Terwijl binnen Schengen en de JBZ-Raad volop wordt geprobeerd zo veel mogelijk uit de Koerden-crisis te slepen, neemt Oostenrijk op 1 juli 1998 de voorzittershamer van de Raad van de Europese Unie over van Luxemburg. Traditioneel ontving Oostenrijk als vooruitgeschoven post richting Oostblok veel politieke vluchtelingen uit Oost-Europa. Ook na de val van de Muur was Oostenrijk voor veel vluchtelingen de toegangspoort tot Europa. Vanaf 1990 heeft dit geleid tot een zeer strenge wetgeving op het gebied van asiel en immigratie. Zo kent Oostenrijk al jarenlang dalende quota voor gezinshereniging, zeer korte asielprocedures, opvang voor slechts een derde van de asielzoekers en de beruchte Schubhafte, gevangenissen voor illegalen. Asielzoekers en immigranten vormen een constant thema in de Oostenrijkse politiek, waar extreem-rechtse politici als Jürgen Haider bij de laatste verkiezingen een kwart van de stemmen binnensleepten. Oostenrijk stelt zich het ambitieuze doel om serieus werk te maken van de afspraken over asiel en migratie, zoals die in het Verdrag van Amsterdam (juni 1997) zijn vastgelegd. In de maanden voorafgaand aan het voorzitterschap stelden ambtenaren van de minister van Binnenlandse Zaken, Karl Schlögl, een stevige discussienota op. Ze kregen daarbij de hulp van Directoraat H (Justitie en Binnenlandse Zaken) van het Secretariaat-Generaal van de Europese Commissie en de andere landen van de Europese trojka, Engeland en Duitsland.(1) Volgens de Oostenrijkers zou dit `strategiedocument inzake migratie en asiel’, dat in september 1998 uitlekt, de basis moeten vormen voor het toekomstige Europese immigratiebeleid.

De Oostenrijkse discussienota komt op een belangrijk moment. Het Europese asielbeleid is tot dan toe voornamelijk een ad hoc beleid geweest, waar nationale belangen de toon zetten en de lidstaten zich achter elkaar verschuilen. Het heeft tot een ondoorzichtige en oncontroleerbare neerwaartse spiraal geleid, waarin de lidstaten elkaar beconcurreren om de status van minst aantrekkelijke asielland.

Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam verandert dat. Op termijn worden besluiten over asiel en migratie met meerderheid van stemmen genomen en zijn ze voor de lidstaten juridisch verbindend. De vrijblijvendheid en het opportunisme die nu nog vaak in hoge mate aan het Europese beleid kleven, zijn er dan vanaf. Voor die periode, waarin spijkers met koppen zullen worden geslagen, is de nota geschreven.

Modern vluchtelingenschap

Het aardige van het document is dat nu eindelijk eens zwart op wit kwam te staan wat er in de wandelgangen van Brussel besproken wordt. Bij de voorbereiding van het Verdrag van Amsterdam was duidelijk dat de beleidsmakers de besluitvorming in de Derde Pijler te traag vonden, en dat het nogal schortte aan de uitvoering van de gemeenschappelijke afspraken. De constatering van de Oostenrijkers dat er maar bar weinig terecht is gekomen van een gemeenschappelijk asiel- en immigratiebeleid, wordt dan ook door vrijwel iedereen gedeeld. Ook veel ngo’s zijn van mening dat het asiel- en migratiebeleid een Europese zaak is en dat het ontbreekt aan duidelijk beleid. Het was dan ook niet deze constatering die veel beroering teweegbracht.
Wat wel als een schokgolf door Europa denderde was de beperking van het Verdrag van Genève die de Oostenrijkers voorstelden. Dit Verdrag zou volgens de Oostenrijkse strategienota niet langer op alle vluchtelingen van toepassing moeten zijn. Als belangrijkste reden voeren de Oostenrijkers op dat de geopolitieke situatie de afgelopen tien jaar sterk is gewijzigd. Het Verdrag van Genève stamt uit 1951 en ging uit van de vervolging van individuen door een dictatoriaal regime. Daarmee werd in eerste instantie vooral gedoeld op communistische landen. In die zin was het Verdrag van Genève een product van de koude oorlog.

Volgens de Oostenrijkse nota passen de huidige vluchtelingen niet meer binnen dit concept. Zij zijn op de vlucht voor burgeroorlogen, afscheidingsoorlogen, etnisch geweld of geweld van rivaliserende machtsgroepen in versplinterde staten. Het Verdrag van Genève is daarvoor noch bedoeld, noch geschikt, en moet dus ook niet langer de basis zijn voor de beoordeling van dergelijke asielverzoeken, vindt Oostenrijk.
Het Verdrag van Genève zou weliswaar uitgebreid kunnen worden met nieuwe criteria voor `modern’ vluchtelingenschap, maar daar is Oostenrijk geen voorstander van. Het voorziet (overigens zonder daar duidelijke argumenten voor aan te voeren) onoplosbare problemen bij de beoordeling van dergelijke verzoeken. Dat de unhcr diverse malen duidelijk heeft gemaakt dat slachtoffers van burgeroorlogen en etnisch geweld wel degelijk binnen de criteria van het Verdrag van Genève passen, wordt voor het gemak over het hoofd gezien.
Daarom pleit Oostenrijk voor de invoering van een nieuwe, Europese asielwet. In die wet kunnen voor `traditionele’ vluchtelingen de criteria en procedures van het Verdrag van Genève gehandhaafd blijven. Voor degenen die vluchten voor etnisch geweld en burgeroorlog moet een andere oplossing komen.

