Overvloed aan papier

Ten aanzien van de derde-pijler-productie vallen twee dingen snel op. Ten eerste is men niet terughoudend met het afscheiden van producten van regelgevende arbeid. De stroom van papier uit Brussel met stukken over strafrechtelijke thema’s is enorm. Ten tweede verschijnen er naast de in artikel K.3 Verdrag betreffende de Europese Unie genoemde instrumenten: gemeenschappelijke standpunten, gemeenschappelijke optredens en overeenkomsten, tal van andere besluiten (onder de verzamelnaam `akten’) die niet in het verdrag voorkomen.(3) Zo bestaan er besluiten, aanbevelingen, resoluties, conclusies en voorstellen, waarin de lid-staten worden opgeroepen een bepaald probleem strafrechtelijk aan te pakken en daarbij samen te werken. Het is onduidelijk aan de hand van welke criteria wordt bepaald in welk instrument een bepaalde tekst wordt gegoten. Niet alle akten worden gepubliceerd. Enkele keren geeft de Raad (interne en niet-publieke) overzichten uit met de aangenomen teksten.(4) Onduidelijkheid over bindende werking Ten aanzien van met name het gemeenschappelijke optreden bestaat onduidelijkheid over de bindende werking. Opmerkelijk is dat de landen van de Europese Unie zich in artikel K.3 hebben gebonden aan twee besluiten (gemeenschappelijk standpunt en gemeenschappelijk optreden) waarover de regeringen geen helderheid aan het parlement konden geven omtrent de juridische status.(5) In Nederland gaat de regering er vanuit dat dergelijke optredens een bindende werking hebben. In andere lid-staten wordt dit ten stelligste ontkend.(6) De gemeenschappelijke optredens worden afgesloten met een artikel dat de datum van inwerkingtreding bevat en zijn opgenomen in de rubriek wetgeving van het Publicatieblad. Dit en het feit dat artikel K.3 ten aanzien van het Gemeenschappelijk Optreden en de overeenkomst stelt dat maatregelen tot tenuitvoerlegging kunnen worden genomen, scheppen onduidelijkheid over de status. Ook is het noodzakelijk dat het Hof van Justitie zich over de vraag kan uitspreken of het gaat om een voor iedere burger verbindende bepaling, dan wel een tekst die uitsluitend de regeringen van de lid-staten bindt. Wel kan worden gesproken van een onmiskenbaar politiek karakter van het Gemeenschappelijk Optreden.(7) De redactie van de verplichtingen die de lid-staten op zich hebben genomen is dikwijls zo vaag dat veel armslag behouden blijft. Dit roept de vraag op wat het nut is van dergelijke akten. In de resolutie inzake de getuigenbescherming `verzoekt’ de Raad de lid-staten bescherming van getuigen te garanderen en wederzijdse rechtshulp te vergemakkelijken.

