Inhoud:
Begeleidende brief van de Minister aan de Tweede Kamer

Informatie Inwinning Openbare Orde
de Casus

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Ons kenmerk EA20001U52823
Onderdeel directie Potitie/BJZ
Inlichtingen:
mr. M.J.M. van Zandvoort
T (070) 426 6916 F (070) 426 7441

Datum: 28 januari 2000

Aan:
De voorzitter van de Tweede Kamer der Staten Generaal
Postbus 20018
2500 EA Den Haag

Onderwerp: handleiding informatie-inwinning openbare orde

Bij informatie-inwinning door de politie ten behoeve van de handhaving van de openbare orde blijkt in de praktijk onduidelijkheid te bestaan of de gehanteerde toepassingsvormen van observatie en de inzet van een informant passen binnen het bestaande wettelijke kader. Op deze materie zijn wij in onze brief van 5 oktober 1999 (kamerstukken 11199912000, 25 232, nr. 18) ingegaan, waarbij we tevens een handleiding voor de praktijk hebben toegezegd.
Bijgaande handleiding is opgesteld samen met vertegenwoordigers van de onder de Raad van Hoofdcommissarissen functionerende Advies Commissie Inlichtingen (ACI).

In de handleiding wordt ingegaan op methodieken van informatie-inwinning door de politie ten behoeve van de handhaving van de openbare orde en de daarbij te volgen procedures, om zo inzicht te geven in de toepasbaarheid van bepaalde methodieken van informatie-inwinning.

Gezien de gedegen voorbereiding en de genoemde inhoudelijke overeenstemming in het betrokken politieveld, kunnen de korpsen zich van de handleiding bedienen bij de inwinning van informatie ten behoeve van de handhaving van de openbare orde. Dit is in het bijzonder van belang met het oog op het EK2000. Op deze wijze kan de handleiding in de praktijk worden getoetst op haar bruikbaarheid.

De handleiding wordt bovendien ter toetsing bij het Korpsbeheerdersberaad en de Raad van Hoofdcommissarissen uitgezet. Tevens is de handleiding aan het College van procureurs-generaal gezonden.
De reacties op de handleiding, alsmede de eerste praktijkervaringen die aan de hand van de handleiding worden opgedaan, kunnen aanleiding zijn om de handleiding op enkele punten aan te vullen.

Daarvan zullen wij u dan zo spoedig mogelijk op de hoogte stellen.

De minister van Binnenlanse Zaken en Koninkrijksrelaties,

A. Peper

De minister van Justitie

A.H. Korthals

Informatie Inwinning Openbare Orde

1. Inleiding

In april 1999 bracht een adviescommissie, in opdracht van het Korpsbeheerdersberaad, de Raad van Hoofdcommissarissen en het Hoofdofficierenberaad, een advies uit. Voorgesteld werd een wettelijke regeling te treffen voor de informatie-inwinning in het kader van de openbare orde. Daarbij zou aandacht moeten worden besteed aan stelselmatige observatie, het gebruik van informanten en van politiële undercover, ingeval de politie informatie inwint in het kader van de openbare-ordehandhaving.

Op 5 oktober 1999 hebben de Ministers van BZK en Justitie in reactie hierop, aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal medegedeeld dat:

• vooralsnog geen aparte wettelijke regeling tot stand zal worden gebracht,
• artikel 2 van de Politiewet 1993 reeds veel ruimte biedt voor verschillende methoden om informatie in te winnen, in het bijzonder voor observatie en de inzet van informanten,
• indien toepassing van een bepaalde inwinningsmethode stelselmatig is te noemen (indien een min of meer volledig beeld van bepaalde aspecten van iemands leven wordt verkregen), sprake is van een inbreuk op de privacy, waarvoor artikel 2 géén afdoende basis biedt en een specifieke wettelijke grondslag noodzakelijk zou zijn, en
• een handleiding voor de praktijk zal worden opgesteld.

De reikwijdte van en grenzen aan artikel 2 van de Politiewet 1993 zijn in deze handleiding aangegeven. Indien de ervaringen op basis van deze handleiding daartoe aanleiding geven en het bestaande wettelijke kader ontoereikend blijkt te zijn, is aanvullende wetgeving niet uitgesloten.

In deze handleiding wordt ingegaan op de mogelijkheden die de wetgeving biedt om, in het kader van de handhaving van de openbare orde, informatie in te winnen. Daarbij worden deels activiteiten beschreven die thans in enkele politieregio’s in dit verband worden gehanteerd. De handleiding beoogt op dit terrein meer eenheid te bewerkstelligen. Na enkele algemene opmerkingen, wordt aan de hand van een casus duidelijk gemaakt wat op basis van de wetgeving wel en niet is toegestaan.

Voor de duidelijkheid: het gaat over methoden tot informatie-inwinning in het kader van de openbare orde. De politie wint informatie in om de burgemeester in staat te stellen de door hem te nemen beslissingen ter handhaving van de openbare orde te nemen. Het kan hierbij gaan om beslissingen over de politie-inzet, logistieke maatregelen en (andere) toepassingen van de artikelen 172 tot en met 176 van de Gemeentewet, vergunningverlening, bepalen van het tijdstip en de duur van een evenement, en andere beslissingen in verband met de openbare orde en veiligheid. Kenmerkend voor de te nemen beslissingen in het kader van de handhaving van de openbare orde is dat informatie nodig is over de bewegingen en activiteiten van groepen van personen en over de eventuele gevolgen daarvan voor de openbare orde. De informatie-inwinning ziet dus op groepen; informatie over een persoon wordt alleen ingewonnen, indien dit nodig is om een beter inzicht te krijgen in de bewegingen en activiteiten van groepen van personen.

De handleiding gaat niet om informatie-inwinning in het kader van de opsporing van strafbare feiten of de binnenlandse veiligheid. Daarvoor zijn respectievelijk de verschillende bevoegdheden uit het Wet~ boek van Strafvordering zoals gewijzigd door de Wet bijzondere opsporingsbevoegdheden (de Wet BOB), en de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten van toepassing.

