In februari 1996 verschijnt het rapport “Toezicht met camera’s; Toepassingen, effectiviteit en juridische aspecten” van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) van het Ministerie van Justitie. In 1997 volgt het rapport “In beeld gebracht; Privacyregels voor het gebruik van videocamera’s voor toezicht en beveiliging” van de Registratiekamer. Op basis van deze twee publicaties kwamen de toenmalige Minister van Justitie en de Minister en Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken (respectievelijk Sorgdrager, Dijkstal en Kohnstamm) in november 1997 met de Notitie Cameratoezicht(1). Het doel van deze notitie was om “duidelijkheid over het doel waarvoor en de omstandigheden waaronder het gebruik van camera’s mogelijk is, met name in het licht van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer” te verschaffen. Omdat deze notitie sinds haar verschijnen als leidraad geldt in het beleid van het vorige en het huidige kabinet, geven we er hier een samenvatting van.

Privacy
Een belangrijke plek neemt de juridische invalshoek ten aanzien van privacybescherming in. Wat er voor wetgeving is op het gebied van cameratoezicht en met name wat betreft het recht op privacy wordt elders in deze brochure behandeld. Zo staat in artikel 8 lid 1 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) dat een ieder recht heeft op respect voor (onder meer) zijn privéleven. Het tweede lid zegt vervolgens dat hier geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan, behalve als dit bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare orde of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. In grote lijnen komt het er op neer dat als er al sprake is van wetgeving deze erg ruim geformuleerd is en multi-interpretabel.
De samenstellers van de notitie nemen verschillende standpunten in over het privacy-probleem. Ten eerste behandelen ze de vraag of bij cameratoezicht het recht op privacy überhaupt in het geding is: “Overigens tekenen wij daarbij aan dat een enkel toetspunt niet alleen kan worden uitgelegd als een toetspunt bij de afbakening van de reikwijdte van het recht op privacy, doch ook als toetspunt bij de beoordeling of een inbreuk op dat recht geoorloofd is.” Het uitgangspunt lijkt hier dat veiligheid belangrijker kan zijn dan het recht op privacy.

Verder wordt bekeken in welke gevallen er meer en in welke gevallen er minder sprake is van schending van de privacy. Zo zeggen de schrijvers dat “mag worden aangenomen dat, naarmate de gedragingen die met behulp van camera’s worden waargenomen of vastgelegd, meer in het openbaar plaatsvinden, het recht op privacy minder snel in het geding zal zijn”. Zo zal de privacy op de openbare weg minder snel geschonden worden dan in een winkel, en in een winkel minder snel dan in een niet voor het publiek toegankelijk kantoor. Waar deze theorie op gebaseerd is wordt verder niet uitgelegd. Een andere opvatting over privacy die opvalt staat in de alinea over kenbaarheid. Hier staat dat bij het maken van videobeelden zonder toestemming en/of medeweten van de personen die op deze beelden voorkomen, hun privacy eerder geschonden wordt dan als zij wel op de hoogte zijn van het feit dat ze gefilmd worden, met als argument: “Indien men van het gebruik van camera’s op de hoogte is, kan men zijn gedragingen desgewenst zo aanpassen dat men het gevoel heeft dat men niets van zichzelf blootgeeft.” Deze opvatting (als er maar borden hangen die het gebruik van camera’s kenbaar maken, is de privacy ook niet in het geding) zal later ook in de Tweede Kamer veel gebruikt worden. Een alinea eerder wordt echter verkondigd dat “het recht om onbevangen jezelf te zijn” een belangrijk onderdeel vormt van het recht op privacy. Er worden enkele voorbeelden genoemd waarin mensen met succes een beroep op hun “recht op privacy” hebben gedaan bij de rechtbank, nadat er in verschillende ruimtes (onder andere in een winkelruimte en een personeelsruimte) camera’s waren opgehangen. De rechtbank nam de argumenten van de klagers over dat zij niet onbevangen zichzelf konden zijn en daardoor in hun privacy werden aangetast. Een ander gevaar voor de privacy is volgens de opstellers het feit dat cameratoezicht min of meer permanent is. “Gesteld kan worden dat naarmate het gebruik van camera’s langer duurt, intenser en dynamieker is en sterker gepaard gaat met gebruik van technische mogelijkheden als zwenken en inzoomen, de privacy eerder in het geding is.”

Ten derde gaan de auteurs in op de vraag of inbreuk op de privacy rechtmatig is volgens het EVRM. Artikel 8 van het EVRM impliceert dat de uitoefening van cameratoezicht, indien zij een inbreuk op de privacy oplevert :

– moet zijn voorzien bij de wet;

– in het belang van een in artikel 8 genoemd doel moet zijn;

– nodig moet zijn in een democratische samenleving.
Met name het laatste punt wordt in de notitie iets verder uitgewerkt in drie voorwaarden :

1. Voor de uitoefening van cameratoezicht dient een dringende maatschappelijke behoefte te bestaan (pressing social need).

2. Uitoefening van cameratoezicht dient te voldoen aan de eis van proportionaliteit, dat wil zeggen dat het evenredig moet zijn met het doel dat ermee zou moeten worden bereikt.

