Ruimte voor nationaal strafrechtbeleid wordt kleiner
De Europese Grondwet leidt ertoe dat Nederland minder speelruimte overhoudt voor het voeren van een eigen strafrechtbeleid. Burgers zullen sneller geconfronteerd worden met de strafrechtopvattingen van andere lidstaten. De rechten van verdachten zijn het kind van de rekening.

De politie- en justitiesamenwerking in Europa blinkt niet uit in transparantie en kent een enorm ingewikkelde structuur. Veel wordt in ambtelijke achterkamertjes geregeld, beleidsstukken en wetsvoorstellen worden in het merendeel alleen vertrouwelijk aan het nationale parlement toegestuurd en de burger kan doorgaans pas achteraf horen wat de ministers in zijn of haar naam hebben besloten. In de media wordt nauwelijks aandacht besteedt aan de Europese politie- en justitiesamenwerking. Daarom lijkt het nuttig om eerst kort de bestaande situatie te beschrijven, voordat wordt ingegaan op de veranderingen die de Grondwet in gang zet.

De Europese politie- en justitiesamenwerking is tot nu toe een enigszins vreemde eend in de Brusselse bijt. De samenwerking werd in het Verdrag van Maastricht (1991) weliswaar in het Europese gebouw ondergebracht, maar dan als een soort zijvleugel: de Derde Pijler. In het Verdrag van Maastricht werd vastgelegd dat politie- en justitiebeleid voortaan een kwestie van ‘gezamenlijk belang’ was. Met andere woorden: de bestrijding van criminaliteit en de handhaving van de openbare orde was niet langer iets wat alleen de Europese landen afzonderlijk aangaat, maar vraagt om een gezamenlijke Europese aanpak.
Dat was echter makkelijker gezegd dan gedaan. Want politie en justitie worden traditioneel gezien als de hoekstenen van de nationale soevereiniteit, waar andere landen zich dus niet mee te bemoeien hebben. Wil Nederland bijvoorbeeld dat Frankrijk mede gaat bepalen of hier wel of niet softdrugs in coffeeshops verkocht mogen worden?

Bovendien is het nationale strafrecht sterk cultureel en historisch bepaald. Er bestaat een wereld van verschil tussen de manier waarop de politie in Nederland of in Griekenland optreedt, maar er bestaan ook grote verschillen in de manier waarop de politie is georganiseerd, of hoe de verhouding tussen de politie en het Openbaar Ministerie is geregeld. Daarnaast bestaat er een groot verschil in bevoegdheden. In Nederland was bijvoorbeeld tot voor kort de inzet van criminele burgerinfiltranten verboden, terwijl dat in de meeste andere lidstaten wel kan. Mag bewijs dat in het in buitenland door een criminele burgerinfiltrant is verkregen in de Nederlandse rechtszaal gebruikt worden?

Vandaar dat voor de Europese politie- en justitiesamenwerking een aparte structuur in het leven werd geroepen. De samenwerking kreeg een intergouvernementeel karakter, wat betekent dat de lidstaten de touwtjes stevig in handen hebben. De Europese Commissie en het Europese Parlement spelen nauwelijks een rol in deze samenwerking. De commissie mag beleidsvoorstellen doen, maar deelt dit initiatiefrecht met de lidstaten. Het Europees Parlement mag adviezen geven over beleidsvoorstellen, maar deze adviezen zijn niet bindend en verdwijnen dan ook steevast na beleefde dankzegging in de prullenbak van de justitieministers. Daarnaast behield elke lidstaat zijn vetorecht. De Europese ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken kunnen dus alleen een besluit nemen als iedereen het er mee eens is. Op die manier werd de gevoelige nationale soevereiniteit veiliggesteld, maar het kwam de daadkracht van de JBZ-Raad (zoals het orgaan van de Europese ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken heet) natuurlijk niet ten goede.