De handhaving van de openbare orde waarover deze handleiding gaat, en de handhaving van het strafrecht hebben ieder een eigen traject met anders belegde verantwoordelijkheden. De burgemeester is verantwoordelijk voor de handhaving van de openbare orde, de officier van justitie is verantwoordelijk voor de handhaving van het strafrecht. Deze verantwoordelijkheden kunnen worden onderscheiden, maar zijn niet dusdanig te scheiden dat ze volledig onafhankelijk van elkaar zouden kunnen worden ingevuld. Om de verantwoordelijkheden optimaal te realiseren, is het gewenst dat op operationeel niveau, tijdens de daadwerkelijke handhaving, het bestuur, het openbaar ministerie en de politie voortdurend met elkaar in contact staan en afstemmen.

Tot slot een opmerking: waar in de handleiding wordt gesproken over “het korps” en “de korpsleiding% wordt niet ingegaan op het niveau binnen het korps waar de bevoegdheden worden belegd. Voor ieder korps zal het niveau waarop (beslissings)bevoegdheden zijn belegd, afhangen van de situatie in en de organisatie van het korps.

2. Verantwoordelijkheid, beslissing en uitvoering

2.1. Binnen de gemeente

Algemeen

De verantwoordelijkheid voor de handhaving van de openbare orde ligt op basis van de Gemeentewet en de Politiewet 1993 bij de burgemeester. Hieruit vloeit voort dat de verantwoordelijkheid om ter handhaving van de openbare orde over te gaan tot inzet van een bepaalde informatie-inwinningsmethode, ook bij de burgemeester ligt. Conform de gebruikelijke – in artikel 180 van de Gemeentewet neergelegde – verantwoordingsplicht legt de burgemeester hierover (achteraf) verantwoording af aan de gemeenteraad.

Bevoegdheid

Uitgangspunt is dat de politieambtenaar op grond van artikel 2 van de Politiewet 1993 zelf bevoegd is handelingen te verrichten ter uitvoering van zijn taak, waaronder begrepen kan worden de inzet van een bepaalde informatie-inwinningsmethode. Gelet evenwel op de reikwijdte van de hier besproken middelen, verdient het de voorkeur dat, op basis van door de burgemeester omschreven aandachtsgebieden, de concrete bes’lissing tot de inzet van een bepaalde methode wordt genomen op een leidinggevend niveau binnen h4t korp’s.

Informatieverstrekking aan burgemeester

De burgemeester dient in algemene zin van de inzet van bepaalde methoden ten aanzien van de aandachtsgebieden op de hoogte te worden gebracht; de informatieverstrekking aan de burgemeester vindt op de reguliere wijze plaats dan wel op de manier zoals tussen burgemeester en korpsleiding afgesproken. Daarnaast is het wenselijk dat het korps regelmatig overleg heeft met de burgemeester.

De beslissing behoeft niet in alle gevallen schriftelijk te worden genomen volgens een vooraf vastgestelde routing.

Indien – buiten de vastgestelde aandachtsgebieden of een al lopende actie in een aandachtsgebied -de burgemeester een bijzonder verzoek aan de korpsleiding richt om (nadere of specifieke) informatie in te winnen, kan de korpsbeheerder, gezien zijn beheersverantwoordelijkheid en in het bijzonder de beschikbaarheid van personeel, besluiten hieraan geen medewerking te verlenen. Er mag van worden uitgegaan dat in zo’n geval overleg plaatsvindt tussen de burgemeester en de korpsbeheerder.

Uitvoering

Wie of welk organisatieonderdeel een bepaalde methode gaat toepassen, is een autonome beslissingsbevoegdheid van de korpsleiding. Gelet op veiligheids- en afbreukrisico’s die zijn verbonden aan het inlichtingenwerk, ligt het voor de hand dat in beginsel de specifieke informatie-inwinningsmethoden in het kader van de openbare orde worden uitgeoefend door de Regionale Inlichtingendienst (RID); daar zijn de benodigde expertise en ervaring aanwezig. Het is overigens van belang om in de uitvoeringsfase de aansluiting en afstemming tussen de handhaving van de openbare orde en van het strafrecht in het oog te houden.

2.2. Gemeente- of regiogrensoverschrijdend

Algemeen

De burgemeester van een gemeente is verantwoordelijk voor de aanpak van het openbare-ordeprobleem dat op zijn grondgebied speelt.

Indien het voor de handhaving van de openbare orde in gemeente X van belang is dat in gemeente Y wordt geobserveerd of een informant wordt ingezet (omdat daar een handeling of actie plaatsvindt die de voorzienbare ordeverstoring in gemeente X voorbereidt), wordt daartoe besloten op het niveau waar de afwegingen rond het in gemeente X bestaande openbare-ordeprobleem het best kunnen worden gemaakt. Dat is dus de burgemeester van gemeente X. Het gaat om een openbare-ordeprobleem dat zich voordoet in de gemeente van deze burgemeester.

Medewerking andere burgemeester

Medewerking in de zin van expliciete toestemming van de burgemeester van gemeente Y is in beginsel niet vereist. Het korps van de betrokken regio waarbinnen gemeente Y ligt, dient op de hoogte te worden gebracht, zij het dat dit niet steeds nodig is bij kortstondige, eenmalige acties. Indien de gemeenteraad van de gemeente Y zijn burgemeester ter verantwoording wil roepen over de actie op het grondgebied van de gemeente, dan zal de burgemeester van Y bij zijn ambtgenoot van de gemeente X een ambtsbericht opvragen over het hoe en waarom van de actie.

