De Duitse visie op een executieve Europese politiesamenwerking wordt vanuit meerdere landen ondersteund. In die visie is Europol niet ‘slechts’ een centrum voor gegevensuitwisseling, maar een zelfstandige, volwaardige politiedienst die haar eigen opsporingsonderzoeken uitvoert. Op de werkvloer wordt in die jaren al steeds meer samengewerkt door de Europese politiediensten en de EDU coördineert ook steeds meer onderzoeken. In alle landen is het vertoog over een ‘war on drugs‘ aan de winnende hand. Frankrijk komt wederom met bindende voorstellen over het harmoniseren van de drugswetgeving.
Duitsland ziet in deze politieke constellatie zijn kans schoon een stap te ondernemen richting een Europese ‘FBI’ en komt in de aanloop naar de top van Dublin met de term ‘een operatief Europol’ op de proppen. Een term die politiek gemakkelijk op meerdere manieren uit te leggen is. In landen als Nederland wordt benadrukt dat ‘operatief’ toch echt niet executief betekent, in Duitsland presenteert men het compromis juist wel als een flinke stap richting een executieve dienst. In de slotverklaring van de Dublin-top wordt het als volgt omschreven: “Europol should have operative powers working in conjunction with the national authorities to this end.” In de Nederlandstalige tekst wordt dit vertaald als: “Europol dient te worden toegerust met effectieve bevoegdheden en dient hiertoe met de nationale autoriteiten samen te werken.”

High Level Group

De vorm waarin Europol moet gaan functioneren wordt bekeken door een High Level Group (HLG), een club van nationale topambtenaren, die tegelijkertijd aanbevelingen moet doen voor de bestrijding van de grensoverschrijdende georganiseerde misdaad. Binnen vijf maanden moet er een actieplan tegen de georganiseerde misdaad op tafel komen. Meer nog dan het Europol-verdrag geeft dit plan inzicht in de koers die wordt ingeslagen door de JBZ-ministers.
“In aanvulling op de huidige benadering, die zich vooral richt op delicten die criminele organisaties plegen, zal de problematiek vooral benaderd dienen te worden door een oriëntatie op de criminele organisaties zelf, ongeacht op welk type criminaliteit zij zich richten. Hiertoe dient bekeken te worden wat de vitale bedrijfslijnen van criminele organisaties zijn en zal een inventarisatie moeten worden gemaakt van de doelstellingen, structuren en modus operandi die kenmerkend zijn voor criminele organisaties en hoe deze staan ten opzichte van de samenleving” schrijft de High Level Group. (1)
De High Level Group onderzocht wat er op Europees niveau zoal gedaan wordt aan bestrijding van georganiseerde criminaliteit. De ambtenaren hebben een inventarisatie gemaakt van alle relevante verdragen, beslissingen van de Europese Raad en uitwisselingsprogramma’s tussen de EU-lidstaten. Het doel was eigenlijk heel praktisch: ontwerp een actieplan op basis van alles wat er is, en maak het zo operationeel mogelijk. (2)
Tijdens de informele JBZ-Raad op 5 en 6 februari 1997, onder Nederlands voorzitterschap, vormt de bestrijding van de georganiseerde misdaad het belangrijkste discussiepunt. Twee dagen lang wordt er ‘informeel’ gesproken over de toekomst van de JBZ-samenwerking, de High Level Group en het gemeenschappelijk optreden drugsbestrijding.

Op 28 april 1997 presententeert de HLG haar actieplan tijdens een daarvoor extra bij elkaar geroepen JBZ-Raad. In zes hoofdstukken komt de HLG tot dertig aanbevelingen. Achtereenvolgens behandelt de HLG een verbetering van de analyse van de georganiseerde misdaad, programma’s gericht op preventie, implementatie van juridische harmonisatie en meer aandacht voor het witwascircuit.
Een belangrijk deel van het actieplan gaat over de uitbreiding van de Europese samenwerking tussen politie, justitie en douane. Europol zou hierin een centrale rol moeten gaan spelen. ‘De groep is van mening dat in de Europol-overeenkomst zoals die nu ter tafel ligt een aanzienlijke rol is weggelegd voor Europol, waarmee zij dicht in de buurt komt van operationele bevoegdheden, en dat een snelle bekrachtiging en tenuitvoerlegging van de Overeenkomst prioritair moeten blijven.’ (3)
De High Level Group wil een ‘volledig toegerust’ Europol, met uitbreiding van het mandaat en takenpakket. Er is genoeg gepraat over politiesamenwerking binnen Europa, het moet er nu maar eens echt van komen. Europol moet binnen 2 tot 3 jaar ‘operative‘ worden.
Dat ‘volledig toegeruste’ Europol komt verdacht dicht in de buurt van een executieve Europese politie/inlichtingendienst. In ambtenarentaal heet het dat ‘Europol moet kunnen meewerken aan de voorbereiding en uitvoering van specifieke samenwerkingsacties van de justitie-, politie- en douanediensten van de lidstaten, met inbegrip van operationele acties van gezamenlijke teams.’ (4) In gewoon Nederlands betekent dit dat Europol niet alleen mee de straat op mag, maar dat zij ook sturend kan zijn (‘voorbereiding’) en dat er teams met rechercheurs uit verschillende Europese landen worden opgezet.