Ontbrekende parlementaire controle

De facto (en vaak ook de jure) is de controle door de parlementen van de lid-staten op het derde-pijler-beleid opgeheven. Alle instrumenten vanuit de derde pijler komen tot stand zonder dat daarbij enig parlement is betrokken. De JBZ-Raad doorstaat op dit punt de vergelijking met een Politburo met aanzienlijk meer gemak dan die met een regering van een Westerse democratie.(8) Het onwaarschijnlijk hoge tempo waarmee wetgevende arbeid binnen de Unie wordt verricht is er mede debet aan dat parlementen vaak achteraf te horen krijgen van besluitvorming. Het eerste ontwerp voor het gemeenschappelijk optreden inzake harmonisatie van drugswetgeving verscheen op 10 oktober 1996. De tekst werd vastgesteld op 29 november 1996.(9) De snelheid van besluitvorming doet niet alleen af aan de kwaliteit maar leidt er soms ook toe dat de Raad zijn eigen tempo niet meer kan bijbenen. Zo wordt in een Gemeenschappelijk Optreden van 29 november 1996 al verwezen naar een ander aangenomen Gemeenschappelijk Optreden. De aanneming daarvan geschiedde pas op 16 december 1996.(10) De regering heeft in een nota over Parlement en Europese Unie het dilemma onderkend: `Hoe kan het Nederlandse parlement in de gelegenheid worden gesteld zijn controlerende en wetgevende taak optimaal uit te voeren, zonder dat de regering de noodzakelijke flexibiliteit en slagvaardigheid verliest om namens Nederland effectief aan de onderhandelingen in EU-kader deel te nemen?'(11) De praktijk laat zien dat de regering meer begaan is met haar eigen onderhandelingspositie dan met de controlerende taak van het parlement. Door de ervaringen met Schengen was het parlement wantrouwend geworden. In de goedkeuringswet van het Maastrichtse verdrag is daarom bepaald dat een ontwerp van een besluit, dat beoogt het Koninkrijk te binden, terstond nadat de tekst van dat ontwerp tot stand is gekomen openbaar gemaakt wordt en aan de Staten-Generaal wordt voorgelegd voordat daaromtrent enigerlei besluitvorming door de Raad plaatsvindt.(12) Deze wettelijke voorwaarde wordt regelmatig niet nageleefd, waarover beide kamers der Staten-Generaal hun afkeuring reeds hebben uitgesproken.(13) De parlementaire controle wordt bemoeilijkt doordat voorbereidende besluiten niet, niet tijdig, niet in het Nederlands, of niet in een andere voor het parlement toegankelijke taal beschikbaar is. De taal van het voorzitterschap is meestal de eerste tekst die verschijnt. Daarnaast dragen vele documenten termen die niet in een democratische rechtsstaat thuishoren: confidentiel, restreint, limité. Vele documenten worden niet gepubliceerd. In vergelijking tot andere landen is de positie van het Nederlandse parlement nog gunstig te noemen, omdat het in elk geval inzage krijgt in sommige voorbereidende stukken. De publieke opinie ervaart slechts iets over besluitvorming binnen de Unie als er een aanvaring is tussen enkele lid- staten (Frankrijk-Nederland, drugs, november). Weliswaar moeten verdragen op grond van nationaal recht in de lid-staten door de betreffende parlementen worden goedgekeurd, de noodzakelijkheid daarvan wordt ondergraven doordat in een gemeenschappelijk optreden op het verdrag wordt vooruitgelopen. Het meest pregnante voorbeeld hiervan is de Europol Drugs Unit. Deze instelling werd op 2 juni 1993, vooruitlopend op de inwerkingtreding van het Verdrag betreffende de Europese Unie, door de Europese Raad in Kopenhagen bij ministeriële overeenkomst opgericht. Bij Gemeenschappelijk Optreden van 10 maart 1995 (nu op basis van het verdrag van Maastricht) werden de bevoegdheden van de Drugs Unit uitgebreid. De Europol Drugs Unit bestaat en is actief, zonder dat enig parlement ooit zijn goedkeuring daaraan heeft gegeven.(14) De Unit is geleidelijk uitgebreid (twee Gemeenschappelijke Optredens) en heeft nieuwe taken gekregen door middel van benoeming tot repertoriumbeheerder bestrijding georganiseerde misdaad. Bekrachtiging van het Europolverdrag is voor de oprichting van een Europese Politiedienst dan ook niet meer nodig. Een parlement dat het Europolverdrag niet wenst te bekrachtigen heeft geen machtsmiddel meer. Met een weigering tot bekrachtiging van het verdrag over te gaan is de oprichting van de Europol Drugs Unit niet ongedaan te maken, want die wordt pas bij ratificatie opgeheven. Om verschillende redenen is het Europolverdrag van 26 juli 1995 nog niet inwerking getreden. De als tijdelijk gepresenteerde (en door geen enkele parlement gecontroleerde) Europol Drugs Unit zal dan ook een lang leven beschoren blijven. Na ratificatie zal het tekort aan democratische controle zich dan pas echt doen gevoelen. Geen parlement controleert Europol.(15) De gevaren liggen voor de hand. Een ongecontroleerde opsporing zal vroeg of laat leiden tot een Europese crisis in de opsporing. Bij de huidige stand van zaken is er dan geen enkel parlement dat een parlementaire enquête-commissie zal kunnen instellen. In het overleg met de Tweede Kamer verwoorden de verantwoordelijke ministers (Justitie en Binnenlandse Zaken) soms een andere mening dan die overeenkomt met hun stemgedrag op de JBZ-raad. Voorafgaand aan de Europese top in Essen in 1994 hadden de ministers Dijkstal en Sorgdrager de Tweede Kamer verzekerd dat de bevoegdheden van de Europol Drugs Unit niet zouden worden uitgebreid met smokkel van kernmateriaal.(16) Vervolgens werd op de top met instemming van de Nederlandse ministers tot uitbreiding van de tijdelijke Europol Drugs Unit terzake besloten. Opmerkelijk is voorts dat de Nederlandse regering zich op Europees niveau achter een regeling schaart, die ze nationaal (lang) niet heeft gewild: de kroongetuige. In een Resolutie van de Raad wordt tot invoering van dit instituut opgeroepen.(17) De Nederlandse minister van Justitie had een ontwerp terzake eerder ingetrokken en de Enquêtecommissie Opsporingsmethoden had aanbevolen de kroongetuige niet in te voeren.(18) Regeren bij de waan van de dag? Hoe de keuze van de onderwerpen van de akten wordt bepaald is moeilijk te achterhalen. In elk geval gaat het niet om de strafrechtelijke handhaving van het gemeenschapsrecht.(19) Uit het brede scala van onderwerpen kan worden geconcludeerd dat tot dusver geen sprake is van een Europees beleid. Elk probleem dat in een lid-staat enige tijd de publieke en politieke discussie beheerst leidt na verloop van tijd tot `actie’. Voorbeelden daarvan zijn de vermeende handel in kernmateriaal (Duitsland) en de Dutroux-affaire in België, die leidden tot uitbreiding van het mandaat van Europol en andere gemeenschappelijke optredens. Ook het Belgisch-Spaanse conflict met betrekking tot de weigering tot uitlevering van twee vermeende ETA-leden op grond van de exceptie van het politieke delict, leidde tot een nieuw juridisch instrument. In artikel 5 van het Unieverdrag betreffende uitlevering is de politieke exceptie nu vrijwel opgeheven. De thema’s verraden een nogal instrumentalistische visie op het strafrecht. De opstellers wijzen verschillen in strafbaarstellingen in de lid-staten en gebrekkige samenwerking aan als een van de hoofdoorzaken van de toenemende criminaliteit. Noch aan de vaststelling dat de criminaliteit toe zou nemen, noch aan de gebrekkige samenwerking ligt enig onderzoek in de lid-staten ten grondslag.(20) Het wat sneller te verrichten onderzoek, de vergelijking van strafbepalingen wordt wel gedaan. De vergelijking van wetteksten alleen is onvoldoende om beleidsbepalende conclusies te trekken, terwijl aan maatregelen ter voorkoming van strafbare feiten geen aandacht besteed. Het belang dat gehecht wordt aan het strafrecht als maatschappelijk ordeningsinstrument spreekt uit de voorstellen van het Ierse voorzitterschap, waarin de bestrijding van strafbare feiten en de fraude ten laste van de gemeenschap centraal staat.(21) Men verwacht buitengewoon veel van het strafrecht. Noch aan de instrumenten binnen de derde pijler, noch aan het ontwerp voor een verdrag van Amsterdam lijkt enige visie op het strafrecht ten grondslag te liggen. Dit is des te merkwaardiger nu de JBZ-Raad de prioriteiten voor de periode 1 juli 1996 tot en met 30 juni 1998 heeft vastgesteld.(22) Van de zeven hoofdpunten zijn er vijf strafrechtelijk, van de overige twee (immigratie/asiel en de persoonscontrole aan de buitengrenzen) kan worden gezegd dat ook daar het strafrecht van belang is. De terminologie van de instrumenten vertoont een grote strijdlust die doet denken aan de bravoure waarmee de Amerikaanse President Reagan zijn War on Drugs lanceerde. Woorden als `(geïntegreerde of multidisciplinaire) aanpak’, `strijd’, `doeltreffend’, `efficiënt’, `duidelijke, operationele en gecoördineerde acties’ zetten de toon. De ambities van de Raad zijn (letterlijk) grenzenloos, blijkens de preambule van het gemeenschappelijk optreden tot harmonisatie van de drugswetgeving: `Overwegende dat de Lid-Staten opnieuw bevestigen dat zij alle vastbesloten zijn de illegale handel in verdovende middelen uit te bannen, ten einde hun samenleving te beschermen tegen de vernietigende gevolgen van die handel (…).’ Daarmee is onmiskenbaar dat Europa een veel punitievere benadering van de criminaliteitsproblematiek te wachten staat dan in Nederland tot dusver gebruikelijk is.(23) Echt vernieuwende vormen van samenwerking, zoals de mogelijkheid van het verhoren van personen in het buitenland of het verzamelen van bewijs door autoriteiten van de berechtende staat in een ander land en het gebruik van telecommunicatie daarbij komt men zelden tegen.(24) Veel akten worden afgesloten met de instelling van een gespecialiseerde eenheid die gegevens verzamelt, uitwisselt en analyseert binnen de landen van de Unie. Naast Europol bestaan inmiddels de eenheid terzake van illegale handel in kunstvoorwerpen,(25) het contactpunt voor racisme en vreemdelingenhaat, de repertoriumbeheerder terrorismebestrijding, en het Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving. Met de juridische grondslag van besluiten wordt soms een loopje genomen. Zo vormt voor een Gemeenschappelijk Optreden over mensenhandel en sexuele uitbuiting van kinderen mede de juridische grondslag artikel K.1 punt 3, waarin illegale immigratie als onderwerp van gemeenschappelijk belang wordt beschouwd. Mensenhandel en sexuele uitbuiting aanmerken als illegale immigratie is wel erg wrang. In het Gemeenschappelijk Optreden ter bestrijding van racisme en vreemdelingenhaat wordt artikel K.1 punt 7 (over justitiële samenwerking in strafzaken) als basis aangewezen. In het Gemeenschappelijk Optreden tussen de douaneautoriteiten en handelsondernemingen bij de bestrijding van drugshandel wordt geregeld dat deze bedrijven de douane informatie verstrekken op basis van convenantenprogramma’s.(26) Voor dit betreffende Gemeenschappelijk Optreden valt naar mijn mening geen grondslag in het Verdrag van Maastricht te vinden. Het verdrag voorziet niet in samenwerking tussen de autoriteiten van de lid-staten en particuliere bedrijven.