Noodrem

De besluitvorming gaat echter drastisch veranderen als de Grondwet wordt ingevoerd. Besluiten zullen voortaan met gekwalificeerde meerderheid worden genomen. Nederland kan dus niet langer het veto van stal halen om een voorstel te blokkeren. Daar is één uitzondering op: de noodremprocedure. Lidstaten kunnen wanneer specifieke nationale belangen in het geding zijn de kwestie doorverwijzen naar de Europese Raad (waarin de regeringsleiders bijeen komen), die vervolgens binnen vier maanden een beslissing moet nemen met consensus. Dat betekent echter een aanzienlijke machtsverschuiving. Lidstaten zullen uiteraard niet al te snel en te vaak de noodremprocedure in gang zetten, uit angst als spelbreker weggezet te worden. Daarnaast is de Europese Raad van regeringsleiders bij uitstek de plaats waar koehandel plaatsvindt en de grote lijnen in de gaten worden gehouden. Daarbij geven vooral machtspolitieke- en economische belangen de doorslag. Zal een Nederlandse premier steeds de rug recht weten te houden als er weer eens een Europese aanval wordt gelanceerd op het Nederlandse softdrugs-, abortus- of euthanasiebeleid? Of als drieste plannen op het gebied van terreurbestrijding door pakweg Spanje of Italië worden ingediend?

Nu al vinden achter de schermen regelmatig stammentwisten plaats tussen de ministeries van Justitie, Buitenlandse Zaken en Algemene Zaken over het Europese justitiebeleid. Buitenlandse Zaken en Algemene Zaken vinden dat Justitie te veel aan het muggenziften is over allerlei juridische details, en het grote goed van de voortschrijdende integratie uit het oog verliest. De belangrijkste knopen op justitiegebied worden nu ook al vaak door de regeringsleiders doorgehakt, waarna de justitieministers knarsetandend de directieven van hun politieke bazen moeten zien uit te voeren. Van al te grote beheptheid met rechtsstatelijke noties of culturele gevoeligheden op strafrechtgebied geven Nederlandse premiers doorgaans geen blijk.

Dat betekent dat de invloed van Europa op het Nederlandse strafrechtstelsel zal gaan toenemen. In het oog springen dan uiteraard snel Nederlandse hebbelijkheden als het softdrugsbeleid, euthanasie en abortus, die een doorn in het oog zijn van vele andere Europese lidstaten. Het scenario dat onder Europese druk deze Nederlandse praktijken moeten veranderen, wordt zo steeds waarschijnlijker. Ook zal Europa op deze manier een grotere invloed gaan uitoefenen op de prioriteitstelling van de opsporing in Nederland. Meer invloed vanuit Europa betekent minder ruimte voor nationaal en lokaal beleid. Daarbij gaat het om vrij principiële vragen. Want moet de schaarse politiecapaciteit nu ingezet worden om woninginbraken tegen te gaan en op te lossen, of om op handelaren in softdrugs te jagen? Moet de capaciteit ingezet worden om geweld in uitgaansgebieden tegen te gaan, of om illegale immigratie te bestrijden? Maar ook: wordt de jacht geopend op de grote bazen van de misdaadondernemingen of op de loopjongens? Worden de grote financiële instellingen hard aangepakt voor hun rol in het witwassen van misdaadgelden, of niet? Worden de rechten van verdachten beknot om de terrorismebestrijding te vergemakkelijken? Wat wordt precies verstaan onder ‘terrorisme’? Ligt de nadruk op preventie of repressie? Dat zijn politieke vragen, die steeds vaker vanuit Europa beantwoordt zullen worden.

Maar het effect gaat veel verder. Een weinig gestelde vraag is wat nu precies de noodzaak is van Europese harmonisatie van het Europese strafrechtbeleid. Het idee lijkt te zijn dat als nu maar overal precies dezelfde wetten gaan gelden, de criminaliteit beter aangepakt kan worden. Dat is echter nauwelijks het geval. Natuurlijk, als in één lidstaat pakweg mensenhandel niet strafbaar zou zijn, zou dat de samenwerking bemoeilijken. Maar de strafbaarstellingen en delictomschrijvingen verschillen niet zo vreselijk veel in de Europese Unie.

Obstakels voor de samenwerking lijken eerder op andere terreinen te liggen: cultuur, organisatie en de neiging van de politie om informatie onder de pet te houden. Rechercheurs en officieren van justitie die de praktijk van de internationale opsporing kennen, stellen dan ook dat wetten en bevoegdheden niet echt een probleem vormen. Als je maar de goede mensen aan de overkant van de grens kent, persoonlijke vertrouwensrelaties opbouwt en een fijnafgestemde antenne hebt voor culturele en organisatorische gevoeligheden, valt er prima grensoverschrijdend op te sporen in Europa.