Europol in de bosjes

De High Level Group benadrukt vooral de sturende rol van Europol in haar actieplan. ‘Europol moet een beroep kunnen doen op de politiediensten in de lidstaten om in specifieke gevallen onderzoek uit te voeren. Europol zou in zo’n geval een verzoek naar de bevoegde instanties van de lidstaten kunnen sturen, die steun krijgen van de technische eenheden van Europol.’ (5) Dit komt erop neer dat Europol een steeds grotere invloed krijgt in de nationale opspringsprioriteiten, iets dat eigenlijk voorbehouden is aan het nationale Ministerie van Justitie en het Openbaar Ministerie.
Belangrijker wellicht is de verschuiving van Europol richting een dienst, waarvan de rechercheurs ook zelf in de bosjes mogen gaan liggen, ook zelf mogen gaan verhoren en zelf de afluisterapparatuur mogen gaan plaatsen.
De High Level Group ziet het al helemaal voor zich. ‘Binnen Europol zouden een of meer technische eenheden moeten worden opgericht om lidstaten bij te staan bij hun onderzoek naar gevallen van georganiseerde criminaliteit.’ (6) Dus een eigen afluistereenheid, een eigen observatieteam en een eigen front-store?
Dat Europol een centrale rol gaat krijgen in de opsporing in Europa blijkt ook uit de andere aanbevelingen van de HLG. Taakuitbreiding van Europol is slechts mogelijk als ook aan de randvoorwaarden is voldaan. Enkelen daarvan staan in de aanbevelingen:

• Harmonisatie van het begrip ‘lidmaatschap van een criminele organisatie’ (Nederlands artikel 140, en bij uitstek hét strafrechtartikel waarop bestrijding van de georganiseerde misdaad, maar ook van politiek activisme plaatsvindt.
•  Elke staat moet een datacentrum inrichten voor het verzamelen en analyseren van informatie over georganiseerde misdaad. Door het hanteren van dezelfde standaarden moet deze informatie beter uitwisselbaar zijn.
•  Het verbeteren van de contacten met Europol door één enkel contactpunt voor wetshandhavingsdiensten in elk land op te richten.
• De oprichting van een netwerk van centrale contactpunten zodat nauwe samenwerking met Europol mogelijk wordt.
• De instelling van een permanente multidisciplinaire werkgroep inzake georganiseerde criminaliteit binnen de JBZ-Raad.
• Deze werkgroep is inmiddels ingesteld en is ondermeer verantwoordlijk voor de uitvoering van het actieplan. Ter ondersteuning wenst de High Level Group dat elke lidstaat een multidisciplinair coördinatieteam ter bestrijding van georganiseerde misdaad opricht. ‘In tegenstelling tot de contactpunten, die facilitair zijn in het leggen van contacten en geven van informatie aan buitenlandse instanties, dient het coördinatieteam inzicht te hebben in lopende nationale onderzoeken tegen de georganiseerde criminaliteit. Met die kennis kan het coördinatieteam een inhoudelijke bijdrage leveren aan het opzetten van gemeenschappelijke onderzoeken en door afstemming concurrentieonderzoeken voorkomen. Europol zal met deze teams de resultaten van analyses bespreken, teneinde multidisciplinaire, grootschalige, gezamenlijke onderzoeken te initiëren, waarbij één of meer lidstaten betrokken zijn.’ (7)
• Verdere ontwikkeling van de functies van Europol en het functioneler maken van de organisatie. In 1998 moet het Europol-verdrag in alle lidstaten geratificeerd zijn.
• Ruime pluk-ze wetgeving en een Europees meldpunt voor ongebruikelijke transacties.
• Het instellen van een registratiemechanisme van rechtspersonen en de verzameling van informatie over natuurlijke personen die betrokken zijn bij de oprichting van rechtspersonen, om te voorkomen dat de georganiseerde misdaad doordringt in de legale zakenwereld.
• Sociale fondsen zoals het Urban programma moeten ook gebruikt worden om de informatie-uitwisseling tussen de grote Europese steden over de preventie van georganiseerde stedelijke criminaliteit mogelijk te maken.
• Er wordt een Groep Justitiële Samenwerking in het kader van de JBZ-samenwerking ingesteld; deze groep krijgt een speciaal mandaat, bestaat uit praktijkmensen en zal dienen als een netwerk van onderzoeksrechters, Officieren van Justitie en hoge politieambtenaren. Het netwerk moet praktische informatie uit wisselen en optreden als gesprekspartner van Europol.
• Instelling van een nieuwe Werkgroep Georganiseerde Criminaliteit, die rechtsstreeks onder het hoogste ambtelijke college van de JBZ-Raad, het zogenaamde K.4 Comité, valt. Ook Europol krijgt een vertegenwoordiging in deze groep.

