In dit afscheidscollege zal ik me ook beperken tot departementale beleidsambtenaren, de kleinste groep. Terugkomend op mijn centrale vraag vanmiddag, het lijkt erop dat die ambtenaren van niemand zijn. Zij zijn verweesd. Niemand houdt van ze en het bezuinigen op hen is populair bij ieder kabinet van welke samenstelling dan ook. In een artikel in NRC Handelsblad werd geïnventariseerd welke bezuinigingen en wetsvoorstellen toch wel door de Eerste Kamer zouden worden geaccepteerd ook al zou het kabinet geen meerderheid van coalitiepartijen in de Eerste Kamer achter zich krijgen. Onder het kopje ‘ minder ambtenaren’ luidde het commentaar: ‘het kabinet wil bij alle bestuurslagen minder ambtenaren. Hiervoor is in de Eerste Kamer voldoende steun. In de verkiezingsprogramma’s van vorig jaar was dit een van de meest geliefde bezuinigingsposten van partijen’ ( NRC Handelsblad 24 februari 2011). Iemand vergeleek dit met de directie van Albert Heijn die voordurend aangeeft dat de caissières niet deugen en dat er heel wat uitmoeten. Dat is niet voorstelbaar. Bij massaontslagen in het bedrijfsleven wordt getreurd en wordt van de overheid verwacht dat die wat doet om dit te voorkomen. Maar bij de overheid roept de vermindering van banen geen droefheid op maar enthousiasme. Ik heb met de ambtenaren te doen. Zelfs onder mijn beste vrienden heb ik ambtenaren en ik ben ook zelf dertien jaar met groot plezier ambtenaar geweest. Als wethouder heb ik daarnaast nog zes jaar nauw met ambtenaren samengewerkt. Ik heb er dus wat mee en ik zal vanmiddag ook ruimschoots putten uit mijn eigen ervaringen. Wat dit aangaat zou je kunnen zeggen dat ik participatief onderzoek heb gedaan ten behoeve van dit college. Mijn antwoord op de vraag van wie de ambtenaren zijn, laat ik nog even in het midden anders is voor u de spanning eraf.
Eén van de weinig opzienbarende onthullingen van WikiLeaks over Nederland, ging over de lobby van ambtenaren richting de Amerikaanse regering. Pieter de Gooijer, topambtenaar van het ministerie van Buitenlandse zaken zou de Amerikaanse ambassadeur bij de NATO hebben gesuggereerd druk uit te oefenen op minister Bos om akkoord te gaan met een langer verblijf van onze troepen in Afghanistan. Onmiddellijk toen dit bekend werd ontstond er grote verontwaardiging bij de pers en dus ook bij Tweede Kamerleden. Cruciale vraag voor Kamerleden was: deed hij dit op eigen houtje of op instructie van minister Verhagen die destijds minister van buitenlandse zaken was. Men zou denken dan haalt de Tweede Kamer Verhagen, die nu minister met een andere portefeuille is, naar de Kamer en hoort ook de ambtenaar. In de Verenigde Staten zou het zo ongetwijfeld gegaan zijn. Maar zo werkt dat bij ons niet. Wij kennen de ministeriële verantwoordelijkheid en die wordt door de meeste staatsrechtdeskundigen zo uitgelegd dat die een behoorlijk barrière vormt ten opzichte van echte controle. Minster Verhagen verwijst naar zijn opvolger Rosenthal die uitleg mag geven en ambtenaren worden bij ons niet door de Tweede Kamer gehoord. De Tweede Kamer moet dus geïnformeerd worden door een minister die al zijn informatie zelf moet verkrijgen van Verhagen en de Gooijer. Kortom uit de tweede hand. Minister Rosenthal stelde dat hij pal achter zijn ambtenaar stond. Beter ware te stellen dat hij voor zijn ambtenaar stond. Minister Donner zette in brief hierover aan de Tweede Kamer uiteen ‘een discussie over de juistheid van de inhoud van vermeende ambtsberichten is dan ook weinig zinvol en niet dienstig voor het algemeen belang’ ( brief 7 februari 2011). Het is maar dat u het weet. Minister Hillen ging ook voor zijn secretaris-generaal van defensie, Ton Annink, staan toen bleek dat deze de minister niet had geïnformeerd over bepaalde wantoestanden bij defensie.

Dus naast de onschendbare Koningin, de onschendbare Wilders, die veel macht heeft maar nergens verantwoording voor aflegt, lijkt het erop dat we ook de onschendbare ambtenaar kennen. Vormt dit niet een verwording van de ministeriële verantwoordelijkheid? Een scherm waarachter de ambtenaar zich kan verschuilen en een belemmering voor reële controle? Daarnaast kan men zich afvragen of het nu veel uitmaakt of de Gooier dit in opdracht deed of op eigen initiatief? Moet de ambtenaar iedere opdracht van zijn minister uitvoeren ook als dit tegen het landsbelang in gaat? Moet een ambtenaar niet opkomen voor het lange termijn buitenlandsbeleid? Een minister is daarbij vergeleken slechts een voorbijganger.
De Volkskrant van 10 maart 2011 berichtte dat de coalitiepartijen de oppositie toegang weigert tot informatie die ambtenaren zouden hebben over het verminderen van het aantal immigranten. Tijdens de formatie zouden de VVD, het CDA en de PVV wel een gesprek hebben gehad met die ambtenaren. Maar de oppositie wordt die mogelijkheid ontnomen.

