Zeevalking

De discussie over het uitsluiten van illegalen van collectieve voorzieningen loopt al ruim 17 jaar. Door de jaren heen zijn er steeds weer nieuwe voorstellen gedaan, waarvan het grootste deel inmiddels is gerealiseerd. Eerst werden de WW en WWV ontoegankelijk gemaakt voor illegalen. Een paar jaar later werd voorgesteld de rechtsbijstand voor hen af te sluiten, dit overigens zonder resultaat.
De definitieve ommezwaai kwam na de totstandkoming van het Verdrag van Schengen. In het verdrag is opgenomen dat de grenscontroles tussen de lidstaten afgeschaft moeten worden.
In 1986 stelde de regering voor om de controle op de verblijfsstatus uit te breiden naar de loketten van overheids- en gemeente-instellingen. Een wet die al snel bekend kwam te staan als ‘pasjeswet’. Ambtenaren achter de loketten zouden elke buitenlander moeten gaan controleren op rechtmatig verblijf. Het lag erg voor de hand dat er daarbij met name naar uiterlijk zou worden gekeken. Vooral migrantenorganisaties kaartten de racistische uitwerking aan, wat onder andere leidde tot een grote demonstratie van 20.000 mensen, voornamelijk migranten. Onder druk van het protest stelde de staatssecretaris van Justitie, Korte-Van Hemel, voor om de controle via de Gemeentelijke Basis Administratie (GBA) te laten lopen. Dit plan stuitte op verzet van het ministerie van Binnenlandse Zaken. De controlefunctie zou de GBA geen goed doen. Uiteindelijk ging de wet ging de ijskast in. Niet alleen vanwege het verzet, met Schengen in zicht zou op korte termijn een aanpassing nodig zijn. In 1989 stelde de regering de Commissie Zeevalking in om in grote lijnen het beleid ten aanzien van illegalen uiteen te zetten. De commissie moest zich vooral richten op ‘compenserende maatregelen voor het wegvallen van de grenzen’. Een groot deel van de voorstellen (beperkte legitimatieplicht, verhoging straf op illegale arbeid en efficiäntere vreemdelingenpolitie) is inmiddels uitgevoerd. Binnen de Commissie Zeevalking scoorde het uitsluiten van illegalen van voorzieningen hoog. Hoofdargument was ‘het zodanig ontlasten van het vreemdelingentoezicht, dat dit uitvoerbaar wordt’. Wel zou ‘per voorziening bekeken moeten worden of de uitsluiting zinvol is’. Daarnaast zou ‘getoetst moeten worden wat de eventuele negatieve effecten voor leden van minderheidsgroepen en van het minderhedenbeleid zouden zijn’. In haar reactie onderschreef de regering destijds nog deze toetspunten.

