Donners visie op de Europese politiesamenwerking
In de eerste hoofdstukken van het boek viel regelmatig de stelling te beluisteren dat het Nederland ontbreekt aan een duidelijke visie op de Europese politie- en justitie¬samenwerking. Tijdens het schrijven van het boek kwam minister van Justitie Don¬ner echter onverwacht tóch met een nieuwe kijk op de Europese politiesamenwerking. Van een gebrek aan visie kan Donner dus niet beticht worden. Maar snijdt die vi¬sie ook hout? Tot halverwege 2003 boog een groep van regeringsvertegenwoordigers, nationa¬le parlementariërs en europarlementariërs zich over een herziening van de Euro¬pese verdragen. De Europese Conventie, zoals dit gezelschap officieel heet, be¬reidde een soort ontwerpgrondwet voor de Europese Unie voor, die uiteindelijk door de Europese regeringsleiders in 2004 goedgekeurd moet worden. Door de uitbreiding met tien nieuwe lidstaten, die ook in 2004 plaatsvindt, dreigt de Unie onbestuurbaar te worden. Daarom moet er een nieuwe grondslag voor de Unie gevonden worden. Eén van de onderwerpen waar de Conventie zich over boog was de politie- en justitiesamenwerking in Europa. Een meerderheid tekende zich af voor de over-gang naar meerderheidsbesluitvorming in politie- en justitiezaken. De lidstaten zouden dus hun veto verliezen en voortaan per meerderheid beslissen over be¬leid- en regelgeving. Nederland behoort tot het kamp der tegenstanders: meer¬derheidsbesluitvorming op strafrechtgebied is voor Den Haag een brug te ver. De opstelling komt bekend voor: Nederland is tegen, en probeert in de remmen te hangen. Tijdens de officiële opening van het Eurojustgebouw in Den Haag, eind april 2003, verraste minister Donner zijn gehoor echter met een geheel nieu¬we visie op de gewenste vorm van de Europese politie- en justitiesamenwerking. In een aantal Kamerstukken zou Donner deze nieuwe visie later nog uitgebreid uit de doeken doen.64 Volgens Donner is de bestaande weg in Europa, namelijk harmonisatie van het nationale strafrecht en het systeem van wederzijdse erkenning, uiteindelijk onbe¬gaanbaar. Harmonisatie van delen van het nationale strafrecht leidt namelijk tot allerlei andere aanpassingen in het nationale stelsel. Donner geeft als voorbeeld terroristische misdrijven. Stel, Europa spreekt af om terrorisme in alle lidstaten op precies dezelfde manier te definiëren, en ook de strafmaat op terrorisme te harmo¬niseren. Het is dan onvermijdelijk om ook het penitentiaire recht te harmoniseren. Want in Nederland komt een veroordeelde vrij na het uitzitten van tweederde van zijn straf, terwijl dat in andere landen al na eenderde van de uitgezeten straf gebeurt. Wil je in Europa dus daadwerkelijk straffen harmoniseren, dan moet je ook morrelen aan het penitentiaire recht en andere rechtsgebieden. Uit gegevens uit de Verenigde Staten leidt Donner af dat grofweg tien procent van alle mis¬drijven grensoverschrijdend is, en negentig procent nationale misdrijven. Volgens Donner is het gevaar reëel dat uiteindelijk bijna het héle nationale strafrechtbe¬leid op de schop moet, om die tien procent grensoverschrijdende criminaliteit op geharmoniseerde wijze aan te pakken. Volgens Donner is dat onnodig en onge¬wenst. ‘Met nationale harmonisatie kan ik namelijk geen onderscheid maken tus¬sen mensensmokkel en diefstal,’ aldus Donner in de Kamer. ‘Ik kan dus niet voor mensensmokkel een strafrecht toepassen dat geharmoniseerd is, en voor diefstal strafrecht dat niet geharmoniseerd is, dus een nationaal strafrecht. Het strafrecht moet een geheel zijn. Dat moet consistent zijn.’65 Donner vreest ook dat door harmonisatie een te grote druk komt te staan op het Openbare Ministerie en de politie. Bij handhaving moet volgens Donner voor¬rang worden gegeven aan het gemeenschapsrecht, waardoor nationale zaken worden weggedrukt. Tenslotte wijst Donner op de problemen die ontstaan als het Europees Hof van Justitie – zoals voorzien in de Conventie – de bevoegdheid krijgt om het geharmoniseerde strafrecht te toetsen. Daarmee dreigt het nationa¬le beleid volledig in de soep te draaien, aldus Donner. Voordat de rechters in Luxemburg een uitspraak hebben gedaan ben je al snel drie jaar verder. Allerlei vergelijkbare strafzaken (of asielzaken) liggen in die tijd noodgedwongen stil. Ook dat vindt Donner een onacceptabel gevolg van het verder volgen van de weg van harmonisatie.
