Buitenlandse politieambtenaren spelen een steeds grotere rol in Nederlandse opsporingsonderzoeken. De controle op deze buitenlandse agenten blijkt echter te rammelen, zo constateerde de commissie van Traa al in 1996. Op aandringen van de Tweede Kamer beloofde de minister van Justitie met nieuwe regels te komen voor de in Nederland gestationeerde buitenlandse verbindingsofficieren. Die nieuwe regels zijn er nog steeds niet. Toch ligt er al sinds mei 1998 op het Ministerie van Justitie een geheim rapport over de problemen met het toezicht op de buitenlandse liaison officers. Waarom blijven die nieuwe regels uit? En wat staat er eigenlijk in dat geheime rapport? De Groene wist de hand te leggen op het explosieve rapport en de richtlijn voor buitenlandse liaison officers. Het blijft tobben met de rol die buitenlandse opsporingsambtenaren in Nederland spelen. Advocaat Gerard Spong ziet met lede ogen hoe buitenlandse opsporingambtenaren steeds vaker in Nederlandse onderzoeken opduiken. ‘We hebben op dit moment zeer veel zaken waarin we te maken hebben met buitenlandse infiltranten, waarin de Nederlandse rechter tot op heden accepteert dat de controle daarop niet of nauwelijks mogelijk is doordat we ze niet als getuige kunnen horen. Meestal verdommen ze het gewoon, en beroepen zich daarbij op hun diplomatieke status. Het Openbaar Ministerie krijgt van de liaison officer een tweeregelig briefje waarop staat: ‘Don’t worry, it is all legal’. Dat wordt dan zonder blikken of blozen aan ons doorgegeven. De liaison officer deelt meestal op voorhand mee niet te zullen getuigen.’

De parlementaire enquêtecommissie van Traa, die onderzoek verrichtte naar de baan- en wetbrekende opsporingspraktijken van de Nederlandse politie, constateerde in 1996 al dat er een dijk van een probleem bestond met het optreden van de buitenlandse liaison officers.
Op de activiteiten van de buitenlandse liaison officers in Nederland bleek weinig controle te zijn. Volgens Van Traa dreigde het optreden van de liaison officers een nieuw gesloten circuit voor het witwassen van informatie in het leven te roepen. Veel Nederlandse opsporingsonderzoeken starten op basis van informatie aangeleverd door liaison officers. Voor rechters en de verdediging is de herkomst van deze informatie echter niet te controleren, laat staan de rechtmatigheid er van. Verbindingsofficieren zijn niet verplicht om nadere informatie te verstrekken over de manier waarop hun inlichtingendiensten aan de informatie zijn gekomen. Dat is niet zonder belang, want buitenlandse opsporingsdiensten beschikken vaak over veel verdergaande bevoegdheden dan hun Nederlandse collega’s.
Verzoeken aan de verbindingsofficieren om voor de parlementaire enquêtecommissie te verschijnen werden vriendelijk doch beslist afgewimpeld. De buitenlandse officieren verscholen zich achter hun diplomatieke onschendbaarheid. Een belangrijk deel van het onderzoek naar de heimelijke opsporingspraktijken viel daar mee in het water.

Op aandringen van het parlement stelde het Ministerie van Justitie de ‘werkgroep liaison officers’ in, die de problemen moest inventariseren rond de in Nederland gestationeerde buitenlandse liaison officers. De werkgroep moest ook met voorstellen komen om de geconstateerde problemen op te lossen. De werkgroep, bestaande uit topambtenaren van het Ministerie van Justitie en vertegenwoordigers van de divisie Centrale Recherche Informatiedienst (CRI) en het Landelijk Bureau van het Openbaar Ministerie, leverde in mei 1998 haar explosieve eindrapport in. Het rapport van de werkgroep liaison officers geldt als uiterst vertrouwelijk. Ook de Tweede Kamer kent de inhoud van het rapport niet. In mei 1999 weigerde de minister van Justitie nog het rapport openbaar te maken of vertrouwelijk aan de Kamer te zenden. ‘Het onderwerp ligt gevoelig in buitenlandse relaties. Gezien deze gevoeligheid is het rapport dan ook als vertrouwelijk geclassificeerd. Vroegtijdige openbaarmaking van het rapport kan belastend zijn voor de relatie tussen Nederland en de zendstaten,’ verklaarde de minister in de Tweede Kamer.