Een flinke push

De High Level Group was ingesteld door, en moest rapporteren aan de Europese regeringsleiders. Het ging dus formeel buiten de JBZ-Raad om. Toch werd het document daar in een extra vergadering op 28 april 1997 behandeld. Het Nederlandse parlement behandelde op 22 april het actieplan, waarvan destijds alleen een Engelse versie beschikbaar was.
De parlementariërs vroegen zich vooral af wat de status van het rapport nu eigenlijk is. De Graaf (D66) vroeg zich af waarom “opnieuw een poging tot harmonisatie moet worden gedaan, waarbij ook opnieuw het punt van de drugswetgeving aan de orde komt. Hebben we die discussie al niet eerder gehad?” Van Oven (PvdA) ergert zich voor de zoveelste keer aan het laat toezenden van de stukken (een dag voor het overleg). “De woordvoerders van dezelfde politieke stromingen van de verschillende parlementen zouden ten minste de gelegenheid moeten hebben met elkaar van te voren te overlegen.”
Verhagen (CDA) maakte zich vooral zorgen over de hoeveelheid werkgroepen binnen de JBZ-Raad, die ook hier weer voorgesteld worden. “In de notitie wordt op tal van plaatsen voorgesteld om teams en werkgroepen te vormen. Dat maakt mij enigszins achterdochtig. Niet al te lange tijd geleden hebben wij gestreefd naar een stroomlijning van de gremia waarin onder andere over justitiële onderwerpen werd gesproken. Ik wil ervoor waken dat een woud aan nieuwe gremia ontstaat, waardoor men door de bomen het bos niet meer kan zien, laat staan controleren.”
De rol van Europol krijgt veel aandacht in de parlementaire behandeling. De Graaf en van Oven benadrukken het feit dat het Europolverdrag met de voorstellen van het actieplan toch flink worden opgerekt, terwijl dat verdrag nog geratificeerd moet worden. Verhagen vindt juist dat Europol de coördinerende taak op zich zou moeten nemen. Van Oven en de Graaf maken zich vooral zorgen om de noodzakelijke achtergronddiscussie, die niet gevoerd wordt. “Het wreekt zich hier, dat een fundamentele discussie over de wenselijkheid van een Europees strafrecht binnen de JBZ-Raad niet is gevoerd”, aldus van Oven. De Graaf noemt het gebrek aan studie over de georganiseerde misdaad in Europa. “De les uit onze parlementaire enquete zou toch moeten zijn, dat wij eerst inzicht moeten krijgen in de aard van de problematiek en in de aard van de georganiseerde criminaliteit voordat er daadwerkelijk maatregelen bedacht en toegepast kunnen worden? Wat verstaan wij eigenlijk onder georganiseerde criminaliteit in Europa?” (zie ook bijlage drie)
Minister Sorgdrager van Justitie legt uit dat er grote druk ligt op de JBZ-samenwerking, ook in het kader van de onderhandelingen over het Verdrag van Amsterdam die op hetzelfde moment plaatsvinden. “Het onderwerp is in Dublin zwaar aangezet, en uit de High Level Group moest iets substantieels komen. De trend in Europa is dat er absoluut iets moet gebeuren en dat hetgeen in de JBZ-Raad gebeurt, eens een flinke push moet krijgen.”
Maar, zegt Sorgdrager, er is geen sprake van dat het Europol-verdrag nu al opgerekt wordt. “Wij zijn in feite pas bezig met de eerste fase. We hebben een Europese drugseenheid. Wanneer het Verdrag door alle lidstaten zal zijn geratificeerd, dan is er sprake van fase twee. Wat in het actieplan voorgesteld wordt, is in feite de invulling van de “operative powers”, die door de regeringsleiders in Dublin zijn verordonneert. Wat zijn “operative powers”? Het zal de leden niet ontgaan zijn, dat er bewegingen zijn om te kiezen voor de vertaling executive bevoegdheden. Dan gaat het dus om een Europese FBI. Op dit moment zeg ik dat wij daar absoluut niet aan moeten beginnen. Wie controleert wat en wat doet men allemaal. Ik sluit heus niet uit dat over vijftig jaar er een Europese FBI is, maar ja, dan zijn wij allemaal minstens met pensioen, of anderszins van deze wereld verdwenen. Het Europolverdrag zal voor fase drie moeten worden aangepast. Als de Europese Raad dit actieplan aanneemt, begint er een studie naar de mogelijkheden van uitbreiding van het Europolverdrag.” (8)

