Ruim vier jaar werkt oud–rechter Irene Michiels van Kessenich-Hoogendam nu als voorzitter van de Commissie van Toezicht op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten. (CTIVD). Vanuit een strategisch gelegen kantoor, halverwege het Binnenhof en het hoofdkantoor van de AIVD, volgen de leden van de CTIVD de inlichtingendiensten op de voet. Irene Michiels wordt bijgestaan door historicus Cees Fasseur en oud hoofdcommissaris B. Lutken. Vijf juridische onderzoekers zorgen voor een inmiddels flinke stroom toezichtrapporten.
Deze zomer interviewden we Irene Michiels. Hoe kijkt zij terug op vier jaar toezicht op de inlichtingendiensten. Is zij tevreden, kan het beter, of moeten er dingen anders? Een blik in de keuken van het toezicht op de inlichtingendiensten.

De CTIVD werd in 2003 ingesteld naar aanleiding van de destijds nieuwe Wet op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (WIV). In deze wet werd voor het eerst in Nederland het noodzakelijke toezicht op inlichtingendiensten geregeld. Maar het toezicht van de CTIVD is nog steeds beperkt.
“Wat wij doen is controle op de rechtmatigheid”, vertelt Irene Michiels. “We stellen eerst de feiten vast om vervolgens te toetsen aan het juridische kader, onder andere de Wet Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten en de Wet Veiligheidsonderzoeken”. Houden de AIVD en de MIVD zich aan de regels van de wet, dat is de kernvraag die de CTIVD onderzoekt. Doelmatigheid en effectiviteit van het werk van de diensten vallen formeel niet onder het bereik van het toezicht.
“Dat is inderdaad wel een beperking van onze mogelijkheden, we kijken er in onze onderzoeken natuurlijk wel een beetje naar”, aldus Irene Michiels. Dit komt doordat de wet bij de inzet van bijzondere bevoegdheden, zoals afluisteren, observeren, infiltreren e.d. de eis van proportionaliteit en van subsidiariteit stelt. Dit betekent dat deze alleen gebruikt mogen worden als ze in verhouding staan tot het doel waarvoor ze ingezet worden (dus meer middelen bij de inzet tegen terrorisme dan tegen bijvoorbeeld activisten) en dat in principe minder vergaande middelen de voorkeur hebben boven vergaande middelen (als open bronnen volstaan, niet afluisteren bijvoorbeeld). Zo raakt de CTIVD toch ook een beetje de doelmatig van de diensten in haar onderzoeken.
Nog één andere beperking kenmerkt het toezicht van de CTIVD. De commissie heeft geen machtsmiddel ten opzichte van de diensten. Ze kan conclusies trekken, maar niet dwingend opleggen.

De procedure is als volgt. De CTIVD stuurt het toezichtrapport naar de minister. Deze heeft dan zes weken (overigens een doorn in het oog van de CTIVD, een rapport is dan immers al lang niet meer actueel) de tijd om te reageren op het rapport. Irene Michiels legt uit dat er niet geschrapt wordt in de rapporten door de minister. “Wij zijn zelf verantwoordelijk voor de inhoud van onze rapporten. Wat in die eerste fase gebeurt, is, en daar heeft de minster wel een bevoegdheid in, dat de minister kan zeggen, wat jullie in het openbare gedeelte hebben gezegd moet in het geheime gedeelte. Daar praten we over en we volgen dat niet blindelings op. Maar de minister heeft in dat opzicht het laatste woord. Verder kan de minister aan de inhoud helemaal niets veranderen”.
Soms is er wel een verschil van mening. “De minister kan natuurlijk wel zeggen, nou commissie, jullie hebben dat over het hoofd gezien of ik zie dat anders. Dan kijken we daar heel serieus naar, maar als wij overtuigd zijn van onze argumenten, dan laten we dat wel gewoon staan”.
De reactie van de minister gaat altijd tegelijk met het toezichtrapport naar de Tweede Kamer toe. In zo’n 90% van de gevallen neemt de minister de aanbevelingen gewoon over, bij de overige 10% zal de Tweede Kamer de knoop door moeten hakken. “Er is bijvoorbeeld in het toezichtrapport over de CT-Infobox door ons gezegd dat we vinden dat er in de wet een regeling voor de CT-Infobox moet komen, dat de persoonsgerichte aanpak een wettelijke basis nodig heeft en dat de positie van de NCTB beter geregeld moet worden. De minister denkt daar op enkele onderdelen anders over, en de Tweede Kamer moet daar zijn eigen conclusies uit trekken”.