Cultuur valt echter moeilijk te veranderen via Europese wetgeving. Ministers vaardigen dan ook liever nieuwe wetten of beleidsinitiatieven uit, waarbij het er vooral om lijkt te gaan daadkrachtig over te komen of een stokpaardje te bereiden dat vooral voor het thuispubliek is bedoeld. Veel van dat soort initiatieven worden nu gesmoord of onschadelijk gemaakt dankzij het vetorecht van de lidstaten. Voorstellen worden net zo lang uitgekleed totdat ze, in de woorden van de voormalig Nederlands topambtenaar Demmink, een ‘kopje slappe thee’ zijn. Dat is natuurlijk een enigszins onzinnige exercitie, maar zet wel een effectieve rem op al te drieste initiatieven, of biedt de kans om nog wat waarborgen in te bouwen.

Die rem verdwijnt. Het grappige is dat minister Donner van Justitie een verklaard tegenstander is van harmonisatie van het Europese strafrecht zoals dat nu plaatsvindt. Hij gebruikt daarvoor een interessant argument. Harmonisatie van delen van het nationale strafrecht leidt namelijk tot allerlei andere aanpassingen in het nationale stelsel. Donner geeft als voorbeeld terroristische misdrijven. Stel, Europa spreekt af om terrorisme in alle lidstaten op precies dezelfde manier te definiëren, en ook de strafmaat te harmoniseren. Het is dan onvermijdelijk om ook het penitentiaire recht te harmoniseren. Want in Nederland komt een veroordeelde vrij na het uitzitten van tweederde van zijn straf, terwijl dat in andere landen al na eenderde van de uitgezeten straf is. Wil je in Europa dus daadwerkelijk harmoniseren, dan moet je ook morrelen aan het penitentiaire recht en andere rechtsgebieden.

Uit gegevens uit de VS leidt Donner af dat grofweg tien procent van alle misdaad grensoverschrijdend is. Volgens Donner is het gevaar reëel dat uiteindelijk bijna het hele nationale strafrechtbeleid op de schop moet, om die tien procent grensoverschrijdende criminaliteit op geharmoniseerde wijze aan te pakken. Dat wil Donner niet, daarvoor is hij te gehecht aan het cultureel en historisch gegroeide eigene van het Nederlandse stelsel. Bovendien vreest hij dat op die manier ook de prioriteiten van het Nederlandse opsporingsbeleid steeds vaker door Europa bepaald gaan worden.

Hij stelde dan ook een alternatief model voor: creëer naast de nationale rechtsstelsels een kleine, federale Europese rechtssfeer voor een aantal grensoverschrijdende misdaden. Binnen die Europese rechtssfeer gelden Europese delictomschrijvingen en strafmaten, Europese opsporingsbevoegdheden en wordt het werk gedaan door Europese politieteams, Europese Officieren van Justitie en Europese rechters. Op die manier kun je én effectief samenwerken tegen grensoverschrijdende criminaliteit, én blijven de nationale rechtsstelsels verder in tact.

Daarmee geeft Donner in feite ook een goed argument om tegen de Europese Grondwet te zijn. Want in de Grondwet heeft Donner’s plannetje het niet gehaald, en wordt de bekende, door Donner verfoeide weg van harmonisatie verder bewandeld. Dat betekent dat Europa steeds verder zal doordringen in het Nederlandse strafrechtstelsel, zónder dat daarvoor een noodzaak bestaat.

Idee fixe

De Europese Grondwet legt verder vast dat het principe van ‘wederzijdse erkenning’ de hoeksteen moet zijn van de strafrechtsamenwerking. Dit is geen nieuw begrip, het werd tijdens een speciale Europese Justitietop in oktober 1999 al tot hoeksteen van de samenwerking uitgeroepen, maar staat nu prominent in de grondwet vermeldt. Met het begrip ‘wederzijdse erkenning’ wordt bedoeld dat de lidstaten elkaars rechterlijke of juridische beslissingen accepteren, zonder deze nog inhoudelijk te beoordelen. Als een Officier van Justitie uit pakweg Rome aan Nederland vraagt om bewijsmateriaal tegen persoon X in beslag te nemen en op te sturen, moet Nederland dat onmiddellijk zonder inhoudelijke toets doen. Of de Italiaanse Officier van Justitie een terechte vervolging heeft ingezet interesseert Nederland niet langer. Of de Italiaanse politie wellicht een bekentenis uit een arrestant heeft geranseld die uiteindelijk naar persoon X in Nederland leidde, doet er ook niet meer toe.