3. Uitoefening van cameratoezicht dient te voldoen aan de eis van subsidiariteit, dat wil zeggen dat het beoogde doel niet op een andere, minder ingrijpende, wijze kan worden bereikt.
Regulering
De Notitie Cameratoezicht beperkt zich nadrukkelijk tot het gebruik van camera’s voor toezicht en beveiliging in het kader van handhaving van de openbare orde. Het gaat niet over het gebruik van camera’s voor opsporing van strafbare feiten.

In het rapport staan uitgangspunten voor de toelaatbaarheid van het gebruik van camera’s voor toezicht en beveiliging. Opvallend is dat de opstellers van de notitie cameratoezicht in de inleiding al laten weten dat cameratoezicht bijdraagt aan de vergroting van de (gevoelens van) veiligheid. Terwijl er op het moment van schrijven (november 1997) nog geen enkel experiment met cameratoezicht in openbare ruimte plaatsvindt schrijven ze: “Het gebruik van camera’s, mits gecombineerd met andere beveiligingsmaatregelen, blijkt een goed middel te zijn om de veiligheid in de samenleving te vergroten. Dat geldt zowel voor het gebruik door de overheid als door particulieren. Er is naar ons oordeel geen reden om de toelaatbaarheid van het gebruik van camera’s op zichzelf ter discussie te stellen.”

Wel is bescherming tegen onredelijk en onrechtmatig gebruik geboden. De in het rapport “In beeld gebracht” opgestelde normen die de privacy moeten beschermen worden in grote lijnen onderschreven. Deze normen houden onder meer in dat :

– het gebruik van camera’s kenbaar gemaakt moet worden;

– het doel bepaald en omschreven wordt en in verband staat met de verantwoordelijkheid van de gebruiker ten opzichte van de ruimte of het gebied dat in beeld wordt gebracht, en de gebruiker een redelijk belang heeft als het gaat om de private sector dan wel dat het gebruik noodzakelijk is voor diens taak (publieke en semi-publieke sector);

– afgewogen moet worden of de beoogde beveiliging niet op een minder ingrijpende wijze kan worden gerealiseerd, waarbij ook de effectiviteit moet worden betrokken;

– levering van beelden aan derden moet voortvloeien uit het doel van de registratie en beelden niet langer dan noodzakelijk mogen worden bewaard.
De opstellers plaatsen wel een aantal kanttekeningen bij bovenstaande uitgangspunten. Zo vinden zij dat kenbaarheid van camera’s niet alleen van toepassing moet zijn als er opnames gemaakt worden. Ze vinden dat dat ook het geval moet zijn als er sprake is van zogenaamde monitoring (het meekijken via camera’s zonder dat er beeldmateriaal opgeslagen wordt) waardoor het cameratoezicht niet onder Wet Persoonsregistratie (WPR) valt.

Ook benadrukken de opstellers dat alleen de overheid bevoegd is cameratoezicht op de openbare weg toe te passen, en dat de bevoegdheid van particulieren (en dan met name particuliere beveiligingsbedrijven) “eindigt bij de voordeur van het pand dat hij wil beveiligen of bij de grens van het daarbij behorende particuliere terrein.” Wel kunnen particulieren in bepaalde gevallen (die niet specifiek genoemd worden) een vergunning krijgen die hen toch toestaat cameratoezicht toe te passen op (bepaalde delen van) de openbare weg.

De door de Registratiekamer voorgestelde bewaartermijn van de beelden (24 uur) wordt een beetje aan de korte kant geacht: “Wij kunnen ons voorstellen dat deze termijn te kort wordt gevonden omdat in de praktijk de behoefte wordt gevoeld aan een langere terugkijkmogelijkheid. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij bankovervallen waar daders niet zelden voorobservaties verrichten. Wij menen derhalve dat afhankelijk van de omstandigheden de bewaartermijn moet worden bepaald.”
Beleid

Als laatste noemen de bewindslieden een aantal beleidsvoornemens die zij nodig achten “om de naleving van de uitgangspunten verder te bevorderen en bij ongewenst gebruik van camera’s te kunnen optreden”. Allereerst is daar het geven van voorlichting. Zo stellen zij voor om een brochure op te stellen voor het bedrijfsleven, met daarin de uitgangspunten voor cameratoezicht. Ook willen ze stimuleren dat er in de vakbladen aandacht aan besteed wordt, en dat de uitgangspunten onder gemeentes, politie en Openbaar Ministerie verspreid worden.

Voor particuliere beveiligingsorganisaties zou een aparte regeling gemaakt moeten worden.
In de nieuwe Wet Bescherming Persoonsgegevens (WBP), de opvolger van de WPR, zullen de bevoegdheden van de Registratiekamer uitgebreid worden. Naast de huidige bevoegdheden (toezicht, klachtenbehandeling en advies) zal de Registratiekamer onder de WBP onder andere boetes moeten kunnen opleggen. Ook worden er enkele voorstellen gedaan om aanvullingen op bepaalde wetgeving te maken. Deze worden behandeld in het hoofdstuk over wetgeving.

1. 1. TK 25760, nr. 1, 24 november 1997