Informatie uitwisselen

Europol is al jaren het zorgenkindje van de Europese Unie. De crimefighters, zoals destijds de Duitse bondskanselier Kohl, wilden van Europol graag een echte Europese opsporingsdienst maken, geheel naar het model van de FBI uit de Verenigde Staten. Het Europa zonder grenzen dreigde in hun ogen een paradijs te worden voor criminelen en daar moest met harde hand tegen worden opgetreden. Aan de andere kant stonden landen als Nederland en Engeland, die meer zagen in beperkte en geleidelijke Europese politiesamenwerking: wel informatie uitwisselen en activiteiten coördineren, maar geen eigen executieve bevoegdheden.

Dit onderscheid in de visie op Europol beperkte zich niet alleen tot de bevoegdheden van de dienst, ook de taak van Europol stond constant ter discussie. Begonnen als Europese Drugs Unit breidde het takenveld zich al naar gelang welke politieke wind er waaide onverwachte kanten uit. Toen in België bijvoorbeeld de Dutroux affaire speelde moest Europol zich ook op mensenhandel gaan richten, toen er in Duitsland een incident was met illegale handel in nucleaire stoffen kreeg Europol dit vervolgens ook in de schoot geworpen.

In de Europol-overeenkomst werd uiteindelijk vastgelegd wat Europol nu eigenlijk wel en niet mag doen. In principe fungeert de dienst nu als een soort CRI. Er zitten van de politiediensten van alle lidstaten liaisons, die op verzoek van anderen nakijken of er informatie over een bepaald persoon te vinden is. Daarnaast kan de dienst contact leggen tussen de landen, bijvoorbeeld als het gaat om het gecontroleerd doorleveren van drugs. Europol zou ook zelf analyses moeten gaan maken van specifieke criminaliteitsgebieden. Dit op basis van door de lidstaten geleverde informatie.

Een stapje verder

Voor de voorstanders van een sterk Europol ging de Overeenkomst natuurlijk niet ver genoeg. Al voor de Europol Overeenkomst in juli 1999 in werking trad werd er gemorreld aan de basis van dat Verdrag. Nu was de stemming in de Europese Unie ook aanmerkelijk gewijzigd. Interne veiligheid, asielbeleid en aanpak van de georganiseerde misdaad stonden overal hoog op de agenda. Uiteindelijk werd dit een belangrijk thema van het Verdrag van Amsterdam, dat in juni 1997 werd ondertekend. Centraal in het Verdrag stond de Europese Unie als een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. In het “Actieplan bestrijding georganiseerde misdaad” dat een maand daarvoor werd aangenomen werd duidelijk dat de regeringsleiders Europol een centralere rol in de bestrijding van de grensoverschrijdende misdaad wilden geven. “Europol moet kunnen meewerken aan de voorbereiding en uitvoering van specifieke samenwerkingsacties van de justitie-, politie- en douanediensten van de lidstaten, met inbegrip van operationele acties van gezamenlijke teams”, schreven de leden van de High Level Group in het actieplan.

Maar de Europese Unie werkt niet snel, soevereiniteit is nog steeds een hoog goed en de bevoegdheid van Europol blijft dus een zeer gevoelig punt. Om de impasse vlot te trekken werd er op 15 en 16 oktober 1999 in het Finse Tampere een speciale Europese Raad bijeengeroepen over het politie-, justitie- en asielbeleid. Naast de conclusie dat het tijd was voor een soort van Europeees Openbaar Ministerie (Eurojust) en nauwere samenwerking tussen de hoofden van politie (Task Force of Police Chiefs) gaf de Europese Raad Europol inderdaad een centralere rol. “De rol van Europol moet worden versterkt doordat Europol operationele gegevens van de lidstaten ontvangt en gemachtigd wordt om de lidstaten te verzoeken een onderzoek in te stellen, uit te voeren of te coördineren, dan wel gezamenlijke onderzoekteams in te stellen op bepaalde gebieden van de criminaliteit, met inachtneming van de stelsels van toetsing door de rechten in de lidstaten.”

Europol zou dus niet langer alleen de rol van informatie makelaar hebben, maar veel sturender kunnen gaan optreden bij de opsporing van criminelen in Europa. Zo besloot de Europese Raad op 28 december 2000 dat de lidstaten een verzoek van Europol om een onderzoek te starten zorgvuldig moeten bestuderen, dat zij Europol moeten laten weten wat de resultaten zijn geweest en dat ze Europol moeten laten weten waarom een onderzoek niet is opgestart. Hiermee zou Europol in principe een stevigere greep kunnen krijgen op de inzet van de opsporing in Europa.

