Afschrikken is het parool
Het toelatingsbeleid van de Nederlandse overheid – meer beperkingen als reaktie op een toenemend aantal vluchtelingen – vergroot de onzekerheid van asielzoekers en biedt BVD-agenten meer mogelijkheden hen te recruteren als informant of infiltrant. Het Nederlandse vluchtelingenbeleid kent twee poten. Elk jaar wordt een beperkt aantal vluchtelingen (de laatste jaren 500) uit opvangkampen van de Verenigde Naties uitgenodigd. Dit is de jaarlijkse bijdrage van Nederland aan het hervestigingsprogramma voor vluchtelingen van het Hoge Commissariaat voor de Vluchtelingen van de VN. In akute noodsituaties kunnen extra ‘kontingenten’ vluchtelingen opgenomen worden, zoals in 1979 in het geval van de Vietnamese bootvluchtelingen.
Naast de 500 uitgenodigde vluchtelingen komen echter duizenden mensen naar Nederland om asiel te vragen. Hun aantal is de laatste jaren fors toegenomen en bedroeg in 1990 zo’n 20.000. De Nederlandse overheid probeert zo min mogelijk asielzoekers toe te laten. Afschrikken is het parool.
Uitgangspunt van het Nederlandse toelatingsbeleid is dat een vluchteling in het eerste de beste land waar hij terechtkomt – in ambtelijke taal ‘land van eerste opvang’ genoemd – asiel moet aanvragen. Dit argument werd gebruikt om individuele Iraanse vluchtelingen de toegang tot Nederland te weigeren. Tijdens en na de islamitische revolutie in Iran (1979) ontvluchtten meer dan een miljoen Iraniërs hun vaderland. De Nederlandse overheid beschouwde de landen waar zij in eerste instantie terecht kwamen – Turkije, Pakistan en India – als ‘land van eerste opvang’ en weerde de meeste Iraanse vluchtelingen.
Tot 1989 werden wel 923 Iraanse vluchtelingen door Nederland uitgenodigd, op voordracht van de Vluchtelingenorganisatie van de Verenigde Naties (UNHCR). Zij kregen automatisch de A-status van politiek vluchteling.
Naast het uitgangspunt van ‘land van eerste opvang’ hanteert de Nederlandse overheid de visumplicht voor bepaalde groepen immigranten. In 1980 werd in Nederland de visumplicht voor Turken ingevoerd, ondanks het feit dat de militaire staatsgreep in Turkije in datzelfde jaar tot veel Turkse en Koerdische vluchtelingen leidde. Het aantal asielzoekers uit dat land daalde hierdoor tot bijna nul.

Sinds enkele jaren wordt in Nederland weer verschil gemaakt tussen ‘echte’ (lees: politieke) en ‘ekonomische’ vluchtelingen. ‘Echte’ vluchtelingen zijn onder voorwaarden welkom, ‘economische’ niet. Iedere ‘politieke’ vluchteling moet kunnen aantonen dat hij gegronde vrees heeft voor ‘vervolging op grond van ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een sociale groep of politieke overtuiging’. Kan hij dat niet, dan komt hij niet in aanmerking voor een asielstatus.

De Tamils die na het uitroepen van de noodtoestand in 1983 massaal Sri Lanka ontvluchtten waren de eerste vluchtelingen die in Nederland te maken kregen met de ‘bed-bad-brood-regeling’. Deze regeling hield in dat asielzoekers in speciale opvangcentra terechtkwamen waar zij een minimale opvang genoten. Om nieuwe asielzoekers af te schrikken werd deze vluchtelingen tevens het recht ontnomen op een zelfstandige bijstandsuitkering.
In 1987 ging het parlement akkoord met de Regeling Rijksopvang Asielzoekers (ROA-regeling) en met een aanzienlijke verkorting van de asielprocedure. Sindsdien wordt direkt na aankomst in Nederland een scheiding aangebracht tussen ‘kansloze’ en ‘kansrijke’ asielzoekers. Iemand die geen redelijke kans maakt om als vluchteling te worden toegelaten, kan snel worden uitgezet.
In veel plaatsen in Nederland zijn sindsdien centra ingericht voor de eerste opvang. Op Schiphol-Oost is een ‘hotel’ met veertig plaatsen geopend dat vreemdelingen echter niet mogen verlaten vóór Justitie een voorlopig positief oordeel over hun vluchtelingenstatus heeft gegeven. Met enige regelmaat lezen we berichten over ‘ontsnappingen’ uit het Schiphol-hotel. Daarnaast zijn ver van de Randstad grote centra (100 tot 300 mensen) ingericht in voormalige kloosters, tehuizen en dergelijke voor de eerste opvang van asielzoekers.