De Groene beschikt nu echter toch over het bewuste rapport. Het rapport bevat vernietigende conclusies over de richtlijn, waarmee tot op de dag van vandaag buitenlandse liaisons werken. Deze geheime richtlijn van twee kantjes uit 1994, waar De Groene ook de hand op wist te leggen, vormt het kader voor het optreden van de buitenlandse liaison officers in Nederland. Volgens deze richtlijn beperken de verbindingsofficieren zich tot het uitwisselen van inlichtingen en het uitvoeren van verzoeken om rechtshulp. De richtlijnen zijn geïnspireerd op de richtlijnen die in juni 1991 werden vastgesteld in TREVI-verband, het toenmalige samenwerkingsverband van de Europese ministers van Justitie. Nederland was vurig pleitbezorger van deze afspraken.
De verbindingsofficieren worden volgens de richtlijn geacht alleen contact te onderhouden met de divisie CRI van het KLPD, en regelmatig opening van zaken te geven over hun werkzaamheden. De richtlijn vermeldt verder dat verbindingsofficieren geen zelfstandig onderzoek of opsporingshandelingen mogen verrichten. Ook is het niet de bedoeling dat de verbindingsofficieren zelfstandig informanten in Nederland runnen.
De praktijk blijkt echter anders te zijn, zo constateert de Werkgroep liaison officers. De richtlijn is een papieren tijger, niet in het minst omdat de richtlijn vrijblijvend is geformuleerd. De richtlijn stelt slechts dat het ‘wenselijk’ is dat de liaison officer zich binnen de Nederlandse kaders beweegt.
Bovendien genieten de verbindingsofficieren diplomatieke status, hetgeen ook niet een uitnodiging blijkt te zijn tot het strikt naleven van de spelregels. De diplomatieke status maakt de verbindingsofficier onschendbaar voor de wet. Daarbij maakt het niet uit of het gaat om overtredingen begaan uit hoofde van zijn functie of niet. ‘Normovertredend gedrag kan niet worden gesanctioneerd. Hierdoor wordt het gevoel niet gebonden te zijn aan de richtlijn versterkt,’ aldus de werkgroep.
Dat een liaison officer bovendien niet kan worden verplicht te getuigen in een strafzaak maakt de zaak er niet beter op, vindt de werkgroep. ‘Dit versterkt het gevoel zelfstandig en onafhankelijk van de Nederlandse autoriteiten te kunnen opereren.’
Er bestaan dan ook geen sancties voor eigenmachtig optreden van de liaisons. Een goed gesprek is het enige dat rest als er problemen rijzen. ‘In het verleden hebben een enkele keer, bij herhaaldelijke schending van de richtlijn, gesprekken plaatsgevonden met de betrokken liaison officer en met de verantwoordelijke ambassadeur. Dit is echter niet als een sanctie op overtreding van een in de richtlijn opgenomen maatregel te beschouwen,’ meldt de werkgroep.