Het verkrijgen van bescherming moet daarbij niet langer gezien worden als een individueel recht, maar als een politiek aanbod van de kant van het gastland (…) Het asielbedrijf kan dan getransformeerd worden van een verspillende machine waarmee nauwelijks resultaten worden geboekt, tot een instrument voor snelle, tijdelijke hulp in het raamwerk van de politieke mogelijkheden (…) De asielsector zou minder gebaseerd moeten worden op rechtstatelijke procedures en afdwingbare individuele rechten en meer op politieke benaderingen.(2)

Het is vooral dit onderdeel van de strategienota die een storm van kritiek oproept. Organisaties als de European Council on Refugees and Exiles (ecre), Amnesty International en ook de vluchtelingenorganisatie van de Verenigde Naties, de unhcr, wijzen resoluut de suggestie van een wijziging van het Verdrag van Genève af. De drie organisaties benadrukken dat het Verdrag van Genève in Europa al zeer restrictief wordt geïnterpreteerd. Amnesty International schrijft bijvoorbeeld:

Hoewel de Oostenrijkse regering ervan uitgaat dat artikel 1 van het Vluchtelingenverdrag alleen bescherming biedt aan vluchtelingen voor `dictatoriale regimes’, wordt wereldwijd erkend dat het Verdrag van Genève welbeschouwd ook inhoudt dat bescherming moet worden geboden aan mensen op de vlucht voor interstatelijke conflicten.(3)

Ook het voorstel om iedereen die zonder papieren of met valse papieren Europa binnenkomt direct af te wijzen, schiet de organisaties in het verkeerde keelgat.

Hierover zijn we zeer ernstig verontrust. Dit voorstel houdt geen rekening met de speciale positie van mensen op de vlucht. Zij moeten het recht houden hun verzoek in te dienen en af te wachten in het land van aanvraag.(4)

Politieke kringen reageren voor het merendeel afwijzend op de Oostenrijkse nota. De Groenen in het Europees Parlement noemen het ronduit `schandelijk’. Volgens Joost Lagendijk, die voor GroenLinks zitting neemt in het Europees Parlement, ‘maakt het voorstel een einde aan elke vorm van aanvaardbaar en humaan beleid ten aanzien van vluchtelingen.'(5) Ook de fracties van D66, cda en PvdA wijzen de voorstellen af. Het Tweede-Kamerlid Van Oven (PvdA) noemt de nota een eerste steen in de vijver. ‘De staatssecretaris moet hier krachtig stelling tegen nemen.'(6)
Toch is staatssecretaris van Justitie Job Cohen zelf stukken milder voor de opstellers van de strategienota.

Ik ben blij dat de Oostenrijkers het asielbeleid op de agenda hebben gezet. Het voorstel moet wel een betere balans krijgen, het is niet alleen kommer en kwel met asielzoekers en migranten.(7)

Cohen dingt hiermee flink af op premier Koks reactie, die nog verklaarde dat het Oostenrijks voorstel `het kabinet in het verkeerde keelgat was geschoten’.(8)
Ambtenaren in Brussel lijken het document daarentegen in volle glorie te omarmen. In Het Parool verklaart een anonieme Nederlandse topdiplomaat dat

…het zo niet langer kan. Er zijn bijna geen politieke vluchtelingen meer. Van de honderd komen er misschien vijf voor die kwalificatie in aanmerking. Niets is meer uitgesloten. We moeten samenwerken: vingerafdrukken uitwisselen, illegalen terugsturen en Europol inschakelen.(9)

Knagen aan de fundamenten

Ondanks de vele openbare, rituele bezweringen van politici en beleidsmakers dat men het Verdrag van Genève in het hart koestert, wijst de praktijk van de Europese landen anders uit. Men wil het liefst van het Verdrag af en de individuele, juridisch afdwingbare rechten die asielzoekers eraan ontlenen inwisselen voor een flexibele, politieke omgang met de asielproblematiek. Dat dit nu zwart op wit in een officieel beleidsdocument valt te lezen, verklaart waarschijnlijk de schokreacties. Maar dat het Verdrag van Genève al lange tijd in een terminale fase verkeert kan onmogelijk als een verassing komen.

