‘Dit is de geheime politie van Europa’ constateert prof. mr. G. Mols, hoogleraar strafrecht aan de universiteit van Maastricht. Hij heeft net een vertrouwelijke nota ter voorbereiding van het Verdrag van Amsterdam gelezen, het ‘Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van Europol’.
Het Nederlands voorzitterschap stelt voor Europol vrij te stellen van rechtsvervolging. ‘Een vreemd document’ vindt de hoogleraar, ‘dit kan absoluut niet.’ Europol gaat de grensoverschrijdende georganiseerde criminaliteit bestrijden. Het verdrag over de samenwerking tussen Europese politiediensten is door de nationale parlementen nog steeds niet geratificeerd, maar de Drugs Unit van Europol is al jaren geleden van start gegaan. Nu nog zijn de activiteiten beperkt tot het verzamelen en uitwisselen van informatie, maar of het daar in de toekomst bij blijft is zeer de vraag.
Onlangs werd duidelijk dat Brussel bezig is de Europese politie van nieuwe mandaten en bevoegdheden te voorzien. De High Level Group presenteerde een actieplan voor de bestrijding van de georganiseerde misdaad waarin een belangrijke sturende rol voor Europol was weggelegd. Als het aan hen ligt komen er gezamenlijke Europese politieteams met ‘operatieve ondersteuning’ en onder leiding van Europol.
Minister Sorgdrager heeft tot nu toe steeds beweerd dat we niet bang hoeven te zijn voor een Europese FBI. ‘Europol zal voorlopig geen executieve taken krijgen’, zo verklaarde ze begin dit jaar na de informele Europese top in Noordwijk.
Tegelijkertijd werkten haar ambtenaren achter de schermen aan een voorstel dat Europol schier onaantastbaar maakt. Een eerste concept van het ‘Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van Europol’ (5106/2/97 Rev 2 Limit‚) dateert van 11 februari 1997 en is gepresenteerd door het Nederlands Voorzitterschap ter voorbereiding van de besluitvorming over Europol.

Buro Jansen & Janssen, dat zich bezighoudt met onderzoek naar politie- en inlichtingendiensten, wist met een beroep op de Wet Openbaarheid Bestuur de hand te leggen op dit vertrouwelijke document. Het Protocol somt in 18 artikelen kort en bondig de immuniteiten en voorrechten op van de nieuwe geheime politie van Europa.
Het meest verstrekkend is artikel 2: ‘Europol is vrijgesteld van rechtsvervolging wat betreft de aansprakelijkheid voor onrechtmatige of onjuiste verwerking van gegevens’. En bovendien: ‘De eigendommen, fondsen en bezittingen van Europol, waar op het grondgebied van de Partijen deze ook gelegen zijn en wie deze ook onder zich heeft, zijn vrijgesteld van huiszoeking, beslaglegging, vordering, verbeurdverklaring of onteigening en van iedere andere vorm van interventie.’

Dat gaat te ver, vindt dr. A. Klip, universitair docent strafrecht en lid van de Permanente Commissie van deskundigen in internationaal vluchtlingenrecht en strafrecht (Commissie Meijers).
Europol stelt zich buiten de wet, of eigenlijk boven de wet. André Klip: ‘Ik trek altijd de vergelijking met de Nederlandse situatie. Bij iemand die een funktie bij politie of justitie bekleedt, kan -net als bij ieder ander- huiszoeking worden gedaan. Als er maar een redelijk vermoeden is van een strafbaar feit. Ik zie niet in waarom Europol daarop een uitzondering zou moeten zijn. Aan die vrijstelling kleven grote gevaren, juist omdat Europol een almachtige positie heeft ten aanzien van informatieverzameling over strafbare feiten.’

Europol vult haar archieven en computerfiles met informatie uit politiebestanden van de Lidstaten. Dat gaat niet alleen om gegevens over strafrechtelijke feiten, zoals boetes en veroordelingen, maar ook over de zogenaamde ‘zachte’ informatie verzameld door de Criminele Inlichtingen Diensten (CID’s). Peter R. de Vries onthulde onlangs op de televisie de inhoud van zulke bij de politie gestolen computerbestanden: veel vage verdachtmakingen op basis van borrelpraat en oncontroleerbare beschuldigingen. Bovendien krijgt de politie binnenkort ook in Nederland door de koppeling van persoonsregistraties van bijzondere opsporingsdiensten – van de FIOD tot de Economische Controle Dienst – toegang tot nog veel meer informatie.

