Het lieflijke dorpje Schengen, gelegen aan de Moezel in Luxemburg, kreeg op 14 juni 1985 hoog bezoek. De regeringsleiders van Nederland, België, Luxemburg, Duitsland en Frankrijk ondertekenden die dag het Akkoord van Schengen. Terugblikkend kan gesteld worden dat daarmee de eerste stap werd gezet op weg naar een gezamenlijk Europees asiel- en migratiebeleid. De regeringsleiders besloten namelijk om hun onderlinge binnengrenscontroles op te heffen. Het doel was om te komen tot een interne markt, waar kapitaal, goederen en personen vrijelijk heen en weer konden bewegen. De grenscontroles werden verplaatst naar de buitengrenzen van het ‘Schengengebied’. In artikel 17 staat de kern van het Schengenakkoord: ter compensatie van de opheffing van de binnengrenscontroles worden maatregelen genomen ter `bescherming van de veiligheid en tot verhindering van de illegale immigratie’. Daarmee kreeg Schengen een stevig ‘veiligheids’-component.
Wat het Akkoord van Schengen nu precies betekende was in eerste instantie onduidelijk voor de buitenwereld. Betere samenwerking tussen politie- en justitiediensten lag voor de hand, maar in hoeverre Schengen het vreemdelingenbeleid zou gaan beïnvloeden wist niemand met zekerheid te zeggen. Toch waren er tekenen dat Schengen niet zonder betekenis was. De regering schreef de Tweede Kamer dat ze van meet af aan rekening had gehouden met ‘de eventuele noodzaak van het op enigerlei wijze versterken van het binnenlands toezicht op vreemdelingen.'(1)

Tijdens de ondertekening van het Akkoord van Schengen kenden de vijf landen allemaal een geheel eigen vreemdelingenbeleid, gegroeid en vastgelegd in een lawine aan wetten, circulaires, voorschriften en jurisprudentie. Er bestonden verschillen in de eisen die werden gesteld aan het verlenen van een visum, of onder welke voorwaarden buitenlanders korte tijd het land konden bezoeken. Daarnaast waren er verschillen in de intensiviteit van de grenscontrole en het wel of niet bestaan van een identificatieplicht. Ook het asielbeleid was per land zeer verschillend.
Al deze terreinen werden met Schengen `aangelegenheden van gezamenlijk belang’. Of Nederland een vreemdeling toegang tot haar grondgebied verleende was niet langer exclusief haar zaak. Nu die vreemdeling in theorie ook door kon reizen naar Frankrijk, zonder gecontroleerd te worden, werd het ook een Franse zaak. De Schengenlanden moesten met elkaars belangen rekening gaan houden.

Vijf jaar lang onderhandelden de Schengenlanden vervolgens over de zogenaamde Uitvoeringsovereenkomst van Schengen. Hierin werden de ruwe afspraken uit het eerste Schengenakkoord omgezet in gedetailleerde regels. Gedurende die vijf jaar kwam er niets naar buiten over de onderhandelingen. De Nederlandse regering was in eerste instantie van plan het Verdrag te ondertekenen, zonder het parlement erin te kennen. Na lang aandringen kreeg het parlement uiteindelijk op het allerlaatste moment het ontwerpverdrag voorgelegd. In welgeteld tien dagen moest de Kamer de 142 artikelen van de Uitvoeringsovereenkomst bestuderen en beoordelen.

Het merendeel van de maatregelen bleek gericht te zijn op politiesamenwerking en personencontrole. Wat ooit begonnen was als een economisch samenwerkingsverband, bleek in de loop der tijd veranderd te zijn in een verdrag waarin politie- en justitiesamenwerking centraal stond. Het opheffen van de binnengrenscontroles was de hefboom waarmee vérgaande ingrepen in het nationale vreemdelingen- en vluchtelingenbeleid doorgevoerd werden.

Zo werd vastgelegd dat de buitengrenzen beter gecontroleerd moesten worden. Elke vreemdeling moest gecontroleerd worden aan de hand van gezamenlijke procedures en criteria, vastgelegd in het geheime Handboek Grenscontrole. Middels een gezamenlijk aangelegde databank, het Schengen Informatie Systeem (SIS), gingen de Schengenlanden controleren of iemand wel voldeed aan de normen voor toegang tot het Schengengebied. Als een vreemdeling in één Schengenland niet welkom was, betekende dat meteen dat hij of zij ook in de andere Schengenlanden niet welkom was. Om het toelatingsbeleid verder te harmoniseren werd een gemeenschappelijk visumbeleid opgezet. Inmiddels staan meer dan 129 landen op de visumlijst.

Met de Uitvoeringovereenkomst van Schengen werd een eerste cordon sanitair rondom de Schengenlanden aangebracht: vluchtelingen en migranten moesten als het even kon al voor de grenzen van Schengen gekeerd worden. Zo kregen vervoersmaatschappijen op basis van de Schengen Uitvoeringsbijeenkomst voortaan boetes indien zij mensen zonder of met valse documenten vervoerden. Dit is bij uitstek een maatregel tegen de komst van asielzoekers, die vaak uit noodzaak geen of valse papieren hebben.