Verontrustende kwaliteit van regelgeving

Inhoudelijk tonen derde-pijler-stukken (met uitzondering van de verdragen) meer overeenkomsten met een vlot persbericht dan met hoogwaardige wetgevingsprodukten. De snelheid waarmee ze totstandkomen is daar ongetwijfeld debet aan. Het tempo wordt mede veroorzaakt doordat elke voorzitter nog binnen zijn voorzitterschap wil `scoren’ met het aannemen van nieuwe akten. Ze zijn zo wijdlopig opgesteld dat elke lid-staat zich er in kan vinden en het zo kan interpreteren als het politiek uitkomt. Als men de documenten werkelijk serieus neemt, dan is het met de kwaliteit droevig gesteld. Het is duidelijk dat compromissen moesten worden gesloten om tot overeenstemming te komen. Veel akten zijn daardoor vlees noch vis. Wat met de ene hand met veel bombarie wordt aangekondigd wordt met de andere weer teruggenomen en geeft de lid-staten de discretie `naar gelang de omstandigheden in hun land’ te handelen. Van sommige verdragen kan worden gezegd dat ze vooral een inhaaloperatie vormen voor slechts enkele lid-staten, die de in het kader van de Raad van Europa gesloten verdragen nog niet hebben geratificeerd. Sommige bepalingen zijn loos. Zo bepaalt artikel 6 van het Gemeenschappelijk Optreden betreffende de harmonisatie van drugswetgeving dat de lid-staten zich houden aan de verplichtingen die zij ingevolge drie drugsverdragen op zich hebben genomen. Die verplichting hebben deze staten al bij de bekrachtiging van juist die verdragen op zich genomen, het Gemeenschappelijk Optreden voegt daaraan niets toe. Het (ontwerp) tweede Protocol bij de overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen is grotendeels overbodig. De vormen van samenwerking (rechtshulp en inbeslagneming) die erin zijn opgenomen kunnen nu ook al worden verleend. Tot het strafbaarstellen van EG-fraude hadden de lid-staten zich al in het verdrag verplicht. De enige `winst’ bestaat voor die lid-staten die, anders dan Nederland (artikel 51 Sr), de strafbaarheid van rechtspersonen en feitelijkleidinggevers niet kennen. Ook de overeenkomst aangaande verkorte uitleveringsprocedures is vooral voor andere lid-staten bedoeld. De Nederlandse Uitleveringswet voorziet er, net als het Benelux Uitleveringsverdrag, al in. Wetstechnisch buitengewoon ongelukkig is het gedetailleerd regelen van allerlei vormen van internationale samenwerking en strafrechtelijke aansprakelijkheid terzake van één bepaalde strafrechtelijke gedraging. Tegen het Gemeenschappelijk Optreden mensenhandel en sexuele uitbuiting bestaat dit bezwaar. Alle facetten van het strafrecht passeren de revue: strafbaarstelling, strafbedreiging, strafrechtelijke aansprakelijkheid van rechtspersonen, (gekwalificeerde dubbele strafbaarheid) uitlevering, inbeslagneming, administratieve en bestuursrechtelijke sancties, witwassen, rechtsmacht, intrekken voorbehouden bij rechtshulpverdragen, getuigen(gezins)bescherming, (tijdelijke) verblijfstitel voor slachtoffers, terugkeergarantie, afloopbericht aan slachtoffers, instelling coördinator, samenwerking met particuliere stichtingen tot bestrijding van misbruik van kinderen, en de kleine rechtshulp. Ten onrechte wekt het Gemeenschappelijk Optreden daarmee de indruk dat gebrekkige wetgeving en ontbrekende verdragen misbruik à la Dutroux heeft mogelijk gemaakt. Niets van dit alles zou niet op basis van bestaande nationale wetgeving en tussen de lid-staten geldende verdragen kunnen worden bestreden. De enige winst van alle publiciteit en opwinding rond Dutroux c.s. in België (waar notabene verschillende Belgische diensten niet goed met elkaar samenwerkten) is dat bij justitie en politie verdwijning en misbruik van kinderen (tijdelijk) een hogere prioriteit zal hebben. Het wettelijk instrumentarium dat hen ter beschikking staat is voldoende; het Gemeenschappelijk Optreden voegt daar niets aan toe. Als de lid-staten het Gemeenschappelijk Optreden werkelijk serieus nemen (hoe zou men ook anders kunnen?) en een strafbaarstelling conform het Gemeenschappelijk Optreden invoeren, dan zal dat neerkomen op een bescherming die ver onderdoet voor wat het huidige Wetboek van Strafrecht heeft te bieden. Zo verlangt het Gemeenschappelijk Optreden bewijs ten aanzien van een `winstoogmerk’ bij mensenhandel en sexueel misbruik. Dat betekent dat in vergelijking met de huidige bepalingen omtrent zedendelicten en mensenhandel (artikelen 239-250ter, 274, 278 Sr) meer bewijs dan voorheen moet worden geleverd. Hoe verwerpelijk een winstoogmerk bij deze handelingen ook is, de facto betekent het een achteruitgang van de bescherming van slachtoffers. Het winstoogmerk kan beter in de strafmaat worden meegenomen. Een ander nauwelijks te bewijzen delict wordt gecreëerd indien Artikel 2 van de Resolutie Uitroeiing illegale teelt cannabis wordt uitgevoerd: `De Raad verzoekt de Lid-Staten naar gelang de omstandigheden in hun land, de verkoop van cannabiszaad als een misdrijf aan te merken indien dit zaad door een persoon wel bewust wordt verkocht aan een andere persoon die voornemens is illegaal cannabis te telen.’ De verkoper moet dan niet alleen het `welbewuste’ opzet hebben gehad op verkoop van zaad, maar moet bovendien weten dat de koper voornemens is er illegaal cannabis mee te telen. Hoe moet de verkoper de voornemens van de koper inschatten? En als de verkoper wel de voornemens van de koper kent, in hoeverre regardeert een wijziging van de voornemens van de koper ‘s verkopers strafrechtelijke aansprakelijkheid? De samenwerking binnen de Europese Unie dient `doeltreffend’ te zijn, zo valt in artikel 9 van het Eerste Protocol bij het verdrag aangaande de bescherming van de financiële belangen van de EG te lezen. In het tweede lid van dat artikel wordt geregeld dat in gevallen waarin verschillende staten bevoegd zijn tot vervolging, zij in overleg zullen treden `met het doel de vervolging zo mogelijk in één Lid-Staat te centraliseren.’ Op zich is een dergelijk overleg een goede zaak. De opstellers van het verdrag verliezen echter uit het oog dat naast de belangen van de betrokken staten ook nog die van de verdachte, getuigen en slachtoffers een rol spelen. Met name het instrument van de overdracht van strafvervolging is in de jaren zeventig opgezet in het belang van de goede rechtsbedeling, hierbij stond de verdachte centraal. Nu wordt gesproken vanuit beheersbaarheid van criminaliteit voor staten en spelen de belangen van personen in de beleidsafweging geen rol meer. Opvallend is de volstrekte afwezigheid van enige aandacht voor rechtsbescherming. Noch ten aanzien van verdachten, noch ten aanzien van andere burgers worden bepalingen opgenomen die strafrechtelijk optreden aan enige controle onderwerpen. Met uitzondering van het Gemeenschappelijk Optreden ter bestrijding van racisme en vreemdelingenhaat bevat geen van de documenten enige verwijzing naar grondrechten of mensenrechten. Centraal staat het vrije verkeer van strafrechtelijke informatie in Europa. Een belangrijk neveneffect van de derde-pijler-productie zal bovendien zijn dat de activiteiten van een op het gebied van de internationale strafrechtelijke samenwerking wel succesvolle organisatie, de Raad van Europa, stil zullen komen te liggen.