Nog een voorbeeld hoe de doctrine van de ministeriële verantwoordelijkheid werkt. De D66 fractie in de Tweede Kamer vroeg, toen Klaas de Vries minister van Binnenlandse zaken was, of het niet een goed idee zou zijn wanneer de Tweede Kamer de gelegenheid kreeg ambtenaren die naar de talloze overleggen in Brussel gaan te horen. De Minister verzette zich fel met een beroep op de ministeriële verantwoordelijkheid. Al deze ambtenaren gingen op basis van een instructie van de minister naar Brussel en brachten verslag uit aan de minister. Als Kamerleden iets te vragen hadden dan moesten ze bij hem zijn en niet bij zijn ambtenaren. De Kamer was stil na dit lesje in het staatsrecht. De werkelijkheid werd zo mooi afgedekt. De meeste ambtenaren die naar Brussel gaan, doen dat zonder instructie of schrijven de instructie zelf. Na afloop van de besprekingen in Brussel brengen ze zeer zelden verslag uit aan de minister.
De meeste staatsrechtbeoefenaren houden vast aan een formalistisch concept van de ministeriële verantwoordelijkheid. Provocerend heb ik in een artikel in het NJB staatsrechtbeoefenaars bijzonder behoudzuchtig genoemd. Daar heb ik geen enkele reactie op gekregen. In vergelijking met de Verenigde Staten stelt parlementaire controle bij ons weinig voor. Volgens collega Heringa uit Maastricht komt dit door onze doctrine van de ministeriële verantwoordelijkheid. Daarnaast staat alles bij ons in het teken van het overeind houden van het kabinet door de coalitiepartijen en het bestrijden van het kabinet door de oppositiepartijen. Men kan stellen dat de fictie van de ministeriële verantwoordelijkheid leidt tot de fictie van parlementaire controle.

Toenemende macht van ambtenaren
De macht van ambtenaren neemt enorm toe door internationaal overleg. Gijs Jan Brandsma heeft in een onderzoek over comitologie in de Europese Unie onderzocht wie de werkelijk machthebbers zijn. Hij noemt de ambtenaren die naar al die overleggen in Brussel gaan de verborgen macht. Die macht wordt niet gecontroleerd, ook niet door de hiërarchisch hogere. Mijn ervaring als directeur internationaal milieubeleid bevestigt dit onderzoek. Wanneer ik zelf als directeur naar onderhandelingen in Brussel wilde, koste me dat enige overredingskracht naar mijn ondergeschikten. Immers die onderhandelingen waren bedoeld voor experts en niet voor managers. Managers blijken ook geen interesse te hebben in al dat overleg. Laat staan ministers. Verslag wordt niet uitgebracht aan de bazen laat staan aan de minister. Vaak zijn er ook geen officiële notulen. Nu bestaan er 236 comités in Brussel en die krijgen steeds meer macht op het gebied van nadere regelgeving. Wie kent onze vertegenwoordigers? Ook binnen de ministeries is er weinig kennis over. Wel worden onze vertegenwoordigers geacht op te komen voor ons nationaal belang als tegenwicht tegen de macht van de Commissie.

Aan mij als directeur die het internationaal beleid moest coördineren werd ook geen verslag uitgebracht. Dat koste maar tijd en het was al zo druk. Bovendien was het technisch en zou ik er toch niets van begrijpen. Beleidsambtenaren hebben vaak de neiging iets al technisch te benoemen. Dat vergroot hun eigen vrijheid. Daarom staat Brussel gelijk aan technocratisch terwijl er politiek zoveel invloed vanuit gaat. Dat zal zeker niet minder worden.

Als directeur internationaal heb ik samen met mijn opvolger een truc bedacht om ambtenaren die naar Brussel gingen te verplichten instructies op te stellen en verslagen te maken. Het reisbureau werd onder mijn directie gebracht. Declaraties werden alleen maar uitbetaald wanneer er een verslag van de bijeenkomst was opgesteld. Tickets waren alleen maar verkrijgbaar wanneer er een instructie lag. Dat was het enige wat hielp. Daarmee was ik geïnformeerd maar mijn minister nog lang niet. Die kon ik toch moeilijk lastig vallen met al die verslagen.
Bij BZK trof ik binnen mijn directie een ambtenaar die al meer dan tien jaar naar een bepaald comité in Brussel ging zonder ooit enig verslag gemaakt te hebben of de minster geïnformeerd te hebben. Op mijn vraag namens wie hij daar sprak antwoordde deze ambtenaar: ‘Namens de minister’. In al die jaren had hij nog nooit een minister gesproken maar hij wist wel precies wat de minister wilde