Ongestraft

Minister Sorgdrager noemde al het Verdrag van Amsterdam, waarover in 1996 en 1997 de onderhandelingen plaatsvonden. Ook de Europese politiesamenwerking komt daarbij aan de orde.
In het Verdrag van Amsterdam, dat in juni 1997 tot stand kwam, is dan ook het nodige vastgesteld over die samenwerking. De JBZ-samenwerking zal hierdoor flink veranderen. Er wordt meer ruimte gemaakt voor internationale politiesamenwerking, waarbij Europol een leidende rol zal krijgen. Daarnaast doet flexibilisering zijn intrede in de Europese Unie: als een aantal Lidstaten stappen verder willen zetten op het gebied van integratie, kunnen ze dat doen. Juristen en bestuurskundigen zijn het het er over eens dat het Verdrag van Amsterdam kan worden gekarakteriseerd als een zeer ingewikkeld, moeilijk leesbaar Verdrag. Fragmentatie van beleid lijkt onvermijdelijk.
In het post-Dublin veiligheidsdenken past een uitbreiding van internationale politiesamenwerking zoals geschetst door de High Level Group in haar actieplan tegen de georganiseerde misdaad. De aanbevelingen vallen dan ook terug te lezen in het Verdrag van Amsterdam: uitbreiding van de rol van Europol richting ‘operatieve’ taken, opzetten van technische units, een sturende rol voor Europol in de onderzoeken en het promoten van liaisons tussen de Europese Openbare Ministeries en onderzoekers (artikel K2.2 Verdrag van Amsterdam).
De deskundigen die zich over het Verdrag uitspreken zijn niet enthousiast. Volgens Monica de Boer, van het European Institute of Public Administration, vormen de bepalingen politiek en juridisch gezien een ernstig probleem, ‘omdat de ratificatie van het Europol-verdrag in de meeste lidstaten nog niet afgerond is en de meeste lidstaten zich nog niet eens hebben gebogen over een niet-excecutief Europol.’ (9)
Daarnaast noemt zij het probleem van de immuniteiten van de Europol-ambtenaren. Ambtenaren zijn volgens het vastgestelde protocol namelijk bijna volledig immuun. Als zij dus in vijftien verschillende lidstaten ‘operative’ aan het werk mogen, zijn zij niet juridisch ter verantwoording te roepen.

Daarnaast regelt het Verdrag van Amsterdam ook uitbreiding van politiesamenwerking buiten Europol om (artikel K2.1): ‘Operationele samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten (politie, douane en anderen), het verzamelen, verwerken, analyseren en uitwerken van bijzondere informatie in het bijzonder door Europol, samenwerken in training en uitwisselen van liaison-officieren en het gemeenschappelijk uitwerken van onderzoekstechnieken.’
Professor T. de Roos van de Universiteit te Limburg maakte zich hier ernstig zorgen over. Dit artikel zou volgens hem de deur wijd open zetten voor het witwassen van geheime politie-informatie. “Als dat artikel wordt aangenomen (wat is gebeurd – redactie) kan de politie CID-achtige informatie doorspelen naar Europol. Wat Nederlandse politiemensen zelf niet meer mogen, kunnen Europol-ambtenaren ongestraft doen. Zij genieten immuniteit, waardoor ze niet vervolgd kunnen worden wegens het verstrekken van onjuiste informatie.” (10)
Een andere belangrijke stap in het Verdrag van Amsterdam is volgens de Roos het artikel K.3-e, waarin vermeld wordt dat er gestreefd moet worden naar bepaalde minimumstraffen voor delicten in het kader van georganiseerde misdaad, terrorisme en drugshandel. “Nu kan een officier van Justitie een zaak tegen een coffeeshophouder bijvoorbeeld nog seponeren. Maar als de minister van Justitie, in het nauw gedreven door haar Europese collega’s, officieren de opdracht geeft om te vervolgen, kan dat niet meer. Het probleem van Europa is dat allerlei maatregelen sluipenderwijs en stiekempjes worden ingevoerd” aldus de Roos. (11)

Besluitvorming binnen de JBZ-Raad is momenteel slechts mogelijk met eenparigheid van stemmen. Dit, samen met de vaak langdurige ratificatieprocedures van verdragen, maakt de besluitvorming traag. In het Verdrag van Amsterdam is nu bepaald dat een verdrag reeds in werking kan treden als de helft van de lidstaten heeft geratificeerd. Ook de vorm waarin besluiten worden genomen zal veranderen. De juridische status en verbindendheid van veel afspraken in de JBZ-Raad was volstrekt onduidelijk. Met het Verdrag van Amsterdam hoopt men deze chaos te bestrijden door het invoeren van bindende besluiten en kaderbesluiten. Maar onduidelijk is wat er gebeurt met alle oude, vage regelingen uit het Maastricht-tijdperk, na de inwerkingtreding van ‘Amsterdam’.
Monica de Boer schrijft dat ‘welingelichte bronnen stellen dat de instrumenten die tijdens de werking van het Verdrag van Maastricht zijn ontwikkeld, ondertekend en geratificeerd, onder het regime van Maastricht operationeel zullen blijven. Nieuwe instrumenten zullen worden onderworpen aan het Amsterdams regime.’ (12) De helderheid zal hiermee zeker niet vergroot worden.
Flexibiliteit gaat ook in de JBZ-samenwerking een belangrijke rol spelen. Artikel K.12 bepaalt dat lidstaten ‘die een snellere en diepere integratie willen bewerkstelligen op het terrein van politiële en justitiële samenwerking gebruik mogen maken van instellingen, procedures en regelingen van de Verdragen.’ Stel dat bijvoorbeeld Duitsland en Frankrijk wel een echt executief Europol willen, dan kan dat dus binnen de huidige structuren geregeld worden. De chaos en ondoorzichtigheid van afspraken en verschillende snelheden zal alleen maar toenemen.
En wie moet het controleren? In iedere geval niet het Europees Parlement. Wel moet het worden geraadpleegd voordat de JBZ-Raad een bindend besluit neemt, maar beïnvloeding van het besluit blijft ook in het Verdrag van Amsterdam onmogelijk.