Toestemming andere burgemeester

Indien aannemelijk is of te vrezen valt dat – gezien het karakter van de gebeurtenissen die in gemeente Y plaatsvinden – de openbare orde in gemeente Y wordt verstoord, kan de burgemeester van gemeente Y of de door hem gemandateerde korps- of RID-chef weigeren dat op zijn grondgebied door de RID van de gemeente X wordt geobserveerd of een informant wordt ingezet. De burgemeester van de gemeente Y wordt mede-verantwoordelijk voor hetgeen zich afspeelt op het grondgebied van zijn gemeente. De afweging is dus steeds of in gemeente Y een openbare-ordeprobleem gaat ontstaan of dreigt te ontstaan. Is dat het geval, dan komt de burgemeester van Y in beeld.

Uitvoering

Uitgangspunt bij gemeentegrensoverschrijdende acties is dat, Indien de andere.gemeente binnen dezelfde politieregio ligt, de RID van die regio de inzet pleegt. Ligt de andere gemeente in een andere politieregio, dan wordt op basis van een verzoek collegiaal tussen de regio’s c.q. de RID-en samengewerkt.

3. De verschillende methoden tot inwinnen van informatie

In het kader van informatie-inwinning ten behoeve van de openbare orde, vragen – naast de open bronraadpleging – vier specifieke methoden aandacht:

• informanten,
• observatie,
• gebruik van internet, en
• telefoontap.

3.1. Informanten

Toepassingsvormen

De onderstaande toepassingsvormen van werken met informanten (burgers) zijn niet stelselmatig. Zij passen binnen de reikwijdte van artikel 2 van de Politiewet 1993, alsmede binnen grondwettelijke en verdragsrechtelijke grenzen.

• Informanten die uit eigen beweging, dus zonder dat de politie om die informatie heeft verzocht, informatie verstrekken over een persoon of een groep van personen.
• Informanten die op verzoek van de politie bij hen reeds bekende informatie verschaffen over de (voorgenomen) activiteiten van een groep.
• Informanten die op verzoek van de politie bij hen reeds bekende informatie verschaffen over een bepaalde persoon, ten einde diens betrokkenheid bij voorgenomen groepsactiviteiten na te gaan, alsmede de activiteiten van de groep zelf.
• Informanten die op verzoek van de politie bij hen reeds bekende informatie verschaffen over een bepaalde persoon, ten einde diens gangen en daarmee de activiteiten van een groep in kaart te brengen.

• Het bovenstaande geldt evenzeer voor het gericht sturen van een informant met het doel nieuwe informatie te verwerven.

Vergoedingen

De korpsbeheerder kan beslissen of voor het inzetten van informanten een vergoeding wordt verstrekt. Dit wordt niet wettelijk geregeld.

Het verdient evenwel de voorkeur dat ten aanzien van vergoedingen geen (grote) verschillen tussen de politiekorpsen bestaan, ter voorkoming van shopgedrag van informanten. De Raad van Hoofdcommissarissen zal hierover adviezen opstellen. Daarbij verdient het aanbeveling de Regeling bijzondere opsporingsgelden te betrekken.

Op regionaal niveau kan de korpsbeheerder de vergoedingen en beloningen aan grenzen binden; vastlegging in een regionale richtlijn ligt voor de hand. Daarin wordt tevens de wijze van uitvoering van betaling vastgelegd. Door te werken met een financiële code kan een en ander in de financiële verantwoording van het korps op een goede wijze worden meegenomen.

Uitgangspunten1procedure inzake vergoedingen

Om eenvormigheid in de toepassing van vergoedingen/beloningen te realiseren, verdient het aanbeveling de volgende uitgangspunten te hanteren:

1. aan de beslissing over een vaste toelage en beloning ligt een schriftelijk voorstel van de runner ten grondslag; dit

voorstel dient de runner in bij de RID-chef,

1. de beslissing om over te gaan tot het verstrekken van de toelage en evt. beloning vindt plaats door de korpsleiding

(evt. in mandaat door de RID-chef),

1. de feitelijke verstrekking van de toelage en beloning vindt nooit alleen door de runner plaats,
2. de feitelijke verstrekking van de onkostenvergoeding kan plaatsvinden door de runner,
3. de informant dient voor ontvangst te tekenen,
4. in beginsel vindt verstrekking achteraf plaats, tenzij:
   • het wegens de duur van het informantenwerk (onderzoek) redelijk is.een “Voorschot’ (aanmoedigingspremie) te geven, of
   • de informant niet langer als zodanig kan worden ingezet in verband met veiligheidsrisico’s of afbreukrisico’s voor
   • het informantenwerk, maar wel uitdrukking wordt gegeven aan dank voor bewezen diensten.

3.2. Observatie

De onderstaande toepassingsvermen van observatie in het publieke domein kunnen worden gebaseerd op artikel 2 van de Politiewet 1993 en passen dus binnen het wettelijke kader:

• Het volgen van groepen van personen, zonder inzet van technische hulpmiddelen.
• Het volgen van groepen van personen, met gebruikmaking van technische hulpmiddelen, zonder registratie van beelden of gegevens (bij voorbeeld het gebruik van camera’s die als monitor worden gebruikt).
• Het volgen van groepen van personen, met gebruik van technische hulpmiddelen, met registratie van beelden of gegevens (bij voorbeeld videobeeldopnamen).
• Het volgen van een bepaalde persoon, zonder inzet van technische hulpmiddelen.
• Het volgen van een bepaalde persoon, met gebruik van technische hulpmiddelen, zonder registratie van beelden of gegevens.
• Het volgen van een bepaalde persoon, met gebruik van technische hulpmiddelen, met registratie van beelden of gegevens, voor zover daarmee alleen operationele informatie maar geen volledig beeld van die persoon wordt verkregen.