Het Europees arrestatiebevel is tot nu toe het belangrijkste instrument dat op het principe van wederzijdse erkenning is geschoeid. Tot voor kort kon een Nederlandse rechter een uitleveringsbezoek inhoudelijk beoordelen. Is het feit waarvoor uitlevering wordt gevraagd ook strafbaar in Nederland? Deugt de tenlastelegging? Is er niet met het uitleveringsverzoek gerommeld? Krijgt de verdachte een eerlijk proces? Bestaat er geen gevaar voor foltering of marteling? Met het Europees arrestatiebevel behoort die toetsing vrijwel tot het verleden. De rechter mag alleen nog toetsen of het arrestatiebevel netjes is ingevuld. Een lidstaat die het vakje ‘terrorisme’ aankruist om een verdachte uitgeleverd te krijgen, wordt geen strobreed in de weg gelegd. Geen rechter kan meer controleren of het ook wel echt om ‘terrorisme’ gaat. Dat is een trendbreuk met het verleden.

Het onderliggende idee is dat de rechtsstelsels van alle Europese lidstaten, ook al zijn ze verschillend, even goed zijn. Dat is een gevaarlijk idee fixe, dat nu grondwettelijk verankerd wordt. De redenering gaat uit van de verkeerde volgorde. Omdat politiek tot samenwerking is besloten, moéten de lidstaten elkaars rechtsstelsels wel omhelzen. De rechten van verdachten worden op die manier te makkelijk van ondergeschikt belang gevonden. De verschillen tussen de rechtsstelsels in Europa zijn immers groot, waar het gaat om bescherming van de rechten van verdachten en opsporingsbevoegdheden. Europese lidstaten worden met de regelmaat van de klok door het Europees Hof voor de Mensenrechten op de vingers getikt voor schendingen. Mensenrechtenorganisaties constateren in veel lidstaten beschamende praktijken. In sommige lidstaten tiert de corruptie welig. De rechterlijke macht staat soms onder grote politieke druk en invloed. Verdachten worden zwaar onder druk gezet of mishandeld, zoals bijvoorbeeld de VN-mensenrechteninspecteur Van Boven niet lang geleden over Spanje vaststelde. Het hoogste Britse rechtscollege stelde onlangs vast dat de speciale Britse antiterreurwetten ondeugdelijk zijn. De Britse minister van Binnenlandse Zaken lapt dit vonnis echter aan zijn laars. Eerder al lieten de Britten weten een aantal bepalingen uit het Europese Mensenrechtenverdrag niet langer toe te passen.

Controle op de naleving van mensenrechten binnen Europa is een blinde vlek, stelde Dick Oosting, directeur van het Europees bureau van Amnesty International dan ook onlangs in de Volkskrant (24-12-2004). ‘Als wij een rapport uitbrengen over pakweg Spanje, Griekenland of Duitsland, dan zijn dat bij uitstek de brieven waarop we geen antwoord krijgen van de Europese Commissie en de Europese Raad,’ aldus Oosting. Lidstaten reageren juist als door een wesp gestoken bij kritiek. Spanje was des duivels toen VN-rapporteur Theo van Boven in maart 2004 stelde dat in Spaanse gevangenissen terreurverdachten onmenselijk worden behandeld en zelfs gemarteld. ‘Madrid trok openlijk de integriteit van de rapporteur in twijfel. De lidstaten van de Europese Unie gaven geen kik, het waren Canada en Noorwegen die Van Boven te hulp schoten,’ zegt Oosting. ‘De nadruk op veiligheid gaat ten koste van de elementen gerechtigheid en vrijheid.’

