Nu de gemeenteraad door de komst van de nationale politie haar controlerende taak vrijwel volledig kwijt raakt, zeker in middelgrote en kleine gemeenten, is de vraag wie de politie controleert actueler dan ooit. Veel instanties lijken zich te richten op deelvelden van het politiewerk. De Rijksrecherche onderzoekt geweldsincidenten en corruptie, de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid incidenten rond in beslag genomen drugs en het politieonderwijs. Wetenschappers en private onderzoeksbureaus onderzoeken incidenten rond wetgeving en calamiteiten, maar een centrale controle instantie ontbreekt.

De gemeenteraad als controlerende instantie van de burgemeester en de politie zou deze rol moeten vervullen. Haar rol is echter langzaam maar zeker uitgerangeerd. Met de komst van de nationale politie is het volledig gedaan met de controlerende rol van de gemeenteraad. De burger kan alleen door middel van een klacht proberen zijn gelijk te halen als de klager niet wordt vervolgd.

De klachtenafhandeling is echter zo slecht en vooringenomen dat veel klagers bij de Nationale Ombudsman belanden. Na een aantal jaren volgt dan het oordeel dat de politie meestal naast zich neerlegt. Met een nationale politie wordt de Tweede Kamer de verantwoordelijke controleur van de lokale politie. Een Kamer die slechts vragen kan stellen en zich van incident naar incident sleept. Controleert iemand eigenlijk wel de politie?

Nationalisering

Het Nederlandse politiebestel staat aan de vooravond van een ingrijpende verandering. Op 1 januari 2012 moet er een nationale politie zijn, al is er sprake van enige vertraging. De minister van Veiligheid en Justitie Opstelten heeft kwartiermakers aangesteld om de nationalisering tot stand te brengen.

Het woord nationalisering geeft de indruk dat de politie voorheen een private instelling was, maar dit is zeker niet het geval. Nationalisering verwijst naar de verschuiving van het gezag over de politie van het lokale naar het nationale niveau.

De Nederlandse politie was van 1945 tot en met 1993 een lokale aangelegenheid. De burgemeester van een gemeente beschikte over een eigen korps. Alleen in kleine gemeenten was de rijkspolitie, die onder de verantwoordelijkheid van de minister van Justitie viel, actief.

In 1993 werd de politie ingedeeld in 25 regiokorpsen en een landelijk korps. Hoewel veel burgemeesters hun ‘eigen’ politie verloren, stond de rol van de burgemeester nog steeds centraal in het bestel. De regiopolitie wordt namelijk geleid door de driehoek waarin de burgemeester van de grootste stad de leiding heeft.

De regiopolitie IJsselland wordt bijvoorbeeld geleid door de burgemeester van Zwolle, die ruggespraak houdt met burgemeesters uit andere steden in de regio zoals Deventer, Kampen en Zutphen. De burgemeesters uit die steden hebben geen directe invloed op het beleid van de regionale politie. De gemeentelijke en regionale politie vielen onder de verantwoordelijkheid van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties.

Hoewel burgemeesters bij de komst van de nationale politie nog wel verantwoordelijk blijven voor het veiligheidsbeleid in hun stad, worden de prioriteiten door het ministerie vastgesteld. In de discussie over de nationalisering van de politie speelt de rol van de burgemeesters als korpsbeheerder een belangrijke rol. Zij willen de rol van beleidsbepaler niet graag afstaan aan de regering.

Daar waar op veel beleidsterreinen het Nederlandse kabinet de verantwoordelijkheid doorschuift naar de gemeenten, wordt op het terrein van de sterke arm deze van de steden afgenomen. Zij krijgen nog wel een rol binnen de tien regionale eenheden die onder de minister vallen, maar de afstand tussen de burgemeester van bijvoorbeeld Kampen en de korpschef van de verantwoordelijke politie is in twintig jaar tijd steeds groter geworden.