Ook in het asielbeleid voltrok zich een verschuiving. De Schengenstaten bleven asielverzoeken volgens hun eigen nationale regels beoordelen, maar voerden wel een verdelingssysteem in. In principe werd het `land van eerste binnenkomst’ verantwoordelijk voor de afhandeling van een asielverzoek. In praktijk betekende dit dat een asielzoeker slechts één keer een asielverzoek kon indienen voor het hele Schengengebied. Wijst bijvoorbeeld Nederland het verzoek af, dan hoeft de asielzoeker het later niet nog een keer te proberen in bijvoorbeeld Duitsland, ongeacht of hij of zij daar een kans zou maken. Het betekende verder dat Nederland niet langer verantwoordelijk was voor asielzoekers die via haar oost- of zuidgrenzen binnenkwamen. Die asielzoekers kwamen immers via Duitsland of België, dus dat waren de landen van eerste binnenkomst.

Slikken of stikken

De kritiek op Schengen was niet van de lucht. In Nederland leidde de ondertekening van Schengen rechtsstreeks tot de invoering van de identificatieplicht, iets wat jarenlang politiek onhaalbaar was. Ook vormde Schengen een regelechte bedreiging voor het tolerante drugsbeleid. Gevoelig lag ook het punt van buitenlands politieoptreden op Nederlands grondgebied: op basis van Schengen werden grensoverschrijdende observaties en achtervolgingen mogelijk.

De Tweede Kamer uitte grote bezwaren tegen de manier waarop hen het Verdrag en de Uitvoeringsovereenkomst door de strot werd geduwd. Beide verdragen konden door het parlement niet geamendeerd worden: het was slikken of stikken. Geen toonbeeld van democratische opvattingen, vond de Tweede Kamer.
Ook het Uitvoerend Comité, dat toezicht moest gaan houden op de uitvoering van Schengen, was geen proeftuin der democratie. Het bestond uit ministers en staatssecretarissen van de lidstaten en was bevoegd om nieuwe bindende besluiten te nemen. Garanties voor parlementaire of juridische controle waren in de Schengenverdragen niet opgenomen.
Het Nederlands parlement ging dan ook slechts onder grote politieke druk van de regering (en uit coalitieoverwegingen) akkoord met de Uitvoeringsovereenkomst, die in juni 1992 werd geratificeerd. Eén belangrijke voorwaarde stelden de parlementariërs wel: dit was eens maar nooit meer. Om nog enigszins grip te houden op het Uitvoerend Comité, bedong het parlement een goedkeuringsrecht. Als in het Uitvoerend Comité een bindend besluit op tafel lag, kon de Nederlandse vertegenwoordiger daar niet zomaar mee akkoord gaan. Eerst moest het parlement haar goedkeuring verlenen. Aangezien het Uitvoerend Comité met unanimiteit van stemmen beslist, ligt daar in theorie de mogelijkheid om besluiten te blokkeren en zo enige parlementaire invloed uit te oefenen.

Vanaf de ratificatie van de Uitvoeringsovereenkomst van Schengen wordt er driftig gesleuteld aan de Nederlandse wetgeving om te voldoen aan de verplichtingen die Schengen met zich meebracht. De boete voor vervoerders die mensen zonder of met valse papieren vervoeren werd van kracht. De identificatieplicht werd ingevoerd en had hoofdzakelijk tot doel om makkelijker vreemdelingen te kunnen controleren. Het beleid rondom illegale buitenlanders werd aangescherpt. Er kwamen fikse boetes op illegale arbeid en de Koppelingswet, die illegalen uitsluit van overheidsvoorzieningen, werd ingevoerd.
Toch waren deze directe `Schengenmaatregelen’ volgens de toenmalige staatssecretaris Aad Kosto nog lang niet voldoende. Het Verdrag van Schengen was weliswaar door alle lidstaten geratificeerd, maar officieel nog niet in werking getreden. Het sis kampte met technische problemen en het functioneren van dat computersysteem werd als voorwaarde gezien voor het daadwerkelijk invoeren van Schengen. Maar op de achtergrond speelden vooral politieke problemen. Frankrijk probeerde aan de Schengenverplichtingen te ontkomen. De nieuw aangetreden conservatieve regering had weinig zin om delen van haar soevereiniteit af te staan middels de Schengenverplichtingen en hield de boel liever in eigen hand.
Kosto zag tot zijn schrik dat er nog steeds veel asielzoekers via de `binnengrenzen’ met Duitsland en België binnenkwamen. Daarom stelde Nederland aan Duitsland en België voor om de asielbepalingen van Schengen onderling vast toe te passen. In dit zogenaamde ‘Wittem-overleg’ werden spijkers met koppen geslagen. De landen wisselden liaison-officieren uit en maakten werkafspraken voor de uitwisseling van gegevens en het vergelijken van vingerafdrukken van asielzoekers. Ook werd besloten elkaar op de hoogte te houden van `gunstige uitzettingsmogelijkheden’.
Nederland voerde nog een hoogst innovatieve maatregel in: het stelde grenscontrole vlak achter de grens in. Er kwamen mobiele teams die de `ongeregelde instroom reeds in een vroeg stadium kunnen tegengaan’.(2) Daarmee was het Mobiel Toezicht Vreemdelingen (mtv) geboren. Deze vliegende brigades van de Koninklijke Marechaussee gingen vreemdelingen tegenhouden en overdragen aan Duitsland of België, die volgens het Schengenverdrag immers verantwoordelijk waren voor de behandeling van hun asielverzoeken.

