag gelijk opzeggen.(19)

Ook in het Nederlands parlement wordt het Actieplan niet alleen positief onthaald. Bart Middel van de PvdA merkt bijvoorbeeld op `dat er al te gemakkelijk voorbijgegaan wordt aan het feit dat de huidige instroom van asielzoekers in de eerste plaats een gevolg is van de slechte mensenrechtensituatie en niet van mensensmokkel.’ Middel vond het ook een misvatting om te menen dat

…de UNHCR in Turkije zelf wel voor een oplossing van het Koerdenprobleem kon zorgen. Turkije is op dit moment geen veilig land voor hen en zij zullen dus moeten blijven vluchten.

Ook Leoni Sipkes (GroenLinks) vond het niet realistisch dat Turkije betrokken zou worden bij de opvang van vluchtelingen. ‘Turkije weigert om Koerden te erkennen als vluchtelingen’, aldus Sipkes.
Maxime Verhagen (CDA) en Jan Rijpstra (VVD) zagen daarentegen wel wat in afhandeling van asielverzoeken in Turkije. Verhagen:

Koerden die bij de unhcr in Turkije een verzoek indienen voor politiek asiel en daar worden afgewezen, moeten, indien zij doorreizen naar Nederland, behandeld worden als mensen die in een van de Schengenlanden om politiek asiel vragen en daar worden afgewezen.

Dat betekent concreet dat hun asielverzoek niet in behandeling wordt genomen.

Hoekema van D66 vreesde dat het eu-Actieplan niet meer dan een papieren plan zou blijken:

Opvang in de regio is inderdaad een nastrevenwaardig uitgangspunt, maar het is nog maar de vraag of dat ook geldt voor de situatie waar de Koerden zich in bevinden. Turkije is niet het meest gastvrije land voor Koerden, terwijl Irak een geval apart is. Andere landen in het Midden Oosten lenen zich ook niet bepaald voor een menswaardige opvang.(20)

Van actieplan naar praktijk

Het Actieplan wordt inmiddels in werking gezet. Het wordt in verschillende mootjes gehakt en diverse ambtelijke werkgroepen moeten het gaan uitwerken.
De werkgroep Asiel gaat onder meer de plannen voor opvang in de regio uitwerken, de Eurodac-werkgroep bekijkt de uitbreiding van het systeem naar vingerafdrukken van illegalen, cirea verwerkt de punten over gegevensuitwisseling, en de Werkgroep Migratie onderzoekt onder meer de zogenaamde pre-boarding checks. Een groep van coördinatoren moet het geheel in de gaten houden en ook de verhouding tot de Schengen Taskforce bewaken.
Op 9 en 10 maart 1998 bezoekt een Europese delegatie Turkije. Onder hen de voorzitter van het K4-Comité, de voorzitter van de Werkgroep Migratie en vertegenwoordigers van de Europese Commissie. Uit het uitgelekte verslag van deze besprekingen wordt duidelijk wat de Europese Unie verstaat onder de ‘politieke dialoog’ die het met Turkije wil. Ook wordt duidelijk wat de Europese Unie verstaat onder het zoeken naar ‘regionale oplossingen’. De Europese Unie probeert voor de eerste keer het concept ‘opvang in eigen regio’ in te voeren. De Europese Unie wil dat Turkije in een vroeg stadium Koerdische asielzoekers tegenhoudt en biedt Turkije daarbij hulp aan. Daarvoor wil de Europese Unie wel een oogje dichtknijpen als het gaat om mensenrechten.

De Europese Unie zegt toe financiële en technische hulp te geven bij de oprichting van detentiecentra voor vluchtelingen. In afwachting van hun verwijdering uit Turkije worden vluchtelingen in deze kampen opgesloten. Ook bij die verwijderingen wil de Europese Unie wel de helpende hand toesteken. Turkije heeft met name problemen bij verwijderingen naar Bangladesh en Pakistan. Daarnaast biedt de Unie Turkije hulp aan bij versterking van de grensbewaking, bestrijding van mensensmokkelaars en het opsporen van valse documenten.

De Turkse ambtenaren maken onomwonden duidelijk dat Turkije geen bemoeienis van de unhcr wenst bij de nieuwe detentiecentra. Dit vond Turkije ‘niet gepast, aangezien alleen illegale immigranten worden opgesloten. `Ook spraken zij zich uit tegen nauwere samenwerking met de unhcr in het algemeen op dit gebied’, zo vermeldt het vertrouwelijke verslag.
Het vormde voor de Europese delegatie geen beletsel het plan enthousiast te omarmen. ‘Het Voorzitterschap en de Europese Commissie gaven aan dat dit een project is waar Europese deskundigheid en financiële hulp uitkomst zouden kunnen bieden,’ aldus het verslag.(21)
Naar aanleiding van dit bezoek besluit het K4-Comité op 26 maart 1998 `om Turkije bij staan in de opzet van detentiecentra’. Daarnaast wordt er met Engeland `ervaring uitgewisseld over verwijderbaren naar Bangladesh en Pakistan’. België gaat Turkije bijstaan in `het formuleren van wetgeving omtrent illegale immigranten’. Duitse deskundigen helpen met het opsporen van falsificaties en fondsenwerving binnen de eu. Nederland stelt haar expertise op het gebied van mensensmokkel beschikbaar en Oostenrijk gaat Turkije leren `hoe zorgvuldig asielverzoeken te screenen’.

Vluchtelingenwerk Nederland noemt het plan ‘heilloos’.