Woud van verdragen

De strafrechtelijke samenwerking in Europa is verworden tot een volstrekt ondoordringbaar woud van regelingen.(27) Elkaar gedeeltelijk overlappende teksten, kopieën, incorporatie van onverbindende akten in verbindende, opstelling van akten uitsluitend voor een groep van staten, voorlopige toepassing of inwerkingtreding voor een beperkt aantal staten vormen daarvan voorbeelden. Slechts eenmaal, terzake van de EG-overeenkomst overdracht van strafvervolging van 6 november 1990, heeft Nederland geweigerd te ondertekenen, omdat deze overeenkomst niets toevoegt aan bestaande verdragen. Het valt op dat uit de mislukkingen van de zes verdragen gesloten in het kader van de Europese Politieke Samenwerking geen lering is getrokken. Geen van deze verdragen is inwerking getreden. Een belangrijke vraag die uit dit verleden voortvloeit is of de situatie van nu binnen de Unie zoveel anders is dan destijds binnen de Europese Gemeenschappen. Een voorbeeld van een kopie is de regeling van het internationaal ne bis in idem. Hierover is in 1987 een verdrag tussen de lid-staten van de Europese Gemeenschappen gesloten waarin het wordt toegepast op alle strafbare feiten.(28) Een vergelijkbare regeling is te vinden in de artikelen van de Uitvoeringsovereenkomst van het Akkoord van Schengen dat voor negen van de vijftien lid-staten inwerking is getreden. Daarnaast bestaat de regeling in het Europese Verdrag betreffende de overdracht van strafvervolging.(29) In artikel 10 van het Eerste Protocol bij het verdrag aangaande de bescherming van de financiële belangen van de EG verschijnt het ne bis in idem-beginsel opnieuw, nu is de toepassing echter beperkt tot een zeer beperkte groep van strafbare feiten (corruptie door ambtenaren). Dat laat echter onverlet dat in voorkomende gevallen alle vier verdragen moeten worden uitgeplozen om vast te stellen of een van corruptie verdachte ambtenaar nu wel of niet aan een tweede vervolging mag worden onderworpen. Artikel 13 van de Overeenkomst betreffende uitlevering tussen de lid-staten van de Europese Unie bevat het toestaan van de fax als middel om uitleveringsverzoeken over te brengen. Dit was eerder al geregeld in de nog niet inwerking getreden (wel tussen enkele staten voorlopig toegepaste) EG-faxovereenkomst. De uitlevering van eigen onderdanen is voor veel landen moeilijk te aanvaarden. Voor Nederland, dat de uitlevering van Nederlanders sinds 1988 kent, zijn nieuwe verplichtingen terzake desondanks niet zonder problemen. Artikel 8 van het Eerste Protocol bij het verdrag aangaande de bescherming van de financiële belangen van de EG bevat een wel zeer uitzonderlijke vorm van het aloude `aut dedere, aut judicare,’ de verplichting iemand die verdacht wordt van strafbare feiten of uit te leveren, of zelf te vervolgen. In de nieuwe overeenkomst is deze verplichting beperkt tot landen die krachtens nationaal recht geen eigen onderdanen uitleveren. Voor Nederland levert dit een interessant probleem op. Nederlanders kunnen wel voor vervolging uitgeleverd worden maar niet indien al straf is opgelegd en de vreemde staat tot tenuitvoerlegging wenst over te gaan. De verplichte vervolging van een Nederlander in Nederland die eerder in het buitenland is veroordeeld stuit weliswaar niet af op artikel 68 lid 2 Sr, omdat de straf nog niet geheel tenuitvoer is gelegd, maar heeft wel tot gevolg dat de minst efficiënte weg wordt gekozen: een geheel nieuwe procedure. Het ware beter geweest de tenuitvoerlegging van de straf aan Nederland over te dragen. De overeenkomst betreffende uitlevering tussen de landen van de Europese Unie bevat een tweede probleem. Deze overeenkomst breekt ten aanzien van alle strafbare feiten (niet alleen corruptie van ambtenaren) met het verbod van uitlevering van eigen onderdanen. Hieraan valt slechts te ontkomen door een voorbehoud te maken dat na vijf jaar automatisch vervalt, tenzij de betreffende regering het vernieuwt. Aangezien het verbod tot uitlevering van eigen onderdanen in enkele lid-staten in de grondwet is verankerd valt niet te verwachten dat het verdrag spoedig inwerking zal treden. Noch aan de onderlinge verhouding tussen derde-pijler instrumenten, noch aan de verhouding tussen derde-pijler instrumenten en bestaande verdragen, alsmede de verhouding tussen eerste en derde pijler wordt enige aandacht besteed.(30) De constructie die vaak gehanteerd wordt is dat het nieuwe document niet in de weg staat aan vormen van samenwerking die `verder gaan’, `dispositions plus favorables’.(31) Wat is verder/ plus favorable? Dat hangt er sterk af van welke kant je dat bekijkt: als betrokken staat, procespartij of slachtoffer van een delict. Bovendien wordt de toepassing soms moeilijk gemaakt doordat het aanvullende derde-pijler-instrument, anders dan bij verdragen over strafrechtelijke samenwerking te doen gebruikelijk, slechts van toepassing is op strafbare feiten die zijn begaan na inwerkingtreding van het verdrag,(32) of uitsluitend op een deelgebied (corruptie of sexuele uitbuiting van kinderen). Het geldende recht wordt steeds moeilijker vast te stellen, mede omdat juist op de omstreden punten (bijvoorbeeld uitlevering bij politieke delicten) aan staten is toegestaan voorbehouden te maken. Dit roept het gevaar op van fouten en tegenstrijdige beslissingen. Als voorbeeld een veel voorkomend geval: een uitlevering terzake van een drugsdelict tussen Nederland en Duitsland. De uitleveringsrelatie wordt tussen de twee landen beheerst door het Europees Uitleveringsverdrag, het Eerste en Tweede Protocol op dat verdrag, de bilaterale aanvullende overeenkomst van Wittem (1979) alsmede de wijziging ervan in 1995, de Uitvoeringsovereenkomst van het Akkoord van Schengen, het Enkelvoudig Drugsverdrag van 1961, de Drugsverdragen van Wenen van 1971 en 1988. Bij bekrachtiging door beide landen ook nog: de EG-faxovereenkomst, het EU-Verdrag over verkorte uitlevering en het EU-Verdrag over nog een vereenvoudigde uitlevering. In elk van de overeenkomsten gesloten na de totstandkoming van het Europees Uitleveringsverdrag in 1957 valt te lezen dat het document is opgesteld ter vergemakkelijking en vereenvoudiging van de uitlevering tussen de twee landen. Praktisch gezien is men dat doel inmiddels voorbijgestreefd. Weliswaar zijn veel belemmeringen voor uitlevering die vroeger bestonden in nieuwere instrumenten opgeheven, maar de vaststelling van het geldende uitleveringsrecht tussen Nederland en Duitsland is niet makkelijker maar moeilijker geworden.