Over de toename van de macht van ambtenaren op het binnenlands terrein is al veel geschreven. De ambtenaren zitten aan de knoppen bij het vormgeven van beleid, voorstellen voor bezuinigingen, bij wetgeving, bij onderhandelingen met doelgroepen en bij de uitvoering. Ambtenaren beschikken over veel informatie en maar een klein deel komt bij bewindslieden terecht. Dat kan ook niet anders. Ambtenaren koesteren hun informatie, dat geeft voorsprong op anderen want kennis is nog steeds macht.

De macht van beleidsambtenaren is het geringst tijdens onderhandelingen van de politici over een regeerakkoord. Daarom zijn zij daarover altijd zeer nerveus en proberen ze toch via informele kanalen invloed uit te oefenen op de uitkomst van de onderhandelingen. Immers zij worden belast met de uitvoering van het regeerakkoord zonder dat zij er invloed op hebben gehad. In hun ogen zijn amateurs aan de slag geweest die de finesses van hun beleid niet kennen. Na aantreden van het nieuwe kabinet begint de ‘damagecontrol’ door de beleidsambtenaren.

Wetgevingsambtenaren doen het werk ook niet langer in het vooronder. Collega Verheij heeft in zijn oratie erop gewezen dat de wetgevingsjuristen uit het vooronder zijn gekropen en op het voordek zijn beland. Vaak is wetgeving een kwestie van onderhandelen met andere departementen en belangengroepen. De invloed van ministers op dit proces is doorgaans gering. Pas wanneer de stukken naar de Ministerraad moeten of naar de Tweede Kamer ontstaat er interesse bij ministers. Voor die tijd hebben ze het te druk. Sommige ministers willen wel geïnformeerd worden over mogelijke varianten in wetgeving. Maar dit lukt niet altijd. Een nota van mij aan een minister met vier verschillende alternatieven kwam na twee maanden retour met als enige opmerking: akkoord. Ja waarmee? Moesten we de nota weer aan hem voorleggen of maar zelf de keus maken. Het werd het laatste. Slechts één van de zes ministers die ik mocht dienen las het hele wetsvoorstel en de toelichting. De overige deden het met kapklare brokken die de minister kreeg toegediend en waarmee hij het debat met de Kamers wel doorkwam. Vaak werd de memorie van toelichting en de wet slechts door een enkele ambtenaar geschreven.

De ambtenaar die de wet heeft gemaakt is vaak ook verantwoordelijk voor het onderhoud van de wet en voor de uitvoeringsregelingen. Voordat ik ambtenaar werd verkeerde ik in de veronderstelling dat de wet van iedereen was. Maar ik heb gemerkt dat de wet in feite toebehoort aan bepaalde ambtenaren. Vaak dulden die geen bemoeienis met hun producten. Dat bleek ook het grootste obstakel toen ik de opdracht kreeg een aantal afzonderlijke milieuwetten in één wet te integreren. Zelfs binnen eenzelfde departement gaf dat problemen, laat staan met de wetten van andere departementen.

De totstandkoming van beleid en wetgeving in een interactief proces heeft de macht van ambtenaren aanzienlijk vergroot. Er ontstaan netwerken van relaties waar ambtenaren deel van uitmaken. Het is zoals met internationale onderhandelingen, de ambtenaren komen tot resultaat en de ministers komen voor de ondertekening en drinken met elkaar een glas. Zo geschiedt dat ook met onderhandelingen over bijvoorbeeld convenanten Vaak wordt de minister pas kort voor ondertekening geïnformeerd over de uitkomstem. Het is dan wat lastig als de minister in die fase nog met eigen ideeën komt. Dat wordt als zeer verstorend beschouwd. Dus vaak hebben de ministers het nakijken en dat geldt in versterkte mate voor de Kamers.

Zo zijn alle benzinetankstations in Nederland gesaneerd middels een convenant dat tot stand is gekomen door de creativiteit van één van mijn medewerkers die lang onderhandelde met de grote benzinemaatschappijen. Juristen werden zo lang mogelijk buiten dit proces gehouden want die zouden alleen maar zand in de machine kunnen gooien. Pas vlak voort de ondertekening kwamen een paar Amerikaanse juristen met bezwaren op het gebied van het mededingingsrecht. De feestelijke ondertekening leek op het laatst niet door te gaan. Maar wij hadden een stevige minister die zich dit succes niet uit handen liet spelen. Hij dreigde bekend te maken dat alleen één Amerikaanse oliemaatschappij weigerde te ondertekenen en dreigde de consumenten op te roepen daar dan niet meer te tanken. De Amerikaanse benzine maatschappij ging voor dit dreigement door de pomp.