De bevoegdheden zijn dus beperkt, hoe zit het dan met de wijze waarop de diensten onderzocht kunnen worden?
“Wij waren natuurlijk een heel nieuw instituut. De AIVD moest dan ook wel wennen aan dat toezicht, hoewel ze er wel heel positief tegenover stonden. Maar met name de AIVD nam in het begin toch een beetje de houding aannam van nou nou … , wel op een grote afstand blijven, niet teveel rechtstreeks. Wij hebben gezegd, de wet kent ons een grote bevoegdheid toe, we mogen rechtstreeks de dossiers in en dat doen we dan ook. We bepalen zelf met wie we spreken, daar zit de chef niet bij. De AIVD krijgt het gespreksverslag niet te zien, dat blijft ook bij ons intern. Nu zijn ze er helemaal aan gewend, dat levert geen enkel probleem meer op. We hebben in het gebouw van de AIVD werkkamers met computers, we lopen gewoon naar binnen, we gaan er gewoon naartoe. Het was wennen, het was natuurlijk een heel gesloten club, maar ik vind dat er überhaupt toch meer gestreefd wordt naar openheid, men doet zijn best maar zoveel decennia lang heeft men natuurlijk geleerd hou het allemaal binnenshuis”.
De werkwijze van de CTIVD mag in de wereld van het toezicht op de inlichtingendiensten als uniek worden omschreven. Vergelijkbare toezichtcommissies, zoals de Security Review Intelligence Committee (SIRC) in Canada dienen bij het hoofd van de betrokken dienst een verzoek in om bepaalde stukken of dossiers in te mogen zien. Op deze wijze kan er eenvoudig geselecteerd worden door de dienst zelf. Gevoelige zaken kunnen eenvoudig worden achtergehouden. In Nederland gaat dat heel anders. “Wij vragen dat helemaal niet en daar zit wel een heel belangrijke factor in. De diensten kunnen hier niets achterhouden. Wij hebben overal vrije toegang, en kunnen inzien wat we willen. Bovendien hebben we een mooie wet, je kunt precies lezen wat de bevoegdheden zijn van de AIVD en de MIVD, dat is ook niet overal zo geregeld”, aldus Irene Michiels.

In het toch nog prille bestaan van de CTIVD zijn er inmiddels 12 toezichtrapporten over de AIVD verschenen en 7 stuks over de MIVD. De onderwerpen zijn zeer divers. Een deel komt voort uit de actualiteit, andere uit vragen van de Tweede Kamer. Ook eigen steekproeven, bijvoorbeeld over de toepassing van bepaalde bevoegdheden vormen volgens Irene Michiels de aanleiding tot diepgravende onderzoeken.
“Recent hebben we bijvoorbeeld een rapport uitgebracht over de samenwerking van de AIVD met de IND, de immigratiedienst. Aanleiding was een uitzending van het radioprogramma Argos, waarin de resultaten van een onderzoek van Buro Jansen & Janssen naar de werving van informanten onder asielzoekers aan de orde kwam. Dat was voor ons weer voldoende aanleiding om te onderzoeken hoe het werkt bij de AIVD”.
Andere onderzoeken richten zich onder andere op het functioneren van de in het kader van terrorismebestrijding opgezette CT-Infobox, op de ambtsberichten (en het verstrekken ervan) door de AIVD, op de uitvoering van een contraterrorisme operatie door de AIVD en een onderzoek naar radicaal dierenrechtenactivisme door de AIVD.
Irene Michiels is zeer tevreden over de kwaliteit en kwantiteit van de rapporten. “We hebben een kleine organisatie en ik vind dat we toch buitengewoon veel gepresteerd hebben. De rapporten zijn van een uitstekende kwaliteit, we krijgen er ook complimenten over. Met name het rapport dat we in de Telegraafzaak hebben uitgebracht. Daarin geven we een heel degelijke beschouwing over het recht op bronbescherming van journalisten. Achteraf, maar we moesten ook de weg vinden, vind ik onze eerste rapporten wel wat magertjes. Geleidelijk aan hebben we gezien dat het van belang is, ook voor diegenen die de rapporten gebruiken, om ook wat meer algemene beschouwingen te geven”.