Donner hangt daarom een ander model aan: de creatie van een apart Europees strafrechtsysteem, dat naast de nationale strafrechtssystemen moet bestaan. In deze ‘Europese rechtssfeer’ gelden voor een aantal vormen van grensoverschrij¬dende criminaliteit Europese strafbaarstellingen en strafdefinities. De opsporing en vervolging van deze misdrijven komt in handen te liggen van Europese poli¬tieteams en Europese officieren van justitie. De berechting vindt plaats door Eu¬ropese rechtbanken, en de tenuitvoerlegging van de straffen zou moeten plaats¬vinden in Europese gevangenissen. Het is in feite het Amerikaanse model, waar de staten grotendeels hun eigen strafrecht handhaven, en voor een aantal federa¬le misdrijven een aparte rechtssfeer bestaat.
De timing van Donners voorstel kan hoogst ongelukkig genoemd worden. An¬derhalve maand voordat de Conventie haar eindrapport moest inleveren, komt Nederland met een trendbreuk in het tot dan toe voorgestane beleid. De coör¬dinatie tussen het Ministerie van Justitie en Buitenlandse Zaken – dat de hoofdrol speelt in de Conventie – bleek bovendien ook niet helemáál soepel te zijn verlo¬pen. Staatssecretaris Nicolaï van Buitenlandse Zaken werd in de Kamer verrast door Donners pleidooi, en kon sceptische Kamerleden er niet van overtuigen dat hier nog sprake was van eenheid van regeringsbeleid. Donners ideeën moesten nog besproken worden in de ministerraad, stelde Nicolaï, en het stond bewinds¬lieden natuurlijk vrij om hardop te denken. ‘Zolang er geen kabinetsstandpunt is, kunnen bewindslieden denken en zelfs hardop denken,’ zei Nicolaï. ‘Zodra de ministerraad een standpunt heeft, vind ik precies datgene wat de heer Donner vindt. Sterker, dan vindt de heer Donner precies datgene wat ik vind.’66 Kamerleden zetten dan ook hun vraagtekens bij het realiteitsgehalte van Donners voorstel. Dacht de regering nu echt op het laatste moment nog met zo’n andere aanpak in de Conventie te kunnen scoren? En is de weg van harmonisatie niet al zo ver voortgeschreden, dat het te laat is om die alsnog te stoppen? Vond de door Donner verfoeide harmonisatie van negentig procent van het nationale strafrecht onder druk van harmonisatie niet al lang plaats? Volgens Donner en Nicolaï wa¬ren die verwijten echter niet terecht. De regeringsleiders moeten uiteindelijk be¬slissen over de definitieve grondwet, dus het komend jaar zal Nederland alles op alles zetten om steun te winnen voor Nederlands nieuwste gedachtegoed. Als het aan Nederland ligt komt in de grondwet een artikel te staan, waarmee in princi¬pe de mogelijkheid wordt opengelaten dat de justitieministers en regeringsleiders besluiten een aparte Europese rechtssfeer in te stellen.
Afgezien van deze tactische en strategische problemen, heeft minister Donner nog een probleem gecreëerd. Want de JBZ-agenda staat vol met allerlei door Donner zo verfoeide voorstellen tot harmonisatie en wederzijdse aanpassing. Zelfs áls Donner steun krijgt in Europa voor zijn ideeën, dan nog zal het jaren en jaren duren voordat het in de praktijk gerealiseerd zal zijn. Voor de komende ja¬ren zit Donner dus vast aan de door hem als ongewenst en onbegaanbaar ge¬schetste weg van verdere harmonisatie. Dat wordt prijsschieten in de Kamer. Want als kamerleden een béétje slim zijn, zullen ze bij elk voorstel Donner het vuur aan de schenen leggen: waarom wilt u akkoord gaan met dit harmonisatie¬voorstel, waar u eigenlijk zo op tegen bent?