Pro-actieve organisatie

Omdat Europol door de conclusies van de regeringsleiders tijdens de Dublin-top structureel zal gaan veranderen, is er binnen de werkgroep Europol uitgebreid aandacht besteed aan het ontwikkelen van een eigen toekomstvisie. Het actieplan georganiseerde misdaad en de onderhandelingen over het Verdrag van Amsterdam liepen parallel op de achtergrond mee.
Uit de Toekomstvisie blijkt dat men aan de Raamweg vooral operationeel en strategisch denkt. Binnen het raamwerk van het huidige Europol-verdrag ziet men informatie en inlichtingen als belangrijkste taken: informatie-uitwisseling tussen de lidstaten en inlichtingen inwinnen ‘die van belang zijn voor de EU en afkomstig zijn van derde landen.’ De betreffende inlichtingenofficieren moeten verder ‘informatie en inlichtingen verzamelen, compileren en analyseren en het opsporingsonderzoek ondersteunen met informatie en inlichtingen en de contacten onderhouden met externe instanties.’ (13)
Europol zou een fiks aantal inlichtingen-officieren in dienst moeten nemen, ‘die ernaar streven in te spelen op en initiatief nemen tot projecten en studies van operationele en strategische aard, waardoor Europol een meer pro-actieve organisatie met specifieke streefdoelen wordt.’ Termen die wijzen op een fiks eigen executief inlichtingenapparaat voor Europol. Een team binnen Europol dat actief zelf inlichtingen gaat verzamelen en operaties gaat uitvoeren á la de Centrale Inlichtingen Diensten in Nederland. Doorvoeren, infiltreren, kroongetuigen kopen, na de parlementaire enquête van de Commissie van Traa kunnen we ons hier iets bij voorstellen. Alleen is Europol nog veel oncontroleerbaarder dan de Nederlandse CID’s.
Europol’s toekomstvisie blijkt naadloos aan te sluiten op de voorstellen van de High Level Group. Gecoördineerd gezamenlijk optreden, met ‘operatieve’ ondersteuning. Zo vindt ook Europol dat onder bepaalde omstandigheden een optimale samenwerking kan worden bereikt door de rechercheurs uit verschillende landen op dezelfde plaats te laten werken. Met andere woorden, gezamenlijke Europese opsporingsteams onder leiding van Europol. De teamleden moeten zich bij zo’n onderzoek dan wel aan de eigen nationale wetten houden. Hetgeen de nodige flexibiliteit garandeert.
Aan terminologie als ‘executief, operatief, effectief of pro-actief’ lijkt Europol zich niet te storen. Hoewel in alle landen Europol aan publiek en politiek puur ‘verkocht’ is als informatieuitwisselings- en expertisedienst, zijn de kaarten op de achtergrond al weer geschud. Hoe verhoudt zo’n oncontroleerbare dienst zich nu eigenlijk ten opzichte van de Nederlandse tendens om in het post-van Traa tijdperk de opsporingsbevoegdheden nu juist zo goed mogelijk te regelen?

Criminele organisatie

Met Europol, de High Level Group, het actieplan georganiseerde criminaliteit en het Verdrag van Amsterdam is het rijtje initiatieven op het gebied van de politie- en justitiesamenwerking nog niet compleet. Ook in andere ambtelijke werkgroepen van de JBZ-Raad werd gewerkt aan verdergaande Europese politiesamenwerking.
In de werkgroep Justitiële samenwerking wordt hard gewerkt aan een Rechtshulpverdrag tussen de lidstaten van de Europese Unie. Tijdens de JBZ-Raad van 4 en 5 december 1997 werd gesproken over een eerste versie van dit verdrag. Duidelijk is dat de discussie zich toespitste op ‘moderne grensoverschrijdende onderzoeksmethoden’. Iedereen was het erover eens, dat eerst het voorliggende ontwerpverdrag behandeld moest worden. Moderne grensoverschrijdende onderzoeksmethoden konden later in een apart protocol worden toegevoegd. Hoewel het Rechtshulpverdrag bij uitstek methoden omhelst (infiltratie, afluisteren, gecontroleerde aflevering) waarover in Nederland flinke discussie gaande is, wordt in het Ontwerpverdrag geen normering aangehouden.
Zo wordt gecontroleerde aflevering min of meer verplicht op verzoek van een andere staat, wordt het mogelijk over de grens heen af te luisteren en kan er ‘spontaan’ informatie worden uitgewisseld. Duidelijk is dat de rechtshulp, zoals die nu omscheven is, vooral gericht is op het opzetten van grootschalige ‘drugsonderzoeken’.