Op 26 maart 1995 trad Schengen uiteindelijk officieel in werking. Frankrijk weigerde echter nog steeds haar binnengrenscontroles op te heffen. Het beriep zich op een bepaling in het Schengenverdrag die het mogelijk maakt om in geval van een ‘noodsituatie’ de binnengrenscontroles weer in te voeren.
Pas in oktober 1995 draaiden de Fransen enigszins bij. Het Uitvoerend Comité bepaalde toen dat de beveiliging van de binnengrenzen ook een `aangelegenheid van gemeenschappelijk belang was’. Concreet betekende dit dat het Nederlands initiatief tot mobiele grenspatrouilles in het hele Schengengebied werd overgenomen. In zones van twintig kilometer rondom de binnengrenzen gingen douane en politie gezamenlijk controles uitvoeren.
Met deze maatregel vernietigden de ministers definitief de kern van het Verdrag van Schengen. Er vond dan wel geen controle meer aan de grens plaats, maar vlak achter de grens zouden veel meer mensen dan voorheen gecontroleerd gaan worden.
Frankrijk opende daarop wel de grenzen met Duitsland en Spanje, maar handhaafde de grenscontrole met België. Argument bleef het Nederlands drugsbeleid en de aanhoudende immigratiedruk uit Nederland.

Naast de extra controle van de binnengrenzen werden op Nederlands initiatief ook zogenaamde pre-boarding checks ingevoerd. Op vliegvelden in landen waar veel asielzoekers vandaan komen hielpen leden van politie en/of marechaussee de vliegtuigmaatschappijen hun passagiers te controleren. Met deze verlegging van de `buitengrenzen’ van Schengen wilde men voorkomen dat mensen zonder de goede documenten het Schengengebied in reizen.

Met Schengen waren de contouren van het Europees vreemdelingenbeleid scherp en helder neergezet. De invloed van Schengen reikte in praktijk echter nog verder dan de gemaakte samenwerkingsafspraken. Doordat het asielbeleid niet inhoudelijk werd geharmoniseerd, letten de lidstaten scherp op wijzigingen in elkaars beleid. Scherpte één land de normen voor gezinshereniging aan, dan volgde de rest al snel, het liefst nog een slag strenger dan het eerste. Het ene na het andere land nam op deze manier restrictieve asiel- en immigratiewetgeving aan, uit angst anders te ‘aantrekkelijk’ te worden voor asielzoekers. Zo werd een race om de status van ‘minst aantrekkelijke asielland’ ingezet.

Europa stoomt op

De Schengensamenwerking heette vanaf het begin een experiment te zijn, een soort test voor de toekomstige samenwerking tussen alle landen die deel uitmaakten van de Europese Gemeenschappen. Tegelijk met de onderhandelingen over de verdragen van Schengen werd er in diverse hooggeplaatste kringen nagedacht over mogelijkheden om de sukkelende Europese integratie vooruit te stuwen.
Vanuit de Europese Commissie en de European Round Table (een invloedrijk gezelschap Europese industriëlen) werd voorgesteld in versneld tempo een interne Europese markt te creëren. In 1992 moest Europa omgevormd zijn tot één interne markt zonder grenscontroles, met vrije aanbesteding van overheidsopdrachten en met geharmoniseerde technische standaarden. Dit op de Philips-burelen bedachte `Europa 1992′, werd tijdens de Intergouvernementele Conferentie (igc) van 1985 omarmd door de Europese regeringsleiders.

Analoog aan Schengen startten politie- en justitieambtenaren besprekingen in de `Ad Hoc Groep Immigratie’, om te bezien welke gevolgen Europa 1992 heeft voor het asielbeleid en de politiesamenwerking. De onderhandelingen verliepen hier schijnbaar nog moeizamer dan in Schengenverband. Grote verschillen over het einddoel van de Europese integratie kwamen naar boven. Terwijl voor sommige landen een soort Europese vrijhandelszone volstond, met voor het overige soeverein nationaal beleid, wilden andere landen een volledig geïntegreerde politieke Europese Unie. Ook over de rol van instituties als het Europees Parlement, het Europese Hof van Justitie en de Europese Commissie werd in het verlengde daarvan een stevig robbertje gevochten.
Het leek er eind jaren tachtig even op dat er geen overeenstemming te vinden was. Een groep van nationale topambtenaren, de zogenaamde `Groep van Coördinatoren’, kreeg daarom in 1988 de opdracht het integratieproces weer vlot te trekken. In het `Palma-document’ stelde deze groep vast dat er onoverkomelijke verschillen bestonden tussen de lidstaten over:

het juridisch en politiek raamwerk, de interpretatie van artikel 7a van het eg-Verdrag (waarin het vrij verkeer van personen is opgenomen, red.) en de daaruit voortvloeiende verplichtingen, de mate waarin al politieke beslissingen zijn genomen en waar de competentie voor besluitvorming en beleid ligt.