Al jarenlang knagen de Europese lidstaten aan de fundamenten van het Verdrag van Genève. De invoering van het concept van `veilige landen’ en `veilige derde landen’ door de Europese Justitieministers in 1993 was de eerste stap. Asielverzoeken van mensen die uit een `veilig land’ komen worden in een versnelde procedure als `kennelijk ongegrond’ afgedaan. Asielzoekers die tijdens hun vlucht door een `veilig derde land’ gereisd zijn worden ook afgewezen: ze moeten daar maar asiel aanvragen. Daarmee zeilden de lidstaten langs het juridische randje. Asielverzoeken werden nog wel in behandeling genomen – dat schrijft Genève voor – maar niet langer individueel en inhoudelijk beoordeeld. Door alle landen van Midden- en Oost-Europa tot `veilig land’ te bestempelen, konden de Europese landen vervolgens alle asielverzoeken van mensen die via deze route naar het Westen vluchten afschuiven op het bordje van hun oosterburen.
In 1995 werd het Verdrag van Genève verder ontmanteld. De Europese lidstaten namen een resolutie aan waarin zij vastlegden wat een `vluchteling’ is. In deze definitie wordt een slachtoffer van `niet-statelijk geweld’ – de `moderne’ vluchteling dus – niet langer als vluchteling aangemerkt. En dat stond diametraal tegenover de opvattingen van de unhcr. Omdat de resolutie niet juridisch verbindend was, bleef lange tijd onduidelijk wat de gevolgen ervan zouden zijn. Landen als Duitsland en Frankrijk hebben de resolutie ingevoerd. Nederland heeft het geprobeerd, maar werd uiteindelijk door de Rechtseenheidskamer (rek) teruggefloten. De rek bepaalde dat ook in landen waar overheidsgezag ontbreekt sprake kan zijn van vervolging, waardoor asielzoekers uit zulke landen – Somalië, Afghanistan – in aanmerking kunnen komen voor een vluchtelingenstatus met alle daarbij horende rechten.

Bij de onderhandelingen over het Verdrag van Amsterdam, in juni 1997, werd opnieuw aan de fundamenten van Genève geknaagd. Spanje oefende sterke druk uit om in de asielparagraaf vast te leggen dat het Verdrag van Genève niet van toepassing is op Europese burgers die in een lidstaat van de Europese Unie asiel aanvragen. Door sterke oppositie van vooral de unhcr werd dit voorstel uiteindelijk in afgezwakte vorm aangenomen. De unhcr zag de bui al hangen: als de Europese Unie zou besluiten het Verdrag van Genève niet langer toe te passen in bepaalde gevallen, kon dat andere landen en regio’s wel eens op ideeën brengen.
Een actueel voorbeeld stamt uit begin 1998. Uit een uitgelekt Europees document bleek dat de Europese Unie de mogelijkheden onderzocht om al in een vroeg stadium de komst van (onder andere) Koerdische asielzoekers naar Europa te voorkomen. Uit een vertrouwelijk verslag van besprekingen tussen Europese en Turkse topambtenaren werd duidelijk dat de Europese Unie Turkije financiële en technische hulp aanbood bij het oprichten van detentiecentra voor asielzoekers en het versterken van de grensbewaking. Koerdische asielzoekers uit Noord-Irak en Turkije, maar ook Iraniërs, Irakezen of Afghanen die via Turkije naar Europa proberen te vluchten, zouden al in Turkije moeten worden opgevangen en daar asiel aanvragen. Dat de Turkse asielpraktijk uiterst belabberd is volgens rapporten van zowel Amnesty International als de unhcr, deerde de Europese onderhandelaars niet. De expliciete uitspraak van de Turkse ambtenaren, dat ze op geen enkele manier bemoeienis van de unhcr wenste bij de detentiecentra, vormde voor de Europese Unie ook geen beletsel om de plannen te omarmen.(10)
Een laatste voorbeeld komt van dicht bij huis. De Nederlandse regering heeft een wetsvoorstel ingediend om asielzoekers zonder geldige documenten in een versnelde procedure, zonder inhoudelijke beoordeling van hun verzoek, af te kunnen wijzen. Deze Wet Ongedocumenteerden is inmiddels goedgekeurd door de Tweede Kamer.

Migratiecatastrofe

Hoewel de meeste reacties zich dus richten tegen de aantasting van het Verdrag van Genève, en de directe afwijzing van vluchtelingen zonder of met valse documenten, gaat het Oostenrijks voorstel veel verder. Dit komt ook tot uiting in de manier waarop het document is geschreven.
De geestelijk vader van het document, Manfred Matzka van het ministerie van Binnenlandse Zaken in Wenen, stopt zijn onvrede niet onder stoelen of banken. Asielzoekers komen naar voren als `de tegenpartij’, de wereld bestaat uit één levensgroot potentieel van migranten, het Bosnië-conflict was de grootste `migratiecatastrofe’ van de afgelopen tien jaar en `geboekte winst’ is dat geen enkel Europees land nog in zijn eentje over zal gaan tot verruiming van het asielrecht.
Inhoudelijk pleit de nota voor een wereldwijde migratiestrategie. De migratiedruk zal alleen maar toenemen, gezien de deplorabele stand van zaken in grote delen van de wereld.