Van samenwerking naar harmonisatie

Een van de meest belangrijke ontwikkelingen is dat waar in het Verdrag betreffende de Europese Unie nog werd gesproken over strafrechtelijke samenwerking tussen de lid-staten, het accent in de praktijk op harmonisatie is komen te liggen. Het meest treffende voorbeeld is het Gemeenschappelijk Optreden betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen en praktijken van de lid-staten van de Europese Unie ter bestrijding van drugsverslaving en ter voorkoming en bestrijding van de illegale drugshandel, waarin artikel 1 de lid-staten verplicht te streven naar onderlinge aanpassing van de drugswetgeving. Ook andere documenten bevatten harmonisatievoorschriften. In de Resolutie inzake getuigenbescherming wordt een aantal aanwijzingen gegeven hoe getuigenbescherming zou kunnen plaatsvinden en hoe gebruik kan worden gemaakt van audiovisuele middelen. Een en ander wordt gecomplementeerd met een rapportageverplichting ten aanzien van de `tenuitvoerlegging’.(33) Begrippen en mechanismen bekend uit het gemeenschapsrecht keren terug in derde pijler-instrumenten. Artikel 4 van het Eerste Protocol bij het verdrag aangaande de bescherming van de financiële belangen van de gemeenschap is getiteld `assimilatie’ en artikel 8 van het Gemeenschappelijk Optreden over de harmonisatie van drugswetgeving bevat het bekende `meest passende maatregelen’. Ook sancties blijven niet onvermeld. In artikel 5 van het Eerste Protocol bij het verdrag aangaande de bescherming van de financiële belangen van de EG is voorgeschreven dat de strafbare gedragingen moeten worden gestraft met `doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties waaronder – althans in ernstige gevallen – vrijheidsstraffen die aanleiding kunnen geven tot uitlevering.’ De uit verschillende verordeningen bekende lijst van mogelijke sancties komt tevens voor in het ontwerp voor een Tweede Protocol bij het EG-Fraudeverdrag.(34) De Resolutie inzake de toepasselijke sanctie bij drugsdelicten gaat in op de sancties en verklaart dat de `de Lid-Staten ervoor zullen moeten zorgen dat hun nationale wetgeving voor ernstige vormen van illegale handel in drugs voorziet in de mogelijkheid van vrijheidsberovende veroordelingen, die tot de strengste vrijheidsstraffen behoren welke door hun respectieve strafrecht worden opgelegd voor misdaden van vergelijkbare zwaarte.’ Strafrechtelijke samenwerking kan minder soepel verlopen indien een land op een bepaald terrein een van andere landen afwijkende criminele politiek voert. Het vergroten en vergemakkelijken van de samenwerking waarop de Unie zich blijkens artikel K.1 richt kan in dat geval eigenlijk alleen plaatsvinden indien het afwijkende land zich aanpast. Omgekeerd kan een land dat niet tevreden is met de criminele politiek van een bepaalde lid-staat de samenwerkingsverplichting gebruiken om zijn strafrechtelijke politiek aan het afwijkende land op te dringen. De harmonisatie van wetgeving en beleid dwingt landen met een `afwijkende’ positie in de verdediging. Swart stelde hierover in 1994 dat daarmee de kans bestaat `dat een voortdurend willen blijven vasthouden aan eigen nationale inzichten en verworvenheden op den duur een steeds sterielere en futielere exercitie wordt.'(35) Daar ligt dan ook de daadwerkelijke invloed van de Brusselse producten. Wat op de lange termijn in de politieke discussie overblijft van een Gemeenschappelijk Optreden tot harmonisatie van drugswetgeving is dat tot harmonisatie moet worden overgegaan. Niet dat landen hun eigen inzichten omtrent bestrijding van drugsgebruik kunnen uitvoeren. Ook de Nederlandse regering zal bij nieuwe wetsvoorstellen meer en meer verwijzen naar in Europees verband gemaakte afspraken. Angst voor het Hof van Justitie De lid-staten vertonen een voor democratische staten verbazingwekkend grote angst voor het toekennen van een (ruime) bevoegdheid aan het Hof van Justitie.(36) In de meeste verdragen wordt aan dit hof slechts een met het Internationaal Gerechtshof te vergelijken rol toegekend. Het Hof van Justitie mag op basis van het verdrag beslissen over geschillen tussen staten. Een prejudiciële procedure – hangende een strafzaak – is niet steeds voorzien. Facultatieve protocollen waarin aan het Hof de bevoegdheid wordt toegekend om prejudiciële vragen te beantwoorden bestaan ten aanzien van de Overeenkomst tot oprichting van een Europese Politiedienst(37), en de Overeenkomst inzake het gebruik van informatica op douanegebied.(38) Zij zullen naar verwachting niet worden bekrachtigd door het Verenigd Koninkrijk. Vervaele heeft erop gewezen dat het Hof als bewaker van het acquis communautaire de toelaatbaarheid van derde-pijler-besluiten kan beoordelen.(39) Dit is echter beperkt tot de verenigbaarheid van dergelijke besluiten met de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie (artikel K.1 en M Verdrag van Maastricht). Voor een rol van het Hof in de derde pijler is integenstelling tot de traditionele internationale samenwerking zeker plaats nu er de facto nieuw recht wordt gemaakt. Steeds vaker zal ook de nationale strafrechter te maken krijgen met uniestrafrecht. Bij een vrij Europees verkeer van strafrechtelijk informatie hoort een Europese rechtsbescherming, omdat anders onrechtmatigheden begaan in het recht van de ene lid-staat niet door de rechter van de andere lid-staat kunnen worden beslist. Een eenvormige uitleg van het uniestrafrecht door het Hof van Justitie is in dat geval onmisbaar.