Deze politieke meningsverschillen moesten volgens de Groep van Coördinatoren als een gegeven beschouwd worden. Ze concentreerden zich daarom op praktische maatregelen, die ook zonder de doelstelling van vrij personenverkeer voor alle lidstaten waardevol zijn en die de `juridische en politieke kwesties niet beïnvloeden.'(3)
Het Palma-document volgde inhoudelijk de lijnen die al zijn uitgezet door Schengen. Versterking van de buitengrenscontrole, samenwerking bij het visum- en toelatingsbeleid en nauwere samenwerking tussen de politie in de Europese lidstaten.
Op het gebied van asiel werden drie belangrijke maatregelen voorgesteld. Ten eerste een mechanisme om vast te stellen welke lidstaat een asielverzoek moet behandelen. Net als onder Schengen kunnen asielzoekers slechts in één lidstaat een asielverzoek indienen. Ten tweede werd voorgesteld om verkorte procedures in te voeren voor `kennelijk ongegronde’ asielverzoeken. Ten derde moeten de lidstaten minimumwaarborgen vaststellen voor de nationale asielprocedure.
Met het Palma-document in de hand gingen verschillende werkgroepen, subgroepen, stuurgroepen en ad hoc groepen aan de slag. Het werd een ondoorzichtig proces van onderhandelen, afwegen en inzetten, met wisselend resultaat. Dit kwam vooral doordat de samenwerking een intergouvernementeel karakter had. Het waren onderhandelingen tussen regeringen, waarbij elk land een vetorecht had. Daarnaast kunnen echte maatregelen, die een bindende werking hebben, slechts in de vorm van verdragen worden afgesloten. Na een moeizaam onderhandelingsproces volgen dan nog jarenlange rondes van ratificatie door de verschillende nationale parlementen. Het heeft dus heel wat voeten in de aarde voor er daadwerkelijke besluiten uit intergouvernementele koker komen.

Toch werd er eind jaren tachtig veel in gang gezet. Zo werd in 1990 het Verdrag van Dublin ondertekend en kwam in 1991 een ontwerpverdrag Buitengrenzen tot stand. Met het Verdrag van Dublin werd geregeld dat in slechts één lidstaat asiel kon worden aangevraagd. Zo wilden de Europese landen voorkomen dat asielzoekers in meerdere Europese landen een asielaanvraag konden indienen. Tegelijkertijd hoopte men dat dit mechanisme zou leiden tot een eerlijke verdeling van asielaanvragen over Europa.

Het duurde tot september 1997 voordat alle twaalf Europese lidstaten het Verdrag van Dublin hadden geratificeerd. Ondanks de harde kritiek van het Nederlandse parlement op het ondemocratisch bestuur van Schengen, accepteerden de parlementariërs eenzelfde constructie voor Dublin. Het `Artikel 18 Comité’, dat toeziet op de naleving van `Dublin’ en ook nieuwe bindende besluiten kan nemen, heeft niet te lijden onder een overvloed aan parlementaire controle. Geen enkel parlement of rechter kan de besluiten van dit comité beïnvloeden of controleren.
Met de ontwerpovereenkomst Buitengrenzen hoopten de lidstaten een gemeenschappelijke basis te creëren voor de controle van de buitengrenzen. In 1991 werd in principe overeenkomst bereikt over het verdrag. Er werden officiële toegangsplaatsen aangewezen waar alle binnenkomende reizigers gecheckt moeten worden. Op illegale grensoverschrijding kwamen boetes te staan. Visabepalingen, -beleid en -modellen werden geharmoniseerd. Ook stonden er bepalingen in over de verwijdering van illegalen en uitgeprocedeerde asielzoekers.
De definitieve ondertekening van dit Verdrag liep echter stuk op twee punten die wel vaker voor problemen in Europa zorgen. Spanje blokkeerde de besluitvorming vanwege de status van Gibraltar (Gibraltar is nog steeds een Britse kolonie) en er kon geen overeenstemming worden bereikt over de rol van het Hof van Justitie.