De mogelijkheden om de economische oorzaken van migratie te elimineren zijn gelimiteerd. Dat geldt ook voor demografische en milieufactoren, evenals voor een duurzame verandering in de mensenrechtensituatie. Politieke samenwerking tussen gastlanden, transitlanden en herkomstlanden is het enige beloftevolle pad.(11)

`Politieke samenwerking’, dat klinkt aardig. Het roept het beeld op van gelijkwaardige partners die in een zorgvuldige afweging van elkaars belangen proberen samen vooruitgang te boeken. Maar in dit geval ligt het anders. Het is slikken of stikken. Europa wil minder asielzoekers en migranten, de landen van herkomst en doorgang moeten daar goedschiks of kwaadschiks aan meewerken. Zo niet, dan volgen er sancties. Er is dan ook geen sprake van politieke samenwerking, maar van politieke dictaten, opgelegd door de landen die vanwege hun machtige positie kunnen wikken en beschikken.
Economische samenwerking en ontwikkelingshulp moeten volgens de Oostenrijkers daarom afhankelijk worden gemaakt van de bereidheid van landen om te voldoen aan de migratiedoelen van de Europese Unie.
In de nota wordt een model van `concentrische cirkels’ geschetst. De eerste cirkel bestaat uit de Europese Unie, waar de Schengenstandaard geldt. De tweede cirkel bevat de aspirant-lidstaten in Midden- en Oost-Europa en de landen aan de Middellandse Zee. In ruil voor het lidmaatschap van de Europese Unie moeten deze landen de Schengenstandaard op het gebied van grenscontrole, visumpolitiek, asielprocedures en verwijderingsbeleid overnemen. Een derde cirkel wordt gevormd door Turkije, Noord-Afrika en de landen van het cis. Zij moeten zich primair concentreren op grenscontroles, transitcontroles en de bestrijding van mensensmokkel. In ruil daarvoor biedt de Europese Unie hun intensievere economische samenwerking aan. De vierde cirkel ten slotte bestaat uit het Midden-Oosten, China en Afrika. Daar wordt ontwikkelingshulp als breekijzer ingezet.
Voor het model van concentrische cirkels is het volgens de Oostenrijkers dringend nodig om het asiel- en immigratiebeleid een veel prominentere rol te laten spelen binnen het algehele beleid van de Europese Unie.

De besluitvormende instanties raken er steeds meer van overtuigd dat er zuiver op het gebied van asiel- en vreemdelingenrecht of op het terrein van de ministeries van Binnenlandse Zaken en Justitie geen oplossingen voorhanden zijn, doch dat er daarentegen behoefte is aan op samenwerking berustende, supranationale en allesomvattende, multidisciplinaire initiatieven.(12)

Het migratievraagstuk zal een centrale plaats moeten innemen in zowel het buitenlandse beleid, de ontwikkelingshulp, en de uitbreidingsstrategie van de Europese Unie. Er zal ook daadwerkelijk ingegrepen moeten worden in gebieden met etnische conflicten om migratie te voorkomen, iets wat we vrij snel daarna in Kosovo al zien gebeuren. Ontwikkelingshulp zal voornamelijk moeten gaan naar landen waar de meeste migranten vandaan komen.

Als absoluut speerpunt voor de komende vijf jaar wordt de bestrijding van illegale migratie en mensensmokkel genoemd. Onder dit punt zien de opstellers van het strategiedocument een ideale mogelijkheid om Europa af te sluiten: slechts mensen die de legale weg volgen moet de mogelijkheid tot immigratie en integratie geboden worden. Te allen tijde moet er worden voorkomen dat `illegale immigranten’ Europa binnenkomen. De grenscontrole moet daartoe nog beter, mensensmokkel moet hard aangepakt worden, en er moet een wereldwijd systeem voor vingerafdrukken van mensensmokkelaars, illegalen en afgewezen asielzoekers komen.
Maar ook binnen Europa moeten `illegalen’ volgens de Oostenrijkers strenger worden aangepakt. Een intensiever binnenlands vreemdelingentoezicht en een harde aanpak van werkgevers die illegalen in dienst hebben is volgens de Oostenrijkers essentieel. Om `misbruik’ van de asielprocedure te voorkomen, moeten deze procedures snel afgehandeld worden. Een effectief verwijderingsbeleid is daarbij onontbeerlijk.

Een belangrijk middel ter regulering van migratie zien de Oostenrijkers in het instellen van quota. De Oostenrijkers zien nog wel in dat quota niet voor vluchtelingen kunnen gelden. Ze stellen echter wel voor om het aantal erkende vluchtelingen mee te laten tellen voor het quotum van het volgend jaar. Ook zou het quotum jaarlijks naar beneden bijgesteld moeten worden, pas dan heeft het volgens de Oostenrijkers een regulerende werking.
Daarnaast stellen ze een beter Europees systeem ter registratie van migratiebewegingen voor. Het inzicht ontbreekt nu bijna volledig, `er is nog steeds gebrek aan actuele en betrouwbare gegevens over het concrete migratiepotentieel in de voornaamste emigratielanden’. Voor crisissituaties zou er een early warning system moeten komen, `aan de hand waarvan in voorkomende gevallen met spoed analyse kan worden verricht en een strategie kan worden uitgewerkt’.(13)
Inmiddels liggen er voorstellen voor een dergelijk early warning system.