Ten aanzien van de tijdsduur van het op deze verschillende manieren observeren kan in algemene zin geen uitspraak worden gedaan. Het gaat bij observatie echter in het algemeen om observatie gedurende of kort voorafgaand aan het evenement of de gebeurtenis. Altijd dient de afweging te worden gemaakt of door de toegepaste (duur van de) methode, in combinatie met de plaats, een min of meer volledig beeld van bepaalde aspecten van iemands leven ontstaat. Zodra dit het geval is, is de privacy in het geding en mag de methode op die manier gedurende die periode niet worden toegepast. Het hangt dus van de concrete situatie af hoelang voorafgaand aan een evenement mag worden geobserveerd. De RID moet kunnen aantonen dat het redelijkerwijs noodzakelijk was gedurende de gebruikte tijdsduur te observeren. Zolang geen sprake is van stelselmatigheid (er wordt niet een min of meer volledig beeld van bepaalde aspecten van iemands leven verkregen), is de in een concrete situatie toegepaste methode in overeenstemming met grondwettelijke en verdragsrechtelijke waarborgen.

3.3. Internet

Gebruik van Internet als open bron, door op de gebruikelijke wijze mee te doen aan chatboxen of nieuwsgroepen die voor iedereen vrij toegankelijk zijn, is toegestaan.

3.4. Telefoontap

In het kader van de openbare orde kunnen telefoons niet worden getapt. Daar is geen wettelijke grondslag voor; artikel 2 van de Politiewet 1993 biedt hiervoor niet de basis die de Grondwet expliciet vereist voor inbreuken op het telefoongeheim. Indien het tappen van telefoons wordt overwogen, dient dit te worden geëffectueerd via de strafvorderlijke weg. Voor de volledigheid wordt erop gewezen dat het evenmin is toegestaan om gegevens met betrekking tot telecommunicatie in het kader van de openbare orde op te vragen. Dit betreft niet het opvragen van de NAW-gegevens.

4. Registratie, opslag, verstrekking en bronbescherming

Algemeen

De informatie die in het kader van de handhaving van de openbare orde wordt verzameld, wordt opgeslagen in een register “openbare-ordehandhaving”. In een openbare-orderegister worden geen strafrechtelijke gegevens opgenomen. Het is van groot belang dat een registratie van informanten – met signalering van onbetrouwbaar gebleken informanten – daar deel van uitmaakt.
In bepaalde gevallen kan de aanleg van een tijdelijk register worden overwogen, waarvan het specifieke doel duidelijk wordt omschreven.
Dergelijke – permanente of tijdelijke – registraties zijn politieregisters als bedoeld in de Wet politieregisters.
Een permanente registratie kan, naast regionaal, ook landelijk worden samengesteld en bijgehouden. De Raad van Hoofdcommissarissen onderzoekt op welke wijze aan een landelijke registratie gestalte kan worden gegeven, waarbij tevens een voorstel wordt gedaan met betrekking tot het beheer van de registratie.

Opslag

Bij een register voor de handhaving van de openbare orde zal het aanknopingspunt voor de op te nemen categorieën van persoonsgegevens zijn de mate waarin en de redenen waarom betrokkenen in verband kunnen worden gebracht met (toekomstige) verstoringen van de openbare orde. Van belang is dat gelet op de doelstelling van het register categorieën als “verdachte van” of “mogelijk verdachte van” worden vermeden; dat hoort nl. thuis in registers die zijn aangelegd voor de uitvoering van de justitiële politietaak.

De bewaartermijn voor de gegevens in een permanent of tijdelijk openbare-orderegister is in beginsel gerelateerd aan het doel van het register. In een reglement wordt de bewaartermijn opgenomen.

Samenvoeging van (alle of een deel van de) gegevens uit een tijdelijk register met gegevens uit een ander tijdelijk register is mogelijk, indien het doel van beide registers overeenkomsten vertoont. De Registratiekamer wordt op de hoogte gesteld van samenvoeging van tijdelijke registers. Samenvoeging van gegevens uit een tijdelijk register met gegevens uit een permanent register is niet mogelijk.

Verstrekking

Voor politieregisters geldt een gesloten verstrekkingenregime: verstrekking van gegevens uit de registratie vindt in beginsel alleen plaats aan politieambtenaren en enkele met name in de Wet politieregisters genoemde personen en instanties. Op verzoek worden ook gegevens verstrekt aan het OM en de burgemeester in het kader van de handhaving van de openbare orde.
Verstrekking kan worden geweigerd, indien:

• door verstrekking direct gevaar voor de geregistreerde of voor derden zou zijn te duchten, of
• deze gegevens alleen maar konden worden verkregen onder de voorwaarde dat deze alleen voor een bepaald doel zouden worden gebruikt en de verstrekking een ander doel zou betreffen.

Hiermee wordt een hoge mate van bescherming tegen bekendmaking van de identiteit van informanten geboden.
Door de opstelling van modelreglementen voor de openbare-orderegisters kan in de opslag en verwerking harmonisatie worden bereikt.

Bronbescherming in het strafrecht

Het weigeren van gegevens uit een openbare-orderegister te verstrekken, heeft in de meeste gevallen te maken met de wens de identiteit van de informant af te schermen. Dit laat onverlet dat aan het OM te allen tijde op zijn verzoek gegevens moeten worden verstrekt. Het verdient aanbeveling om met betrekking tot strafrechtelijk relevante gegevens, verkregen in het kader van de uitvoering van de politietaak ter handhaving van de openbare orde, zo snel mogelijk in overleg te treden met het korps c.q. het OM. Daarmee kunnen ook eventuele problemen met betrekking tot de afscherming van de identiteit van de voor deze gegevens verantwoordelijke runner of informant worden voorkomen. Een absolute garantie dat de identiteit van runner of informant niet openbaar wordt gemaak~ kan overigens in het algemeen niet worden gegeven.

Bronbescherming in het bestuursrecht

Beroepsprocedures tegen besluiten van de burgemeester ter handhaving van de openbare orde, zoals bij voorbeeld noodbevelen of een besluit tot bestuurlijke ophouding, worden beheerst door de Algemene wet bestuursrecht.