Neerwaartse spiraal

De val van de Berlijnse Muur in 1990 leidt, na aanvankelijk euforische overwinningskreten, tot grote paniek bij vooral de justitiële beleidsmakers. De verhoudingen in Europa, die decennialang min of meer bevroren zijn geweest in de constellatie van de koude oorlog, worden door elkaar geschud. Met het wegvallen van het IJzeren Gordijn gaapt er aan de oostflanken van Europese Unie onverwacht een gapend gat, waardoor Europese regeringsleiders in hun meer apocalyptische visoenen miljoenen Russische paupers zien binnenkomen. Terwijl de gemiddelde westerse televisiekijker vertederd de onafzienbare stoet gezellig pruttelende Trabantjes aanschouwt die optrekt naar de Berlijnse toonzalen van welvaart en luxe, mijmeren justitieambtenaren nostalgisch over die goede oude tijd waarin gestaalde Vopo’s elke illusie over een vlucht naar het Westen vakkundig om zeep hielpen.
Als zich in Joegoslavië een werkelijke humanitaire ramp voordoet en er een exodus van vluchtelingen naar Italië op gang komt, worden er in allerijl harde maatregelen genomen. Om te beginnen wordt er in 1992 in Londen door de Europese justitieministers een resolutie over `kennelijk ongegronde’ asielverzoeken aangenomen. Een asielverzoek is volgens deze resolutie `kennelijk ongegrond’ als elke grond ontbreekt aan de claim van vervolging, als er sprake is van opzettelijke misleiding, of als er misbruik gemaakt wordt van de asielprocedure. In dergelijke gevallen kan de asielprocedure versneld afgehandeld worden. De uitwerking van deze `gemeenschappelijke richtlijn’ leidt tot resoluties over `veilige landen’ en `veilige derde landen’. Een asielverzoek van iemand uit een veilig land wordt als kennelijk ongegrond beschouwd. Komt iemand via een veilig derde land, dan is het asielverzoek ook kennelijk ongegrond: men had een asielverzoek kunnen en moeten indienen in het veilige derde land.
Hoewel de resoluties officieel geen bindende besluiten vormden, waren de lidstaten politiek meer dan gebonden aan de uitvoering van de resoluties. In Nederland heeft dat geleid tot wijziging van de Vreemdelingenwet. Met een 24-uurs procedure in aanmeldcentra als Zevenaar en Rijsbergen moest de eerste schifting tussen `gegronde’ en `kennelijk ongegronde’ asielverzoeken gaan plaatsvinden. Ook werd een lijst van `veilige’ landen samengesteld. Naast alle lidstaten van de Europese Unie, staan daar ook Bulgarije, Ghana, Hongarije, Polen, Roemenië, Senegal, Slowakije en Tsjechië op.

Een belangrijke stap richting een gemeenschappelijk asiel- en migratiebeleid vormen de oprichting van CIREFI en CIREA. Deze Centra voor Beraad en Gegevensuitwisseling, de één inzake Asiel en de ander inzake Grensbewaking en Immigratie, zijn bedoeld om inzicht te krijgen in het functioneren van het beleid in de verschillende lidstaten. Aan de hand van deze rapporten worden er gezamenlijke analyses gemaakt. Het cirea kreeg nog als specifieke taak de samenstelling van landenrapporten waarin de situatie van herkomstlanden wordt beoordeeld.

De neerwaartse spiraal die met Schengen ingezet was, kreeg op deze manier in groot Europees verband vervolg. Uit de uitgelekte resolutie over kennelijk ongegronde asielverzoeken bleek dat de ambtenaren in Europa slechts één doel voor ogen stond: zo veel mogelijk asielzoekers en immigranten buiten Europa houden. ‘Intercontinentale bewegingen zijn zelden nodig om bescherming te vinden’, stelde de Ad Hoc Groep Immigratie.

Degenen die schending van de mensenrechten vrezen moeten als het even kan in hun eigen land blijven en daar bescherming bij hun eigen autoriteiten zoeken of anders bescherming in hun eigen regio zoeken.(4)

De praktijk blijkt echter weerbarstiger. Als de oorlog in het voormalig Joegoslavië in 1992 definitief uitbarst, vinden veel vluchtelingen hun weg naar West-Europa. Duitsland en Nederland nemen de meeste vluchtelingen op en proberen de andere Europese landen over te halen een evenredig deel van de vluchtelingen over te nemen. Deze weigeren mee te werken, waarop beide landen het begrip `tijdelijke bescherming’ introduceren.

Tijdens de bijeenkomst van ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken in juni 1993 in Kopenhagen werd een resolutie aangenomen die `richtlijnen geeft voor de opname van bijzonder kwetsbare personen uit het voormalig Joegoslavië’. Het Verdrag van Genève werd met deze resolutie fiks op de helling gezet. Etnisch geweld en interstatelijk vervolging worden namelijk niet langer gezien als vluchtgronden die volgens het Verdrag van Genève recht op asiel geven.
De vluchtelingen kregen slechts tijdelijke bescherming. In Nederland leidde deze maatregel tot de invoering van een speciale `ontheemdenstatus’, die minder rechten en waarborgen kent dan een asielstatus. Deze benadering zou later school maken in Europa.

Duitse druk

Het jaar 1992 naderde met rasse schreden, terwijl de meeste politieke en institutionele vraagstukken van een geïntegreerd Europa nog steeds niet opgelost waren. De interne markt had redelijk vorm gekregen, maar vraagstukken als buitenlandse zaken, defensiebeleid, asiel- en immigratiebeleid, justitie en binnenlandse zaken lagen nog steeds op de onderhandelingstafel.
In 1991 startte een nieuwe Intergouvernementele Conferentie. Duitsland zette zwaar in op een gemeenschappelijk asielbeleid. Het land ontving zo’n beetje twee derde van alle Europese asielverzoeken. Krachtdadig en geharmoniseerd Europees beleid bleef, zoals hierboven geschetst, hangen in de langdurige ratificatieprocedures. Dat was zeer tegen de zin van Duitsland. Duitsland zette tijdens de igc-onderhandelingen in op verdere harmonisering van het asielbeleid. Daarnaast wenste Duitsland de intergouvernementele besluitvorming om te zetten in zogenaamde communautaire besluitvorming. Besluiten kunnen dan met meerderheid van stemmen worden genomen en krijgen meteen de status van Europese wetgeving. De jarenlange nationale ratificatieprocedures behoren dan tot het verleden.