`Alle informatie wijst erop dat de illegale immigratie die beheerst wordt door de georganiseerde mensensmokkel een voortdurende bedreiging zal blijven vormen voor de lidstaten van de Europese Unie’, valt in een Europese nota te lezen. Er moet aan alarmsysteem komen, waarbij ook de aspirant-lidstaten betrokken zijn. Het systeem moet onmiddellijk informatie verstrekken over de ‘eerste tekenen van illegale immigratie en mensensmokkel’ en ‘incidenten en feiten die duiden op nieuwe ontwikkelingen op dit gebied en die wegens het gevaar dat ervan uitgaat van meet af aan bestreden moet worden’. Als voorbeelden noemt de nota een toename van de instroom van bepaalde nationaliteiten, een verandering van reisroutes, massale falsificaties van documenten of verdubbeling van het aantal aanhoudingen van illegale immigranten.(14)

Schaven en schuren

De plek waar het strategiedocument voor het eerst op ministersniveau besproken wordt is de Raad van Ministers van Binnenlandse Zaken en Justitie (JBZ-Raad). Op 24 september 1998 is de eerste bijeenkomst onder Oostenrijks voorzitterschap. Het Nederlandse parlement debatteerde over de agenda van die vergadering. Er worden weinig woorden besteed aan het Oostenrijks strategiedocument, al was het alleen maar omdat het op de agenda ontbrak. Het viel het cda-kamerlid Maxime Verhagen wel op dat

…er iets ontbreekt, wellicht dat tijdens deze JBZ-Raad in het informele gedeelte gesproken zal worden over de eventuele gedachten van het Oostenrijks voorzitterschap. In de pers heeft er al het een en ander gestaan, maar juist bij een JBZ-Raad zou dit onderwerp aan de orde moeten komen.

Volgens staatssecretaris van justitie Cohen is dat echter voorlopig nog niet het geval.

De notitie is al een keer informeel in ambtelijk overleg besproken. Dat zal ertoe leiden dat ze bijgesteld wordt. Ze wordt informeel besproken in oktober. Als dat goed gaat vervolgens in december.

Als Femke Halsema (GroenLinks) Cohen een schriftelijke reactie vraagt zegt hij daar geen behoefte aan te hebben:

In het voorstel zijn een aantal punten waarmee wij niet meegaan. Het feit dat het stuk er is, is buitengewoon belangrijk om te komen tot harmonisatie. Ook andere landen hebben bezwaar gemaakt tegen de punten waar Nederland bezwaar had gemaakt. De bijstelling zal ertoe leiden dat er een stuk komt, waarin je op constructieve manier je tanden kunt zetten. Ik hoop dat het Oostenrijks stuk een aanzet kan zijn om in Europees verband door te gaan. Wij hebben op dit moment geen behoefte aan een schriftelijke reactie. Het hangt van de bijstelling af hoe we daarmee doorgaan.(15)

In de resterende maanden van het Oostenrijks voorzitterschap wordt er in het K4-Comité nog het een en ander bijgeschaafd aan het strategiedocument. Iets subtieler dan in de eerste versie wordt er een formulering gezocht voor de mogelijke aanpassing van het Verdrag van Genève. Ook moet er, op speciaal verzoek van Nederland, zo hier en daar aandacht geschonken worden aan de positieve kanten van migratie. De definitieve versie van het strategiedocument wordt op 18 november aan de Kamer toegestuurd. Het document blijft in essentie ongewijzigd.
De kritiek van NGO’s en het UNHCR, dat ook mensen die op de vlucht zijn voor `interstatelijke of etnische conflicten’ onder het Verdrag van Genève vallen, is niet overgenomen. Toegevoegd is de zinsnede dat `het Verdrag van Genève niet ondermijnd mag worden’. De interpretatie van het Verdrag van Genève mag volgens de herziene nota zeker niet uitgebreid worden.

Het gaat om een nieuwe opzet van het beschermingssysteem die rekening houdt met de ontwikkelingen.

De grote truc die in de herziene versie wordt toegepast is dat duidelijker dan in de eerste versie is vastgelegd dat er niet aan het Verdrag van Genève zélf zal worden gemorreld. Nogal opzichtig hebben de opstellers van de herziene versie passages toegevoegd waarin staat dat het nieuwe asielsysteem het Verdrag van Genève ‘niet ondermijnt’, ‘aanvullend is’ of het ‘Verdrag van Genève onverlet laat’. De vluchtige lezer wordt hiermee op het verkeerde been gezet en zou kunnen denken dat Europa de kritiek heeft aanvaard.
Niets is echter minder waar. Het herziene strategiedocument blijft uitgaan van een zeer restrictieve uitleg van het Verdrag van Genève: de huidige, moderne vluchtelingen vallen daarbuiten.