Eén van de aanbevelingen van de High Level Group was het harmoniseren van het begrip en de strafbaarstelling van lidmaatschap van een criminele vereniging. Het belang van een geharmoniseerd begrip over lidmaatschap van een criminele organisatie is tweeledig: het geeft internationale politiesamenwerking een gelijkluidende definitie om opsporingsonderzoek op te baseren en het kan in de verschillende landen tot dezelfde prioriteiten en veroordelingen leiden.
In december 1997 lagen de eerste blauwdrukken voor een Europees artikel 140 op tafel. Een criminele organisatie is op de eerste plaats een “op langere termijn gestructureerde vereniging van meer dan twee personen, die georganiseerd optreedt om feiten te plegen welke strafbaar zijn gesteld met een straf van 4 jaar of meer.” In essentie is dit niet anders dan het nu in Nederland geldende artikel 140.
De uitbreiding zat in punt twee, waarin stond dat ‘er tevens sprake is van een criminele organisatie, wanneer deze strafbare feiten een middel zijn om vermogensvoordelen te verwerven of onrechtmatige invloed uit te oefenen op de werking van overheidsinstanties.’ (14)
Mr. Gerard Mols van de Universiteit van Maastricht noemde dit voorstel “een enorme uitbreiding van de reikwijdte van het strafrecht. In essentie is dit voorstel verschrikkelijk vaag geformuleerd. Wat is onrechtmatige beïnvloeding? Als we kijken naar het gebruik van artikel 140 bij de Eurotop, dan zal deze nieuwe uitbreiding daar zeker voor gebruikt worden. Achteraf kan men dan wel weer zeggen, het was niet zo bedoeld, maar zo’n groep is dan al gecriminaliseerd.’ (15)
Het Europese voorstel heeft veel weg van het Belgische wetsontwerp op de criminele organisaties van 18 februari 1997. In de Memorie van Toelichting legt het Belgische Kabinet uit dat “door te verwijzen naar het beïnvloeden van de publieke overheden niet alleen de criminele organisaties worden beoogd die dit doel nastreven om hun lucratieve activiteiten te realiseren, maar ook de extremistische groeperingen en organisaties van terroristische aard waarvan de doelstelling specifiek politiek van aard is. Onder publieke overheden moet de staat in haar geheel beschouwd worden, maar eveneens alle organen waaruit zij afzonderlijk is samengesteld, evenals de verschillende bevoegdheidsniveau’s, met inbegrip van de gedecentraliseerde besturen. Deze notitie omvat ook de internationale organisaties.”
Volgens advocaat Marc Wijngaarden is het opnemen van de frase ‘onrechtmatig beïnvloeden van de staat’ in het Europees voorstel een duidelijke opstap richting politiek gebruik van artikel 140. Het Europees voorstel artikel 140 vergroot ook het aantal verdachten dat de politie onder de loep kan nemen. In Nederland heeft de Hoge Raad bepaald dat er sprake moet zijn van enig verband tussen iemands daden en het criminele doel van de organisatie. Het is nu zo dat Justitie moet kunnen aantonen dat iemand niet alleen deel uitmaakt van de criminele organisatie, maar dat hij ook daadwerkelijk betrokken is geweest bij (de voorbereiding van) de misdrijven.
Die ‘bewuste opzet’ lijkt geheel uit het Europese voorstel verdwenen. Elke bijdrage aan de organisatie wordt strafbaar. Daarnaast vallen ook personen, die geen deel uit maken van de criminele organisatie, maar die wel overeenkomen iets voor de organisatie te doen dat een misdrijf mogelijk maakt, onder het bereik van dit voorstel.
Mols maakt zich ernstig zorgen over deze uitbreidingen. “Het is toch wel verrassend dat het zo ver wordt opgerekt. De kring van verdachten wordt zo ontzettend groot. Zeker als je ziet hoe in het verleden met de zogenaamde RAF-sympathisanten in Duitsland is omgegaan, kan je er vanuit gaan dat met deze omschrijving hetzelfde in heel Europa kan gebeuren.” Gevaarlijker nog vindt Mols de zogenaamde ‘conspiracy’-bepaling die in het voorstel is opgenomen. “In het tweede deel van omschrijving staat dat handelingen van twee of meer personen, die overeenkomen een strafbaar feit te plegen, onder dit artikel 140 vallen. Samenspanning kent de Nederlandse wet alleen in termen van staatsveiligheid, bijvoorbeeld bij een opstand tegen de regering of een gijzeling van de koningin. Als dit zo eenvoudig, zo simpel verlegd wordt naar georganiseerde criminaliteit, mag er nog wel een fikse discussie gevoerd worden.” (16)
Gerrit-Jan van Oven, PvdA-lid van de Tweede Kamer, had bij de behandeling van het voorstel in de Tweede kamer de nodige vragen. Hij vroeg zich af of de tekst ‘onrechtmatig beïnvloeden van de staat’ zal leiden tot uitbreiding van het bereik van het Nederlandse artikel 140. Van Oven maakte zich echter vooral zorgen om de zogenaamde ‘conspiracy’-bepaling.
Minister Sorgdrager meldde daarop dat volgens haar ook met het nieuwe voorstel de Nederlandse wetgeving niet hoeft worden aangepast. Toch vindt van Oven vooral de volgorde waarin Europese justitiesamenwerking vorm krijgt verkeerd. “We zouden eigenlijk eerst een algemeen debat moeten voeren over de vorm die het Europese strafrecht moet krijgen voordat dit soort artikelen aan bod komt.”
Sorgdrager sloot zich aan bij van Oven’s idee. “Ik vind dat wij daar inderdaad eens over moeten praten. Op mijn ministerie wordt thans aan zo’n notitie gewerkt. Iedere keer zien wij aan de ene kant een behoefte aan Europese samenwerking om verder te komen in Europees verband en een soort machteloosheid dat het niet harder gaat en aan de andere kant grote terughoudendheid ten aanzien van gemeenschappelijke optredens of anderszins bindende besluiten op dat gebied, wanneer die moeten leiden tot wijziging van de Nederlandse wetgeving. Dat gaat niet samen. Als je in Europees verband echt wilt samenwerken en echt tot bepaalde gemeenschappelijke optredens wilt komen, ik bedoel nu niet de formele term, maar een materieel samen willen optrekken, dan zul je uiteindelijk in ieder land tot gemeenschappelijke omschrijving van bepaalde delictsoorten moeten komen. De deelneming aan een criminele organisatie is daar een voorbeeld van.”
De zorgen die van Oven heeft bij de introductie van het begrip ‘conspiracy’ probeert de minister te sussen. “Wat betreft de ‘conspiracy’ wijs ik erop dat ik heb gezegd dat het geen dictaat is, maar een richtlijn volgens welke de nationale regeringen de eigen strafwet moeten aanpassen.” (17)