De afgelopen jaren is de asielprocedure steeds verder gestandaardiseerd. Na een melding aan de grens of bij een vreemdelingendienst ergens in Nederland wordt een asielzoeker ondergebracht in een opvangcentrum. Later volgt ‘uitplaatsing’ naar een gemeente en worden de asielzoekers gehuisvest in zogenaamde ROA-huizen. Na enige tijd, soms maanden, een enkele keer jaren, volgt een uitnodiging voor het ‘Nader Gehoor’ door een ‘kontaktambtenaar’. Momenteel zijn hiervoor 48 ambtenaren – voornamelijk oud-politiemensen – ingeschakeld die door middel van standaardvragenformulieren inzicht moeten krijgen in de ‘juistheid’ van een asielverzoek.
Als gevolg van deze restriktieve maatregelen werd aan het einde van de jaren tachtig slechts 10% van het aantal asielzoekers erkend.

In 1990 werd een kommissie in het leven geroepen die voorstellen moet doen voor een doelmatiger Nederlandse asielregeling. Speciale aandacht moest de kommissie besteden aan de verkorting van de asielprocedure die momenteel vaak meer dan vijf jaar in beslag neemt. De kommissie sprak zich onlangs in een rapport uit voor een snellere schifting van ‘echte’ en ‘ekonomische’ asielzoekers. Tevens werd de aandacht gevestigd op het feit dat de ‘gedoogden’ – mensen die niet als vluchteling erkend zijn maar voorlopig ook niet uitgezet worden – (te) veel opvangruimte in beslag nemen.
Het rapport wordt in kringen van vluchtelingenwerkers niet gezien als een alternatief maar als ondersteuning van het huidige restriktieve beleid van staatssekretaris Kosto.
Schengen
In 1990 ondertekende de Nederlandse regering het akkoord van Schengen tussen Frankrijk, Nederland, België, Luxemburg en de Bondsrepubliek Duitsland. Dit akkoord bevat ook het besluit dat een eenmaal afgewezen asielzoeker geen tweede kans meer krijgt in een ander Schengenland. Een internationaal gekoppeld komputersysteem moet dubbele asielaanvragen voorkomen en ‘ongewenste vreemdelingen’ buiten het Schengengebied houden. Het akkoord van Schengen is te beschouwen als voorloper van een Europees Verdrag waarin de toelating van asielzoekers definitief geregeld zal worden. Inmiddels is het akkoord medeondertekend door Italië, Spanje en Portugal.
Al deze maatregelen hebben tot gevolg gehad dat de kansen voor de individuele asielzoeker om in Nederland erkend te worden als vluchteling de afgelopen jaren aanzienlijk zijn verslechterd.

Het vreemdelingenbeleid – toelating, afgifte van verblijfsvergunningen, kontrole op verblijf en uitzetting van ongewenste buitenlanders – wordt gevoerd door het Ministerie van Justitie. De Vreemdelingendiensten fungeren voor dit ministerie als verlengstuk en uitvoerders op plaatselijk niveau. Vluchtelingen die zich bij een Vreemdelingendienst melden met hun asielaanvraag krijgen meestal direkt een eerste ondervraging, het ‘Eerste Gehoor’.
De Vreemdelingendiensten hebben binnen de plaatselijke politiekorpsen een aparte status. Zij vallen niet alleen als iedere politiedienst onder verantwoordelijkheid van de burgemeester en het Ministerie van Binnenlandse Zaken, maar ook onder die van het Ministerie van Justitie.