Naast de klassieke vluchtgronden voor Genève moeten er maatregelen genomen worden voor conflicten tussen etnische groepen, vervolging door anderen dan de staat en andere massale bedreigingen voor het bestaan.

Net zo stellig als in de eerste versie gaat het document verder dat

…indien deze stap wordt gezet, het vérstrekkende gevolgen heeft voor de procedure ter constatering van de genoemde aanvullende vluchtmotieven en voor de status van de door deze omstandigheden getroffen persoon in een gastland.

Met andere woorden: mensen die op de vlucht zijn voor burgeroorlog, etnisch geweld of bedreiging voor het bestaan hoeven niet te rekenen op een vluchtelingenstatus. Het strategiedocument stelt nog steeds voor om het asielrecht voor deze vluchtelingen niet te zien als `een subject recht van individuen, maar als een institutioneel aanbod van het opnameland.’ Wel moet in een Verdrag de juridische relatie tot Genève worden vastgelegd.(16)

De European Council on Refugees and Exiles (ECRE) is dan ook `extreem teleurgesteld’ met de geringe aanpassing van het document. Een document dat `nog steeds de bestaande standaards voor bescherming van vluchtelingen ondermijnt’, aldus ECRE. Bovendien vindt ecre het een misvatting te denken dat interetnische conflicten en vervolging door anderen dan de staat, momenteel de belangrijkste vluchtgronden zijn. Volgens ECRE is het grootste deel van de vluchtelingen nog steeds op de vlucht voor individuele vervolging. ecre vindt dan ook, dat áls er al een uitzondering wordt gemaakt voor het relatief kleine aantal vluchtelingen dat van huis en haard vertrekt vanwege niet-statelijke vervolging, deze een alternatieve status moeten krijgen die aan het einde van de procedure gelijk is aan die van andere vluchtelingen.(17)

Ook de andere terreinen van het strategiedocument komen ongeschonden door de ambtelijke molens van Europa. De directe koppeling van migratiebeleid aan economische hulp of buitenlands beleid houdt onverhoeds stand. Met het eerder geschetste systeem van concentrische cirkels heeft blijkbaar geen enkele lidstaat moeite. De uitstraling van het document blijft wat het was: Europa moet zich met man en macht afsluiten voor een dreigende catastrofe, die bestaat uit de komst van migranten en asielzoekers.

Repressieve sfeer

De grote vraag blijft wie waar en wanneer mee kan praten over het Europees asielbeleid. Hedy d’Ancona, in die dagen voorzitter van de Commissie voor Justitie en Binnenlandse Zaken van het Europees Parlement en lid van de sociaal-democratische fractie, schreef verbaasd te zijn dat

…een dergelijk politiek belangrijk stuk over de toekomst van het Europees asielbeleid ons vanwege de oplettendheid van een Oostenrijkse Europarlementariër van de Groenen ter hand is gesteld. Als voorzitter van de commissie in het Europees Parlement die onder andere over asielbeleid gaat heb ik in juli nog enkele gesprekken gehad met de Oostenrijkse ministers van Binnenlandse Zaken en Justitie, waarin van Oostenrijkse zijde met geen woord over het `strategiedocument’ werd gerept.(18)

Ook het Nederlands parlement was niet te spreken over de besluitvorming op dit punt. Het Oostenrijks strategiedocument wordt op politiek niveau voor de eerste keer besproken tijdens een informele Raad van Ministers van Binnenlandse Zaken en Justitie. Het summiere verslag dat de Tweede Kamer op 18 november 1998 toegestuurd krijgt vermeld slechts dat

…een gedachtewisseling heeft plaatsgevonden over de herziene versie van het strategiedocument. Daarbij is van Nederlandse zijde opgemerkt dat de grootste verdienste van dit document schuilt in het feit dat hiermee het asiel- en immigratievraagstuk prominent op de Europese agenda is geplaatst.(19)

Op dezelfde dag krijgt de Tweede Kamer eindelijk het Oostenrijkse document toegestuurd. Het debat hierover volgt op 2 december 1998 en bijna de hele Kamer klaagt over het late toezenden van de stukken. Ook vraagt Gerritjan van Oven (PvdA) zich af of de informele JBZ-Raad niet op eenzelfde manier in de Kamer besproken moeten worden als de formele, ‘want die krijgt langzamerhand wel een zeer formele positie’.
Inhoudelijk reageren de Tweede Kamerfracties zeer verschillend op het document. Iedereen spreekt zijn waardering uit voor de poging een Europees asiel- en migratiebeleid van de grond te krijgen. Van Oven ziet in het document terecht nog de mogelijkheid om aan het Verdrag van Genève te morrelen.

Ik verzoek de regering zich hier krachtig tegen te verzetten. Nadrukkelijker dan nu zal vast moeten staan dat de strategie niet een te defensief karakter krijgt in die zin dat het onmogelijk wordt asiel aan te vragen.