De werkgroep steekt echter ook de hand in eigen boezem. Het ontbreekt aan beleid voor de omgang met verbindingsofficieren. Er is geen beleid, dus zijn er ook geen toetsingscriteria om een verzoek tot detachering van een verbindingsofficier te beoordelen. In de praktijk wordt elk verzoek tot detachering ingewilligd, zonder dat er van tevoren enige vorm van inhoudelijk overleg tussen Nederland en de zendstaat plaatsvindt.
Een verbindingsofficier komt dan ook naar Nederland, zonder dat er afspraken of voorwaarden zijn geformuleerd voor zijn optreden in Nederland. Pas bij aankomst in Nederland krijgt de nietsvermoedende liaison officer op de ambassade de richtlijn uit 1994 uitgereikt. Bij het eerste kennismakingsgesprek met zijn contact bij de divisie CRI krijgt de liaison officer nogmaals de richtlijn uitgereikt (in het Engels, vermeldt de werkgroep trouwhartig).
‘Dit betekent dat voorafgaand aan de stationering de zendstaat niet op de hoogte is van de door Nederland opgestelde kaders, laat staan dat de zendstaat daarmee bewust instemt,’ constateert de werkgroep.
Ook de cruciale rol die aan de CRI is toebedeeld om een oogje in het zeil te houden bij de handel en wandel van de buitenlandse liaison officers, blijkt nauwelijks uit de verf te komen. De liaison officers worden geacht al hun contacten centraal via de CRI te laten lopen. De CRI blijkt echter geen flauw idee te hebben wat er zich in Nederland zoal afspeelt aan buitenlandse activiteiten. De werkgroep constateert ook hier dat de rammelende richtlijn debet is aan de verwarring. ‘De toezichthoudende rol van de CRI wordt nergens met zoveel woorden bepaald,’ aldus de werkgroep.

De richtlijn biedt daarnaast geen duidelijkheid over het onderhouden van directe contacten tussen de liaison officer en regiokorpsen. Dit heeft tot gevolg, zo constateert de werkgroep, dat buitenlandse liaison officers regelmatig rechtstreeks zaken doen met de regionale korpsen, zonder de CRI hiervan in kennis te stellen. Rechtstreeks contact is sneller, of de samenwerking is zo intensief dat direct overleg nodig is, menen de liaison officers. ‘In beide gevallen wordt de tussenkomst van de CRI als een feitelijke belemmering ervaren,’ concludeert de werkgroep. ‘Dit probleem beperkt zich niet tot het contact met het regiokorps en kernteams, maar geldt ook voor contacten met de bijzondere opsporingsdiensten.’
De CRI tast kortom volop in het duister. Toezicht houden is een mooi ding, maar dan moet je wel weten wat er gebeurt.
De werkgroep constateert echter dat ook de Nederlandse autoriteiten falen bij het naleven van de richtlijn. Regio’s melden hun contacten met buitenlandse liaison officers vaak niet aan de CRI. Laat staan dat ze de liaison er op wijzen dat hij de koninklijke weg via de CRI dient te volgen.
De werkgroep concludeert dat de richtlijn van geen kant deugt. Tal van werkzaamheden van liaison officers worden niet gedekt door de richtlijn. De regels die er zijn, zijn onduidelijk. Bovendien houden de liaison officers zich niet aan de richtlijn, maar sancties op overtredingen zijn niet mogelijk. ‘De ontwikkeling van een geïntegreerd beleid rond het toezicht op de buitenlandse liaison officers wordt door de werkgroep onontbeerlijk geacht. Dit brengt een fundamentele wijziging van het huidige beleid met zich mee,’ concludeert de werkgroep.

Dat zijn harde conclusies. Buitenlandse opsporingsambtenaren rechercheren er vrolijk op los, en respecteren God noch gebod. Je zou verwachten dat het Ministerie van Justitie alles op alles zou zetten om deze omissie recht te zetten. In mei 1999 schreef minister Korthals de Kamer nog dat de conclusies en de aanbevelingen van de werkgroep worden onderschreven en dat er nieuwe richtlijnen komen. De minister dacht daar een jaar voor nodig te hebben. Maar sindsdien is het muisstil gebleven. Het Landelijk Parket van het Openbaar Ministerie verwijst alle vragen door naar het ministerie van Justitie. Een woordvoerder van het ministerie meldt dat er een nieuwe conceptrichtlijn klaar ligt, maar nog ministeriële goedkeuring behoeft. Of en wanneer minister Korthals zijn handtekening onder de nieuwe richtlijn zet kan de woordvoerder niet zeggen.