Meer greep op de politie

De overgang van een regionale naar een nationale politie werd in gang gezet door het falende automatiseringsbeleid, inefficiënt inkoopbeleid, declaratie schandalen en een zekere mate van rivaliteit tussen de korpsen. Het kabinet wilde meer greep op de politie. Of deze nationalisering de controle op het repressie-apparaat ten goede komt, is de vraag.

De politie was gemeentelijk georganiseerd om de wijkaanpak van de politie te onderstrepen. De gekozen gemeenteraad van een stad of dorp had een belangrijke stem in het beleid en de prioriteiten. Deze controle verwaterde vanaf 1993, de leiding van de politie stond verder af van het lokaal bestuur. Alleen in de vier grote steden, Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht was de controlerende rol van de gemeenteraad nog merkbaar door de inbreng van met name kleine partijen.

Deze invloed vlakte in de 21ste eeuw echter ook af. Zwolle is daarvan een goed voorbeeld. Adri Wever, oud-fractievoorzitter van GroenLinks in de jaren ’90, herinnert zich nog dat hij één keer per jaar de korpschef van de regiopolitie IJsselland aan de tand voelde. Het was duidelijk dat de politie veel moeite had met de kritische houding van raadsleden, ook al was het één keer per jaar. Bert Dokter, raadslid van GroenLinks in Zwolle, zegt dat dergelijke bijeenkomsten al jaren niet meer plaatsvinden.

De controlerende rol van de gemeenteraad was zeer uitgebreid omdat de burgemeester als korpsbeheerder van de politie door die raad gecontroleerd wordt. Bij de overgang van de regionalisering in 1993 verwaterde die controlerende rol. De gemeenteraad van Kampen had geen controlerende bevoegdheid over de korpsbeheerder van IJsselland, de burgemeester van Zwolle.

Een groot deel van de problemen bij de politiekorpsen, zoals automatisering, bestuursdwang, declaraties, inkoopbeleid, databanken, klachten, opsporingsresultaten en boete quota, hangt nauw samen met gebrekkige controle op de politie. Natuurlijk ontbrak het binnen de meeste gemeenteraadsfracties aan expertise en tijd zodat het niet opviel dat de controlefunctie haar werd ontnomen. Het Zwolse GroenLinks gemeenteraadslid Bert Dokter keek dan ook verbaasd naar zijn voorganger toen die het over gesprekken met de politie had.

Gerecht ontoereikend

Als de gekozen gemeenteraad de controle niet langer uitvoert, wie dan wel? Vaak wordt dan verwezen naar de rechtbank. De rechter oordeelt echter in strafrecht alleen als er vervolging wordt ingesteld en op basis van het procesdossier. Dit zijn de stukken uit het gehele dossier die volgens de behandelend officier van justitie tot een veroordeling van de verdachte moeten leiden.

De laatste jaren is al een aantal keer aangetoond dat ontlastend bewijs niet in het procesdossier wordt opgenomen. Tijdens rechtszittingen wordt niet het gehele politieonderzoek overgedaan zoals bij de rechtspraak in het Verenigd Koninkrijk. Eigenlijk vindt er een marginale toetsing plaats. Het oordeel van de rechter is niet gebaseerd op het politieonderzoek, maar op een presentatie van het openbaar ministerie.

In die zin is de controle op het opsporingsapparaat marginaal. De rechter-commissaris speelt in de dossiervorming een marginale rol. De commissaris heeft wel bevoegdheden ten aanzien van het aftappen van telefoonlijnen, het in bewaring stellen van verdachten, en het doorzoeken van woningen, maar inhoudelijke toetsing van bewijsmateriaal en ontlastend materiaal, daar ziet de rechter-commissaris niet op toe.

Ook bij het gebruik van bijzondere opsporingsbevoegdheden, geregeld in de BOB, is geen sprake van een directe onafhankelijke controle. De centrale toetsingscommissie (CTC) beoordeelt of de inzet van burgerinformanten, politie infiltratie, pseudokoop, gecontroleerde doorvoer, opnemen van vertrouwelijke informatie, toezeggingen aan getuigen en een DNA bevolkingsonderzoek geoorloofd of noodzakelijk is.