Van Oven maakt zich ernstig zorgen over de voorgestelde maatregel om mensen die illegaal binnenkomen onmiddellijk terug te sturen naar land van herkomst of waar zij vandaan komen zonder ze de mogelijkheid te geven een asielverzoek in te dienen. `Dit mag er niet toe leiden dat die mogelijkheid ontbreekt’, aldus van Oven.
Boris Dittrich (D66) kan zich beter vinden in de analyse van de Oostenrijkers:

Ik ben het eens met de analyse dat het Verdrag van Genève op een bepaalde situatie was toegespitst, we hadden destijds te maken met het IJzeren Gordijn. Nu zijn veel mensen op de vlucht geslagen als gevolg van conflicten tussen bevolkingsgroepen onderling.

Ondanks deze constatering vindt ook Dittrich dat ‘het stuk niettemin nog steeds heel erg een repressieve sfeer uitademt en het geeft daarmee een richting aan die wij in Nederland niet op zouden moeten’.
Van Wijn (CDA) en Nicolaï (VVD) hebben daarentegen grote waardering voor het Oostenrijks voorstel. Van Wijn vraagt de regering

…er flink achteraan te jagen, misschien is het een idee om die elementen van het plan waar snel overeenstemming over is te bereiken er uit te lichten. Je kunt ook denken aan een kopgroep van landen dat wel mee kan en wil werken.

Nicolaï benadrukt zelfs uitdrukkelijk dat de VVD het zeer kan waarderen dat het stuk er ligt.

De inhoud is overeenkomstig de opvattingen van de vvd op veel punten.

Halsema van GroenLinks zegt de nota met gemengde gevoelens te hebben gelezen.

Na herschrijving zijn we niet meer uitsluitend negatief. Op een aantal punten in de nota wordt erkend dat Europa een immigratiesamenleving is en dat betekent dat we niet langer de illusie kunnen hebben dat immigratie uit te bannen is.

Het valt Halsema op dat de analyse van de Oostenrijkers mijlenver ligt van de Nederlandse insteek.

Oostenrijk legt de nadruk op het verschijnsel illegale migratie, Nederland nog altijd op hoge asielcijfers.

Halsema waarschuwt Europa niet achterna te gaan, waar lagere asielcijfers voornamelijk maskeren dat er zeer veel illegalen zijn.(20)

Stille aftocht

De positie van Nederland ten opzichte van het Oostenrijks document is nogal vaag. In het hierboven aangehaalde verslag van de informele JBZ-raad zegt het kabinet dat

…er nu ook aandacht besteed wordt aan de positieve effecten van migratie, gebieden waarop bilaterale samenwerking plaatsvindt, harmonisatie van het asielrecht op middellange termijn, het maken van een duidelijk onderscheid tussen (illegale) immigratie en asiel, zonder de relatie daartussen overigens uit het oog te verliezen, en de samenhang met het Actieplan voor een ruimte van Vrijheid.(21)

Tijdens de informele JBZ-Raad stonden de ministers voor een dilemma. Door het voortijdig uitlekken van het Oostenrijks voorstel en de harde kritiek in de publieke opinie, had het voorstel te veel averij opgelopen om zelfs in herziene verzie ongeschonden de eindstreep te halen. Er moest een ontsnappingsroute opgezet worden om de allerbelangrijkste punten van de ondergang te redden.
Nederland lanceerde, met instemming van alle lidstaten, daarom een plan om een `Taskforce Asiel en Immigratie’ op te zetten, waarover verderop in dit boek meer. Deze Taskforce moet een pijleroverstijgende, landenspecifieke aanpak gaan opzetten. De grote truc is dat een groot aantal punten uit het Oostenrijks voorstel direct omgezet wordt in praktijk, zonder dat het document nog (politiek en publiek) in principiële zin besproken hoeft te worden.
Het is dan ook niet vreemd dat staatssecretaris Cohen in het voorbereidend debat voor de JBZ-Raad van 3 en 4 december 1998 stelt dat hij niet verwacht dat het Oostenrijks stuk ‘in deze vorm ook maar in de verste verte zal worden aanvaard’. Cohen verwacht dat er een heel nieuw stuk komt, met een heel andere toonzetting, onder het volgend Duits voorzitterschap. Ook legt hij er de nadruk op dat wat Nederland betreft het asielvraagstuk voorlopig niet naar de achtergrond verdwijnt. `Het debat over asiel en immigratie moet niet worden beperkt tot de JBZ-Raad, maar het moet veel breder worden gezien.'(22)