De praktijk

De praktijk lijkt ondertussen weerbarstiger, op de Haagse Raamweg loopt nog lang niet alles op rolletjes. Naast het simpel uitwisselen van zachte informatie over criminelen moest Europol eigenlijk ook zelf analyses gaan fabriceren. Het duurde echter tot begin dit jaar voordat het computersysteem gereed was. Maar ook met een werkend systeem blijft het maar zeer de vraag of Europol wel kwalitatief interessante analyses kan maken. Er is namelijk ook veel mis de aangeleverde informatie. Uit de jaarverslagen van de Dutch Desk bij Europol blijkt dat verzoeken van andere landen die via Europol bij de CRI terechtkwamen vaak niet door de beugel konden. In het geval van mensensmokkelzaken kreeg Nederland van andere lidstaten lange lijsten met persoonsgegevens toegestuurd, zonder dat duidelijk was of het om slachtoffers van mensensmokkel ging of om de smokkelaars zelf. Lidstaten bleken ook een flexibele opvatting over de Europol regels te hebben. Informatie uitwisseling via Europol mag alleen als politiediensten concrete aanwijzingen hebben dat zware criminele organisaties in twee of meer lidstaten opereren. Niet alle lidstaten nemen die regels even nauw. Zo wilden lidstaten via het Europol kanaal informatie uitwisselen over luchtreizigers om mogelijke drugskoeriers in het vizier te krijgen. Volgens de CRI mag dat helemaal niet. Bovendien loopt een informatieverzoek via Europol traag. Politiemensen bellen met hun verzoek liever rechtstreeks met iemand die ze nodig hebben, dat gaat veel sneller.

Nederland staat niet alleen in haar kritiek op het functioneren van Europol. De hoogste Belgische vertegenwoordiger bij Europol, Patrick Zanders, stelde in december vorig jaar in Straatsburg onomwonden dat de Belgische politiediensten niets aan Europol hebben. De analyses en rapporten van Europol hebben in België tot geen enkele concrete opsporingsactie geleidt. Ik vrees voor een vicieuze cirkel, stelde Zanders. Omdat Europol geen resultaten kan tonen, hebben politiemensen er geen vertrouwen in en omdat ze geen meerwaarde zien, zijn ze niet geneigd Europol gevoelige informatie toe te spelen.

Europol wil deze vicieuze cirkel doorbreken door het aantal terreinen waarop de dienst actief is verder uit te breiden, het beperkte mandaat staat volgens de dienst effectieve bestrijding van de georganiseerde misdaad in de weg. Europol vermoed dat de landelijke politiediensten momenteel niet duidelijk begrijpen welke informatie de dienst wel mag doorgeven en verwerken. ‘Criminele groeperingen houden zich meestal met allerlei vormen van criminaliteit bezig. Europol moet zich kunnen richten op de criminele groeperingen die de grootste bedreiging vormen, ongeacht om welk soort criminaliteit het gaat.’ Belgie en Zweden hebben inmiddels een voorstel gelanceerd dat deze uitbreiding mogelijk maakt.

Hoe gevoelig het niet functioneren van de analysebestanden lag bleek nog eens in een vergadering van de werkgroep Europol in september 2001. Alle aanwezigen vonden dat Europol op dit niet aan de verwachtingen voldeed en grepen hard in. Een denktank van practici en specialisten van de lidstaten en Europol moeten de pijnpunten gaan inventariseren en zoeken naar werkbare oplossingen.

11 september

Toen de aanslagen op het WTC en het Pentagon in de VS plaatsvonden werd er onmiddellijk een extra Raadsbijeenkomst georganiseerd. Een aantal overeenkomsten, waarvan de blauwdrukken als sinds Tampere in de maak waren, werd vervend aangepakt. Zo werd sneller dan onder normale omstandigheden overeenstemming bereikt over een definitie van terrorisme, het europees arrestatiebevel en het instellen van de joint teams. Dat ook Europol in de bestrijding van het terrorisme zou worden betrokken lag voor de hand. Sinds 1999 beschikte de dienst al over een kleine anti-terrorisme eenheid. Deze eenheid werd onmiddellijk uitgebreid met 25 man. Daarnaast moesten alle landen hun deskundigen op het terrein van terreurbestrijding via Europol nauwer met elkaar laten samenwerken. Voor Nederland namen de BVD en de KLPD deel aan het terrorismeteam.

Daarnaast besloot de Raad dat ook de Task Force of Police Chiefs terrorismebestrijding moest gaan bevorderen. De hoofden van de afdelingen terrorisme zijn inmiddels structereel overleg begonnen.

Ter ondersteuning van beide initiatieven is ook Eurojust versneld opgezet. Dit overlegorgaan, meer is het in feite niet, van Europese Officieren van Justitie is direct in oktober 2001 bij elkaar gekomen met als belangrijkste agendapunt de onderlinge samenwerking op het gebeid van terrorismebestrijding.

Met de opsporingsdiensten van de VS wordt inmiddels intensief gegevens uitgewisseld. Europol tekende al op 6 december een akkoord met de VS, terwijl de datacontrole commissie grote reserves had vanwege het gebrek aan informatie van de kant van de VS over persoonsbescherming.