De ‘onschendbaarheid van het archief’ geclaimd in artikel 3 van het Immuniteiten Protocol ligt tegen die achtergrond extra gevoelig. André Klip: ‘Dat betekent dat een rechter niet onafhankelijk kan bevelen om stukken in te zien. Ik vind dat dat niet past in een democratische rechtsorde.’
Ook Gerard Mols vindt het buitengewoon merkwaardig dat de archieven en documenten van dit gezelschap onschendbaar zijn. ‘De vraag rijst of het überhaupt is toegestaan dat mensen van Europol ooit als getuige in strafzaken optreden. Er staat niet met zoveel woorden in het Protocol dat het verboden is, maar zonder inzage in de stukken heeft het geen nut personeelsleden van Europol als getuige op te roepen.’
Artikel 12 benadrukt de rol van de directeur van Europol. Hij is de enige die de immuniteit kan opheffen op het moment dat de rechtsgang in gevaar is, en alleen als deze ‘kan worden opgeheven zonder dat de belangen van Europol worden geschaad’.
Mols: ‘Wanneer komt de rechtsgang in gevaar? Als je zonder die getuige mogelijk geen fair trial meer hebt? Moet de directeur zo’n beslissing nemen? Dat is altijd nog aan het Europese Hof om te beoordelen.’
Als de directeur niet wil, houdt alles op. De huidige directeur van Europol komt uit Duitsland. In dat land bestaan beperkingen ten aanzien van getuigende dienders. Het valt te verwachten dat hij in die geest zal handelen. Mols: ‘De directeur van Europol wordt de onderkoning van Europa op het gebied van justitie!’

De positie van personeelsleden van Europol lijkt nog het meest op die van diplomaten. Ze zijn vrijgesteld van het betalen van belasting en invoerrechten. Ze mogen hun communicatie coderen en post versturen per koerier of in verzegelde tassen tegen de gunstigste tarieven. Nationale autoriteiten hebben niets meer te zeggen over de binnenkomst, het verblijf en het vertrek van Europol-agenten; visa worden gratis en zo spoedig mogelijk verleend. Niemand mag hen beletten hun werk te doen, zolang ze kunnen bewijzen dat ze met een officiële missie bezig zijn. De lidstaten nemen, indien de directeur van Europol daarom verzoekt, alle doenlijke maatregelen om de veiligheid en de bescherming van Europollers in gevaar te garanderen.

Natuurlijk moeten deze Europese politiemensen de mogelijkheid hebben landen te betreden waar ze onderzoek verrichten. Maar met de onthullingen van de Commissie van Traa in het achterhoofd, gaan de voorstellen van het Nederlands Voorzitterschap wel erg ver. Neem artikel 5, de vrijstelling van beperkingen op financiële middelen. Zonder onderworpen te zijn aan financiële controles en voorschriften kan Europol vrijelijk: ‘a. ongeacht welke valuta via de toegestane kanalen verwerven, aanhouden of van de hand doen; b. rekeningen in ongeacht welke valuta beheren.’ In combinatie met de andere vrijstellingen schept dit artikel een ideale basis voor de financiering van drugstransakties van door Europol gestuurde infiltranten of handel in verdovende middelen door politiemensen zoals we dat in de IRT-affaire hebben gezien.
Artikel 8 werkt de immuniteiten en voorrechten nog wat verder uit. Alle personeelsleden van Europol zijn ‘vrijgesteld van iedere vorm van rechtsvervolging voor hetgeen zij in de uitoefening van hun functie hebben gezegd, geschreven of gedaan en [zij] blijven daarvan vrijgesteld wanneer zij niet langer lid van een orgaan van Europol of personeelslid van Europol zijn.’ Bovendien: ‘al hun officiële papieren, documenten en andere informatiedragers zijn onschendbaar’.
Dat maakt strekking van die immuniteiten duidelijk, en hoe lang ze gelden, zegt André Klip. ‘Het is eigenlijk levenslang’. Het gaat niet alleen om strafrechtelijke vervolging, maar ook om civiele vorderingen. De enige uitzondering staat in artikel 9: ‘schade ten gevolge van verkeersongelukken, overlijden of lichamelijk letsel die door de betrokkene zijjn veroorzaakt.’

De klagende burger heeft geen poot om op te staan. Wie zich geschaad voelt doordat Europol verkeerde informatie over hem heeft overgedragen, is met een eis tot schadevergoeding bij Europol aan het verkeerde adres.
André Klip: ‘De procedure wordt niet tegen Europol gevoerd, maar plaatsvervangend tegen een lidstaat. En die weet natuurlijk van niks. De mensen van Europol weten van de hoed en de rand, maar die zijn immuun. Tenzij de directeur die immuniteit opheft.’ De rechtsbescherming van de burger raakt verder versnipperd omdat je als burger nooit zeker weet of je tegen de staat moet klagen waar je woont, of tegen een andere staat. Het kan best zijn dat Europol verkeerd handelt, vanwege onrechtmatig verkregen informatie van een lidstaat, terwijl Europol dat zelf niet weet. Andr‚ Klip toont zich oprecht geschokt: “Dit doet af aan de rechtsbescherming van de burger’.