In een stuk in NRC Handelsblad heb ik erop gewezen dat het verminderen van het aantal ministers de invloed van ambtenaren vergroot. Onderhandelingen tussen verschillende sectorbelangen werden in het verleden door ministers gedaan wanneer de ambtenaren van verschillende departementen er niet uitkwamen. Wanneer die sectorbelangen binnen één departement worden ondergebracht zal de minister verwachten dat de ambtenaren zelf hun geschillen oplossen. De veronderstelling dat stammenoorlogen maar zinloos door ambtenaren worden gevoerd miskent de werkelijkheid rond belangentegenstellingen.

Bij het begin van Paars I kregen wij als VROM ambtenaren de opdracht van minister Margreet de Boer om te stoppen met onze stammenstrijd met Economische Zaken. Zij kon het goed vinden met minister Weijers en ze hadden onderling afgesproken dat het nu maar eens afgelopen moest zijn met de eeuwige stammenstrijd tussen VROM en EZ. Dat betekende ambtelijke compromissen die niet altijd in het belang van het milieu waren. Na een paar maanden kwam minister de Boer onder vuur te liggen vanwege de zouteloze compromissen die gesloten werden. Op haar vraag waarom wij ambtenaren maar telkens compromissen sloten met de ambtenaren van EZ was het antwoord: wij mochten niet meer ruziemaken van u. Dat verbod werd onmiddellijk ingetrokken.
De tegenstelling tussen 130 km snelheid of bescherming van milieu wordt nu binnen één departement binnenskamers opgelost. De toename van de macht van ambtenaren gaat gepaard met verlies aan politieke invloed. Dat lijkt me geen goede zaak want wie controleert de macht van de ambtenaren eigenlijk?

Een Vierde Macht?
Sedert de oratie van Crince Le Roy spreken we wel over de vierde macht. De macht van de ambtenaren. Is dat wel een goede benaming? Hij zelf noemde het een verzamelnaam. Weliswaar heb ik tot nu toe aangegeven dat de ambtenaren grote invloed of macht hebben maar dat wil nog niet zeggen dat al die verschillende ambtenaren samen een macht vormen. Zij behartigen verschillende deelbelangen en hebben een verschillende agenda.

Dat ondervond ik tijdens één van de eerste dagen als ambtenaar bij het ministerie van VROM. Ik moest een overleg voorzitten met branche organisaties om een regeling te maken over geluidsoverlast. Het lukte me aardig om overeenstemming te bereiken maar één man lag voortdurend dwars. Toen ik hem vroeg welk belang hij vertegenwoordigde, vertelde hij me dat hij opkwam voor het belang van het ministerie van EZ. Hij en ik vormden zeker samen geen macht. Anderzijds vormt de wetgever ook geen coherente macht. Dus in vergelijking met die machten kan je de ambtenaren wel een vierde macht noemen.

Maar is die macht van de ambtenaren wel acceptabel? De overige drie machten worden constitutioneel, theoretisch althans, ingebed in een systeem van ‘checks and balances’. Dat lijkt niet het geval met de ambtelijke macht. Daarom geeft die macht constitutioneel problemen. In het formalistisch denken over staatsrecht is geen plaats voor de ambtelijke macht. Wij kunnen wat dit aangaat veel leren van bestuurskundigen en politicologen. Joris Luyendijk concludeert na een onderzoek van een maand aan het Binnenhof dat lobbyisten veel meer tijd spenderen aan ambtenaren dan aan de politici. Dat vertelt ook iets over de macht van ambtenaren.

Ambtenaren behoren in de theorie van Max Weber neutraal te zijn, professioneel en onderworpen aan de politici. Wel ging Weber uit van een zeer sterk politiek leiderschap dat nauwelijks democratisch genoemd kan worden. Achter het schild van Weber heeft de macht van ambtenaren zich kunnen uitbreiden net zoals de macht van de rechters zich heeft kunnen uitbreiden achter het schild van Montesquieu.

Vormen de ambtenaren nu een macht los van de politici of vullen ze elkaar eerder aan? Zijn ze complementair? Immers is er wel een tegenstelling tussen politiek en ambtenaren? Politici zijn voorbijgangers, de ambtenaren zorgen voor continuïteit. Zowel politici als ambtenaren zijn met beleid bezig vanuit verschillende rollen. Zij dienen dezelfde publieke zaak. Volgens Roel Bekker deelden ook in het verleden politici en ambtenaren tot op zekere hoogte de macht en deden beiden ook een deel van het bestuur. Joop van den Bergh noemt als voorbeeld de Raadpensionaris ten tijde van de Republiek, die wel degelijk een eigen agenda had. De regenten waren daarbij vergeleken amateurs.