de technocratie slaat toe

Ondertussen nam de ‘technocratisering’ van de samenleving een hoge vlucht. Het ‘privacydebat’ werd ingehaald door technologische ontwikkeling die het mogelijk maakt bestanden van verschillende overheidsdiensten aan elkaar te koppelen.
Controles op onder andere uitkeringen, belastingen en studiefinanciering werden door het koppelen van allerlei bestanden eenvoudiger. Centrale registratiesystemen, zoals de GBA en het Vreemdelingen Administratie Systeem werden zonder noemenswaardige slag of stoot aanvaard. Fraude en misdaadbestrijding bleken toverwoorden in de aanvaarding van de verregaande controle. De nadruk lag daarbij keer op keer op mensen die het toch al niet al te breed hebben: studenten, uitkeringsgerechtigden en illegale buitenlanders. In de discussies over het koppelen van de verblijfsstatus aan het gebruik van voorzieningen wordt ook sinds jaar en dag het ‘fraude’-element gebruikt. Het zou niet zozeer gaan om de controle op zich, maar om misbruik van voorzieningen te voorkomen. Dat verkoopt gemakkelijker aan de buitenwereld.
De afgelopen jaren is maar al te vaak de suggestie gewekt dat illegalen massaal misbruik zouden maken van sociale voorzieningen. Het leek wel of heel verzorgend Nederland van de wieg tot het graf openstond voor illegalen als zij zich maar eenmaal hadden laten registreren in het bevolkingsregister. Dergelijke verhalen eindigden consequent met een oproep voor meer controle en een definitieve afsluiting van collectieve voorzieningen.
De werkelijkheid is heel wat genuanceerder. Uit tal van onderzoeken die de afgelopen jaren naar misbruik van collectieve voorzieningen door illegalen werden verricht, blijkt dat fraude of misbruik nauwelijks voorkomt. P. Minderhoud en C. den Ouden onderzochten in 1985 het gebruik van sociale voorzieningen door illegalen in vier grote steden. Op een totaal van 36.000 aanvragen kwamen er maar 25 voor rekening van een illegaal. Drs. M.M.J. Aalberts van het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatie Centrum (ministerie van Justitie) deed in 1989 een onderzoek naar het binnenlands vreemdelingentoezicht. Hieruit bleek dat een half procent van de onderzochte groep illegalen waarvan de inkomstenbron bekend was op onduidelijke gronden een uitkering genoot. De werkgroep Uhl die in opdracht van het kabinet Lubbers-Kok het gebruik van bijstandsuitkeringen door illegalen onderzocht, kwam tot een vergelijkbaar percentage. In 1992 bracht de Haagse sociale dienst een rapport uit onder de titel ‘Leven, wonen en werken van de Haagse illegalen’. Hieruit bleek dat illegalen in sterke mate afhankelijk zijn van elkaar of van legale landgenoten. Zowel de eerste opvang als hulp bij het zoeken naar werk en woonruimte en de ondersteuning bij periodes van werkloosheid worden meestal onderling geregeld. Bijstandsfraude kan naar het rijk der fabelen worden verwezen.

stemmingmakerij

In de periode tussen het verschijnen van het advies van de Commissie Zeevalking en de op stapel staande Koppelingswet is er veel veranderd. Zoals al gezegd is een aantal maatregelen tegen illegalen al in werking getreden, maar nog belangrijker is de omwenteling in het denken over illegalen.
Vooral in de PvdA heeft in 1992 een fikse omslag plaatsgevonden, die van gedoogbeleid naar uitzettingsbeleid ging. Inspelend op racistische tendensen in de samenleving zochten politici meer en meer de publiciteit met wilde verhalen over illegalen. Peper, Kosto, Kok, Bolkestein en Krajenbrink lieten zich van hun slechtste kant zien.
De werkelijkheid werd keer op keer geweld aan gedaan door het verspreiden van mythen en waanzin. Overdreven verhalen over criminaliteit en fraude, die mensen angst aan moesten jagen en het klimaat rijp maakten voor harde maatregelen.

Koppelen, Uitgesloten.

Het principe van de ‘koppeling’ van de verblijfsstatus aan gebruik van voorzieningen heeft inmiddels wel vaste voet aan de grond gekregen. Bij een aantal wijzigingen van bijvoorbeeld de Wet Sociale Werkvoorziening en de Werkeloosheidswet werd een clausule opgenomen dat illegalen werden uitgesloten (zie kader).
Ten tijde van de wetswijziging van de WW en IOAW was er veel kritiek van het Nederlands Centrum Buitenlanders (NCB). Net als bij de pasjeswet zou de controle discriminerend werken. Ambtenaren moeten immers af gaan op uiterlijk of andere etnische kenmerken. Ten tweede betrof het maar een kleine groep migranten, illegalen. Tenslotte vond het NCB dat ambtenaren geen taak moesten krijgen in het opsporen van illegalen, zij zouden daarmee oneigenlijke arbeid moeten verrichten. Tijdens de parlementaire discussie diende de PvdA zelfs nog een motie tegen de wet in: ‘Specifieke regelgeving voor buitenlanders is overbodig gezien de voorwaarden die gesteld worden aan alle werkloze werknemers. Het voorgestelde is discriminerend voor specifieke groepen.’
Uit een onderzoek van Clermonts, van der Marck en Terweyden (1990) naar het gebruik door illegalen van WW en IOAW bleek dat er grote verschillen waren in de werkwijze van verschillende bedrijfsverenigingen en GAK’s. Bij âân vestiging werd op grond van uiterlijk of het vermoeden dat een aanvrager niet de Nederlandse nationaliteit had gecontroleerd op nationaliteit. Enkele vestigingen vroegen systematisch naar een legitimatiebewijs. Lang niet alle vestigingen vroegen naar de verblijfstitel van niet-Nederlanders. Waar het wel gebeurde bleek bij hoge uitzondering iemand niet aanmerking te komen voor een uitkering.
Sinds 1991 wordt systematisch elke buitenlander bij een aanvraag voor Bijstand gecontroleerd op zijn of haar verblijfsstatus. Middels gestandaardiseerde formulieren worden de gegevens gecontroleerd bij de vreemdelingendienst. Op 1-11-1991 werd ook de aanvraag van een sofinummer aan een dergelijke controle onderhevig gesteld. Alle aanvragen worden sindsdien eerst doorgestuurd naar de vreemdelingendienst die de status verifieert.