Nog gekompliceerder wordt de situatie door de verwevenheid van Vreemdelingendienst en Plaatselijke Inlichtingendienst (PID), de lokale afdeling van de BVD bij de politie (noot 1). De grootte van een PID is afhankelijk van de omvang van het betreffende politiekorps en de hoeveelheid te verrichten werkzaamheden en ligt tussen 1 en 1,5 % van de totale korpssterkte. In heel Nederland waren in september 1990 volgens de BVD 350 mensen als PID-ers werkzaam. De BVD is momenteel bezig het aantal deeltijd-PID-ers te verminderen. Meer mensen moeten full-time met het inlichtingenwerk bezig zijn. Zo ontstaat een selekte groep specialisten op lokaal niveau die zonder tussenkomst van de korpsleiding voor de BVD beschikbaar is.
PID-ers verrichten hun inlichtingentaak binnen een politiekorps maar in opdracht van de BVD en onder verantwoordelijkheid van de Minister van Binnenlandse Zaken. Hierdoor ontstaan gemakkelijk problemen wat betreft de verantwoordelijkheid.
In veel kleine plaatsen is de PID-taak een deeltijdfunktie voor één rechercheur, bijvoorbeeld gekombineerd met werk voor de Criminele Inlichtingendienst (CID), het Buro Voorkoming Misdrijven of de Vreemdelingendienst. In bijna iedere plaats zijn één of meer PID-ers nauw betrokken bij de Vreemdelingendienst. In veel korpsen hebben agenten van de PID en de Vreemdelingendienst dezelfde chef of heeft één agent twee petten op.
De PID bestaat in de grote steden uit twee afdelingen: een Afdeling Binnenland en een Afdeling Buitenland. Op beide afdelingen werken rechercheurs, ondersteund door administratieve krachten.

De Afdeling Binnenland verzamelt informatie over Nederlanders en over mensen die de ‘demokratische rechtsorde’ bedreigen. Ook worden veiligheidsonderzoeken verricht en houdt men zich bezig met het screenen van sollicitanten voor ‘vitale bedrijven’. De Afdeling Buitenland van de PID is aktief op het gebied van de contra-spionage, het verzamelen van informatie over (organisaties van) buitenlanders en het leggen van kontakten met diegenen die hierover informatie kunnen verstrekken. Asielzoekers en vluchtelingen hebben vooral met PID-ers van deze sektie te maken.
PID-rechercheurs hebben diverse mogelijkheden om aan informatie te komen. Zij bezoeken openbare bijeenkomsten om te zien wie er het woord voert of om opnamen of aantekeningen te maken. Ze tellen in woonwijken het aantal affiches met politieke teksten en registreren op welke adressen deze achter de ramen hangen. Daarnaast valt het ‘benaderen’ (het verzoeken aan derden om informatie te leveren) en het ‘runnen’ van informanten onder de werkzaamheden van de rechercheurs.
De administratieve krachten van de PID onderhouden kontakten met het bevolkingsregister en andere (overheids)instanties. Een van hun bezigheden is het opvragen en napluizen van de verslagen van politie en justitie, zoals het Nader Gehoor van asielzoekers. Daarnaast worden kranten en tijdschriften geknipt voor de PID-dokumentatie en worden de via informanten en ‘agenten’ binnenkomende gegevens verwerkt in personen- en zakendossiers.
De PID voorzien de BVD in Den Haag van gegevens die voor die dienst relevant zijn.
Uit het voorgaande zijn de volgende PID-taken met betrekking tot asielzoekers en vluchtelingen af te leiden:
– Lezen en verwerken van informatie uit Eerste en Nader Gehoor.
– Registratie van paspoorten en daarin aanwezige visa.
– Kontakten met Ministerie van Justitie over asielzaak en verblijfsvergunning.
– Ondervraging van voor de BVD interessante vluchtelingen.
– Leggen van kontakten met informanten.
– Rekruteren en runnen van infiltranten.