Paul Bordewijk, oud collega wethouder in Leiden, heeft de samenwerking tussen politici en ambtenaren wel eens vergeleken met het restaurantmodel. Je kunt de klanten vergelijken met de Kamerleden die de maaltijden bestellen. De minster is de ober die de bestelling doorgeeft aan de keuken. In de keuken maken de ambtenaren, als koks, de maaltijd klaar die de ober uitserveert aan de Kamerleden. De ober ontvangt de complimenten en kritiek van de Kamerleden en geeft die door aan de keuken. De kwaliteit van de maaltijd hangt natuurlijk af van de koks in de keuken. Ambtenaren vinden ook dat de minister zich niet in de keuken moet begeven. Een minister die zelf een keer een wetsartikel ontwierp ontlokte verontwaardiging bij zijn ambtenaren. Als wethouder overkwam mij dat ook, toen ik zelf aan een stedenbouwkundig ontwerp ging knutselen.

Toen ik als vers ambtenaar een keer minister Nijpels mocht vervangen bij een toespraak op een jaarvergadering van een brancheorganisatie liep de hele zaal leeg na de aankondigen dat ik hem zou vervangen. Alleen het bestuur bleef, boos op mij, zitten. De toespraak van de minister zou voor het grootste deel hetzelfde zijn geweest. Het publiek maakt blijkbaar een scherp onderscheid tussen minister en ambtenaar.

Hebben politici uitsluitend een andere rol of vervullen zij ook een andere functie? Het onderscheid moet blijven bestaan. Wanneer ambtenaren zich gaan gedragen als politici en politici als ambtenaren zijn we op de verkeerde weg. Essentieel is dat de ambtenaren onderworpen blijven aan de politici. Zij hebben anders dan ministers geen eigen democratische legitimatie.

De informatieplicht aan de minister wordt wel afgeleid van de ministeriële verantwoordelijkheid. Maar er bestaat nu al een enorme kloof tussen de informatie waarover ambtenaren beschikken en die waarover de minster beschikt. Dat kan ook niet anders. Guido Enthoven komt in zijn studie over de informatierelatie tussen de regering en parlement tot de conclusie dat er volgens ambtenaren dertig legitieme redenen zijn om een minister niet te informeren. Één van die dertig redenen zal wel ten grondslag hebben gelegen aan het niet informeren door Annink van minister Hillen. Dit soort zaken komen we pas te weten door het lekken naar de media.

Sommige ministers klagen anderzijds al over het feit dat ze over geïnformeerd worden. Ieder weekeinde worden ze door de ambtenaren met koffers vol informatie naar huis gestuurd. Toen een minister eens klaagde dat veel informatie en conceptbesluiten niet op elkaar waren afgestemd vond de ambtelijke leiding daarin geen reden de minster daarvoor te behoeden. Toen ik voorstelde dat de ambtelijke leider eerst alle informatie zelf tot zich nam en zorgde dat dit afgestemd was vroeg hij me of ik gek was. Immers dat zou hem toch veel te veel tijd kosten en die ontbrak hem. Dus kieperden we alles maar weer in de tassen van de minister. Tot de minster zelf een ambtenaar vond die de belangrijkste stukken ging afstemmen en haar daarover informeerde. Maar toen was de boot aan met het hele ambtelijk apparaat. Die ambtenaar kreeg te veel macht en na het vertrek van de minister werd met deze ambtenaar snel afgerekend. De loyaliteit van ambtenaren naar het apparaat en hun eigen positie gaat soms verder dan de loyaliteit aan de minister.

Loyaliteit
Uit een onderzoek onder ambtenaren vorig jaar bleek dat één op de drie ambtenaren moeite zou hebben onder Wilders te werken. We komen weer terug bij onze vraag van wie zijn de ambtenaren? Aan wie zijn ze loyaliteit verschuldigd? Max Weber zag het eenvoudig. Ambtenaren zijn neutraal en onderworpen aan de politiek. Maar in het Weberiaanse denken is een barst gekomen door de Tweede Wereldoorlog en de perversiteit van loyaliteit aan de politieke macht. Ik hoef de naam van Eichman maar te noemen en u weet waarover ik het heb.
Het is interessant naar de geschiedenis in Duitsland met betrekking tot loyaliteit van ambtenaren te kijken. Daar heeft een ontwikkeling plaatsgevonden van persoonlijke loyaliteit aan de keizer, naar loyaliteit aan de natiestaat onder de Weimar Republiek en weer terug naar de persoonlijke loyaliteit aan Hitler. In de grondwet van de Duitse Bondsrepubliek werd neutraliteit als grondwettelijk beginsel vastgelegd. De ambtenarij moet gebaseerd zijn op professionaliteit als een factor van stabiliteit. Benoeming voor het leven werd als uitgangspunt genomen maar dit kan alleen maar gerechtvaardigd worden door neutraliteit. In wetgeving is dit uitgangspunt verder uitgewerkt. De ambtenaren moeten de burgers dienen op een rechtvaardige en onpartijdige wijze. De ambtenaren hebben een loyaliteitsplicht aan de democratische rechtsstaat zoals vormgegeven in de Duitse grondwet. Deze ‘Verfassungstreuepflicht’ van de Duitse ambtenaar past in het model van de strijdbare democratie die kenmerkend is voor de Duitse grondwet.