LOGICA
Laten we eens kijken naar de inhoud van Donners voorstellen. Binnen weten¬schappelijke kringen wordt al langer gepleit voor een aparte Europese rechtssfeer. Ybo Buruma, hoogleraar verbonden aan de Universiteit van Maastricht, schetste ons de mogelijke voordelen van het systeem, maar waarschuwde ook voor aller¬lei problemen die bij dit model zullen opdoemen. Eerst maar eens de voordelen. Het is helemaal niet nodig om het nationale straf¬recht te harmoniseren in Europa. Ook in de VS bestaan enorme verschillen tussen de staten, en daar kraait geen haan naar. Alleen bij een klein aantal vormen van zware grensoverschrijdende criminaliteit is Europese samenwerking zó belang¬rijk, dat je regels en procedures op elkaar moet afstemmen. De bestaande weg van harmonisatie en wederzijdse erkenning kwalificeerde Buruma al eerder als een ‘luchtbel waarin wel veel rotzooi kan groeien’. Vooral de rechtsbescherming dreigt tussen wal en schip te geraken door allerlei ondoordachte harmonisatiepo¬gingen. Als er een kleine, aparte Europese rechtssfeer komt, is het mogelijk direct de rechts¬bescherming goed op te tuigen. Volgens Buruma ligt de sleutel in een dergelijk systeem bij een sterke positie van de rechter-commissaris. ‘Binnen de Europese rechtssfeer moet internationaal heel makkelijk worden samengewerkt,’ zegt Bu¬ruma. ‘Als Italië vindt dat er een huiszoeking in Amsterdam nodig is, dan wordt dat zonder dralen uitgevoerd. Dat moet wel ordentelijk gebeuren, en daarvoor kun je de artikelen en de jurisprudentie van het EVRM als basis nemen. De rechter-com-missaris krijgt dan een belangrijke controlerende taak. Die moet controleren of dat Italiaanse verzoek wel voldoende juridische en feitelijke basis heeft.’ Bovendien kun je in die Europese strafrechtssfeer het beste uit alle nationale sys¬temen aan rechtswaarborgen toepassen, denkt Buruma. Bijvoorbeeld toepassing van het legaliteitsbeginsel, dat betekent dat het Openbaar Ministerie tot vervol¬ging moét overgaan. ‘In Nederland zijn we zo braaf als de pest,’ zegt Buruma. ‘Ik wantrouw echter wat andere lidstaten allemaal aan vervolging zullen laten lopen vanuit allerlei politieke en opportunistische overwegingen.’ Rechters zouden in deze optie volgens Buruma de mogelijkheid moeten krijgen om zaken te sepo¬neren. Bijvoorbeeld als het OM een onoorbare afspraak heeft gemaakt met een cri¬mineel. ‘In termen van toezicht is dat een verbetering,’ stelt Buruma. ‘Dan zie je tenminste wat er allemaal gespeeld heeft.’ In alle landen zouden dan bijvoorbeeld gespecialiseerde internationale rechtbanken kunnen komen, die allemaal hetzelf¬de Europese strafprocesrecht hanteren. Cassatie zou dan bij het Europees Hof van Justitie kunnen plaatsvinden.