Het Nederlandse voorzitterschap pakte de wens van Duitsland op en deed een poging te omschrijven wat er allemaal komt kijken bij een uniform Europees asiel- en immigratiebeleid. De Nederlandse nota geeft een aardig inzicht in de analyse die de beleidsmakers hanteren. De Nederlandse ambtenaren gingen uit van het feit dat legale migratie naar Europa vrijwel onmogelijk is. Toch kwamen er veel mensen naar Europa. Ergo: die maken misbruik van de asielprocedure of komen illegaal de grenzen over.
Nederland stelde daarom voor om de definitie van het begrip ‘vluchteling’ restrictiever en uniform vast te leggen. Daarnaast moesten de concepten `veilige landen’ en `veilige derde landen’ snel ingevoerd worden. Daartoe moest er een gezamenlijke beoordeling komen van landen van herkomst. Daarnaast was de samenwerking bij bestrijding van illegale immigratie dringend aan revisie toe.
Een ander belangrijk punt was volgens het Nederlands Voorzitterschap de onderlinge solidariteit in Europa. Het geeft geen pas, vond Nederland, om het asielprobleem maar bij de buren te leggen door constant het eigen nationaal beleid aan te scherpen. Op alle gebieden die bepalen hoe `aantrekkelijk’ een land is voor een asielzoeker, moest daarom een gezamenlijk beleid gevoerd worden. Dit zou moeten leiden tot dezelfde asielprocedures, dezelfde inhoudelijke beoordeling, eenzelfde niveau van opvang, maar ook een uniform uitzettingsbeleid. Ook illegaal verblijf moest gemeenschappelijk worden aangepakt, met als speerpunten de aanpak van illegale arbeid en de uitsluiting van illegalen van collectieve voorzieningen.
Het laatste grote punt van het Nederlandse werkprogramma betrof de wijze waarop dit alles bereikt kon worden. De resultaten van de Europese samenwerking waren weliswaar mager, stelde Nederland, maar met het Verdrag van Dublin en het Buitengrenzenverdrag was er een begin gemaakt. Hierdoor ontstond volgens Nederland vanzelf de noodzaak om ook op andere terreinen tot harmonisatie over te gaan. Door op bepaalde terreinen een begin van samenwerking te verkrijgen, stuitten de lidstaten vanzelf op de discrepantie met terreinen waarop nog geen harmonisatie heeft plaatsgevonden. Zo zal men ­ door de praktijk gedwongen ­ inzien dat alleen verdere harmonisatie de problemen kan oplossen, dachten de Nederlandse ambtenaren.(5)

De IGC-onderhandelingen van 1991 monden uit in het Verdrag van Maastricht. Het Nederlands werkprogramma wordt in zijn geheel aangenomen. Op verzoek van Duitsland wordt een `Verklaring inzake Asiel’ aan het Verdrag van Maastricht toegevoegd. Hierin verklaren de lidstaten de samenwerking op het terrein van asiel als een prioriteit te zien. Uiterlijk op 31 december 1993 moet de harmonisering van het asielbeleid een feit zijn.
Dit optimistische streven werd echter in hetzelfde Verdrag van Maastricht onderuitgehaald door de structuur waarin de samenwerking werd gegoten. Het beleidsterrein van Justitie en Binnenlandse Zaken wordt wel verankerd in de Europese Unie, maar wordt niet communautair. Justitie en Binnenlandse Zaken krijgen een eigen `pijler’, met eigen procedures en eigen instituties.

De Eerste Pijler van de Europese Unie betreft het oude EG-beleid, zoals landbouw, transport, arbeidsomstandigheden en productnormen. Op deze beleidsterreinen heeft het dagelijks bestuur van de Europese Unie, de Europese Commissie, een exclusief recht om beleidsvoorstellen te doen. Het Europees Parlement heeft hierover medezeggenschap. Regels die worden aangenomen zijn bindend voor alle lidstaten in de vorm van Gemeenschapsrecht.

De Tweede Pijler is de samenwerking op het gebied van buitenlands beleid en veiligheidsbeleid. De besluitvorming vindt plaats op basis van unanimiteit. Eén lidstaat kan zo een besluit tegenhouden.

Ook in de Derde Pijler vindt besluitvorming op deze wijze plaats. Daarbij hebben de Europese instellingen als het Europees Parlement en het Hof van Justitie geen enkele bevoegdheid. De Raad van Ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken (JBZ-Raad) is het hoogste beslissingsorgaan in de Derde Pijler. Daaronder staat een structuur van werkgroepen, subgroepen en stuurgroepen, die via het hoogste ambtelijk overleg, het K4-Comité, het beleid voorbereidt.
De lidstaten moeten het dus helemaal met elkaar eens zijn wil er een besluit vallen. Naast verdragen kan de JBZ-Raad haar besluiten ook vastleggen in resoluties, gemeenschappelijke standpunten of optredens en aanbevelingen.