In bepaalde Europese lidstaten kan een verdachte veroordeeld worden op basis van één anonieme getuigenverklaring. Een goed gedocumenteerd voorbeeld hiervan staat in het boekje ‘In de schaduw van de Alpen’ van Roel Smit. Smit beschreef de ervaringen van zijn zwager Wim de Rue, die in Oostenrijk tot een ruim een jaar cel werd veroordeeld voor de vermeende handel in softdrugs. De hele zaak draaide om de verklaring van één getuige. Drugs zijn nooit aangetroffen, huiszoekingen leverden niks op, evenmin als een hele rits getapte telefoongesprekken. Uit verbazing over de zaak dook Smit in het Oostenrijkse rechtssysteem. Zijn conclusies liegen er niet om. Erbarmelijke gevangenisomstandigheden, corruptie, meer dan hardhandige politieverhoren, veroordelingen op basis van één getuige, politieke invloed op het strafproces. De conclusie van Smit: ‘De ministers van Justitie schudden elkaar de hand in Brussel en zeggen een “totaal en onwankelbaar respect en vertrouwen” te hebben als het gaat om de “integriteit, de effectiviteit en de onpartijdigheid van elkaars rechtssystemen”. Waarbij ze één ding uit het oog verloren. Regeringsleiders kunnen dóen alsof landen gelijk zijn, maar daarom is het nog geen feit. En dat geldt zeker als de rechtsstaat in het geding is. Een rechtsstaat is niet het resultaat van formele afspraken tussen politici, maar veel eerder van historie, traditie en cultuur. Juist deze elementen, die in Europa sterk verschillen, bepalen de kwaliteit van een rechtsstaat. Of het gebrek daaraan.’

Wie zich verdiept in internationale strafzaken, komt veel vergelijkbare voorbeelden tegen, waarbij advocaten de grootste moeite hebben om de waarheid op tafel te krijgen. Criminele burgerinformanten blijken ingezet te zijn, er is sprake geweest van uitlokking, met bewijsmateriaal is geknoeid, vertalingen blijken bewust fout te zijn, kroongetuigen zwaar onder druk gezet: alle Wild West politiepraktijken die wij kennen uit het IRT-schandaal, komen ook in het buitenland voor. Advocaten hebben zoveel moeite om de feiten op tafel te krijgen, omdat rechters uitgaan van het zogenaamde ‘vertrouwensbeginsel’: men gaat er vanuit dat wat de buitenlandse autoriteiten vertellen ook wel zal kloppen en dat alles volgens de regels van de rechtstaat is verlopen.
Dit ‘vertrouwensbeginsel’ komt als ‘wederzijdse erkenning’ terug in de grondwet. Er zijn al plannen ingediend om op deze manier ook met bewijsmateriaal om te gaan, en het principe zal op steeds meer terreinen van de strafrechtsamenwerking zijn beslag krijgen.

Burgerrechten

Het principe van wederzijdse erkenning heeft maar één boodschap: het zit wel goed met de strafrechtstelsels en burgerrechten in alle lidstaten van de Unie. De rechten van verdachten komen er in de Europese Unie tot nu toe dan ook bekaaid af. Alle energie is gestoken in het vlottrekken van de repressieve kanten van de politie- en justitiesamenwerking. Pleidooien voor harmonisatie van de rechten van verdachten waren tot voor kort aan dovemansoren gericht. De Europese Grondwet maakt harmonisatie van de rechten van verdachten wel mogelijk. De ministers kunnen (dus niet: moeten) minimumvoorschriften vaststellen voor ‘de rechten van personen in de strafvordering’. Wat hiervan in de praktijk terecht zal komen, moet nog blijken. In Nederland is de tegenstand tegen harmonisatie van de rechten van verdachten in ieder geval stevig, zo blijkt uit de reacties op een Groenboek van de Europese Commissie, waarin voorzichtig werd voorgesteld op een beperkt aantal terreinen de rechten van verdachten te harmoniseren. Nederland stelde bij monde van minister Donner van Justitie dat er al voldoende waarborgen in Europa zijn. De EU-lidstaten zijn immers allemaal ondertekenaar van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM).