Met betrekking tot het gebruik van informatie afkomstig van gesprekscontacten en informanten in bestuursrechtelijke procedures is in de (bestuursrechtelijke) jurisprudentie aánvaard dat de bron van de informatie wordt geanonimiseerd, zolang het geen anonieme tips betreft. Dd bron moet derhalve bekend zijn, zodat de informatie naspeurbaar is. Niet vereist is dat de identiteit van de bron ook ten overstaan van derden wordt bekendgemaakt. De informatie kan door de rechter worden nagetrokken, onder geheimhouding van de bron. Deze lijn kan tevens worden aangehouden tijdens de bezwaarschriftenfase.

Indien een derde verzoekt om inzage in gegevens, kan dat worden geweigerd op basis van de Wet persoonsregistraties, de Wet politieregisters, het Besluit politieregisters, of de Wet openbaarheid bestuur.

5. Exploitatie van informatie uit openbare-orderegistraties

De gegevens die in het kader van de openbare-ordehandhaving worden verzameld, kunnen tevens van belang zijn voor de handhaving van het strafrecht. Niet zelden zal immers openbare-ordeinformatie gegevens opleveren over – gepleegde of dreigende – strafbare feiten.

Informatie die is vergaard door middel van een inwinningsmethode die past binnen artikel 2 van de Politiewet 1993, en schriftelijk is vastgelegd door de desbetreffende politieambtenaar, is informatie die ten dienste van politie en justitie staat. Deze informatie kan derhalve worden geëxploiteerd tussen politie en justitie (openbaar ministerie). Indien dat aan de orde is, maakt een voor de RID verantwoordelijke chef – om de identiteit van de runner af te schermen – het proces-verbaal op.

De RID die de informatie heeft verzameld, verstrekt deze aan het korps of het openbaar ministerie van de plaats waar het strafbare feit is geconstateerd. Dit is ook het geval indien sprake is van een gemeentegrensoverschrijdende actie.

6. Informant en strafbare feiten

Indien een informant tijdens zijn werkzaamheden voor de politie een strafbaar feit pleegt, is en blijft hij daarvoor strafrechtelijk verantwoordelijk. De beslissing hem in te zetten, omvat nooit een machtiging tot het plegen van strafbare feiten. De beslissing vormt geen strafuitsluitingsgrond.

De informant die strafbare feiten heeft gepleegd, wordt in beginsel niet onbruikbaar als informant voor toekomstige gevallen. Hij wordt dus niet gewraakt als informant.

7. Buitenlandse RID-en; inzet buitenlandse informanten

Informatie die door buitenlandse inlichtingendiensten wordt aangeleverd en betrekking heeft op de openbare orde, kunnen in Nederland worden opgeslagen in een politieregister. In de meeste gevallen zal het gaan om informatie die door het buitenland wordt aangeleverd met het oog op een specifiek evenement waarbij veel mensen uit het buitenland aanwezig zullen zijn (bijvoorbeeld een grote sportgebeurtenis of conferentie). De uit het buitenland afkomstige informatie zal dan in een tijdelijk register worden opgeslagen.

Het is mogelijk dat uit het buitenland afkomstige personen in Nederland als informant worden ingezet. Het is daarbij niet noodzakelijk dat de begeleiding geschiedt of wordt overgenomen door een Nederlandse runner. Bij het runnen van buitenlandse informanten in Nederland door een medewerker van een buitenlandse RID, wordt altijd gezorgd voor een liaisonkoppeling tussen de buitenlandse runner en een Nederlandse runner. De buitenlandse informant blijft derhalve gerund door zijn buitenlandse runner, maar het runnen in Nederland wordt gecoördineerd door een koppeling van de buitenlandse runner met een Nederlandse functionaris.

Casus

(Iedere overeenkomst van in deze casus genoemde plaatsnamen of personen met bestaande plaatsnamen of personen berust op toeval.)

De gemeente Herwegsel ligt aan de IJzeren Rijn. Dit is een goederenspoorlijn die over Limburgs grondgebied loopt, vanaf België naar Duitsland. Het limburgse tracé loopt door een beschermd natuurgebied. Deze spoorlijn is al jaren buiten gebruik, maar onder druk van de Belgische en Duitse overheid is besloten om deze spoorlijn weer in ere te herstellen.

Inmiddels heeft deze materie landelijke aandacht gekregen en al een tijdje roert de landelijke milieubeweging zich. Deze organisatie bestaat uit veie honderden aanhangers die hebben bewezen het middel van gewelddadig activisme niet te schuwen.

De burgemeester van Herwegsel maakt zich zorgen over mogelijke acties die de openbare orde (kunnen) verstoren. Hij vraagt zich af of hij het regiokorps zal benaderen met de vraag zich over deze materie te buigen om hem zo de komende tijd van juiste en tijdige informatie te voorzien. Hij hoopt hiermee maatregelen te kunnen nemen ten einde mogelijk op handen zijnde ordeverstoringen tegen te gaan.

De burgemeester zou willen overleggen (advies inwinnen) over deze materie. Is er een commissie die hem hierbij kan ondersteunen?
Nee.
Een landelijk adviesorgaan of een centrale toetsingscommissie is niet aan de orde. Indien een burgemeester wordt geconfronteerd met een openbare-ordeprobleem en de behoefte heeft hierover voorafgaande aan een evt. beslissing overleg te voeren of advies in te winnen, verloopt dit via het gewone bestuurlijke traject (benaderen van de korpsleiding of eventueel andere burgemeesters).

Moet hij tevens specifiek toestemming verlenen in verband met de inzet van onderzoeksmethoden (runnen van informanten en observatie)?
Nee.
De burgemeester – als verantwoordelijke voor de handhaving van de openbare orde – kan zijn beslissingsbevoegdheid mandateren aan de korpsleiding, in het bijzonder aan de korpschef.

Is de Regionale inlichtingendienst het enige onderdeel dat deze materie zou moeten behandelen, en zo nee, is het ook voor andere onderdelen mogelijk om dergelijke methoden in te zetten ten behoeve van de openbare orde ?
Nee.
Het is mogelijk dat ook een ander onderdeel wordt ingezet, bijvoorbeeld een observatieteam (OT). De RID houdt dan wel de regie over de inzet van een OT.