Waarom duurt het zo lang? De kans is aannemelijk dat de Nederlandse plannen om ook de bezem door ongeoorloofde buitenlandse opsporingspraktijken te halen, op grote bezwaren in het buitenland stuiten. Uit het rapport van de werkgroep liaison officers blijkt dat de zendstaten al een flinke vinger in de pap hadden bij de totstandkoming van de richtlijn uit 1994. ‘Bij de totstandkoming van de huidige richtlijn zijn destijds enkele ambassades van zendstaten geconsulteerd. Dit heeft tot gevolg gehad dat de oorspronkelijke, meer stringente versie van de richtlijn in zijn uiteindelijke vorm aanzienlijk is afgezwakt, met name daar waar het gaat om de mogelijkheid controle uit te oefenen op de werkzaamheden van de liaison officers,’ schrijft de werkgroep.
Een aantal van de aanbevelingen die de werkgroep doet, zal niet met applaus en bloemen zijn ontvangen op de ambassades. Zo wil de werkgroep dat de nieuwe regels dwingend zijn. Enig misverstand over de vraag of de liaison officer gehouden is aan de regels is dan uitgesloten. ‘Hoewel deze aanpak mogelijk op verzet stuit van de zendstaten, acht de werkgroep een meer stringente formulering onontbeerlijk.’
Ook wil de werkgroep dat er sanctiemogelijkheden komen op overtreding van de richtlijn.
De werkgroep begeeft zich nog verder in het internationale mijnenveld door aan te bevelen de diplomatieke status van liaison officers opnieuw te bekijken. ‘Daarbij dient met name aan de orde te komen de opheffing in het geval er sprake is van strafbare feiten die zijn gepleegd tijdens de uitoefening van de functie van liaison officer, of de oproeping als getuige ter rechtzitting,’ aldus de werkgroep.

Intussen werken de ruim 37 liaison officers in Nederland nog steeds op basis van een richtlijn die eigenlijk in de prullenbak thuishoort. De verwachting is dat het aantal liaisons alleen maar zal stijgen met de verdergaande Europese en internationale politiesamenwerking.