De ledenraad van deze commissie bestond in 2008 uit elf officieren van justitie en vier politieagenten. Geen enkele onafhankelijke betrokkene van buiten het opsporingsapparaat maakte deel uit van de commissie. Vraag is dan ook in hoeverre van een onafhankelijke controle sprake is op ingrijpende bevoegdheden.

Bij het civiel recht komt dit nog sterker terug. Steeds meer strafrechtelijke zaken worden omgevormd tot bestuursrechtelijke handelingen. Gebiedsverboden, stadionverboden, preventief fouilleren, verkeersboetes; het scala aan bestuurlijke maatregelen is de laatste tien jaar in Nederland sterk toegenomen.

Bij de strafoplegging in het kader van deze maatregelen speelt de rechter in de eerste instantie helemaal geen rol. Een gebiedsverbod in Amsterdam wordt door de politie opgelegd en de verdachte kan alleen in bezwaar gaan bij de gemeente die als korpsbeheerder het verbod heeft uitgeschreven. De bezwaarschriftencommissie van de gemeente bekijkt het bezwaar en oordeelt. Een onafhankelijke rechter kijkt pas bij het beroep naar de zaak terwijl het in het geval van gebiedsverboden om vrijheidsbenemende maatregelen gaat. Weigert men medewerking aan preventief fouilleren dan belandt de burger in de cel, terwijl er geen toetsing van de rechter aan vooraf gaat.

Rijksrecherche onafhankelijk?

Als de gemeenteraad haar controlerende rol niet meer uitvoert, wie houdt dan toezicht op de beheersdriehoek van burgemeester, korpschef en hoofdofficier van justitie? De officier zou vooral ten aanzien van het opsporingsonderzoek een reflectieve rol moeten vervullen, maar de hoge prestatiedruk lijkt dit in de weg te zitten.

Hetzelfde is zichtbaar bij het mogelijk maken van preventief fouilleren in een stad. De officier van justitie speelt een centrale rol in het afgeven van de last om niet-verdachte burgers te fouilleren. Uit onderzoek van Buro Jansen & Janssen blijkt dat officieren van justitie geen enkele kritische vraag stellen over de noodzaak van fouilleren in een bepaald gebied. De officier kan ook moeilijk een controlerende rol uitoefenen over het politieapparaat. Het openbaar ministerie is voor de opsporing en vervolging van verdachten te veel afhankelijk van de politie.

Deze afhankelijkheid wordt zichtbaar bij de vervolging van agenten die betrokken zijn bij dodelijke schietincidenten. Hierbij wordt bijna altijd de Rijksrecherche ingeschakeld. In het verleden viel de politie viel onder het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties en de Rijksrecherche onder het ministerie van Justitie. Sinds 14 oktober 2010 echter vallen beide overheidsdiensten onder hetzelfde ministerie van Veiligheid en Justitie waar ook het openbaar ministerie onder valt.

Een waterscheiding tussen politie en Rijksrecherche wordt noodzakelijk geacht omdat politiefunctionarissen van de Rijksrecherche de politie onderzoeken. Het onderzoek door de Rijksrecherche duurt lang, is grondig en zorgvuldig. In die zin vervult de dienst wel een controlerende rol. Maar doordat in bijna alle gevallen van geweldsincidenten er geen vervolging door een officier van justitie werd ingesteld, lijkt de controlerende taak te zijn weggevallen.

De Rijksrecherche onderzoekt niet alleen geweldsincidenten, ook corruptie en andere integriteitschendingen kunnen door de dienst worden onderzocht. Zo wordt er momenteel onderzoek gedaan naar het betalen van steekpenningen aan politiefunctionarissen bij de aanschaf van pepperspray door een fabrikant.