Dient het verzoek van de burgemeester aan het korps via een bepaalde “routing” te verlopen, bijvoorbeeld schriftelijk?
Met name bij ad hoc opkomende kwesties is een schriftelijke beslissing niet steeds te realiseren. In dat soort gevallen dient wel contact tussen burgemeester en korps plaats te vinden.

Nu deze burgemeester zich tot zijn regiokorps wendt, bedenkt hij zich dat hij toch ook wel last heeft van een gemeenteraadslid van de lokale politieke partij “Alles moet anders”. Hij verzoekt tevens dit gemeenteraadslid aan een gedegen onderzoek te onderwerpen met als argumentatie dat het optreden van dit gemeenteraadslid voor onrust zorgt binnen de gemeente en in de beleving van de burgemeester kan leiden tot wanordelijkheden.

In hoeverre is het regiokorps eraan gehouden om aan elk verzoek gevolg te geven?
De korpsbeheerder kan, gezien zijn beheersverantwoordelijkheid, besluiten hieraan geen uitvoering te geven. In zo’n geval vindt overleg tussen de burgemeester en de korpsbeheerder plaats.

De RID van het korps waar ook Herwegsel onder valt, start een onderzoek. Tijdens dit onderzoek lukt het een persoon (Jan) aan te lopen die dicht tegen de belangrijkste actievoerder uit de milieubeweging aan zit. Het lukt om Jan als informant te rekruteren.

Al snel blijkt dat men met Jan de kip met de gouden eieren heeft binnengehaald. Eigenlijk is hij het helemaal niet eens met de actiemethoden waar men het binnen de beweging over heeft en hij is bereid een bijdrage te leveren. Wel wil hij voor de periode dat hij aan de RID informatie doorgeeft, een geldelijke beloning ontvangen. Deze beloning bestaat uit een aantal componenten. Een standaard toelage van fl. 100,- per week. Een onkostenvergoeding voor de kosten die hij moet maken om de diverse actievergaderingen bij te wonen. Daarnaast vindt hij dat hij een bonus verdient als specifieke informatie die hij doorgeeft, ertoe leidt dat ernstige ongeregeldheden worden voorkomen.

Wie geeft toestemming tot betaling aan deze informant?
De beslissing om over te gaan tot het verstrekken van de toelage en evt. beloning vindt plaats door de korpsleiding (evt. in mandaat door de RID-chef).

Wie bepaalt de hoogte van het te verstrekken bedrag?
De korpsleiding, eventueel de RID-chef in mandaat, voor zover het betreft de vaste toelage en de beloning. De hoogte van de onkostenvergoeding wordt – op basis van overgelegde bewijzen – bepaald door de daadwerkelijk door de informant gemaakte onkosten.

Welke procedure wordt afgesproken in verband met dit soort betalingen?
De runner van de informant doet een schriftelijk beloningsvoorstel aan de korpsleiding c.q. de gemandateerde RID-chef. De feitelijke verstrekking van de toelage en evt. beloning vindt nooit alleen plaats door de runner. De feitelijke verstrekking van de onkostenvergoeding kan plaatsvinden door de runner. De informant tekent voor ontvangst.

Is er een eenvormige regeling die binnen de 25/26 regio’s gaat gelden?
De Raad van Hoofdcommissarissen zal hiervoor voorstellen doen.

Jan maakt zich nog zorgen om de afscherming van zijn identiteit. Hij weet dat de actievoerders waar hij midden tussen zit, geweld niet schuwen. Zo weet hij dat men er geen problemen mee heeft om andersdenkenden te bedreigen of te mishandelen.

Kan de identiteit van Jan worden afgeschermd?
Ja.
Het is mogelijk Jan gecodeerd op te nemen in een lijst van informanten. Daarnaast kan in voorkomende gevallen een voor de RID verantwoordelijke chef de identiteit van Jan afschermen door zelf proces-verbaal op te maken.

In de loop van de tijd wordt het duidelijk dat men een grote actie aan het voorbereiden is. Deze actie bestaat uit een paar onderdelen. Men zal zich gaan verschansen in een reeds geboorde tunnel die later ten behoeve van de spoorlijn in gebruik zal worden genomen. Om deze actie mogelijk te maken, zal men tegelijkertijd de rijksweg A47, die langs Herwegsel loopt, gaan bezetten.

Om de actie goed voor te bereiden, besluit men om een week voor de actie in Arrendarn een bijeenkomst te verzorgen voor de belangrijkste actievoerders uit Nederland. Helaas kan Jan in verband met privé-omstandigheden niet bij deze vergadering aanwezig zijn. Wel wist Jan nog te melden dat de aanwezigen tevens degenen zouden zijn die betrokken zouden zijn bij de komende acties.

Voor de RID van Herwegsel is het van het grootste belang te weten hoeveel mensen deze bijeenkomst bezoeken. Verder is men benieuwd of daar ook nog leden van het BBVA (Bomen en Bossen Voor Alles) komen, daar bekend is dat deze groep in staat is om met name bij milieuacties op grote schaal vernielingen aan te richten.

De RID Arrendam wordt benaderd met het verzoek een bijdrage te leveren. Bij het eerste onderzoek van deze RID blijkt dat het nagenoeg onmogelijk is om de plek van de bijeenkomst onder observatie te nemen, omdat het pakhuis betreft dat op een open terrein ligt. Wel blijkt het mogelijk het pakhuis door middel van een digitale videocamera onder observatie te nemen waardoor duidelijk zal worden hoeveel mensen deze bijeenkomst zuilen bezoeken en antwoord zal geven op de vraag of er nog leden van het BBVA aanwezig zullen zijn.

Mag een videocamera worden geïnstalleerd?
Ja.
In dit geval is geen sprake van stelselmatige observatie: er wordt geen volledig beeld van bepaalde aspecten van iemands leven verkregen. De privacy is niet in het geding.