Ondanks het beperkte mandaat van de unhcr in Turkije, is zij toch de enige organisatie die op dit moment fatsoenlijk kan bepalen wie er voor asiel in aanmerking komt. Van die bemoeienis wil Turkije dus af. Dat betekent niets anders dan dat ze hun handen vrij willen hebben om zoveel mogelijk mensen af te kunnen wijzen. Het is schandalig dat de Europese Unie daaraan meewerkt.(22)

Ook de UNHCR ziet niets in het plan:

Laten we eerlijk zijn. Waar gaat het nu helemaal om? Een paar honderd Koerden die in Italië zijn gearriveerd heeft dit alles in werking gezet. De inzet van de Europese Unie is om die mensen buiten de deur te houden. Het is veel te veel op beheersing gericht.

De UNHCR-vertegenwoordiger denkt dat de Europese Unie de plannen doordrukt met het oog op de toekomst.

In het achterhoofd heeft men brandhaarden als Albanië, Kosovo of Algerije. Die hele gerichtheid op opvang in de eigen regio is zorgwekkend.(23)

Naar later bleek waren dit profetische woorden.

De snelheid waarmee Turkije wordt opgenomen in de vaart der volkeren is verbazingwekkend. Over de rug van een paar duizend Koerdische vluchtelingen en onder aanroeping van het spook van de mensensmokkelaars dat door Europa waart, is in luttele maanden het vluchtelingenbeleid flink aangescherpt en zijn de verhoudingen binnen Schengen op orde gebracht.
Het Schengenbesluit om illegalen te detineren tot hun uitzetting, wordt in Nederland vertaald in een aanpassing van artikel 7a van de Vreemdelingenwetgeving. De kabinetsplannen om ongedocumenteerde vluchtelingen in verkorte procedure af te wijzen, tenzij ze aannemelijk kunnen maken waarom ze geen papieren hebben, komt overeen met de aanbevelingen van het actieplan van de Europese Justitieministers.
Nederland is er ook sterk voorstander van het plan Eurodac uit te breiden tot databank voor illegalen. Voor versterking van de Nederlandse buitengrenzen en van het Mobiel Toezicht Vreemdelingen is dertig miljoen gulden extra uitgetrokken. Op Europees niveau heeft de praktische samenwerking tussen politiediensten en grensbewaking weer een stevige duw in de rug gekregen, met Europol als stralend middelpunt.
Samenwerking waarop nog steeds geen democratische of juridische controle bestaat. Binnen die samenwerking hebben nu ook inlichtingen- en veiligheidsdiensten hun plekje veroverd. Daarbij is het saillant dat ook het Turkse veiligheidsapparaat is opgenomen in de keten die Fort Europa moet verdedigen tegen ongewenste vreemdelingen. De Turkse staat van dienst op het gebied van de mensenrechten is bedroevend, maar het doel heiligt blijkbaar ook hier de middelen. De Turkse autoriteiten hebben al laten weten dat wat hen betreft mensensmokkel een ordinaire pkk-activiteit is, dus dat belooft een verheffende samenwerking te worden.

De samenwerkingsafspraken kwamen op een moment dat minister Sorgdrager in de Kamer moest erkennen dat Europol ook weleens met informatie aan de slag zou kunnen gaan die rechtstreeks uit de martelkamers van bevriende politie- of inlichtingendiensten afkomstig is. Niets aan te doen, hield ze de Kamer voor, je wilt samenwerken of je wilt het niet. Maar ze beloofde er bij haar Europese collega’s nog eens op aan te dringen dat nimmer bekentenissen worden gebruikt van verdachten die ‘duidelijk’ zijn gemarteld. Hoe dit boeiende onderscheid in de praktijk moet worden geregeld liet ze wijselijk in het midden.(24)

1. De Telegraaf, 30 mei 1997.

2. De Telegraaf, 30 december 1997.

3. De Volkskrant, 10 oktober 1997.

4. De Volkskrant, 11 oktober 1997.

5. Kamerstukken 19 637 nr. 289, 20 november 1997.

6. NRC Handelsblad, 5 november 1997.

7. Kamerstukken 19 326 nr. 182, 1 december 1997.

8. Document SCH/C (97) 130. Brussel, 17 november 1997.

9. Kamerstukken 19 326 nr. 182, 1 december 1997.

10. .

11. Document SCH/Com-ex (97) 44, 2e herz. Wenen, 15 december 1997.

12. De Telegraaf, 30 december 1997.

13. The Guardian, 5 januari 1998.

14. 14 De Telegraaf, 5 januari 1998; Statewatch, nr. 1 januari/februari 1998.

15. Document SCH/I (97) 145. Brussel, 21 mei 1997; document SCH/C (97) 80. Brussel, 16 juni 1997.

16. Document 5573/90 ASIM 13. Brussel, 28 januari 1998.

17. Standpunt UNHCR, 17 april 1998.

18. 18 Vluchtelingenwerk, `brief aan staatssecretaris van Justitie Cohen’. In: Nieuwsbrief Vluchtelingenwerk nr. 8, 13 augustus 1998.

19. Trouw, 12 december 1997.

20. Kamerstukken 23 490 nr. 97, 12 februari 1998.

21. Document 6938/1/98 ASIM 78. Brussel, 21 april 1998.

22. Hervormd Nederland, 8 augustus 1998.

23. Idem.

24. Kamerstukken 23 490 nr. 85, 2 december 1997.