Terugkijkend op bijna 5 jaar controle op de AIVD is Irene Michiels van Kessenich-Hoogendam positief over de wijze waarop de AIVD functioneert. “Op wat kleine fouten, vergissingen en verkeerde ideeën na doet de dienst zijn best om een uiterst delicate taak toch goed uit te voeren. Ik denk dat beide diensten snel hebben begrepen dat het toezicht hun legitimatie versterkte. De diensten weten dat als er weer eens een incident is, dan kunnen ze zeggen, ja maar de CTIVD is er. En die zegt, althans tot nu toe, er gebeuren natuurlijk wel een aantal fouten en verkeerde dingen, maar over het algemeen doen de diensten het goed en zijn ze erg attent op de rechtmatigheid dus waar klagen jullie over? Wij versterken inderdaad hun legitimiteit”.
Een blik in de rapporten en jaarverslagen van de CTIVD bevestigt het beeld dat Irene Michiels schetst. De ambtsberichten van de AIVD bijvoorbeeld acht de CTIVD voldoende onderbouwd door de achterliggende informatie. Ook de betrouwbaarheid is goed bevonden, alleen wordt de mate van betrouwbaarheid niet altijd vermeld.
Het afluisteren van de Telegraafjournalisten was op een paar kleine punten na rechtmatig, hoewel de CTIVD wel vond dat er een zwaardere afweging ten aanzien van de bronbescherming door journalisten gemaakt moet worden.
De samenwerking met de IND verloopt volgens de regels, alleen dient de AIVD rekening te houden met het feit dat er bij asielzoekers de indruk kan ontstaan dat ze in ruil voor informatie een verblijfsvergunning krijgen.
Soms is een constatering in een toezichtrapport weer aanleiding voor een nieuw onderzoek. Zo meldde de CTIVD in het onderzoek naar dierenrechtenactivisme dat de verhouding tussen de Regionale Inlichtingendienst (RID) en AIVD niet altijd even helder is. In hetzelfde rapport werd aangekondigd dat daar dan een diepteonderzoek naar wordt gedaan. Dat onderzoek gaat binnenkort naar de minister voor het eerste commentaar.

De rapporten gaan met een reactie van de minister naar de Tweede Kamer. Neemt die de controle op de inlichtingendiensten ondertussen ook serieus?
Opmerkelijk afwezig waren de leden van de Tweede Kamer toch wel bij een congres van CTIVD deze zomer, nota bene in de Ridderzaal op het Binnenhof, over de democratische controle op de inlichtingendiensten.
Toch toont Irene Michiels zich mild over de rol van de Tweede Kamer.”Je ziet in toenemende mate dat de Tweede Kamer via de minister aan ons vraagt om een onderzoek te doen. Ze hebben, net als de Eerste Kamer, ook het recht om ons direct te vragen, maar dat is tot op heden nog niet gebeurd. Daaruit leiden we af dat we het doel bereiken waarvoor we onze rapporten schrijven. Een van de doeleinden is namelijk het versterken van de parlementaire controle en de beide kamers zijn dat aan het ontdekken. Vooral de Tweede Kamer heeft gemerkt dat ze heel veel aan onze rapporten hebben. We hebben ook al een paar keer met de Commissie Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten gesproken en meestal komen zij met toepasselijke en interessante vragen. Ook als er een incident is, neem bijvoorbeeld de vermeende marteling door de MIVD in Irak, dan weet de Tweede Kamer ons wel te vinden”.
Een blik op de agenda’s van de Tweede Kamer laat echter zien dat de behandeling van de rapporten en jaarverslagen minimaal is. Tijdens de begrotingsbehandeling worden er vragen gesteld en in het jaarlijkse algemeen overleg over het AIVD jaarverslag, zoals op 5 september jl komt ook de CTIVD aan de orde, maar structureel worden de rapporten niet besproken. Sommige kwesties blijven dan ook jaren leggen.
Neem bijvoorbeeld een toch heikel punt over de strafbaarheid van agenten die de AIVD inzet. Het betreft in zo’n geval burgers, die geworven zijn door de dienst om te infiltreren in organisaties, die tijdens dergelijke operaties een strafbaar feit plegen.
In het toezichtrapport van de CTIVD over een contra terrorisme operatie kwam uitgebreid aan de orde dat agenten van de AIVD er in dergelijke operaties niet aan ontkomen om strafbare feiten te plegen. De WIV bepaalt in artikel 21 lid 7 dat er bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels vastgesteld kunnen worden met betrekking tot de inzet van agenten, die mogelijk een strafbaar feit plegen. De CTIVD heeft nu al twee keer in haar jaarverslag aangegeven dat deze belangrijke regeling er nog steeds niet is. “Wij zijn daar groot voorstander van en we hameren er al op sinds het begin van ons aantreden. Beide ministers (BZK en Defensie) hebben na enige discussie ook gezegd dat ze het met ons eens zijn. De regeling is er nog steeds niet omdat men er niet uitkomt wie nu uiteindelijk het laatste woord heeft: Openbaar Ministerie of AIVD dat is nog steeds het probleem”.