Daarnaast pleit Buruma voor opneming van het onmiddelijkheidsbeginsel in die Europese rechtssfeer. Dat betekent dat getuigen verplicht zijn om op de rechts¬zitting te verschijnen, zodat de rechter een duidelijk beeld kan krijgen van de op¬sporingsfase die zich in andere landen heeft afgespeeld. Ook moeten alle gerech¬telijke beslissingen uit de andere lidstaten bij het proces betrokken worden. ‘Je moet dus uit het proces-verbaal van een Poolse rechter kunnen lezen wat het be¬wijs is, en of dat rechtmatig verkregen is,’ schetst Buruma. ‘Een internationale rechtbank moet zich niet verlaten op het proces-verbaal van de Poolse politie, waarin staat dat alles netjes is gegaan.’ Dat betekent een forse verandering ten op¬zichte van de huidige Nederlandse praktijk, waarin de rechters het niet als hun taak zien om te controleren of buitenlandse opsporingsacties door de beugel kun¬nen. ‘Die grote zaken zijn toch al vreselijk om te doen,’ relativeert Buruma. ‘Dit kan er dan ook nog wel bij. Als we het toch op de schop nemen, laten we het dan onmiddellijk goed doen.’ Op die manier komt er ook een zekere logica in de Europese rechtssfeer, denkt Buruma. ‘Een Nederlandse rechter en de verdediging moeten gewoon inzicht krijgen in infiltratieacties in het buitenland, en wat er allemaal in buitenlandse po¬litiecellen is gebeurd. Zo kan dan op een gegeven moment duidelijk worden dat het bijvoorbeeld noodzakelijk is dat tijdens politieverhoren altijd een bandrecor¬der meeloopt, zodat de rechter kan toetsen hoe een verhoor is verlopen. Daar zit een logica in. Je harmoniseert niet om het harmoniseren, maar omdat het nodig is voor een goede rechterlijke controle. Dat is de beste manier om écht, gefundeerd vertrouwen te krijgen in de buitenlandse opsporing. Dat vertrouwen wordt nu in feite afgedwongen, zonder materiele basis voor dat vertrouwen.’ In het begin moet de Europese rechtssfeer zich beperken tot een klein aantal de¬licten, zoals terrorisme en een klein aantal zware grensoverschrijdende misdrijven. Natuurlijk ontstaat dan de politieke discussie over welke misdrijven nog meer naar de Europese rechtssfeer overgeheveld moeten worden, zegt Buruma. Maar dat hoeft geen probleem te zijn. Want in de Europese rechtssfeer ontwikkelt zich langzaam een gewoonterecht, door jurisprudentie en de coördinerende rol van het Europese Hof van Justitie. Dan wordt het op een gegeven moment ook lo¬gischer om er andere zaken in onder te brengen. ‘Het grote voordeel is dat er wel vanaf het begin af aan adequate rechterlijke controle op de internationale opspo¬ring is,’ zegt Buruma. ‘Bovendien zal er dan harmonisatie plaatsvinden van het strafprocesrecht, de toelaatbaarheid van opsporingsmethoden en de rechten van verdachten. Dan zit er een logica in. Dat is precies de omgekeerde manier dan waarop het nu gebeurt.’

GUERRE DES FLICS
Maar er zijn ook nadelen verbonden aan het systeem, zegt Buruma. En dan gaat het niet alleen over de vraag of al die fraaie rechtswaarborgen er wel komen. Dat is afhankelijk van de politieke krachtmeting tussen de lidstaten. In de praktijk dreigt vooral de oorlog tussen de politiediensten te ontstaan, waar verschillende politie¬mensen ons al voor waarschuwden. Buruma haalt Amerika aan. ‘Je hebt twee soorten politiefilms in Amerika,’ zegt Buruma. ‘Soms zijn de Feds de slimmeriken en de lokale rednecks de dommeriken. In de andere films zijn de Feds arrogante kloothommels die alles op lokaal niveau verstieren. Dat ga je in Europa ook krij¬gen, en daar zie ik geen oplossing voor.’ In het model van Donner zal dit onherroepelijk gebeuren. Want zoals de Neder¬landse politiemensen die we spraken terecht stelden: criminaliteitsbestrijding be¬gint bij de wortels van de samenleving. Hoe komen de Europese politieteams van Donner aan hun informatie? Hoe vindt de onontkoombare samenwerking plaats met de lokale politiekorpsen? Stel, de Rotterdamse politie onderschept in de Rot¬terdamse haven een lading heroïne. Als de handel in heroïne een eurocrime is die onder de Europese rechtssfeer valt, dan zal de Rotterdamse politie dus een Eu¬ropees politieteam moeten waarschuwen, dat niet veel later in snelle auto’s en snel gesneden maatpakken arriveert om ter plekke het onderzoek van Rotterdam over te nemen. Dat zal nauwelijks kunnen gaan zonder enige vorm van samen¬werking met de lokale dienders, en dan zit je precies midden in de guerre des flics. Allerlei competentieconflicten, bureaupolitieke strijdjes om de macht en innova¬tieve methoden om elkaar te bruuskeren en te saboteren zullen opgang doen. Bo¬vendien geldt binnen de politiewereld heel sterk het principe: organiseer alles zo dicht mogelijk bij huis. Alles wat ver weg ligt, is uit het hart en wordt niet meer als onderdeel van het alledaagse politiewerk gezien.