Dient hiervoor apart toestemming te worden verleend, en zo ja, door wie?
Nee.
Expliciete toestemming van de burgemeester van Arrendarn is niet vereist. Volstaan kan worden met een mededeling aan hem, ook achteraf.

Gaat dit onder verantwoordelijkheid van de burgemeester van Herwegsel of die van Arrendam?
De burgemeester van Herwegsel is verantwoordelijk voor de openbare orde in zijn gemeente. Dit wordt niet anders, indien daarvoor een actie in een andere gemeente moet plaatsvinden.

Dient de burgemeester van Arrendam in kennis te worden gebracht en door wie?
De burgemeester behoeft niet op de hoogte te worden gebracht. De leiding van het korps waarbinnen de gemeente Arrendam ligt, moet wel op de hoogte worden gebracht. Dit geschiedt door de korpsleiding van het korps waarbinnen Herwegsel ligt, of de door die korpsleiding gemandateerde RID-chef.

Zelfde vraag, maar nu betreft het pakhuis echter een kraakpand dat als woning in gebruik is waarbij de bewoners niets met de bijeenkomst te maken hebben.
Maakt in beginsel geen verschil, zolang van de bewoners van de woning maar niet een min of meer volledig beeld van hun leven wordt verkregen.

Het plaatsen van de apparatuur verloopt zonder problemen. De dag na de bijeenkomst wordt de apparatuur verwijderd en de opgenomen videobeelden worden bekeken. Het blijkt om een grote groep te gaan (ongeveer 250 personen) en er worden zeker 50 leden van het BBVA herkend.

Op de opgenomen beelden is echter ook te zien dat een prominent lid van het BBVA voor de deur van het pakhuis staat te overleggen met een andere bezoeker. Op de beelden is duidelijk te zien dat deze man een geweer uit een vuilniszak haalt en dit toont aan de andere man.

De man met het geweer wordt door een collega van de RID Arrendam herkend als Piet. Van Piet is bekend waar hij woont.

Kunnen de beelden ter beschikking worden gesteld van justitie waarop deze op grond van de Wet wapens en munitie een onderzoek kan gelasten?
Ja.
Informatie die is vergaard in het kader van de openbare orde, is informatie die ten dienste van politie en justitie staat. Deze informatie kan worden geëxploiteerd tussen politie en OM.

Op welke wijze vindt de exploitatie plaats van deze informatie zonder dat de gegevens van de betrokken collega van de RID bekend worden gemaakt ?
Door middel van een proces-verbaal dat wordt opgemaakt door de RID-chef op basis van de schriftelijke bevindingen van de betrokken politieambtenaar. Daardoor wordt de identiteit van de runner afgeschermd.

De gegevens met betrekking tot de aantallen worden doorgegeven aan de RID Herwegsel die daarop de burgemeester en de korpsleiding informeert. Aan de hand van de verkregen gegevens wordt bepaald welke inzet van politiezijde zal worden verzorgd op de dag van de actie.

Twee dagen voor de geplande actie meldt Jan zich weer. Hij heeft gehoord dat er die dag een geheime bijeenkomst van de leiders van de actie is. De RID van Herwegsel stuurt hem erheen en Jan moet uitzoeken wat de verdere bijzonderheden zijn van de actie en aan de weet komen waar en hoe laat men gaat verzamelen.

Jan meldt zich nog dezelfde avond bij de RI D en geeft door dat de blokkade van de snelweg een groot spektakel moet gaan worden. Verder weet hij te melden dat de actieleider’s morgens vroeg op de dag van de actie op een geheime plaats de actievoerders van het BBVA gaat ophalen. Het precieze aantal van deze groep is hij niet aan de weet gekomen.

Tevens weet Jan dat de actievoerders van plan zijn na de blokkade op zoek willen gaan naar een locatie of evenement ‘Waar nog wat te doen is”. De plannen om dat te doen, worden tijdens de blokkade gemaakt. Daar zal ook verder worden “gerekruteerd” om zo veel mogelijk jongens zover te krijgen mee te gaan. Het is Jan niet bekend of dat een ludiek of een meer serieus karakter heeft. Verwacht wordt dat ruim 200 personen aan die happening later op de dag deelnemen. Gevuld met drank en vrijwel zeker verdovende middelen geeft zo’n groep een probleem waarop moet worden ingespeeld. In het verleden is bij voorbeeld sprake geweest van het plegen van vernielingen bij een asielzoekerscentrum.

Op dit moment wordt de afweging gemaakt om ofwel onder verantwoordelijkheid van het openbaar ministerie de strafrechtelijke weg te bewandelen (er is immers een duidelijke verdenking van overtreding van de artikelen 46 jo. 162 en 140 van het Wetboek van Strafrecht), ofwel onder verantwoordelijkheid van de burgemeester het traject van de bestuurlijke informatie-inwinning te blijven volgen. In het strafrechtelijke traject kunnen verdergaande opsporingsmethoden worden ingezet ten aanzien van degenen die van de genoemde feiten worden verdacht. Het hangt van de concrete situatie af aan welk traject op enig moment de voorkeur wordt gegeven. Hierover vindt afstemming plaats in de driehoek. Gegeven de aard van de handleiding, wordt in deze casus gekozen voor het voortzetten van het bestuurlijke traject.

Betreft dit een openbare-ordetaakveld voor de RID?
Ja.
In beginsel kunnen alle activiteiten die leiden tot ordeverstoringen of dreigen dat te doen, onderwerp van onderzoek door de RID zijn.

Het regiokorps besluit de actieleider onder observatie te nemen vanaf de avond voor de actiedag met het doel de ontmoetingsplaats aan de weet te komen en vast te stellen om hoeveel actievoerders het zal gaan en waarheen zij zich begeven. Daartoe wordt een observatieteam (OT) ingezet. Daar bekend is dat deze actieleider zeer scherp is, neemt het OT positie in op ruime afstand van de woning en voorziet men de auto van de actieleider van een baken.