Het probleem hierbij is echter dat dit een puur formele redenering is: als de regels op papier kloppen, is het goed. Maar waar het natuurlijk om gaat, is of de regels in de praktijk ook worden nageleefd. Volgens de Nederlandse regels had de vuurwerkramp in Enschede, of de cafébrand in Volendam nooit kunnen gebeuren. Het gaat om handhaving van regels. Uit de vele veroordelingen voor schendingen van het EVRM blijkt al dat de lidstaten zich vaak niet aan de regels houden. Het EVRM kan weliswaar een soort basisvertrouwen funderen, maar is onvoldoende garantie voor de alledaagse praktijk van politie- en justitieoptreden.
Donner wijst daarnaast op het gevaar dat verdachten steeds zullen vragen om een zogenaamde prejudiciële uitleg door het Europese Hof van Justitie. Het Europees Hof krijgt dan de vraag voorgelegd hoe een Europese regel – in dit geval dus Europese regels voor de rechten van verdachten – precies uitgelegd moeten worden. Donner: ‘Vanuit juridisch oogpunt is dat prachtig; als ik wetenschapper was zou ik het stimuleren. Maar zo kunnen wij echter geen strafrechtssysteem runnen.’

Twee tegenwerpingen zijn hier mogelijk. In de conventie is ook het Europese grondrechtenhandvest opgenomen, dat daarmee een juridisch verbindende status krijgt. Dat is uiteraard een goede zaak. Belangrijk is wel om te weten dat deze grondrechten alleen gelden in de verhouding tussen de Europese burgers en de Europese Instellingen. Het zijn dus geen grondrechten die een burger kan inroepen tegen praktijken van de eigen regering.
Daarnaast is de praktische betekenis van deze grondrechten onduidelijk. Er staat bijvoorbeeld een artikel in over het recht op privacy. Maar hoe die privacy vervolgens wordt begrensd, is afhankelijk van de politieke krachtsverhoudingen in Europa. Denk maar even terug aan de kwestie van de overdracht van passagiersgegevens aan de Verenigde Staten. Alle denkbare nationale en Europese privacywaakhonden en mensenrechtenorganisaties stonden op hun achterste benen, maar de Europese Commissie en de lidstaten zetten de plannen gewoon door.

Daarnaast staan in de conventie bepalingen over een mechanisme dat in werking moet treden als in lidstaten grove en structurele mensenrechtenschendingen plaatsvinden. Ook dat is op zich natuurlijk mooi. Maar het is een zeer grof, en vooral politiek instrument. Het is niet een onafhankelijke rechter die dit beoordeelt, maar de lidstaten zelf. Uit de huidige praktijk blijkt al dat lidstaten als de dood zijn om iets onvriendelijks over elkaar te zeggen. Een lidstaat moet het wel héél bont maken, wil dit mechanisme soelaas bieden. Voor de alledaagse politie- en justitiesamenwerking heeft het geen betekenis.

Gotspe

Door de Grondwet komt de Europese politie- en justitiesamenwerking wel onder meer controle van het Europees Parlement te staan. Vaak wordt dit gezien als een overwinning van de democratie. Ook daar vallen echter kritische kanttekeningen bij te zetten. Vooropgesteld: in de huidige situatie is de democratische controle óók hemeltergend slecht geregeld. Nationale parlementen kunnen in theorie de eigen minister controleren en desnoods de opdracht geven het vetorecht in te zetten. In praktijk stelt dat echter niet heel veel voor. Parlementen moeten dan bijvoorbeeld wel iets in te brengen hebben op dit gebied en dat is in veel landen niet het geval. Nederland lijkt op het eerste gezicht een gunstige uitzondering: het parlement heeft een instemmingsrecht bedongen. De Nederlandse ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken mogen pas met een Europees voorstel akkoord gaan als het parlement het groene licht heeft gegeven. Maar de pakweg vijf fractiespecialisten die zich met het onderwerp bezighouden worden bedolven onder pakken papier, die steevast te laat binnenkomen, vaak verouderde teksten bevatten – in Brussel zijn de onderhandelingen al weer een fase verder – en bovendien vertrouwelijk zijn. Dat betekent dat burgers, organisaties en media buitenspel staan. Pas als ministers een besluit hebben genomen, mag de burger weten wat er in zijn of haar naam is besloten. Dat is natuurlijk al een gotspe.