Politbureau

Het Verdrag van Maastricht veranderde weinig aan de mogelijkheden tot democratische of juridische controle op de beleidsvorming van de JBZ-Raad. Belangrijke terreinen als politiesamenwerking, asielbeleid en immigratiebeleid werden net als bij het Schengenakkoord prijsgegeven aan het ambtelijke voorbereidingscircuit. Zelfs voor ministers blijkt het een gesloten wereld te zijn. Oud-minister van Justitie Winnie Sorgdrager schrijft in haar memoires:

In het begin had ik niet door hoeveel ambtenaren van Justitie regelmatig naar Brussel afreisden voor de onderhandelingen. Na verloop van tijd ben ik begonnen samen met de ambtenaren die naar Brussel gingen een lijn op te stellen voor het Nederlands standpunt bij de onderhandelingen. En dat bleek nieuw. Men was niet zo gewend aan de bemoeienis van een bewindspersoon met deze zaken, al was het maar omdat het meestal om zeer specialistische gebieden ging.(6)

Waar de controle voor ministers al zo moeilijk ligt, mag duidelijk zijn dat het parlement vaak helemaal buitenspel staat. De Tweede Kamer bedong daarom bij de ratificatie van het Verdrag van Maastricht een zogenaamd instemmingsrecht. Net als bij bindende besluiten van het Uitvoerend Comité van Schengen, moeten de minister van Justitie en Binnenlandse Zaken minimaal twee weken voor ze een besluit in de JBZ-Raad nemen, goedkeuring vragen aan de Tweede Kamer.

Het grote probleem bij dit goedkeuringsrecht bleek echter de korte voorbereidingstijd en de zwakke positie bij de verwerping van een besluit. De stapels papier die de parlementariërs in een mum van tijd moeten doorwerken zijn te groot om de finesses van een voorstel te kunnen doorgronden. Gerrit Jan Wolffensperger (D66) vroeg zich ooit hardop af of hij `zoekend en tastend in de papiermassa, wel het juiste stuk zat te lezen’.(7) Meerdere parlementariërs noemden de controle op de jbz-Raad `een farce’, `een schertsvertoning’ of `een blamage voor parlementariërs om zo de schijn van controle te wekken’. In het Nederlands Juristen Blad van 11 april 1997 concludeerde universitair docent strafrecht André Klip dat de jbz-Raad meer gelijkenis vertoonde met een politbureau dan een westerse democratie.

In de praktijk blijkt de Derde Pijler uitermate moeizaan te werken. Het intergouvernementele karakter blijft bepalend voor de snelheid waarmee nieuwe maatregelen kunnen worden genomen. Bovendien is erg onduidelijk hoe bindend bepaalde maatregelen nu eigenlijk zijn. Zo schreef André Klip dat:

…ten aanzien van met name het gemeenschappelijke optreden onduidelijkheid bestaat over de bindende werking. Opmerkelijk is dat de landen van de Europese Unie zich in artikel K.3 hebben gebonden aan twee besluiten (gemeenschappelijk standpunt en gemeenschappelijk optreden) waarover de regeringen geen helderheid aan het parlement konden geven omtrent de juridische status. In Nederland gaat de regering ervan uit dat dergelijke optredens een bindende werking hebben. In andere lidstaten wordt dit ten stelligste ontkend.(8)

Minister Sorgdrager bleek vooral een pragmatische opstelling te hebben:

Wij proberen in de praktijk onze asielwetgeving af te stemmen op de gemiddelde beleidslijn in Europa. We hopen dat dan een min of meer eenvormig beleid in Europa gehanteerd wordt. Dat is echter ook maar een gok.(9)

Hoewel er weinig bindende besluiten uit de jbz-Raden rolden, volgden wel een aantal resoluties die duidelijk maakten dat de verscherping van het asielbeleid geen tijdelijke zaak was.

Zo neemt in juni 1995 de JBZ-Raad een resolutie over minimumwaarborgen voor asielprocedures aan. Het woordje ‘waarborgen’ is enigszins misplaatst, want de resolutie betekent vooral een aantasting van de rechten van asielzoekers. Ook de in maart 1996 aangenomen Resolutie over een gezamenlijke definitie van vluchteling leverde een aanzienlijke verslechtering van het asielbeleid op. De gangbare definitie van het Verdrag van Genève werd ingeperkt tot alleen diegenen die vervolgd worden door de staat. Andere vluchtelingen, die het slachtoffer zijn van milities, knokploegen of afscheidingsbewegingen, zouden niet meer in aanmerking moeten komen voor asiel.