De docent strafrecht wijst nog op de kleine lettertjes, in artikel 15 lid 3. Hij signaleert een nieuwe trend: die van de voorlopige toepassing. Het protocol is al van kracht, zonder dat alle lidstaten hebben geratificeerd.
‘Zo’n staatrechtelijke procedure ondermijnt de democratische rechtsorde’ zegt Klip. Europol zelf werd op die manier opgericht, haar bevoegdheden zijn al diverse malen uitgebreid. De Europol Drugs Unit (EDU) bestaat en is actief, zonder dat enig parlement daaraan ooit zijn goedkeuring heeft gegeven.
Een parlement dat het Europolverdrag niet wenst de bekrachtigen heeft geen machtsmiddel meer. André Klip waarschuwde onlangs in het Nederlands Juristen Blad al voor de risico’s van dit totaal gebrek aan democratische controle. Na de ratificatie liggen de gevaren voor de hand. ‘Een ongecontroleerde opsporing zal vroeg of laat leiden tot een Europese crisis in de opsporing. Bij de huidige stand van zaken is er dan geen enkel parlement dat een parlementaire enquˆte zal kunnen instellen.’

De nationale parlementen hebben niet door dat ze allang buitenspel staan. Een van de weinige parlementariërs die zich grondig verdiept in de ontwikkelingen rond Europol, is Claudia Roth van de Europese Groenen. ‘Ongelooflijk’ noemt zij het Immuniteiten Protocol, en ‘zeer gevaarlijk’. Roth signaleert een toenemende macht van de politie bij opsporingsonderzoek, die nu zelfs tot onbegrensde bevoegdheden voor de politie leidt. De controlerende rol van de rechterlijke macht stelt op internationaal niveau niet veel voor. Wordt de scheiding der machten op Europees niveau opgeheven, dan zal dat niet zonder consequenties blijven voor de nationale rechtspraak, zo waarschuwt zij. Voor de strijd tegen de georganiseerde misdaad kunnen zwaarwegende grondrechten kennelijk zonder pardon opzij worden gezet.

Intussen is er alweer een nieuwe versie van het ontwerp- protocol, gedateerd 23 april 1997. De begeleidende nota aan het Comité van Permanente Vertegenwoordigers maant meermalen ondiplomatiek tot spoed. ‘In concreto betekent dit dat, wil het gestelde doel om Europol uiterlijk medio 1998 te laten starten, gehaald worden, het onderhavige protocol nu moet worden vastgesteld en ondertekend en dan binnen een jaar door de parlementen goedgekeurd moet zijn en door de regeringen geratificeerd moet zijn.’
De herziene versie van het Protocol bevat niet veel nieuws. De tekst is geredigeerd. Passages die zich lieten lezen als al te pertinente eisen van Europol zijn geschrapt – zij het zonder de strekking van het betreffende artikel inhoudelijk te veranderen. Waar alle officiële papieren onschendbaar en de medewerkers vrijgesteld van rechtsvervolging zijn, is de tekst ‘hun officiële bagage kan niet worden doorzocht of in beslag genomen’ overbodig.
Over de gang van zaken bij huiszoekingen, mocht de immuniteit daarvoor opgeheven zijn, is een passage toegevoegd. Eerder was die mogelijkheid niet eens in overweging genomen. De directeur houdt hoogstpersoonlijk ter plekke toezicht ‘overeenkomstig de in of krachtens de overeenkomst vastgestelde geheimhoudingsregels’.
De Duitse delegatie maakt als enige een serieus voorbehoud bij de vraag wie er uiteindelijk moet beslissen over de opheffing van immuniteiten. Nagegaan moet worden of die beslissing moet worden genomen door een justitieel orgaan, het Europese Hof van Justitie of een hoge nationale rechtsinstantie. Dit is nogal opmerkelijk, omdat juist Helmuth Kohl al jaren pleit voor een Europese FBI, een onafhankelijke politiedienst met uitvoerende taken.

De Maastrichtse hoogleraar Gerard Mols had het meteen door.
Het Immuniteiten Protocol is een vreemd document, zei hij. ‘Maar je moet het vooral zien als politiek document. Om een aantal landen over de streep te trekken is het nodig Europol wat meer bevoegdheden te geven.’ In het spel van loven en bieden, doet Duitsland een strategische zet. Als gebaar van dank aan het Nederlandse Voorzitterschap voor dit vergaande voorstel, komt Duitsland voor de vorm tegemoed aan de bezwaren tegen het totale gebrek aan controle.