Tussen Maastricht en Amsterdam

Met het oog op een in Amsterdam te sluiten verdrag tot wijziging van het Maastrichtse verdrag heeft het Ierse voorzitterschap een ontwerpverdrag gemaakt. Het bevat een uitbreiding van de bevoegdheden van de JBZ-Raad terzake van samenwerking en harmonisatie in strafzaken en maakt de Commissie bevoegd terzake van het strafrecht initiatieven te nemen. Het Hof van Justitie zal ook in de nieuwe structuur weinig betekenis hebben, het Europees Parlement wordt een beslissingsbevoegdheid onthouden. De meest vergaande voorstellen betreffen echter de bevoegdheid van de JBZ-Raad om `kaderbesluiten aan te nemen voor de onderlinge aanpassing van wetten’ en de verplichting van de lid-staten om overeenkomsten binnen een bepaalde tijd te bekrachtigen. Zouden deze voorstellen tot verdrag worden verheven dan heeft de Raad een richtlijnbevoegdheid, zonder dat nog enig parlement daaraan goedkeuring dient te geven. Nationale parlementen zullen overeenkomsten uitsluitend nog enige tijd kunnen tegenhouden. Zou Nederland een dergelijk verdrag wensen te ratificeren, dan is een grondwetswijziging noodzakelijk. Nationale staten verliezen dan hun strafrechtelijke soevereiniteit ten gunste van de Unie. Slot Het tempo en het gemak waarmee nationale verworvenheden als een eigen strafrechtelijk beleid en beginselen als democratische en rechterlijke controle in de Europese Unie worden opgegeven is beangstigend. Die prijs voor Europese integratie acht ik zowel te hoog als vermijdbaar.(40) Problemen in de strafrechtelijke samenwerking kunnen in vele gevallen worden opgelost doordat alle lid-staten de verdragen die in het kader van de Raad van Europa totstand zijn gekomen bekrachtigen. Met name de grote landen Groot Brittannië, Duitsland en Frankrijk lopen daarbij ver achter op een land als Nederland. Voor Nederland is als voorzitter een taak weggelegd het vergroten van de warboel te voorkomen en de productie van niet uit te voeren teksten stil te leggen. Dat is ook in het belang van de Europese burger, die weinig gebaat is bij gecompliceerde wetgeving. Uniformiteit en harmonisatie worden ook in het strafrecht als hoogste goed aangemerkt. Waar dit streven opduikt valt op dat nimmer een motivering wordt gegeven waarom harmonisatie nastrevenswaardig is en te verkiezen valt boven vijftien verschillende strafstelsels. De fundamentele discussie of een uniform Europees strafrecht wenselijk is wordt niet gevoerd. Een voordehandliggend nadeel van eenvormig beleid is dat het moeilijker wordt (snel) in te spelen op specifieke problemen. De bureaucratie is in Europa nu al immens, zij zal uitsluitend toenemen. De papiervloed die gepaard gaat met een streven naar eenvormig strafrecht zal eerder afbreuk doen aan een effectieve bestrijding van de criminaliteit dan dat het daaraan een bijdrage levert. Nationaal strafrechtelijk beleid, afgestemd op een nationale context van problemen kan uit zijn evenwicht worden gebracht door transplanteren van elementen die niet op de nationale strafrechtssystemen zijn afgestemd.(41) Strafrechtelijke problemen hangen samen met de maatschappelijke structuur van een land. Dat betekent dat wetgeving en beleid geschikt voor het ene land desastreuze gevolgen voor een ander land kan hebben. Deze lessen uit de rechtsvergelijking leiden tot het stellen een dubbele subsidiariteitseis. Het gaat zowel om de vraag of Europees, in plaats van afzonderlijk, optreden noodzakelijk is, als de vraag of harmonisatie in plaats van intensievere samenwerking is aangewezen. Een dergelijk onderzoek zal ongetwijfeld leiden tot een wat beperkter maar ook realistischer gebruik van het strafrecht in Europees verband.

Bijlage:

Overzicht strafrechtelijke derde pijler instrumenten

1. Gemeenschappelijk standpunt In de strafrechtelijke context ben ik dit nog niet tegengekomen.

2. Gemeenschappelijk Optreden

– ter bestrijding van racisme en vreemdelingenhaat van 15 juli 1996, PB 1996, L 185/5; – houdende een gemeenschappelijk beleidskader voor de initiatieven van de lid-staten betreffende de verbindingsofficieren van 14 oktober 1996, PB 1996, L 268/2;

– inzake het aanleggen en bijhouden van een repertorium voor specifieke bekwaamheden, vaardigheden en expertise op het gebied van de terrorismebestrijding teneinde de samenwerking tussen de lid-staten van de Europese Unie bij de terrorismebestrijding te vergemakkelijken van 15 oktober 1996, PB 1996, L 273/1;

– ter invoering van een programma voor de opleiding, de uitwisseling en de samenwerking op het gebied van identiteitsbewijzen (SHERLOCK) van 28 oktober 1996, PB 1996, L 287/7; – inzake de samenwerking tussen de douaneautoriteiten en handelsondernemingen bij de bestrijding van drugshandel van 29 november 1996, PB 1996, L 322/3;

– inzake de uitwisseling van informatie over de chemische descriptie van drugs met het oog op de vergemakkelijking van een betere samenwerking tussen de lid-staten bij de bestrijding van de illegale drugshandel van 29 november 1996, PB 1996, L 322/5;

– tot vaststelling van een stimulerings- en uitwisselingsprogramma voor personen die verantwoordelijk zijn voor acties tegen mensenhandel en seksuele uitbuiting van kinderen van 29 november 1996, PB 1996, L 322/7;

– inzake het aanleggen en bijhouden van een repertorium voor specialistische bekwaamheden, vaardigheden en expertise op het gebied van de bestrijding van de internationale georganiseerde criminaliteit teneinde de samenwerking tussen de lid-staten van de Europese Unie op het gebied van de wetshandhaving te vergemakkelijken, van 29 november 1996, PB 1996, L 342/2;

– houdende verruiming van het mandaat dat aan de Europol Drugseenheid is verstrekt, van 16 december 1996, PB 1996, L342/4;

– betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen en de praktijken van de lid-staten van de Europese Unie ter bestrijding van het drugsverslaving en ter voorkoming en bestrijding van de illegale drugshandel, van 17 december 1996, PB 1996, L342/6;

– houdende een gemeenschappelijk programma voor uitwisseling en opleiding van en samenwerking tussen rechtshandhavingsinstanties, van 20 december 1996, PB 1997, L7/5;

– (ontwerp) ter bestrijding van mensenhandel en seksuele uitbuiting van kinderen (11241/2/96, 20 november 1996). 3. Overeenkomst

– aangaande de verkorte procedure tot uitlevering tussen de lid-staten van de Europese Unie van 10 maart 1995, PB 1995, C 78/1 en Trb. 1995, 110;

– aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen van 26 juli 1995, PB 1995, C 316/48 en Trb.1995, 289;

– tot oprichting van een Europese politiedienst Europol van 26 juli 1995, PB 1995, C 316/1 en Trb. 1995, 282;

– inzake het gebruik van informatica op douanegebied van 26 juli 1995, PB 1995, C 316/33 en Trb. 1995, 287;