In de toekomst zal het Europees Parlement de ministers moeten zien te controleren. Of het EP er wel in slaagt grip te krijgen op de ministers is maar helemaal de vraag. Zij zullen op dezelfde barrières stuiten: stukken die te laat binnenkomen, verouderde teksten, vertrouwelijkheid van documenten. Bovendien wordt er door de Grondwet een zwaar ambtelijk comité in het leven geroepen (het COSAI), dat een grote rol krijgt in de praktische, operationele uitvoering en aansturing van de grensoverschrijdende opsporing. Of dat comité onder de controle van het EP gaat vallen is onduidelijk, maar de uitkomst laat zich waarschijnlijk wel raden.
Bovendien blijft het eeuwige probleem bij het Europees Parlement de vraag wie het nu precies vertegenwoordigt. De legitimiteit van het EP is gering. Dat is waarschijnlijk niet zo zeer omdat het te weinig bevoegdheden heeft, maar omdat Europa een ver-van-de-bed-show is en blijft. Zolang er in Europa geen Europese debatcultuur bestaat, geen Europese media, en geen echte Europese politieke partijen, zal de burger er zich nauwelijks bij betrokken voelen. Centralisering van macht betekent doorgaans verlies van invloed en betrokkenheid van burgers. Europa is daar exemplarisch voor.

Explosieve cocktail

Daarmee scoort de Grondwet een onvoldoende op het terrein van de politie- en justitiesamenwerking. Het leidende principe van wederzijdse erkenning betekent dat met grote stappen voorbijgegaan wordt aan de grote verschillen tussen de rechtsstelsels in de Unie. De rechten van verdachten komen er bekaaid af. De invloed van Europa op het strafrechtbeleid wordt steeds groter, zonder dat daar een goede reden voor bestaat. De democratische en publieke controle voldoet niet. Er vindt centralisering van het politie- en justitiebeleid plaats, wat per definitie betekent dat de invloed van burgers afneemt.

Al deze zaken worden steeds belangrijker, omdat er de komende jaren onder het vaandel van terreurbestrijding veel zal gebeuren op Europees politie- en justitiegebied. Er staan gigantische databanken in de steigers, waar de biometrische kenmerken van alle Europese burgers en buitenlanders in worden opgenomen. Gegevens, zoals passagiersgegevens, zullen steeds vaker binnen en buiten Europa uitgewisseld gaan worden. Politie en justitie mogen op termijn grensoverschrijdend in elkaars databanken gaan neuzen. Databanken worden aan elkaar gekoppeld om visexpedities mogelijk te maken. Uitleveringen worden een formaliteit. Bewijs wordt op aanvraag verzameld en uitgewisseld, zonder fatsoenlijke onafhankelijke controle: U vraagt, wij draaien. Politieteams krijgen meer opsporingsbevoegdheden op elkaars grondgebied. Bij een dergelijke massieve inzet van het geweldsapparaat van de overheden is waarborging van de rechten van verdachten en burgerrechten, onafhankelijke rechterlijke controle en politieke en publieke controle en discussie een eerste vereiste. De Europese grondwet schiet op die punten tekort.

De combinatie van harmonisatie van het strafrecht, wederzijdse erkenning, achterlopende bescherming van de mensenrechten en gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming vormt een explosieve cocktail. Nu is ook het Nederlandse strafrechtsysteem allang niet meer een liberaal paradijsje, zeker sinds een conservatieve politieke tsunami de polder overspoelt. Maar de ruimte om hierin zelfstandig te manoevreren, wordt kleiner. Een kabinet-van-de-toekomst, dat met een meer verlichte visie het strafrecht beziet, zal er nog een harde dobber aan krijgen om niet voortdurend via de Europese voor- en achterdeur gepasseerd te worden.

Natuurlijk zijn al deze bedenkingen niet als sneeuw voor de zon verdwenen als deze Grondwet wordt verworpen. De huidige Europese verdragen dragen ook al de sporen van harmonisatie van het strafrecht en wederzijdse erkenning en vertonen rafelranden waar het gaat om de burgerrechten. Maar de Grondwet bevestigt deze zaken én geeft er een extra impuls aan door de invoering van gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming.

De schrijver is freelance journalist, gespecialiseerd in de Europese politie- en justitiesamenwerking

Verder lezen:

Jelle van Buuren en Wil van der Schans, Keizer in lompen – politiesamenwerking in Europa, Uitgeverij Papieren Tijger 2003, ISBN 90 6728 126 3

Jelle van Buuren en Wil van der Schans, Europees asielbeleid in 2000, uitgeverij Papieren Tijger 1999, ISBN 90 6728 104 2