De dienst heeft ook ambtenaren onderzocht die betaald werden door bouwondernemingen voor het verkrijgen van opdrachten van gemeenten. Bij het onderzoek is zij afhankelijk van de medewerking van een politiekorps en bij de vervolging opnieuw van het openbaar ministerie. Haar controlefunctie is niet permanent, maar volgt op misdragingen van functionarissen.

CBP handelt laks

Het College Bescherming Persoonsgegevens (CBP) neemt een ander deel van de opsporings- en vervolgingspraktijk voor haar rekening. Zij kijkt niet naar de integriteit van de ambtenaren, maar naar de bescherming van de privacy van inwoners van Nederland. Politiekorpsen moeten bijvoorbeeld toestemming vragen voor het aanleggen van databanken met persoonsgegevens.

Zo vroeg de regiopolitie Groningen in 2003 toestemming om een databank aan te leggen met ‘dossiers, inclusief foto’s en beschrijvingen van personen die niet bij strafbare feiten betrokken zijn, maar zich wel ophouden in wijken met veel overlast’. (NRC Handelsblad 2 mei 2007). Het CBP gaf toestemming. Toen een ander korps in Zuid-Holland hetzelfde aankondigde, werden er vragen in het parlement over gesteld. Volgens het CBP voldeed de aanleg van de databank aan de wettelijke voorschriften en was onderzoek volgens het College niet noodzakelijk.

Het laat zien dat de wettelijke mogelijkheden sinds jaar en dag flink zijn opgerekt en dat het CBP niet driftig aan de bel trekt met betrekking tot ruimere bevoegdheden van de politie voor het aanleggen van databanken van niet-verdachte burgers. De politie moet vooraf toestemming vragen voor een bestand, maar het CBP doet zelf geen structureel onderzoek naar de overschrijdingen van de bevoegdheden.

Ook de data-uitwisseling met Duitsland en andere landen van de Europese Unie ontglipt aan de aandacht van het CBP. Zij verwijst hiervoor naar EU-organen. Al dient het College zicht te houden op het gehele terrein van de privacybewaking, in werkelijkheid doet zij vooral onderzoek bij incidentele overtredingen van de Wet bescherming persoonsgegevens (WPG).

Onderzoeksinstanties

De Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (Inspectie OOV) is vooral gericht op incidentenonderzoek. De Inspectie valt ook onder het ministerie van Veiligheid en Justitie en verricht onderzoek naar de kwaliteit van de opsporing en het beheer van in beslag genomen goederen. Het onderzoek is niet primair gericht op de controle van de politie, maar op kwaliteitsbeheer en verbetering van de opsporing.

Een van de onderzoeken die het de IOOV op dit moment uitvoert is de verbetering van de ‘pluk ze wetgeving’, het afnemen van crimineel vermogen. Bij dit onderzoek gaat het niet om de controle of de politie naar de letter van de wet haar bevoegdheden gebruikt, maar de inspectie wil ‘met haar onderzoek bijdragen aan de versterking van de aanpak van georganiseerde criminaliteit’. (www.ioov.nl). De inspectie lijkt daarbij meer deel van het opsporingsapparaat dan controlerende instantie.

Dezelfde rol speelt de VtsPN, de instelling die de kwaliteit van het werk van de politie moet verbeteren. VtsPN fungeert echter als een koepelorganisatie van de 26 politieregio’s die Nederland op dit moment nog telt. Een onafhankelijke controlerende rol kan de instelling niet spelen.

Veel zogenaamde inspectieorganen doen vooral incidentenonderzoek. Dit komt ook terug in het vele onderzoek dat wordt verricht naar het veiligheidsbeleid. Het wetenschappelijk bureau van het ministerie van Veiligheid en Justitie (WODC), wetenschappers en private onderzoeksbureaus als Beke, het COT en Significant richten zich vooral op incidenten.