Advocaten lopen steeds vaker tegen de muur van geheimhouding op die buitenlandse opsporingsambtenaren optrekken.
‘De internationale component in strafzaken wordt steeds groter,’ meent advocaat Cees Korvinus. ‘Veel opsporingsonderzoeken beginnen met een tip van een buitenlandse liaison officer. De standaardopmerking van het Openbaar Ministerie is dat deze informatie betrouwbaar is en door de beugel kan. Voor ons is dat niet te controleren. De liaison officers krijg je niet in de getuigenbank. Het probleem voor buitenlandse diensten is dat als ze de informatie rechtstreeks in een opsporingsonderzoek inbrengen, het openbaar en controleerbaar wordt. Dat hebben ze liever niet, dus steken ze het in als tip in het voortraject. Daar krijg je geen zicht op.’
Korvinus verwacht dat de bemoeienis van buitenlandse diensten alleen maar groter zal worden. Hij wijst op de toenemende export van XTC-pillen naar Amerika. De VS vinden dat Nederland veel te weinig doet tegen dit nieuwe Hollandse exportproduct. ‘De kans is groot dat men dan zelf maar actie onderneemt,’ aldus Korvinus. ‘De Amerikanen vinden onze wetgeving maar lastig. DEA-covers zijn gewend zelfstandig te opereren. Hier moet voor alles toestemming worden gevraagd, en vindt begeleiding en controle plaats. Daar houdt men niet van. Voor de DEA is het een betere optie zelfstandig een operatie op poten te zetten en proberen drugskopstukken naar het buitenland te lokken.’
Volgens Korvinus staat of valt controle op de buitenlandse liaison officers met de bereidheid van de Nederlandse rechters om door te vragen. ‘Die bereidheid is op dit moment helaas zeer laag,’ constateert Korvinus. Nederlandse rechters staan veel toe als het gaat om het optreden van buitenlandse opsporingsambtenaren. Hij wijst op een recente zaak, waarin de Amsterdamse rechter de inzet van een buitenlandse burgerinfiltrant goedkeurde. Een criminele burgerinfiltrant van de DEA werd door het OM tweemaal ingezet om de al jarenlang voortvluchtige Anthony H. te achterhalen, die Justitie ziet als een van de grootste Nederlandse hasjbaronnen. H. werd in 1995 bij verstek tot drie jaar veroordeeld wegens smokkel van 17.000 kilo hasj naar Canada. H. werd door de Amsterdamse rechtbank tot vier jaar veroordeeld wegens de smokkel van 40.000 kilo hasj naar de VS.
De rechter billijkte dat het rechtshulpverzoek van Nederland aan de Amerikaanse autoriteiten geheim bleef. Aangezien de Amerikanen weigeren het verzoek openbaar te maken, concludeerde de rechter dat er wel sprake moest zijn van ‘hogere opsporingsbelangen dan die van de onderhavige strafzaak’.
Dat zowel de Tweede Kamer als de Nederlandse regering het standpunt huldigt dat de inzet van buitenlandse criminele burgerinfiltranten taboe is, maakte op de rechter weinig indruk. ‘De rechtbank acht zich niet gebonden aan een in de Tweede Kamer aangenomen motie, indien die motie niet is gevolgd door wetgeving op dat punt,’ aldus de rechtbank.
Voor Korvinus is het uitblijven van nieuwe regels voor de buitenlandse liaison officers een teken dat het Ministerie van Justitie de zaak niet ernstig neemt. ‘Misschien vreest men diplomatieke conflicten. Maar soms is de buitenlandconstructie ook best wel handig voor het Openbaar Ministerie. Het is altijd prettig als advocaten niet verder komen bij hun controle.’

Ook advocaat Spong wijst op de geringe bereidheid van Nederlandse rechters om de buitenlandse component van een zaak serieus te onderzoeken. ‘Tot mijn verbazing heeft de rechtbank in Zwolle het pas geleden wel gepresteerd om te zeggen: ik neem hier geen genoegen mee, ik wil de buitenlandse agenten verhoren. Maar de Haagse rechtbank slikt alles als zoete koek. Dat heeft ertoe geleidt dat we inmiddels een behoorlijk aantal zaken hebben waarin we noch de buitenlandse infiltranten, noch hun runners kunnen horen. Dat betekent dat we ontzettend achterop raken, want Nederlandse infiltranten en runners kunnen we wel horen. De controle op de rechtmatigheid van opsporingsonderzoeken wordt eigenlijk volkomen onmogelijk gemaakt door het werk uit te besteden aan buitenlandse collega’s.’
Volgens Spong neemt het aantal zaken waar een buitenlands luchtje aan zit hand over hand toe. Hij wijst op de York-zaak van het IRT Zuid-Nederland, waar Israëlische en Tsjechische infiltranten zijn ingezet om een XTC-bende te ontmaskeren. Spong verdedigt zelf op dit moment Murat C. een medeverdachte van Thea Moear, de zelfverklaarde Godmother van het Nederlandse drugsmilieu, die vorig jaar in Panama-Stad werd opgepakt op verdenking van drugssmokkel. Het Nederlandse OM heeft in deze zaak toestemming gegeven voor de infiltratie van een DEA-agent. De VS heeft gevraagd om de uitlevering van C.
Spong denkt dat er een verband is met de aanscherping van de Nederlandse opsporingsregels. ‘Het is buitengewoon alarmerend wat er zich nu voltrekt. Buitenlandse agenten worden gebruikt om nieuwe U-bochten te creëren. In wezen zijn we nog verder van huis dan in de tijd voor de IRT-affaire.’