Het proces van afsluiting heeft zich in minder dan twee decennia voltrokken. Begonnen in een klein dorpje in Luxemburg (Schengen) zal het lot van asielzoekers en migranten verder beslecht worden in een kleine stad in Finland (Tampere), op 15 en 16 oktober 1999.
Niet dat er inmiddels al een volkomen geharmoniseerd Europees beleid bestaat. Ook in Tampere zal het niet lukken om dat te maken. De Europese asielsamenwerking blijft bestaan uit een merkwaardige dynamiek waarin nationale belangen springlevend zijn, ondanks alle warme Europese liefdesverklaringen. Over één ding zijn de Europese beleidsmakers het wel eens: er moeten zo min mogelijk vluchtelingen worden toegelaten. Maar als dat bereikt kan worden door het probleem bij de Europese buur te leggen, draait men daar de hand niet voor om.
De Franse politie betaalt zelf de treinkaartjes voor de Kanaaltunnel om er zeker van te zijn dat vluchtelingen uit de Balkan en Oost-Europa niet in Frankrijk blijven, maar doorreizen naar Groot-Brittannië. Laat ze daar het karwei maar opknappen, denken de Franse gendarmes. Het gerucht gaat dat de Franse politie in dit ongekend staaltje van Europese solidariteit samenwerkt met mensensmokkelaars, die toch te boek staan als de moderne reïncarnatie van de duivel.(1)
Ook Nederland draait er de hand niet voor om. Scheidend directeur van de ind Lucas Elting ontkende in een interview dat het beleid van de Nederlandse overheid om uitgeprocedeerde asielzoekers op straat te zetten, leidt tot een toename van het aantal illegalen. Welnee, verklaarde de directeur monter: `We vermoeden dat veel van hen naar een ander Europees land gaan.’(2) Daar zal men in Berlijn, Brussel en Parijs met blijdschap kennis van hebben genomen.
Ook de hoogste beroepsrechter in Engeland deed onlangs een uitspraak die de bijl zet aan een gezamenlijk Europees asielbeleid. Vluchtelingen die via Frankrijk of Duitsland naar Engeland zijn gekomen, mogen niet naar die landen worden teruggestuurd. Duitsland en Frankrijk kunnen niet als `veilige landen’ worden gezien, omdat ze mensen die vluchten voor niet-statelijke vervolging per definitie niet als vluchteling erkennen, redeneerde de Engelse rechter.(3)

De Europese lidstaten gaan struikelend over de drempel de volgende eeuw in. Het opzetten van een geharmoniseerd asielbeleid blijft een lastig karwei. Toch is er inmiddels, dankzij die samenwerking, een indrukwekkend pakket maatregelen in het leven geroepen dat Europa moet afsluiten voor vluchtelingen en migranten.
Dat pakket vertoont nog wel wat tekortkomingen. Het is vaak meer nationaal dan Europees beleid en niet vrij van interne spanningen, maar het levert wel resultaten op. Over de door de Europese Unie eendrachtig opgeworpen drempels struikelen vluchtelingen en migranten niet alleen, ze gaan meestal ook meteen languit: tegengehouden bij de pre boarding check op een buitenlands vliegveld, waar Schengen-grenswachten al een eerste controle houden. Kloppen de documenten niet, dan wordt je geweerd, vluchteling of geen vluchteling. Uit een vrachtwagen geplukt bij een Europese buitengrens, ontdekt door een warmtesensor of een speciaal getrainde herdershond. In de fuik gelopen van een team zware criminaliteit, dat met gegevens van Europol op zak een illegaal immigratienetwerk oprolt. Vastgezet in een opvangkamp in de regio, waar een `tijdelijk verblijf’ van jaren wacht ­ als je al het geluk hebt niet met kerende post teruggestuurd te worden naar het land dat je probeerde te ontvluchten.

Het Europese asielbeleid ontwikkelt zich in ambtelijke achterkamers, afgesloten voor lastige pottenkijkers en niet gehinderd door nieuwsgierige journalisten, die liever een Europarlementariër betrappen met de handen in de declaratiepot. Het is beleid waarop nauwelijks parlementaire of juridische controle plaatsvindt. Het Europees parlement heeft weinig tot niets te vertellen over dit beleidsterrein; nationale parlementen mogen soms op het laatste moment hun zegje doen over besluiten die dan reeds lang voorgebakken zijn. Het kan allemaal, in een Europese Unie die zich toch graag koestert in het idee democratisch lichtbaken te zijn in een donkere, geteisterde wereld.

In dit boek staat de ontwikkeling van dat Europese asielbeleid beschreven. Vanaf het prille begin tot het Verdrag van Amsterdam, dat in mei 1999 in werking is getreden. De nadruk ligt op de ontwikkelingen van de afgelopen twee jaar, waarin de Koerdencrisis en de Kosovocrisis de motors vormden van het praktische Europese asielbeleid. Daarnaast wordt aan de hand van beleidsdocumenten uit de doeken gedaan hoe dit in de praktijk vorm krijgende beleid wordt omgezet in bindende afspraken tussen de Europese lidstaten. Het boek eindigt met de voorbereidingen van de Europese asieltop in oktober 1999 in Tampere.

De Europese lidstaten hebben zich verplicht de komende jaren harde, verbindende afspraken te maken over het asiel- en migratiebeleid. Nu zegt dat niet alles, want papier is geduldig en als de lidstaten de door henzelf gestelde deadlines niet halen zal de hemel niet op de aarde vallen.
Maar in tegenstelling tot de afgelopen tien jaar, waarin vrijblijvendheid en opportunisme regeerden, heeft elke afspraak die nu gemaakt wordt vérstrekkende consequenties voor het nationale beleid. Wetgeving van de Europese Unie gaat boven nationale wetgeving. Gezien het democratisch vacuüm waarin het beleid zich ontwikkelt, is dat een uitgelezen kans om maatregelen in te voeren die binnenlands op verzet zouden stuiten.

Het is dus opletten geblazen de komende jaren. Dit boekje wil duidelijk maken wat er de komende jaren op het spel staat en welke lijnen zijn uitgezet om het `Fort Europa’ zijn naam waar te laten maken. Ter lering en nauwelijks ter vermaak.

1. Het Parool, 26 juli 1999.

2. 2 Vrij Nederland, 17 juli 1999.

3. Times, 27 juli 1999.