– akkoord betreffende de voorlopige toepassing tussen een aantal lid-staten van de Europese Unie van de Overeenkomst inzake het gebruik van informatica op douanegebied van 26 juli 1995, PB 1995, C 316/58 en Trb. 1995, 288;

– Protocol betreffende de prejudiciële uitlegging, door het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, van de Overeenkomst tot oprichting van een Europese Politiedienst, van 24 juli 1996, Trb. 1996, 265;

– (Eerste) Protocol bij de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen van 27 september 1996, PB 1996, C 313/1 en Trb. 1996, 330 (Corruptieverdrag)

– betreffende uitlevering tussen de lid-staten van de Europese Unie van 27 september 1996, PB 1996, C 313/11 en Trb. 1996, 304; Ontwerpverdragen:

– Projet de Convention relative à l’entraide judiciaire en matière pénale entre les Etats membres de l’Union européenne (Raadsdocument 6924/1/96 van 10 mai 1996);

– (Tweede) Protocol bij de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (Raadsdocument 7752/96 van 30 mei 1996, strafbaarheid rechtspersonen en witwassen);

– draft Convention on Mutual Assistance between Customs Administrations (5246/96);

– draft convention on the establishment of the European Information System (EIS) (raadsdocument 9277/1/95, 1 december 1995);

– inzake de uitvoering van beslissingen inzake het vervallen van de rijbevoegdheid. 4. Besluit

– inzake het volgen van de tenuitvoerlegging van reeds door de Raad aangenomen akten betreffende illegale immigratie, overname, illegale arbeid van onderdanen van derde landen en samenwerking bij de ten uitvoerlegging van besluiten tot verwijdering, van 16 december 1996, PB 1996, L342/5. 5. Aanbeveling

– (ontwerp) inzake de bestrijding van illegale tewerkstelling van onderdanen van derde landen (6982/2/96, 30 mei 1996). 6. Resolutie – inzake de legale interceptie van telecommunicatieverkeer van 17 januari 1995, PB 1996, C 329/1;

– inzake de bescherming van getuigen in het kader van de bestrijding van de internationale georganiseerde criminaliteit van 23 november 1995, PB 1995, C 327/5;

– betreffende het opstellen van overeenkomsten tussen politie en douane inzake drugsbestrijding van 29 november 1996, PB 1996, C 375/1;

– betreffende maatregelen voor de aanpak van het probleem van het drugstoerisme in de Europese Unie van 29 november 1996, PB 1996, C 375/3;

– betreffende maatregelen ter bestrijding en uitroeiing van de illegale teelt en produktie van drugs in de Europese Unie, van 16 december 1996, PB 1996, C 389/1;

– betreffende personen die met justitie samenwerken bij de bestrijding van de internationale georganiseerde criminaliteit van 20 december 1996, PB 1997, C 10/1;

– inzake de toepasselijke sanctie bij ernstige delicten vormen van illegale handel in drugs van 20 december 1996, PB 1997, C 10/3.

7. Conclusie

In de strafrechtelijke context ben ik dit nog niet tegengekomen.

8. Voorstel

– om de namaakbestrijding in de Staten van de Europese Unie te vergemakkelijken, raadsdocument 9925/3/95 van 19 december 1995.

noten

1. Zie voor de voorgeschiedenis J.J.E. Schutte, Europese samenwerking inzake justitie en veiligheid, Panopticon 1992, p. 533-547.

2. Van de in art. K.3 lid 2 sub b en c gegeven bevoegdheid om maatregelen ter uitvoering van een gemeenschappelijk optreden, respectievelijk overeenkomst, vast te stellen met een gekwalificeerde meerderheid van stemmen, respectievelijk twee derde, is, voorzover ik kan overzien, nog geen gebruik gemaakt.

3. Een (niet op volledigheid gegarandeerd) overzicht is als bijlage opgenomen.

4. Zie Relève des textes adoptés dans le domaine JAI- Titre VI – Après Maastricht, 29 mars 1996 (tot 4 maart 1996: 135 documenten) en Relève des textes adoptés en 1996 dans le domaine JAI- Titre VI – Après Maastricht, Raadsdocument 11118/96, 7 novembre 1996 (vanaf 4 maart 1996: 31 documenten). De besluiten van de Trevi-samenwerking zijn opgenomen in het acquis van de Unie. Zie de niet-gepubliceerde Ontwerp-lijst over het acquis van de Twaalf in justitiële en buitenlandse aangelegenheden, raadsdocument 3678/93 van 21 okt. 1993.

5. Zie Nota naar aanleiding van het Eindverslag: `Wat gemeenschappelijk optreden, als bedoeld in art. K.3, tweede lid, onder b, precies inhoudt is nog niet ten volle duidelijk.’ Kamerstukken II, 1992-1993, 22 647 (R 1437), nr 18, p. 79. Zie ook de Notitie betreffende de rechtskracht van besluiten als bedoeld in art. K.3, tweede lid, van het Unie-Verdrag, Kamerstukken II, 1993-1994, 23 490, nr 8.

6. Zie de Britse minister van Binnenlandse Zaken Howard, House of Lords, Session 1994-1995, 10th Report, Select Committee on European Communities, Europol with Evidence, (HL Paper 51), Appendix 6.

7. Zie Anna Lo Monaco, Les instruments juridiques de coopération dans les domaines de la Justice et des Affaires intérieures, Revue de Science Criminelle et de Droit Pénal Comparé 1995, p. 14.

8. Zie ook D.M. Curtin en H. Meijers, Openbaarheid in Europa, NJB 1995, p. 158-180.

9. Zie verslag van het Nederlands-Franse conflict over dit gemeenschappelijk optreden in een brief van de premier. Kamerstukken II, 1996-1997, 23 490, nr 64.

10. Zie Gemeenschappelijk Optreden inzake het aanleggen en bijhouden van een repertorium voor specialistische bekwaamheden, vaardigheden en expertise op het gebied van de bestrijding van de internationale georganiseerde criminaliteit teneinde de samenwerking tussen de lid-staten van de Europese Unie op het gebied van de wetshandhaving te vergemakkelijken, van 29 nov. 1996, PB 1996, L 342/2, preambule en art. 1.

11. Kamerstukken II, 1996-1997, 25 181, nr 2, p. 4.

12. Zie art. 3 van de Rijkswet van 17 dec. 1992, houdende goedkeuring van het op 7 febr. 1992 te Maastricht tot stand gekomen Verdrag betreffende de Europese Unie, met Protocollen, en een Overeenkomst betreffende de sociale politiek tussen de lid-staten van de EG, met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk, Stb. 1992, 692.

13. Zie Kamerstukken I/II, 1995-1996, nrs 90e en 43 alsmede 90h en 47. Motie van Oven, Kamerstukken II, 1995-1996, 23 490, nr 49 en Motie Jurgens, Kamerstukken I, 1995-1996, 23 490, nr 90c.