Illegale immigratie werd in de loop der jaren steeds hoger op de JBZ-agenda geplaatst. Nederland en Duitsland speelden hierin duidelijk een voortrekkersrol. Het blijkt vaak moeilijk om illegalen te verwijderen naar hun herkomstland. Zij stelden voor om terugnameovereenkomsten met herkomstlanden direct te koppelen aan handelsakkoorden die de Europese Unie sloot. Ook daar bleek overeenstemming moeilijker te liggen dan verwacht. In de Zuidelijke lidstaten vormen illegalen vaak een dankbaar arbeidsreservoir. Deze landen hadden dan ook weinig behoefte aan een dergelijke koppeling. Wat met de Zuidelijke lidstaten niet lukte, kreeg Duitsland wel voor elkaar met de Oost-Europese buurlanden. Onder sterke economische druk en als voorwaarde om op termijn te kunnen toetreden tot de Europese Unie, sloten deze landen stuk voor stuk overnameovereenkomsten. Op die manier bleven steeds meer asielzoekers en migranten steken in Midden- en Oost-Europa. In reactie daarop verscherpten de Midden- en Oost-Europese landen hun asielbeleid en probeerden ze de asielzoekers weer te verwijderen naar hun oosterburen. Europa’s cordon sanitair rukt zo steeds verder op naar het oosten.
De politieke druk om iets te doen aan illegale immigratie bleek het duidelijkst op de Europese Top in december 1994 te Essen. Tot ieders verbazing werd daar besloten om de het mandaat van de European Drugs Unit – de voorloper van Europol – uit te breiden met de bestrijding van illegale migratie en mensensmokkel.

Veiligheidsverbond

Terwijl de resultaten van de Derde Pijler achterblijven bij de verwachtingen, dendert de Schengenmotor op de achtergrond bijna ongemerkt verder. Naast de Benelux, Frankrijk, Duitsland, Spanje en Portugal werd Schengen ook ingevoerd in Italië, Griekenland en Oostenrijk. Ook de landen die in de Europese wachtkamer zaten (Denemarken, Zweden en Finland) waren al druk doende hun beleid Schengenbestendig te maken. Zwitserland verbond zich via een zogenaamd parallel-akkoord aan de Schengensamenwerking. Daarmee is het geen officieel lid van Schengen, maar volgt het het Schengenbeleid wel zo volledig mogelijk.
Een vergelijkbare positie nemen Noorwegen en IJsland in. Deze landen zijn ook geen lid van de Europese Unie, wat een voorwaarde is voor het lidmaatschap van Schengen. In Noorwegen sprak de bevolking zich in een referendum uit tegen het lidmaatschap van de Europese Unie. Noorwegen en IJsland vormen met de andere Scandinavische landen een paspoortunie, zonder binnengrenzen en met één gemeenschappelijke buitengrens. Om deze paspoortunie te kunnen handhaven, sloten Noorwegen en IJsland ook een parallel-akkoord met Schengen, waardoor alle Schengenmaatregelen via een achterdeur toch werden binnengehaald.
De Duitse minister van Binnenlandse Zaken, Manfred Kanther, roemde Schengen als een ‘mijlpaal’ in de geschiedenis van de Europese ontwikkeling.

Het zich integrerende continent moet een veiligheidsverbond worden. Dat is de overtuigende strategie van Schengen, waartoe steeds meer staten zich bekennen. De maatregelen beginnen hun effect te krijgen en leggen het fundament voor een Europa van de binnenlandse veiligheid.(10)

De jaren 1993 tot 1997 kenmerken zich vooral door het in de praktijk brengen van wat er de jaren ervoor bedacht is. De Schengensamenwerking komt tot volle wasdom en is vooral sterk in de praktische, operationele samenwerking tussen politie-, justitie-, en migratiediensten van de lidstaten. De jbz-samenwerking van de Europese Unie, zoals die in het Verdrag van Maastricht werd vastgelegd, moest vooral de grote inhoudelijke lijnen van het beleid bepalen en aanzetten geven tot meer harmonisatie van het Europese beleid.
In 1996 start de Europese Unie, onder Nederlands Voorzitterschap, opnieuw onderhandelingen in het kader van een Intergouvernementele Conferentie. Het gezamenlijke asiel- en migratiebeleid is een van de punten waar de Europese regeringsleiders opnieuw naar kijken.

1. Kamerstukken 19 326 nr. 2, 1985/1986.

2. Kamerstukken 19 637 nr. 104, 7 juni 1994.

3. Free movement of persons, a report to the European Council by the Coordinators Group, Brussel 1998.

4. Draft Resolution on Manifestly Unfounded Applications for asylum: progress report on discussions in the Asylum sub-group, SN 3926/92 WGI 1195 AS 128.

5. Report from the ministers responsible for immigration to the European Council meeting in Maastricht on immigration and asylum policy, SN 4038/91 WGI 930, Brussel, 3 december 1992.

6. Winnie Sorgdrager, Een verantwoordelijke minister. De Geus, Breda, 1999.

7. Kamerstukken 23 490 nr. 10, 31 maart 1994.

8. André Klip in het Nederlands Juristen Blad, 1997.

9. Kamerstukken 23490 nr. 19, 28 november 1994.

10. Das Schengener Abkommen. Dokumentation des Bundesministeriums des Innners zum Schengener Durchführungsübereinkommen anlasslich des ersten Jahrestages der Inkraftsetzung.