Mag een OT worden ingezet?
Ja.
Vanwege de daar aanwezige specifieke expertise of vanwege bijzondere middelen die moeten worden ingezet, kan een OT worden ingezet.

Dient hiervoor apart toestemminq te worden verleend en zo ja, door wie?
Wie of welk organisatieonderdeel wordt ingezet bij een specifieke actie, is een autonome beslissingsbevoegdheid van de korpsleiding. Die bevoegdheid kan zijn gemandateerd aan de RID-chef. Die neemt in het concrete geval de beslissing een OT in te zetten. Het OT opereert dan ook onder regie van de RID.

Hoe lang mag men het OT inzetten?
Dit is afhankelijk van de omstandigheden. Altijd dient de afweging te worden gemaakt of door de toegepaste (duur van de) methode een min of meer volledig beeld van bepaalde aspecten van iemands leven wordt verkregen. Overige factoren die hierbij een rol kunnen spelen, zijn de plaats van observatie en het technisch hulpmiddel dat wordt gebruikt.

Mag het OT gebruik maken van een technisch hulpmiddel?
Ja.
Voor de inzet van technische hulpmiddelen door een OT gelden dezelfde regels als wanneer de RID een technisch hulpmiddel wil gebruiken.

Door de inzet van het OT bleek al snel om hoeveel actievoerders het ging en wat de exacte bestemming van de actie was.

Op de dag van de actie onderhouden de actievoerders door middel van GSM-telefoons contact met elkaar. Voor een belangrijk deel is de informatiepositie van de politie en het OT op dat moment afhankelijk van het GSM-verkeer.

Mag het GSM-verkeer worden afgeluisterd om operationeel noodzakelijke informatie boven tafel te krijgen?
Nee.
Het tappen van telefoons in het kader van de openbare orde is niet toegestaan.
De Mobiele Eenheid van het regiokorps wordt ingezet waarbij het tot een gewelddadig treffen komt.

De openbare orde is ernstig verstoord. De burgemeester overweegt de grote groep actievoerders bestuurlijk op te houden.

Mag de burgemeester de informatie die door de RID is verzameld, voor een beslissing tot bestuurlijke ophouding gebruiken?
Ja.

Tijdens de schermutselingen wordt een passant geraakt door een steen die uit de groep actievoerders wordt gegooid. De passant raakt ernstig gewond en er wordt blijvend letsel gevreesd. Bij het politieonderzoek dat volgt, wordt een getuige bekend die een goede omschrijving geeft van de verdachte die de steen heeft gegooid. Dit leidt echter niet tot het bekend worden van de identiteit van de verdachte.

Twee dagen na het treffen meldt Jan zich weer en die vertelt naast degene te hebben gestaan die de steen heeft gegooid. Jan kent deze verdachte bij naam en ook hij heeft gezien dat deze verdachte de steen gooide. Wel herinnert Jan de RID-collega er nog aan dat onder geen beding zijn identiteit bekend mag worden.

Op welke wijze kan deze informatie worden geëxploiteerd zonder dat de bron bekend hoeft te worde gemaakt?
De RID-chef kan de informatie exploiteren c.q. doorspelen aan het OM zonder de identiteit van de informant vrij te geven. Het is voor het OM in beginsel afdoende als de RID-chef kan instaan voor de betrouwbaarheid van de informant en de informatie.

Dient overdracht van deze bron aan de CID te worden overwogen?
Nee.
Om de informant in het strafvorderlijke circuit af te schermen, is het aanmerken van de informant als CID-informant niet aan de orde. CID-informatie moet namelijk (zware) criminele informatie zijn. Bovendien kan de CID-chef niet verklaren dat de informant en diens informatie betrouwbaar zijn.

Tijdens een volgende ontmoeting vertelt Jan aan de RID-collega dat hij, om niet door de mand te vallen, heeft moeten meedoen met het ingooien van enkele ramen bij de plaatselijke bank. Jan begrijpt dat hij hiervoor aangehouden had kunnen worden en dat hij dan niet had kunnen rekenen op bescherming. Dat is echter niet gebeurd.

Kan Jan nu hij zich schuldig heeft gemaakt aan strafbare feiten, nog als openbare-orde-informant dienen?
Ja.
De informant die strafbare feiten heeft gepleegd, wordt in beginsel niet onbruikbaar als informant voor toekomstige gevallen. Hij wordt niet gewraakt als informant.

Dient de RID-collega iets te doen met deze informatie?
Ja.
Een politieambtenaar die op de hoogte is van een strafbaar feit, dient hiervan proces-verbaal op te maken. Op basis van de jurisprudentie (Zwolsman) kan door deze RID-er – de runner -worden volstaan met opname van deze informatie in het basisprocessensysteem.

Inmiddels heeft ook een analist van de RID zich over deze materie gebogen. Hij maakt gebruik van de gegevens zoals die bekend zijn geworden in deze casus. Daarnaast verrijkt hij deze met gegevens uit het basis-processensysteem van de politie aangevuld met informatie uit allerlei open bronnen. Als gevolg hiervan ontstaat een min of meer volledig beeld van een aantal aspecten van het leven van een aantal direct betrokkenen.

In hoeverre mogen de gegevens zoals deze in de casus zijn behandeld, worden veredeld en opgeslagen?
Voor zover de verwerking van gegevens nodig is ten behoeve van een goede taakuitoefening en opslag van de verwerkte gegevens is toegestaan.

Hoe lang mogen deze gegeven worden opgeslagen?
In een “gewoon” politieregister mogen gegevens zolang worden bewaard als nodig is voor het doel van dat register.

Welk verstrekkingsregime is van toepassing?
Elk politieregister valt onder de Wet politieregisters. Het gesloten verstrekkingregime van die wet is van toepassing.

Inmiddels is de goederenlijn in gebruik genomen en zijn er de laatste maanden geen problemen meer geweest.
De RID van Herwegsel gaat verder met andere zaken…..