Terroristen!

Hoewel de uitbreiding van artikel 140 dus gepresenteerd wordt als opmaat voor de aanpak van de georganiseerde misdaad, is het van belang ook het politiek karakter te blijven inschatten. In een groot aantal landen wordt ‘lidmaatschap van een criminele vereniging’ al veelvuldig ingezet tegen politiek activisten, vooral door een link te leggen naar gewelddadige groepen zoals IRA, ETA, Italiaanse anarchisten of de RAF.
Bovendien valt de definitie van het begrip lidmaatschap van een criminele organisatie precies samen met een voorstel van Spanje om Europol toch direct na inwerkingtreding van de Overeenkomst terreurbestrijding als taak te geven. (18) In het oorspronkelijke Verdrag werd twee jaar na inwerkingtreding genoemd.
Tijdens de behandeling in de Tweede Kamer op 26 mei 1998 steunt PvdA-Kamerlid van Oven dit voorstel, maar vraagt hij zich wel af of zoiets belangrijks als terreurbestrijding wenselijk is “zolang de parlementaire controle in de meeste lidstaten nog zo belabberd is, in theorie of in praktijk. Hoe moet in Nederland de parlementaire controle worden geregeld als de Minister van Binnenlandse zaken al weigert een vrijblijvend evaluatieverslag over terrorisme aan de tweede Kamer te sturen? Wij hebben ernstige aarzelingen. Mijn fractie wil zeker niet de indruk wekken dat wij op voorhand akkoord gaan met een dergelijke uitbreiding. Ik vraag de regering om een notitie waarin staat hoe de parlementaire controle op Europol in de de verschillende lidstaten is geregeld.” (19)
De minister van Binnenlandse Zaken, Dijkstal, reageerde geërgerd op van Ovens’ kritiek: “De heer van Oven vertoont een grote hardnekkigheid inzake het terrorismeverslag. Ik kan niet voor hem onderdoen, dus ik zal met eenzelfde hardnekkigheid zijn wensen terzijde leggen (…) Het kabinet heeft in de eerste plaats in Europees verband afgesproken dat deze verslagen vertrouwelijk zijn en op de tweede plaats wordt bepaalde informatie wel aan de commissie voor inlichtingen en veiligheidsdiensten verstrekt.” (20)
Dijkstal maakt zich er zo gemakkelijk vanaf, door de nadruk op de verslagen te leggen en niet op de uitbreiding van Europol. Minister Sorgdrager maakt al helemaal geen woorden vuil aan het onderwerp.
Tijdens de JBZ Raad op 28 en 29 mei 1998 wordt besloten dat Europol op 1 juni aan de slag gaat met de voorbereidende activiteiten om terreurbestrijding vanaf 1 januari 1999 in haar takenpakket op te nemen.