racisme

In het verleden is een aantal studies gedaan naar het effect van uitsluiting op niet blanke Nederlanders. In veel gevallen waarbij de controle op de verblijfsstatus een rol speelt duiken problemen op. Aparte behandeling en racisme lijken onmiskenbaar verbonden met de controles.2

Uit alle onderzoeken blijkt dat de controles een discriminatoir karakter dragen. De selectie, wie wel of niet gecontroleerd moet worden, gebeurt vaak op grond van ‘kleur’, ‘spraak’ of ‘achternaam’. In de praktijk blijken bijvoorbeeld Nederlanders afkomstig uit Suriname bij de Sociale Dienst hun papieren te moeten laten zien (Minderhoud en den Ouden 1985). De Sociale Dienst Rotterdam controleerde bij alle halfjaarlijkse controles migranten op verblijfsstatus (Engberse). In een aantal interviews met hulpverleners kwam naar voren dat ook bij inschrijving en toewijzing van woningen, bij de Sociale Verzekeringsbank en bij Studiefinanciering werd gecontroleerd op verblijfstitels.

“De vraag ‘Mag ik uw paspoort zien?’ ligt voor in de mond bij vele beambten van instanties, ook al is het niet strikt nodig (..). Ze zeggen altijd dat het relevant is, om bijvoorbeeld de identiteit vast te stellen. Kijken met wie zij te maken hebben. Ik denk dat een rijbewijs daar ook voldoende voor is, maar dat blijkt dan toch niet zo te zijn. Ik vermoed dat ze dat doen om de verblijfstitel te controleren, maar dat kan ik natuurlijk niet hard maken”, aldus een advocaat” (hoofdstuk 4 Clermonts).

In hun onderzoek naar ‘verblijfsrecht en gebruik van collectieve voorzieningen door immigranten’ constateren Clermonts, Groenendijk en Havinga dat de controle op verblijfstitels veel hinder veroorzaakt voor hier legaal verblijvende migranten en Nederlanders met een buitenlands uiterlijk of een buitenlands klinkende naam. Het overgrote deel van de in Nederland wonende migranten heeft een geldige verblijfstitel of is Nederlander. Voor een grote groep mensen is er dus zeer veel overlast om een zeer kleine groep op te sporen.
Een belangrijk probleem dat opduikt is het feit dat ambtenaren een taak moeten uitvoeren waarvan ze weinig kennis hebben en waarvoor ze niet gekozen hebben. Twijfel aan de juistheid van de informatie is hierbij âân van de meest voorkomende problemen. De computer spreekt de waarheid, oude voddige papieren roepen twijfel op over de geldigheid, en melden na vakantie bij de Sociale dienst zijn een aantal voorbeelden van administratieve apartheid die opdoemen. Bij geringe twijfel worden mensen vaak eerst naar de vreemdelingendienst teruggestuurd, zelfs als het gaat om een vestigingsvergunning.