Met de komst van de CTIVD is de controle op de inlichtingendiensten sterk verbeterd. Middels onderzoek van de CTIVD wordt in ieder geval helder wat de reikwijdte van de wet is. Punt van zorg blijft natuurlijk controle op de doelmatigheid en effectiviteit van de diensten.
In een evaluatie van de AIVD door de commissie Havermans uit 2004 werd geconcludeerd dat het ontbrak aan dit doelmatigheidstoezicht. Havermans stelde voor om de CTIVD ook hiermee te belasten maar Irene Michiels is voorstander van het Canadese systeem, waarbij een inspecteur-generaal dat toezicht uitoefent.
“Wij hebben in een reactie op dat rapport geschreven: kijk nu eens naar de functie van inspecteur-generaal. Op de doelmatigheid is heel weinig externe controle, er is natuurlijk wel interne controle, maar wij hebben de indruk dat de externe controle er ook moet zijn. Wij doen er wel iets aan als het op ons pad komt. De Algemene Rekenkamer heeft weer een heel speciale andere invalshoek. We denken dat een inspecteur-generaal op voldoende afstand van de diensten kan functioneren om kritiek uit te kunnen oefenen. Deze inspecteur-generaal mag niet ondergeschikt zijn aan het hoofd van de dienst, maar staat toch weer zo dicht bij de diensten, dat de kennis van hoe zo’n dienst functioneert aanwezig is. De Commissie Havermans vond dat de CTIVD belast moest worden met het doelmatigheidtoezicht, maar dan krijg je toch wel een heel andere organisatie dan de bedoeling was en dan krijg je gewoon een veel grotere organisatie”.
Nadat in 2005 het instituut Clingendael onderzocht had hoe de controle op inlichtingendiensten in diverse Europese landen geregeld was concludeerde de regering dat er in Nederland al een sluitend controlesysteem is. Ook in dit geval is het laatste woord dus aan de Tweede Kamer, die er nog geen debat aan heeft besteed.

De positie van de CTIVD begint langzaam maar zeker volwassen te worden. De diepgang van de rapporten heeft een stijgende lijn en dwingen gaandeweg politici tot meer debat. Zo zal er binnenkort een knoop moeten worden doorgehakt over de CT-Infobox, de positie van de NCTb en het wettelijke kader van de persoonsgerichte aanpak. Op 27 september zal er in een algemeen overleg door de Commissie van BZK en Justitie over gesproken worden. Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Guusje ter Horst kondigde aan dat begin 2008 het wetsvoorstel over de CT-Infobox naar de Tweede Kamer zal worden gestuurd.
Ook de media lijkt de CTIVD eindelijk ontdekt te hebben. De Staatscourant schreef als enige uitzondering regelmatig over de toezichtrapporten, recent nam ook Argos een groot interview af met Irene Michiels van Kessenich-Hoogendam.
De CTIVD timmert ondertussen rustig door aan haar toezicht, bijvoorbeeld over het inzagerecht. Ook daar streeft de CTIVD naar grotere openheid en duidelijkheid van de kant van de AIVD. In het laatste jaarverslag vermeldt de CTIVD dat “het in de rede ligt onderscheid te maken tussen verzoeken tot kennisneming die betrekking hebben op informatie ouder dan twintig jaar en gegevens van recentere datum. Gegevens ouder dan twintig jaar zouden naar het oordeel van de Commissie in beginsel moeten worden vrijgegeven, tenzij zwaarwegende gronden van nationale veiligheid zich hiertegen verzetten”. Ook hier een rol voor de Tweede Kamer, die immers ook nog steeds een besluit moet nemen over eventueel te vernietigen archieven van de voorganger van de AIVD, de BVD.
De Commissie van Toezicht op de Inlichtingen- en V