Ongeclausuleerde gehoorzaamheid of eenzijdige loyaliteit passen niet in een democratische rechtsstaat. In een repressieve organisatie wordt ongehoorzaamheid niet geduld. Veelal wordt tegenspraak verward met tegenwerking. Sommige ministers verzamelen graag ambtenaren om zich heen die meeknikken. Ervaring leert dat meeknikken met de minister goed is voor de ambtelijke carrière. Deze houding degradeert uiteindelijk de ambtenaar tot verlengstuk van de minister. Moeten onze ambtenaren ook niet wat meer worden opgevoed in een strijdbare houding voor de democratische rechtsstaat? Dat is nodig. De eerste loyaliteit van ambtenaren dient te zijn het opkomen voor onze democratische rechtsstaat. Dat betekent het opkomen voor democratie en grondrechten. Dat is nog belangrijker dan het dienen van een minister. Net als de Duitse ambtenaar moet ook de Nederlandse ambtenaar een loyaliteitsplicht hebben naar de burgers. Dat is wat anders dan de eigen politieke agenda volgen. Daarin zijn zij onderworpen aan de politieke besluitvorming, aan het politieke primaat.

Nieuwe ministers van milieu werden doorgaans gekeurd door ambtenaren in die zin of de agenda van de minister wel overeenkwam met hun eigen agenda’s. Begin jaren negentig stelde een net aangetreden milieuminister de vraag aan de ambtelijke top of het klimaatprobleem inderdaad zo urgent was als de ambtenaren deden voorkomen. Deze minister werd als een ketter in de katholieke kerk beschouwd. Maar de minister ging al snel in de pas lopen bij de ambtenaren zoals alle milieuministers dat deden. Alleen het looptempo verschilde soms al naar gelang de politieke kleur van de minister. Logisch dat agenda’s al snel parallel gaan lopen want milieuministers worden tenslotte beoordeeld op hun milieusuccessen. Wat niet in orde lijkt is dat ambtenaren een eigen politieke agenda hebben en dat de ministers zich daaraan aanpassen in plaats van andersom.

De loyaliteit van ambtenaren aan hun minister wordt in Nederland door bestuurskundige onderzoekers gekenmerkt als ‘hondsloyaal’.
Mijn ervaring bij VROM bevestigt dat beeld niet. Bij vele ambtenaren was de loyaliteit voor het milieu het grootst. Nu is dat misschien niet representatief voor alle departementen want bij BZK volgden ambtenaren veel minder een eigen agenda. Die werd veel meer door de politiek bepaald. Het nastreven van een eigen agenda hangt vooral af van de banden met de sector, de cultuur en de eigen clientèle van een departement.

De onderworpenheid aan de minster of de regering met betrekking tot de politieke agenda is van cruciaal belang. Ambtenaren mogen niet losgezongen worden van hun politiek bazen. Maar dat betekent nog niet een slaafse onderworpenheid. Pieter de Gooijer mag zich door minster Verhagen niet als boodschappenjongen laten gebruiken. Ambtenaren hoeven ook geen verkiezingsspeeches voor de minister te schrijven. Maar het komt nog steeds voor want een weigering is niet goed voor de eigen carrière. Ambtenaren dienen op te komen voor onze democratische rechtsstaat, die een verankering in onze grondwet verdient. Zij behoren uiteindelijk de burgers toe. Zij zijn van de burgers en worden door de burgers betaald. Zij dienen de belangen van de burgers neutraal en onpartijdig te dienen. Kortom ambtenaren hebben meerdere loyaliteiten in mijn visie. Hun positie wordt er niet gemakkelijker door. Maar de samenleving die zij dienen ziet er ook niet makkelijk uit. Loyaliteit aan de samenleving betekent mijns inziens ook dat afwijkende opvattingen van ambtenaren openbaar gemaakt mogen worden en niet het exclusieve bezit zijn van de toevallige politieke ambtdrager. De aanbeveling van de Commissie Davids om een volkerenrechtelijke adviseur op het ministerie van Buitenlandse Zaken te benoemen met directe toegang tot de minister, betekent toch niet dat de Kamer of wij als burgers verstoken blijven van zijn adviezen?