Naast de discriminerende uitwerking van de controles impliceert de regelgeving vaak al een verhulde vorm van racisme.
Zo onderzocht Penninx in 1988 de toegang voor migranten tot de woningmarkt. Het onderscheid bij woningtoewijzing was zeer negatief voor migranten. Er werd geen rekening gehouden met hun positie. Als voorbeeld noemde Penninx de nog steeds bestaande vicieuze cirkel bij gezinshereniging. Om in aanmerking te komen voor gezinshereniging is passende huisvesting een strenge voorwaarde. Passende huisvesting wordt pas gegeven als er sprake is van urgentie, dus pas als er gezinshereniging heeft plaatsgevonden. Er gaat verschrikkelijk veel regelwerk aan vooraf om deze cirkel te doorbreken.
Daarnaast is jarenlang de vraag en het aanbod van grotere woningen, waar vooral migranten gebruik van maken, niet voldoende op elkaar afgestemd geweest. Dit veroorzaakt een grote schaarste aan grote betaalbare woningen.
Door de controle op de verblijfsstatus te verleggen naar allerlei overheidsdiensten, fungeren deze als een extra binnenlandse migratiecontrole. De toegang tot deze diensten wordt bemoeilijkt door de aparte behandeling en controles. De druk op niet-blanke mensen neemt hierdoor onevenredige vormen aan. Door ook nog eens een volledige legitimatieplicht te hebben, leven niet-blanke mensen in feite in een permanente controlestaat. Op straat, op het werk, bij aanvraag van allerlei diensten, altijd kunnen zij gecontroleerd worden. De mogelijkheid om te kunnen controleren houdt niet direct in dat het altÁjd gebeurt. De dreiging op zich kan al voldoende zijn om mensen in hun rechten te beperken. Niet alleen de werkelijke uitsluiting, maar de dreiging kan voldoende zijn om mensen af te schrikken. Onderzoek in Engeland heeft al aangetoond dat mensen die wel recht hadden op een uitkering uit angst daar geen beroep op deden.

De Koppelingswet

Hoewel de meeste instanties dus al afgesloten zijn voor illegalen, bereidt de regering momenteel een nieuwe wet voor die de uitsluiting moet uitbreiden. In het wetsvoorstel dat de Tweede Kamer momenteel (half 1996) behandelt, wordt voorgesteld om alle migranten ‘die nog in procedure zijn’ uit te sluiten van voorzieningen. Hieronder vallen dus niet alleen ‘echte’ illegalen, maar ook gedoogde migranten, technisch onverwijderbaren,etc. Deze Koppelingswet moet met een effectiever verwijderingsbeleid (Ter Apel) het sluitstuk worden van het illegalenbeleid.
Nog meer dan de voorstellen van de Commissie Zeevalking ademt de wet een verregaand controlesysteem uit voor alle migranten die hier langer dan drie maanden verblijven.
Bedoeling van de Koppelingswet is dat de verblijfsstatus van migranten in de toekomst bij alle voorzieningen, ook gemeentelijke, gecontroleerd moet worden. Ondanks het feit dat de overheid de controle vooral via het koppelen van diverse computerbestanden wil laten verlopen, zullen de controles toch een discriminerend karakter krijgen. In de praktijk zal of iedereen zich overal moeten legitimeren (en dit is niet wettelijk geregeld) ¥f vooral niet-blanke mensen ¥f mensen met een ‘vreemde’ achternaam zullen zich moeten legitimeren wanneer zij van een voorziening gebruik willen maken.
De regering gaat met de Koppelingswet weer een stap verder in de uitsluiting van mensen. Ook gedoogde migranten, mensen die in procedure zitten en technisch onuitzetbaren worden na aanname van de Koppelingswet uitgesloten. Er ontstaat een categorie mensen, die hier wel mag verblijven, maar nergens gebruik van kan maken. De boodschap is duidelijk: eigenlijk mogen jullie hier niet zijn.

noten

1 Een aantal voorbeelden van maatregelen die het verblijf van illegale buitenlanders moeten tegengaan: identificatieplicht, wet op schijnhuwelijken, verhogen straffen op in dienst hebben illegalen, etc.