Opvallend is de weinig kritische houding tot de politie van het COT en Sinificant. Bij veel onderzoek worden lippendiensten bewezen aan de politie. In de evaluatie van het bedrijf Significant naar de Uitgebreide Identificatieplicht van 2005 worden alleen politieagenten geïnterviewd die de wet prachtig vinden. Burgers en data-analyse komen niet of nauwelijks aan bod.

Het bedrijf raadpleegde voor de evaluatie een adviescommissie waarin twee prominente politiewetenschappers zaten. Een van deze wetenschappers is Jaap Timmer van de Vrije Universiteit van Amsterdam. De VU staat niet bekend om kritisch politieonderzoek naar misbruik van bevoegdheden, onoorbaar en onwettelijk optreden van de politie.

Wetenschappers die wél kritisch zijn, zoals hoogleraar Strafrecht Peter Tak die in 2002 overtuigend aantoonde dat de opsporings- en vervolgingsresultaten van de Nederlandse politie in vergelijking met de oosterburen (Duitsland) erbarmelijk laag zijn, zien hun samenwerking met de politie voorgoed verstoord.

Van oudsher is de politie een ondoordringbaar fort, maar door het samenbrengen van politie, openbaar ministerie, Rijksrecherche, Inspectie OOV en het onderzoeksbureau WODC wordt onafhankelijke controle niet bevorderd. Als de controle niet structureel door de overheid wordt georganiseerd en het strafproces niet alle waarborgen biedt voor een eerlijk proces, doordat het procesdossier niet het onderzoek naar de zaak weerspiegelt, wat blijft er dan voor de burger over als er geen vervolging wordt ingesteld?

Ombudsman

Elk politiekorps beschikt over een onafhankelijke klachtencommissie, maar de praktijk leert dat klachtenprocedures zeer lang duren en voor de meeste klagers onbevredigend eindigen. Vervolgens moet de klager zich dan alsnog wenden tot de Nationale Ombudsman (NOM) die naast individuele klachten soms ook structurele gevallen van overtredingen van de politie onderzoekt.

Zo onderzocht de NOM de arrestatie van grote groepen voetbalsupporters in Arnhem en Den Bosch en stelde de klagers in het gelijk. Naar aanleiding van aanhoudende klachten van demonstranten over de politie Haaglanden onderzocht de NOM het beleid en stelde een richtlijn op. De oordelen van de Nationale Ombudsman zijn echter niet bindend en worden vaak genegeerd door de politie.

Slechts één instantie binnen het politieapparaat is volledig onafhankelijk. Dit is de Commissies van toezicht politiecellen. Elke regio heeft een eigen commissie. In Amsterdam bestond de commissie in 2009 uit een psycholoog, een docent strafrecht, een docent middelbaar onderwijs, een gepensioneerd arts, een hoogleraar criminologie, een informatiespecialist en een gepensioneerd reclasseringswerker.

Het instellen van de commissie kwam voort uit het overlijden van kraker Hans Kok in een politiecel te Amsterdam in 1985. ‘Naar aanleiding van dit incident stelde het gemeentelijke politiekorps Amsterdam een Commissie van toezicht politiecellen in. Toen in 1991 in Haaglanden in een politiecel brand was uitgebroken, werd daar een vergelijkbare commissie ingesteld. En nadat vervolgens de politieregio Brabant-Noord een commissie van toezicht had ingesteld, werd dit ook in andere politieregio’s overwogen’. (Tijdschrift voor de Politie 1 november 2005). De commissie controleert slechts de omstandigheden in de cellen op de politiebureaus in Nederland.

De meeste inspectie-organen reageren alleen op incidenten. Wie controleert de politie structureel op lange termijn zodat de problemen bij de politie met automatisering, bestuursdwang, declaraties, inkoopbeleid, databanken, klachten, opsporingsresultaten, boete-quota in een vroeg stadium kunnen worden voorkomen? Nu de gemeenteraad haar controlerende rol bijna volledig gaat kwijtraken, zeker in middelgrote en kleine gemeenten, is de vraag wie eigenlijk de politie controleert actueler dan ooit.