Tegenwichten
Nu we enerzijds hebben gezien dat de macht van ambtenaren steeds meer groeit is het goed te bezien of er ook mechanismen zijn die de invloed van ambtenaren kunnen beteugelen Anders is de macht van ambtenaren vanuit democratisch oogpunt bedenkelijk.
Als eerste check heb ik reeds genoemd de onderworpenheid van ambtenaren aan hun politieke bazen. Maar als reële rem blijkt dit volstrekt onvoldoende is. Naast mechanismen als visitaties en cliëntenraden zie ik als de drie meest belangrijke checks : contacten tussen Kamerleden en ambtenaren, de controle door de rechter en openbaarheid.
Overeenkomstig de oekaze van Kok uit 1998 mogen ambtenaren alleen contacten onderhouden met Kamerleden wanneer de minister dat goed vindt. Bovendien mogen ze alleen feitelijke informatie verschaffen. Enthoven heeft al uitgebreid aangegeven hoe overleefd deze oekaze is (‘een historische anomalie’). Hij bepleit dan ook intrekking ervan en een wat ontspanner omgang van ambtenaren en Kamerleden. Bovendien wordt met de Aanwijzingen van Kok vaak soepel omgegaan zowel door ministers als ambtenaren. Zolang de ambtenaar zijn contacten maar meldt en hij de minister minimaal dezelfde informatie verstrekt als het Kamerlid lijkt er geen probleem. Feitelijke informatie is vaak lastig te scheiden van beleidsinformatie.

In Engeland mogen ‘Select Committees’ uit het parlement ambtenaren zelfstandig ondervragen. Het ondermijnt de ministeriële verantwoordelijkheid niet maar is eerder een aanvulling erop. Het krijgt erdoor meer inhoud. In de Verenigde Staten waar de controle op de uitvoerende macht zoveel groter is hoort het Congres ook ambtenaren. Waarom doen wij daar zo moeilijk over?

Over de rol van de rechter en zijn controlemogelijkheden op het bestuur wil ik hier slechts één opmerking maken. Wanneer aan het bestuur discretionaire bevoegdheden worden gegeven dan wil de theorie dat de rechter op afstand blijft en slechts marginaal toetst. Maar die bevoegdheden worden meestal niet door de minister persoonlijk uitgeoefend maar slechts in zijn naam, door zijn ambtenaren. Er is mijns inziens dan veel voor te zeggen om niet marginaal te toetsen maar juist indringender naar mate de ambtenaren meer vrijheid hebben om te beslissen. Het zou een effectievere check op de macht van ambtenaren kunnen betekenen.

[Intermezzo: Open government uit de serie Yes Minister:
Het is ‘government of transparency’ maar beiden gaan niet samen, het is een contradictio in terminis zoals de ambtenaar ons leert.]

Openbaarheid
Bestuurders of het nu ministers zijn of ambtenaren houden niet van openbaarheid. Het geeft maar gedoe. We zijn gewend aan de beslotenheid van achterkamertjes. Onze bestuurscultuur is niet transparant. Luyendijk brengt dat ook in verband met het gebrek aan biografieën van onze politici.

Op het ministerie van BZK was één van mijn eerste klussen het uitzoeken of ministers in dienstauto’s reden boven de normprijs. Daar was een WOB verzoek over gekomen. Dit was politiek gevoelige stof en de ambtelijke inventarisatie bevredigde de ministers niet, vooral niet die ministers die in een te dure auto reden. De zaak kwam wel drie maal in de Ministerraad De premier bleek de zuinigste maar die had dan ook een nieuwe auto meteen afbesteld toen het WOB verzoek ging spelen. Uiteindelijk bleek een staatssecretaris de duurste auto te rijden, ver boven de norm. Hij liet onmiddellijk alle extra accessoires uit zijn auto slopen zodat hij met gaten in het dashboard onder de norm zou komen. Uiteindelijk had men veel gedoe verwacht maar dat viel mee. De media volgden weer een andere hype. Wat wil ik met dit voorbeeld aangeven? Ministers en ambtenaren laten zich leiden door de mogelijkheid dat iets in de openbaarheid komt. Dienstauto’s boven de norm worden niet zo makkelijk meer aangeschaft.

Openbaarheid is de belangrijkste check op ambtelijke macht. Openbaarheid behoort bij democratie. Democratie is meer dan het tellen van stemmen. Als controle-instrument is het belangrijker dan het kiesrecht. Het versterkt de publieke verantwoording. Het geeft aan het parlement een belangrijke informatiebron. Men is voor informatie niet alleen meer afhankelijk van de minister. Anderzijds kunnen de media en burgers worden ingezet als controleurs van ambtelijke macht. Aan meer waakhonden is grote behoefte. Nu kan een burger via de rechter soms meer informatie krijgen dan het parlement. De vrees voor openbaarheid werkt soms omgekeerd namelijk dat het parlement bepaalde informatie niet krijgt. Toen een Kamerlid recent via Kamervragen wilde weten welke mogelijke belangenverstrengelingen zouden kunnen bestaan voor ministers weigerde minister Donner daar informatie over te geven omdat dit de privacy van ministers betrof. Dat was immers een uitzonderingsgrond in de WOB. Je moet maar durven. De overheid weet steeds meer van haar burgers. Het wordt tijd dat de burgers ook meer te weten komen van hun overheid. Naast de traditionele representatieve democratie bestaat behoefte aan een waakhondendemocratie.