De belangstelling van Nederlandse inlichtingendiensten voor asielzoekers en vluchtelingen is niet van de laatste jaren. Al tientallen jaren wordt min of meer systematisch inlichtingen ingewonnen over buitenlanders die in Nederland verblijven. De verwevenheid tussen de Vreemdelingendienst en de PID vindt zijn oorsprong zo’n eeuw geleden toen de Nederlandse bestuurders vreesden voor ‘chaos en kommunisme’. De rede van Troelstra in 1918 vergrootte de angst voor revolutionaire elementen. In 1945 werd iedereen die terugkeerde van een onvrijwillig verblijf in het buitenland gekontroleerd op geldige identiteitspapieren en politieke geaardheid.
Tijdens de Koude Oorlog komt de samenwerking en informatie-uitwisseling tussen Vreemdelingendienst en inlichtingendiensten pas echt van de grond. In een bijlage wordt hierop nader ingegaan.
De afgelopen jaren is de angst voor het kommunisme als motief verdwenen en vervangen door het schrikbeeld van Nederland overstroomd door vluchtelingen. Dit ‘vluchtelingenprobleem’ vereist een maximale inzet:

– De BVD laat zich niet slechts informeren door de Vreemde- lingendienst en de PID maar ook door ambtenaren die belast zijn met de grensbewaking.
– In februari 1988 wordt de Wet op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (wet IVD) van kracht waarbij districtscommandanten, de commandant van de Algemene Verkeersdienst, de commandant van de Dienst Luchtvaart van het Korps Rijkspolitie, de korpschefs van de gemeentepolitie en ambtenaren belast met de grensbewaking werkzaamheden moeten verrichten ten behoeve van de Binnenlandse Veiligheidsdienst.
– Op grond van artikel 22 lid 2 van de Wet IVD dienen álle politie-ambtenaren mededeling te doen aan de kontaktambtenaar of korpschef van ‘de hun ter kennis gekomen gegevens, die zij voor een Dienst van belang achten’.

In Amsterdam is iedere (wijk)agent uitgerust met formulieren voor Signalering van Verdachte Personen waarop informatie die voor de Criminele Inlichtingen Dienst (CID) of de PID van belang lijkt kan worden ingevuld.
De grensbewaking werkt op vergelijkbare wijze: via speciale formulieren wordt iedere burger die vanwege een bezoek aan Oost-Europa of het Midden-Oosten visa in zijn paspoort heeft aan de BVD gemeld.

Op basis van informatie afkomstig van de Vreemdelingendienst en het Ministerie van Justitie bepalen PID en BVD welke vreemdelingen zij om ‘nadere uitleg’ zullen vragen.
Door de dubbelfunktie van agenten bij PID èn Vreemdelingendienst kan zonder enige moeite informatie van Justitie of van de Vreemdelingendiensten zelf met die van de BVD worden gekombineerd. Hierdoor kan elk gesprek met een politiek interessante buitenlander bij de Vreemdelingendienst overgaan in een benaderingspoging.

Voor asielzoekers heeft deze samenwerking vergaande gevolgen. Aangezien zij moeten aantonen dat zij vertrokken zijn uit angst voor een ‘op hun persoon gerichte politieke vervolging’ zijn ze gedwongen alles te vertellen wat voor Justitie van belang kan zijn voor de beoordeling van hun aanvraag. Deze informatie betreft niet alleen gegevens over herkomst, familie en bewijzen van op de persoon gerichte vervolging door de autoriteiten, er wordt ook een uitgebreide beschrijving van het politieke verleden verlangd: lidmaatschap van politieke partijen of organisaties, informatie over de struktuur van de organisatie en over andere personen die daarin aktief zijn of waren, aktiviteiten waaraan is meegedaan, etc. Blijft een asielzoeker volgens Justitie in gebreke, dan wordt de aanvraag zonder meer afgewezen.
De tijdens het Eerste en Nader Gehoor aangedragen informatie komt door de samenwerking van de Vreemdelingendienst met de PID ook terecht bij de BVD. De dubbelfunktie van agenten bij PID en Vreemdelingendienst kan bij asielzoekers de indruk wekken dat de Nederlandse geheime dienst meebeslist over hun asielaanvraag en ertoe bijdragen dat asielzoekers zich nog meer gedwongen voelen aan gesprekken mee te werken.

noten

1. De plaatselijke inlichtingendiensten heten niet overal PID: zo wordt hij bij de rijkspolitie Districts Recherche Informatie Dienst (DRID) genoemd; bij de Marechaussee verrichten ambtenaren van de afdeling Grensveiligheid en het Recherche Informatie Centrum (RIC) van de Centrale Recherche (CRKMAR) deze taak. De PID’s worden binnen de korpsen soms ook wel gewoon ID of Buro Inlichtingen genoemd. Voor het gemak worden deze diensten hier allemaal PID’s genoemd.