14. Hetzelfde geldt voor de overeenkomsten tussen Nederland en de andere lid-staten over de stationering van verbindingsambtenaren bij de Europol Drugs Unit. Voor geen van deze overeenkomsten is aan het parlement goedkeuring gevraagd omdat het zou gaan om overeenkomsten met een duur van één jaar. Inmiddels zijn alle overeenkomsten verlengd voor onbepaalde tijd en zijn zij opnieuw niet ter goedkeuring voorgelegd omdat het zou gaan om verlenging van bestaande overeenkomsten. Deze handelwijze is in strijd met de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen.

15. Zie A.H. Klip, Europol, who is watching you?, in: H. Meijers e.a., Chapter 4, Democracy, Migration and Police in the European Union, the 1996 IGC and Beyond, verschijnt binnenkort. Zie voorts het kritische rapport van de House of Lords, Europol, Select Committee on the European Communities, Session 1994-1995, 10th Report, HL Paper 51.

16. Dijkstal: `Ook de kwestie van de nucleaire criminaliteit hoort niet thuis, nog niet en wellicht uiteindelijk helemaal niet, bij Europol.’ Sorgdrager: `Maakt u zich geen zorgen; wij houden de rug recht. Tegen deze achtergrond is het wel aardig dat besluiten unaniem moeten worden genomen. Soms vinden wij dat vervelend maar soms komt het ons wel goed uit.’ Zie Kamerstukken II, 1994-1995, 23 490, nr 19, p. 12.

17. Resolutie betreffende personen die met justitie samenwerken bij de bestrijding van de internationale georganiseerde criminaliteit van 20 dec. 1996, PB 1997, C 10/1.

18. Inzake Opsporing 1996, p. 466.

19. Zie ook J.A.E. Vervaele, rechtshandhaving van het gemeenschapsrecht: een boedelscheiding tussen de eerste en derde pijler?, NJB 1995, p. 1304.

20. De Europese Commissie gaf in de eerste pijler nog opdracht tot een dergelijk onderzoek. Zie Mireille Delmas-Marty e.a., Etude comparative des dispositions legislatives reglementaires et administratives des états membres relatives aux agissement frauduleux commis au prejudice du budget communautaire, Bruxelles 1993. Zie ook Mireille Delmas-Marty, Vers un espace judiciare européen, Corpus Juris portant dispositions pénales pour la protection des intérêts financiers de l’Union européenne, Paris 1996.

21. De Europese Unie vandaag en morgen. De Europese Unie aanpassen ten behoeve van haar volkeren en haar voorbereiden op de toekomst, Document Conf. 2500/96 LIMITE, 5 dec. 1996.

22. Zie Resolutie van de Raad van 14 okt. 1996 houdende vaststelling van de prioriteiten bij de samenwerking op het gebied van Justitie en Binnenlandse Zaken gedurende de periode 1 juli 1996 tot en met 30 juni 1998, PB 1996, C 319/1.

23. Zie over de buitenlandse invloeden op de Nederlandse strafrechtspleging: A.H.J. Swart, De Nederlandse strafrechtspleging in een internationaal krachtenveld, in: Hoe punitief is Nederland? eindred. M. Moerings, Pompereeks deel 14, Arnhem 1994, p. 119-136.

24. Zie de art. 6 en 7 van het ontwerpverdrag kleine rechtshulp.

25. Zie raadsdocument 12331/3/95 van 19 dec. 1995, illegale handel in kunstvoorwerpen.

26. Zie ook art. 5: `De Lid-Staten kunnen desgewenst het toepassingsgebied van convenanten die krachtens de in artikel 1 bedoelde programma’s zijn opgesteld, uitbreiden tot andere douanemisdrijven dan drugshandel.’

27. Met name Schutte heeft regelmatig de chaos en onoverzichtelijkheid van vele documenten aan de orde gesteld. J.J.E. Schutte, Strafrecht in Europees verband, Justitiële Verkenningen 1990, p. 8-17; The European Market of 1993: A Test for a Regional Model of Supranational Criminal justice or of Inter-Regional Co-operation? in: Albin Eser and Otto Lagodny (Eds.), Principles and Procedures for a New Transnational Criminal Law, Freiburg im Breisgau 1991, p. 387-413; Strafrecht in Europees verband opnieuw bezien, Justitiële Verkenningen 1995, p. 8-19.

28. Overeenkomst van 25 mei 1987 tussen de lid-staten van de Europese Gemeenschappen inzake de toepassing van het ne bis in idem beginsel. De overeenkomst wordt voorlopig toegepast tussen Denemarken, Italië, Frankrijk, Nederland en Portugal, zie Trb. 1996, 266.

29. Verdrag van 15 mei 1972, inwerking getreden voor de volgende lid-staten van de Europese Unie: Oostenrijk, Denemarken, Nederland, Spanje en Zweden (stand 6 mei 1996).

30. Zo vormt het ontwerp kleine rechtshulpverdrag blijkens art. 1 wel een aanvulling op het Europese en Benelux rechtshulpverdrag maar zwijgt het ontwerp over de verhouding tot de Uitvoeringsovereenkomst van Schengen en bilaterale overeenkomsten die eveneens een aanvulling op beide rechtshulpverdragen vormen. Terzake van de bescherming van de financiële belangen van de gemeenschap bestaan een verordening van 19 juni 1995 en een verdrag van 26 juli 1995 naast elkaar.

31. Zie bijv. art. 1 lid 2 ontwerpverdrag kleine rechtshulp.

32. Zie art. 9 lid 5 ontwerpverdrag kleine rechtshulp.

33. Resolutie inzake de bescherming van getuigen in het kader van de bestrijding van de internationale georganiseerde criminaliteit van 23 nov. 1995, PB 1995, C 327/5. De rapportageverplichting is eveneens opgenomen in de Resolutie van 29 nov. 1996 betreffende het opstellen van overeenkomsten tussen politie en douane inzake drugsbestrijding, PB 1996, C 375/1.

34. Zie raadsdocument 7752/96 van 30 mei 1996.

35. A.H.J. Swart, De Nederlandse strafrechtspleging in een internationaal krachtenveld, in: Hoe punitief is Nederland? eindred. M. Moerings, Pompereeks deel 14, Arnhem 1994, p. 130.

36. Zie ook C.A. Groenendijk, Zonder goede controle groeit het Europese strafrecht scheef, NRC Handelsblad 24 sept. 1996.

37. Protocol van 24 juli 1996, PB 1996, C 299/1, Trb. 1996, 265.

38. Ontwerp-Protocol 11900/96 van 25 nov. 1996.

39. J.A.E. Vervaele, Rechtshandhaving van het gemeenschapsrecht: een boedelscheiding tussen de eerste en derde pijler?, NJB 1995, p. 1298-1305.

40. Zie ook Curtin en Meijers, Openbaarheid in Europa, NJB 1995, p. 164.

41. Met Rüter meen ik dan ook dat harmonisatie van bovenaf niet de juiste weg is. Zie C.F. Rüter, Harmonie trotz Dissonanz, Gedanken zur Erhaltung eines funktionsfähigen Strafrechts im grenzenlosen Europa, 105 Zeitschrift für die gesamte Strafrechtswissenschaft 1993, p. 30-47.