Ook werd de discussie over de opzet van gezamenlijke opsporingsteams versneld. In principe is deze mogelijk al opgenomen in het Verdrag tot wederzijdse rechtshulp, alleen treed dit pas in werking na ratificatie door alle lidstaten, iets waar een flinke tijd overheen kan gaan. Met de dreiging van het terrorisme op de achtergrond bepaalde de Raad deze mogelijkheid al eerder te willen inzetten. Ook Europols ondersteuning zou daarbij essentieel zijn. Op 25 en 26 april jl. bereikte de Raad van ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken uiteindelijk een akkoord over de wijziging van het Europolverdrag, waarin dit geregeld wordt.

Het betekent dat Europol niet langer alleen gegevens zal uitwisselen, maar dat Europol functionarissen kunnen deelnemen aan alle acties en informatie uitwisselen met alle leden van een gemeenschappelijk onderzoeksteam. Ook krijgt Europol de bevoegdheid om landen te verzoeken bepaalde strafrechtelijke onderzoeken te doen.

Deze stap richting Europese FBI past echter niet binnen het huidige Europolverdrag, dat slechts voorziet in een dienst die gegevens uitwisselt en analyseert. Een verdragwijzing duurt echter jaren, want alle landen moeten dat verdrag vervolgens ratificeren. Tegelijkertijd biedt zon wijziging wel de mogelijk aan de nationale parlementen om nog iets van invloed uit te oefenen op de wijzigingen. Volgens Europol gaat dat echter veel te lang duren en de Raad was het hier in september 2001 mee eens: “voorgesteld wordt om de procedure tot wijziging van bepaalde bepalingen in het Europol Verdrag te vereenvoudigen”. De opties die momenteel besproken worden lopen van een wijziging bij raadsbesluit, via wijziging bij raadsbesluit van een beperkt aantal artikelen tot vervanging van de Overeenkomst door een raadsbesluit.

Parlementaire controle

Alle opties betekenen dat de parlementaire controle minimaal is. Raadsbesluiten worden in Nederland nog wel voorgelegd aan het parlement, maar krijgen bij lange na niet de parlementaire behandeling die een Verdragswijziging opeist. Andere lidstaten kennen de goedkeuring vooraf al bijna helemaal niet en ook het Europees parlement mag slechts praten over het jaarverslag en werkprogramma van Europol. Reden voor het Belgisch voorzitterschap van eind vorig jaar om met voorstellen te komen die democratische controle aan te scherpen. Zeker met het oog op de aanstaande uitbreiding meer dan noodzakelijk. Het Europees Parlement heeft herhaaldelijk aangedrongen op meer controlemogelijkheden. Het EP wil waarnemers naar de raad van bestuur

van Europol kunnen afvaardigen en een stem hebben in de benoeming en het ontslag van de directeur van Europol. Ook zou de directeur van Europol voor het Europees Parlement moeten kunnen verschijnen en dient

er elk jaar op basis van een speciaal verslag een discussie over Europol plaats te vinden. Tevens wil het parlement vaker en beter geinformeerd worden over activiteiten van Europol.Volgens België zijn een aantal wensen van het EP in te willigen zonderdat een verandering van het verdrag nodig is. ‘In sommige gevallen

kunnen Europol en de Europese Raad het parlement beter informeren, ook al bestaat er geen juridische basis voor,’ aldus de nota. ‘De rol van het parlement kan nu al worden verbeterd, als de politieke wil daartoe

aanwezig is.’Om waarnemers van het EP tot de raad van bestuur toe te laten en het EP voortaan medebeslissingsrecht te geven is echter wel een verdragswijziging noodzakelijk.

Nationale parlementariërs besloten dit voorjaar om zelf de controle op Europol te versterken. Op

initiatief van ex-PvdA-lid G.J. van Oven (Tweede Kamer) en PvdA-lid E. Jurgens (Eerste Kamer) werd een netwerk, Parlopol, opgericht waarbinnen de parlementariërs informatie over Europol kunnen uitwisselen. Volgens de betrokken parlementariërs hebben de nationale parlementen onvoldoende mogelijkheden om Europol te controleren.

Toekomst

Na 11 september 2001 is Europese politiesamenwerking in een stroomversnelling terecht gekomen. De grote lijnen waren al eerder uitgezet maar door 11 september is de uitwerking ingezet. Op de achtergrond speelt ook de uitbreiding van de Europese Unie in 2004. Liefst hakken de huidige lidstaten voor die tijd belangrijke knopen door. Helaas ontbreekt door deze snelheid de mogelijkheid tot bredere discussie over Europese politiesamenwerking. Vooral het controle element op de samenwerking is tot nu toe marginaal geregeld. Zeker ook ten aanzien van Europol dat met de nieuwe bevoegdheden veel meer invloed zal krijgen is een sterker controleregime meer dan noodzakelijk.

Wil van der Schans en Jelle van Buuren

Wil van der Schans werkt bij Buro Jansen & Janssen, onderzoeksburo naar politie en inlichtingendiensten

Jelle van Buuren werkt bij Eurowatch, onderzoek naar Europese Unie

Ze werken momenteel aan een boek over Europese Politiesamenwerking