Als gevolg van de democratiseringsgolf van de zeventigerjaren hebben we in 1978 de Wet Openbaarheid van Bestuur (WOB) gekregen. We liepen daarmee voorop maar sedertdien is er stilstand gekomen. De wet is nog eenmaal marginaal aangepast in 1991 maar daar bleef het bij. Verschillende evaluaties van de wet bepleitten grotere openbaarheid. Ben van der Meulen heeft, op verzoek van minister Pechtold, een proeve van een nieuwe wet ontworpen die uitging van grotere openbaarheid. Maar ook die is in een lade verdwenen. De kleur van het kabinet maakte in dit opzicht niet veel uit. Openbaarheid heeft geen prioriteit. Men maakt zich in Den Haag meer zorgen over misbruik van het beroep op openbaarheid en heeft de termijnen voor de beslissingen op WOB-verzoeken verlengd. Gemeenten proberen openbaarheidverzoeken tegen te gaan door hoge legeskosten. Iets wat juridisch niet mag.

Wij dreigen in de achterhoede te geraken nu Nederland het verdrag van Tromsö, tot stand gekomen in het kader van de Raad van Europa, nog niet heeft ondertekend. Andere landen hebben dat al wel gedaan. Eric Daalder heeft in een artikel in het NJB uiteengezet wat dit verdrag voor ons land zou betekenen. De werking van openbaarheid zou worden uitgebreid en de uitzonderingsgronden uit de WOB zouden alleen nog relatief mogen gelden, dat wil zeggen altijd moeten worden afgewogen tegen het belang van openbaarheid. Nu worden verzoeken om openbaarheid vaak afgewezen op de grond dat het gaat om informatie ten behoeven van interne beraad of dat het persoonlijke beleidsopvattingen betreft ( art. 11 WOB). Maar zijn nu juist de beleidsopvattingen van ambtenaren niet interessant om te kennen? De ambtenaren zijn toch van ons? Nu worden wij geconfronteerd met de leer dat hoe meer een ambtenaar weet hoe minder hij mag vertellen. Het argument dat ambtenaren dan bang zouden worden de ministers te adviseren, doet wat vreemd aan. Democratie is niet voor bange mensen maar zeker ook niet voor bange ambtenaren. Wij hebben er recht op hun opvattingen te kennen; ze worden door de burgers betaald en zijn ook van de burgers. Het is toch goed om te weten van de landelijke verkeersofficier van justitie, Koos Spee, wat hij vindt van de invoering van 130 km. Of mogen wij als burger zijn opvattingen niet kennen?Is hij deloyaal en moet hij ontslagen worden of minimaal berispt?

Onze grondwet kent in tegenstelling tot vele andere grondwetten geen recht van de burger op openbaarheid. Wij kennen slechts een grondwettelijke instructie aan de overheid om openbaarheid te betrachten binnen de grenzen van de wet. De staatscommissie Thomassen heeft helaas in meerderheid een recht op openbaarheid afgewezen. Ik heb dat al eerder een gemiste kans genoemd. Dit klemt temeer omdat uit jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) kan worden afgeleid dat zo’n recht wel bestaat onder artikel 10 EVRM. We lopen achter en dreigen in de achterhoede terecht te komen. Dan blijven wij als burgers afhankelijk van klokkenluiders en WikiLeaks om te weten hoe onze overheid werkt.

Een belangrijke voorwaarde voor openbaarheid is de toegankelijkheid van de informatie. In het internettijdperk mag verwacht worden dat de overheid documenten goed registreert en toegankelijk maakt middels een databank. Ook daarin blijven wij achter bij andere landen als bijvoorbeeld Groot Brittannië , Australië en de Verenigde Staten. Aan de EU hebben wij die eis wel gesteld. Waarom dan niet aan ons zelf? In zo’n open systeem kan dan ook worden aangegeven waarom sommige documenten niet openbaar gemaakt worden. Regelmatig dient dan bezien te worden of de redenen voor beslotenheid nog gelden. We kunnen daarbij ook leren van de Archiefwet.

Naast goede toegankelijkheid van documenten bestaat grote behoefte aan een Informatie Commissaris met belangrijke bevoegdheden richting overheden. Verschillende andere landen kennen zo’n instituut. Wanneer de regering bang blijft van openbaarheid dan biedt een aangekondigd initiatief van Groen Links hoop. Daar zou ik graag aan willen meewerken. Immers openheid van bestuur is een noodzaak voor een levende democratie. Het is ook de enige effectieve check op het bestuur en dus op de macht van ambtenaren. Dat mag wel iets kosten. Een bestuur dat bang is voor zijn eigen burgers mag zich eigenlijk niet democratisch noemen. Onze bestuurders mogen wij al niet kiezen. Een overheid die ons ook nog openheid ontzegt geeft blijk van minachting voor zijn burgers. Ik heb gezegd.