2 Verblijfsrecht en gebruik van collectieve voorzieningen door immigranten. Lilian Clermonts, Kees Groenendijk en Tetty Havinga.

In hoeverre beÜnvloedt de verblijfsrechtelijke positie de mogelijkheden om formeel aanspraak te maken op een bepaalde voorziening.
Inventarisatie van collectieve voorzieningen met een financiäle uitkering of vergoeding.

ARBEID

Arbeidsvoorzieningenwet, 1 januari 1991, illegalen uitgesloten.
Wet Vermeend/Moor, 29 september 1986, inschrijving bij arbeidsbureau noodzakelijk, wat voor illegale buitenlanders is uitgesloten.
Maatregel Langdurig Werklozen 9 oktober 1987, inschrijving bij arbeidsbureau noodzakelijk, wat voor illegale buitenlanders is uitgesloten.

Premieregeling Aanvaarding lager loon, 1 september 1987.
Maatregelen ondersteuning Arbeidsinpassing, 3 april 1986.
Uitzendbureau START, 11 december 1984.
Jeugdwerkgarantiewet, 17 oktober 1987
Werkgelegenheidsverruimende maatregel, 13 augustus 1986.
Kaderregeling scholing, 9 mei 1989.
Centra voor beroepsopleiding, 1 november 1988
directe relatie tussen verblijfsstatus en voorziening.

Vreemdelingen met een blauwe, roze of gele kaart hebben geen aparte toestemming nodig volgens de WABW, ook niet zij die een verklaring van Sociale Zaken hebben. Een WABW’er mag de eerste drie jaar alleen de arbeid verrichten waarvoor hij/zij is aangenomen. Persoons en werkgebonden vergunning.

Wet Sociale Werkvoorziening, 7 mei 1989 inschrijving GAB noodzakelijk.

UITKERINGEN

Algemene Bijstandswet: onderverdeling:
verdragsvreemdelingen, Europeanen, Australiärs, erkende vluchtelingen, Oostenrijker en Cyprioten, hier rechtmatig verblijvende staatlozen hebben recht op bijstand.
niet verdragsvreemdelingen, wanneer vreemdelingen rechtmatig hier verblijven hebben ze recht op een uitkering.
Illegale vreemdelingen, komen niet voor bijstand in aanmerking, tenzij een bijzondere noodsituatie, controle via vreemdelingendienst sinds 1996 aanscherping, noodsituatie geschrapt.
WW, IOAW en IOAZ, november 1986 directe relatie
AAW, AOW, AWW en AKW, is verbonden met eis betaling loonbelasting
Ziektewet en WAO, geen directe relatie, werknemer in de zin der wet.
Experimentele Remigratieregeling 1985, vijf jaar lang rechtmatig verblijf vereist
Basisremigratieregeling 1985, directe relatie

SCHOLING

Wet op de Studiefinanciering (WSF)24 april 1986 illegalen uitgesloten.
Rijksregeling basiseducatie geen relatie.

WONEN

Woonruimtewet, geen directe relatie, wel toevoeging memorie van toelichting, dat het niet de bedoeling is. Wet individuele huursubsidie, geen relatie.
Premiekoopregeling, geen relatie.

JUSTITIE

Buro’s voor rechtshulp, geen onderscheidt vreemdelingen nederlanders.
Toevoeging advocaat, diverse regelingen.

GEZONDHEIDSZORG

Ziekenfondswet, geen bepalingen, sinds 1996 sofinummer.
ABWZ, geen.
Ziekenhuizen, niet gekoppeld, aantal kent legitimatieplicht.

WELZIJN EN CULTUUR

Kinderopvang, geen voorwaarden
Openbare Bibliotheek, geen beperkingen
Gezinsverzorging, geen relatie.

BELASTINGDIENST

Belastingdienst, sofinummer, controle via vreemdelingendienst.