Dat de taakuitbreiding richting terreurbestrijding zo eenvoudig versneld wordt is verbazingwekkend. Eigenlijk is binnen heel Europa de dreiging van terroristische groepen fiks afgenomen. En juist door de vermenging van het werk van opsporings- en inlichtingendiensten zou een goede controle meer dan op z’n plaats zijn. Daarnaast is ook de omschrijving van wat terrorisme is in veel lidstaten multi-interpretabel.
Een recent geval van een uitlevering van een Schotse man, die woonachtig was in Amsterdam, maakte weer duidelijk dat ‘terrorisme’ bijvoorbeeld in Duitsland erg ruim omschreven wordt. De Schot werd ervan verdacht in Duitsland tijdens een demonstratie een klap op het hoofd van een agent te hebben gegeven. Het Bundes Kriminal Amt, CRI en BVD zetten alles op alles om de Schotse man achter slot en grendel te krijgen. Tijdens de rechtszaak bleek dat daarbij gebruik was gemaakt van infiltratie. De enige getuigen bleken informanten van de CRI en BVD te zijn, die uiteindelijk echter weigerden te getuigen. Deze innige samenwerking vond plaats onder het kopje ‘tereurbestrijding’.
Radicale linkse politiek wordt in veel landen nog steeds op één hoop gegooid met terrorisme. Anarchisten in Italië, milieu-activisten in Engeland, anti-fascisten in Duitsland, het etiket terrorisme is snel geplakt en moeilijk te verwijderen. Ook nationale bevrijdingsbewegingen, zoals de PKK, worden in een fiks aantal landen als terroristische organisatie aangemerkt.
Hoe zal Europol zich hierbinnen manifesteren? In het diepste geheim zullen inlichtingen- en opsporingsdiensten informatie uit gaan wisselen. En sinds jaar en dag geldt in die kringen: voor wat hoort wat. Dat kan nog fraaie staaltjes opleveren.

Tegelijkertijd wordt in de Europese Unie gewerkt aan samenwerking op het terrein van openbare orde en veiligheid. In juni 1997 werd een gemeenschappelijk optreden aangenomen waarin werd afgesproken dat ‘informatie over groepen van enige omvang, die de openbare orde kunnen verstoren en zich naar andere lidstaten begeven” doorgegeven zal worden. (21) De grote van de groep, vertrekpunten en reisroute, maar ook de te gebruiken slaapplaatsen kunnen worden doorgegeven. Daarnaast kunnen lidstaten in geval van ‘concrete dreiging’ liaisons naar andere lidstaten sturen.
Uit een evaluatie van 29 april 1998 blijkt dat vooral voetbalwedstrijden, georganiseerde politieke manifestaties, dierenrechtenkwesties en muziekfestivals de aandacht hadden. “Verscheidene lidstaten stelden vast dat er een tendens is naar internationale deelname aan milieu-protesten” meldt het verslag. (22)

Noten

1. 5059/97 Limite JAI 1, startdocument HLG

2. 6276 Limite JAI 7, ontwerp-actieplan

3. 6276 Limite JAI 7, ontwerp-actieplan

4. 6276 Limite JAI 7, ontwerp-actieplan

5. 6276 Limite JAI 7, ontwerp-actieplan

6. 6276 Limite JAI 7, ontwerp-actieplan

7. 6276 Limite JAI 7, ontwerp-actieplan

8. Alle citaten in dit stuk: Kamerstukken 23 490 nr. 71, 17 april 1997

9. NJB 35, 3 oktober 1997

10. Vrij Nederland, 31 mei 1997

11. Vrij Nederland, 24 mei 1997

12. NJB 35, 3 oktober 1997

13. 5107/1/97 rev 1 Europol 3 , 17 januari 1997

14. 10407/4/97 REV 4 Limite CRIMORG 6

15. Intermediair, 4 juni 1998

16. Intermediair, 4 juni 1998

17. Kamerstukken 23 490 nr, 97, 17 mei 1998

18. 6350/2/98 Europol rev 2 , Brussel 19 maart 1998

19. Kamerstukken 23 490 nr. 101, 26 mei 1998

20. Kamerstukken 23 490 nr. 101, 26 mei 1998

21. 7857/98 Limite Enfopol 64, Brussel 23 april 1998

22. 7652/1/98 Rev 1 Limite Enfopol 56, Brussel 29 april 1998