Maar de problemen reiken verder. Stel, Europol wordt de federale Europese op¬sporingsinstantie, die in Nederland vooral nauw zal samenwerken met de lande¬lijke recherche. Dan ontstaat een ingewikkeld model van regionale rechercheteams, bovenregionale rechercheteams, de landelijke recherche en de Europese recher¬che. Wie is dan de baas over de opsporing? De lokale driehoek, het college van procureurs-generaal, Europol, Eurojust? Volgens Buruma ligt hier een principiële kwestie onder. In Nederland wordt te¬veel de nadruk gelegd op de controlerende taak van de rechter. Maar er is ook nog politieke controle op de opsporing nodig, zegt Buruma. In Nederland vindt dat plaats door de minister van Justitie via het Openbaar Ministerie. ‘Stel, de rechter vindt het niet meer zo’n punt dat de politie illegaal een microfoontje heeft geplaatst,’ zegt Buruma. ‘In ieder geval niet erg genoeg om de zaak stuk op te laten gaan. Het Openbaar Ministerie kan dan nog altijd zeggen: wacht even, wij willen geen land waarin de politie zomaar overal bugs plaatst. In Europa is die politieke controle op de opsporing veel ingewikkelder.’ Je kunt wel naar Eurojust kijken, zegt Buruma, maar de grote vraag blijft of Eu¬rojust serieus Europol kan controleren. ‘Die afstand is naar mijn smaak te groot,’ zegt Buruma. ‘Eurojust zou formeel die taak wel kunnen krijgen, maar dat zegt mij niet dat ze in praktijk ook de macht hebben om tegen Europol te zeggen: en nu is het afgelopen met die microfoontjes. Want wat is de legitimiteit van die le-den van Eurojust? In de Europese constitutie is het volstrekt onduidelijk wie de positie heeft om de politieke controle op de opsporing écht handen en voeten te geven. Als Europol de Europese opsporing gaat leiden, dan leidt dat tot door¬breking van de controle door het Nederlandse OM. Dat vind ik eventueel nog ver¬teerbaar, maar dan moet je wel zeker weten dat de politieke controle op de Eu¬ropese opsporing heel goed geregeld is. Anders hou je in de Europese opsporing alleen de rechterlijke controle over, en dat is dus de helft minder.’
Buruma noemt nog een obstakel. Mag informatie die door Europese politieteams is vergaard, op basis van hun eigen opsporingsbevoegdheden, gebruikt worden in nationale zaken? Stel, een criminele burgerinfiltrant, wiens optreden is toegestaan binnen de Europese rechtssfeer, infiltreert een internationale bende met Neder¬landse vertakkingen, en stuit tijdens zijn infiltratie op informatie over andere cri¬minele zaken, die echter binnen de nationale strafrechtssfeer passen. Mag die in¬formatie dan worden gebruikt in nationale zaken? En omgekeerd, wanneer pre¬cies moet de politie informatie verkregen tijdens een nationaal opsporingsonder¬zoek doorspelen aan de Europese recherche? ‘Er zal heel goed nagedacht moeten worden over de overdracht van gegevens van het ene naar het andere domein,’ waarschuwt Buruma.
De visie van Donner lijkt in praktijk dus moeilijker te realiseren dan op papier. Zou het kunnen zijn dat dit een typisch product is dat in de ivoren justitietoren is bedacht, zonder overleg met het politieveld en zonder al te veel inzicht in de al¬ledaagse praktijk van de opsporing en vervolging? En zou het Openbaar Minis¬terie zijn geconsulteerd? We durven er onze hand niet voor in het vuur te steken. Maar een ding moet Donner nagegeven worden: hij heeft tenminste een duide¬lijke visie op tafel gelegd. En dat is na tien, vijftien jaar stuurloos Nederlands be¬leid een verademing te noemen.