De stille aftocht van het Oostenrijks strategiedocument volgt tijdens de JBZ-Raad van 3 en 4 december 1998. De Raad onderstreept tijdens de behandeling van het voorstel nog wel `het belang van een allesomvattende asiel- en immigratiestrategie’, maar komt niet verder dan de constatering `dat het strategiedocument een rol kan spelen bij de voorbereiding van de Europese Raad van Tampere onder Fins voorzitterschap’.
Hetzelfde weekend wordt de Taskforce definitief gelanceerd. `Het Nederlands voorstel heeft de algemene instemming gekregen van de Raad.'(23) Het Oostenrijks strategiedocument verdwijnt hiermee van de openlijke agenda’s.
In het werkprogramma van het Duitse voorzitterschap voor Justitie en Binnenlandse Zaken wordt ook maar summier gesproken over de Oostenrijkse nota. Meer dan een intentie om het te bespreken valt er niet uit te lezen. Uit een werkdocument van het K4-Comité wordt duidelijk dat het Oostenrijks strategiedocument wel zijn weg in de werkgroepen heeft gevonden.(24) Het Duitse voorzitterschap benadrukt het belang van de Taskforce, maar wil tegelijkertijd stimuleren dat het Oostenrijks strategiedocument wel wordt behandeld in de verschillende werkgroepen van de jbz-Raad. Doel zou zijn het verder uitwerken van de voorstellen en het doorzetten van de discussie over één Europees asiel- en migratiebeleid.
Voor de top van Tampere moet er gerapporteerd worden. De werkgroepen die aan slag gaan zijn de Werkgroep Migratie, zowel Toelating als Verwijdering; de Multidisciplinaire Werkgroep over georganiseerde Misdaad; de Werkgroep Visa; en de Werkgroep Asiel.
Tijdens het Duitse Voorzitterschap rapporteert geen van de werkgroepen terug aan het K4-Comité of aan de JBZ-Raad. Het Oostenrijks strategiedocument lijkt hiermee een stille dood te zijn gestorven.

Toch moet het belang van dit document niet onderschat worden. Om te beginnen heeft het meer dan duidelijk gemaakt hoe er in Europa tegen een gemeenschappelijk asiel- en migratiebeleid aangekeken wordt. Er werd een evenwicht gezocht tussen landen met veel asielzoekers en landen met veel (illegale) immigranten, een evenwicht dat terug is te vinden in de voorstellen van de Taskforce Asiel en Immigratie.
Duidelijk is dat Europa af wil van het Verdrag van Genève. Speciale regelingen, zoals bijvoorbeeld de ontheemdenregeling in Nederland, moeten de vluchtelingen ervan weerhouden een beroep te doen op het Verdrag van Genève. Ook het concept van `tijdelijke bescherming in de regio’, in 1993 door staatssecretaris Kosto gelanceerd als dé oplossing van het asielvraagstuk, zal binnen de kortste keren geïntroduceerd worden.
Asiel en immigratie werden tijdens het Oostenrijks Voorzitterschap zo prominent op de agenda geplaatst dat ook de andere pijlers van de Europese Unie er niet meer omheen konden. De inhaalslag die hiermee op touw is gezet zal in Tampere definitief zijn beslag moeten krijgen.

1. De trojka bestaat uit de huidige, de voorafgaande en de toekomstige voorzitter van de Europese Unie. Zo probeert de Europese Unie continuïteit in het beleid te waarborgen.

2. Strategy paper on immigration and asylum policy, from Presidency to K4 Committee, 9809/98 CK4 27 ASIM 170, Limite. Brussel, 1 juli 1999.

3. Commentaar van Amnesty International op de Oostenrijkse nota, 22 september 1999.

4. Idem.

5. .

6.

7. NRC Handelsblad, 30 oktober 1998.

8. De Volkskrant, 4 oktober 1998.

9. Het Parool, 29 oktober 1998.

10. Influx of migrants from Iraq and the neighbouring region: report of the meetings held in Istanbul and Ankara on 9 and 10 march 1998, from the Presidency tot K4 Committee, 6938/1/98 Rev 1 ASIM 78, Limite. Brussel, 21 april 1998.

11. Strategy paper on immigration and asylum policy, from Presidency to K4 Committee, 9809/98 CK4 27 ASIM 170. Limite, Brussel, 1 juli 1999.

12. Idem.

13. Idem.

14. Voorzitterschap aan het CIBGGI/de Groep Migratie (Verwijdering), Invoering van een alarmsysteem. 5001/3/99 Rev 3 CIREFI 1 MIGR 16. Limite, Brussel, 30 maart 1999.

15. Kamerstukken 23490 nr. 107, 19 oktober 1998.

16. Strategie inzake migratie en asiel, van het Voorzitterschap, 9809/2/98 Rev 2 CK4 27 ASIM 170. Limite, Brussel, 19 november 1998.

17. ..

18. Trouw, 8 september 1998.

19. Kamerstukken 23490 nr. 109, 18 november 1998.

20. Kamerstukken 23 490 nr. 114, 9 december 1998.

21. Zie voor het Actieplan voor een ruimte van Vrijheid, Veiligheid en Rechtvaardigheid hoofdstuk twee.

22. 22 Kamerstukken 23 490 nr. 114, 9 december 1998

23. Kamerstukken 23 490 nr. 115, 29 december 1998.

24. Strategy on migration and asylum policy, from Presidency to K4 Committee, 5337/99 CK4 4 ASIM 3. Limite, Brussel, 19 januari 1999.