Vlak voor het zomerreces stemde de Tweede Kamer vrijwel unaniem in met het Verdrag van Prüm, dat de grensoverschrijdende politiesamenwerking in Europa naar een hoger plan moet tillen. Minister Hirsch Ballin oogstte vrijwel alleen lof voor het baanbrekende verdrag. Maar is er inderdaad reden tot applaus en bloemen?

Op 27 mei 2005 ondertekenden de regeringen van Nederland, Duitsland, Oostenrijk, België, Luxemburg, Spanje en Frankrijk in het plaatsje Prüm een verdrag dat de onderlinge grensoverschrijdende politiesamenwerking moet versterken. In het Verdrag staan vooral een aantal baanbrekende afspraken over informatie-uitwisseling. Het is de eerste keer dat het zogenaamde ‘beschibaarheidsprincipe’ in de praktijk wordt gebracht. In zijn meest zuivere vorm – zoals door de Europese Commissie voorgesteld – betekent het ‘beschikbaarheidsprincipe’ dat elke politiedienst in Europa direct moet kunnen beschikken over de informatie die in allerlei nationale politiedatabanken ligt opgeslagen. Dat die informatie toevallig in een ander land ligt opgeslagen, mag er niet langer toe doen. Net zoals een politieman uit Groningen direct kan beschikken over informatie die het korps Amsterdam-Amstelland bezit, zou een politieman uit Utrecht direct toegang moeten kunnen krijgen tot alle politie-informatie die in Parijs, Zaventem of Düsselfdorf ligt. En omgekeerd.

Zo ver gaat het Verdrag van Prüm nog niet. Het zet de nationale politiedatabanken nog niet helemaal wijd open. De afspraken over directe informatie-uitwisseling beperken zich voorlopig tot DNA-profielen, vingerafdrukken en kentekens. Politiediensten krijgen bovendien nog geen automatische en directe toegang tot elkaars databanken, maar werken met een hit/no hit-systeem. Een Nederlands politieteam dat een verdachte zoekt bij een DNA-profiel, bevraagt de politiesystemen van de andere Prümlanden om te kijken of daar een vergelijkbaar DNA-profiel te vinden is. Blijkt er sprake van een ‘hit’, dan moet het team vervolgens een formeel rechtshulpverzoek indienen om de bijbehorende persoonsgegevens in handen te krijgen. Daarmee lijkt het gevaar bezworen dat critici van het beschikbaarheidsprincipe voorzagen: politiediensten die in grensoverschrijdende visexpedities aan de hand van profielen elkaars databanken gaan afstruinen in de hoop iets van hun gading te vinden, zonder een concrete verdenking.

U vraagt, wij draaien

Toch is dat gevaar nog niet helemaal verdwenen. Want nergens in het Verdrag van Prüm staat dat dergelijke visexpedities verboden zijn. Prüm maakt juist mogelijk dat informatie niet alleen grensoverschrijdend wordt uitgewisseld om strafbare feiten op te sporen, maar ook om misdrijven te ‘voorkomen’. En daarmee kom je toch akelig dicht in de buurt van pro-actieve visexpedities. Waar de grenzen van dergelijke informatieverzameling ter ‘voorkoming van misdrijven’ liggen, wordt bepaald door de nationale wetten van de Prümlanden. En die verschillen behoorlijk van elkaar. Als Frankrijk honderd vingerafdrukken door de Nederlandse systemen haalt, weet niemand waar die vingerafdrukken vandaan komen en waar de Fransen precies mee bezig zijn.
Dat is direct ook het grote probleem met het Verdrag van Prüm. Het ontbreekt aan gezamenlijke definities en standaarden. Daarbij gaat het om vragen als: wanneer mogen DNA en vingerafdrukken worden afgenomen? Wanneer en voor hoe lang mogen die gegevens bewaard blijven? Hoe betrouwbaar zijn de opgeslagen gegevens? Hoe is de politie aan de gegevens gekomen? Wat wordt precies verstaan onder het voorkomen van misdrijven? Welke privacywaarborgen gelden er?

Het zijn vragen waarop in Europa doelbewust het antwoord niet wordt gezocht. Want het uitgangspunt voor de samenwerking is onderling vertrouwen: ook al verschillen de rechtsstelsels aanzienlijk van elkaar, ze zijn allemaal even goed. Dat onderlinge vertrouwen, dat vooral een politieke afspraak is, leidt tot de houding: u vraagt, wij draaien en stellen vooral geen vragen. Dus maakt het niet uit dat in bijvoorbeeld Engeland DNA-profielen worden opgeslagen van personen die niet verdacht zijn, laat staan vervolgd en veroordeeld. En maakt het niet uit dat je in bijvoorbeeld Oostenrijk veroordeeld kan worden op de basis van één anonieme getuigenis.

Hetzelfde probleem doet zich ook voor bij de bepalingen van het Verdrag van Prüm die de uitwisseling mogelijk maken van persoonsgegevens om terrorisme en verstoring van de openbare orde te voorkomen. Ook hier ontbreekt het aan gemeenschappelijke definities en wordt het overgelaten aan nationale wetten en praktijken. De Prümlanden mogen om terroristische misdrijven te voorkomen, gevraagd en ongevraagd informatie uitwisselen over personen als “bepaalde omstandigheden reden geven om te vermoeden dat deze personen misdrijven zullen plegen.” Dat is niet alleen een elastieken definitie, hoe ver het elastiek uitgerekt kan worden verschilt ook weer per land.
Dat geldt ook voor informatie-uitwisseling om verstoring van de openbare orde te voorkomen. Persoonsinformatie mag uitgewisseld worden als “een definitieve veroordeling of andere omstandigheden reden geven om te vermoeden dat de persoon een bedreiging vormt voor de openbare orde en veiligheid.”

‘s Lands wijs, ’s lands eer

Wat dan die omstandigheden zijn die leiden tot het “vermoeden van het gaan plegen van misdrijven” wordt weer aan de wetten en praktijken van de nationale lidstaten overgelaten. “Vermoedens” zijn voldoende om informatie uit te wisselen over personen, die daarmee het stempeltje “terrorist” of “relschopper” krijgen opgeplakt. Je hoeft niet over heel veel fantasie te beschikken om te concluderen dat zo veel (zachte) informatie zal gaan worden uitgewisseld over antiglobalisten en andere activisten. Hoe lang deze uitgewisselde informatie vervolgens blijft zweven in databestanden in andere landen, en of het pakketsgewijs wordt doorgesluisd naar de inlichtingendiensten, wordt wederom aan de wijsheid van de landen overgelaten. Over de vraag of de aldus verkregen informatie ook per expresspost mag worden doorgeleverd aan bijvoorbeeld de Verenigde Staten rept het Verdrag van Prüm al helemaal niet. ’s Lands wijs, ’s lands eer.

Daarmee zet het Verdrag van Prüm een volgende stap in de grensoverschrijdende uitwisseling van gevoelige informatie, zonder dat er duidelijke Europese afspraken zijn gemaakt over bijvoorbeeld de privacybescherming. Ook daarvoor gelden de, onderling sterk verschillende, nationale privacyregels. Doordat er ook geen eisen worden gesteld aan de kwaliteit van de informatie, en onduidelijk is wat in de verschillende landen wordt verstaan onder ‘het voorkomen’ van misdrijven, wordt de deur opengezet naar de uitwisseling van zachte informatie. Dat past in de ontwikkeling waarbij de politie ‘informatiegestuurd’ werkt en het accent verlegt van de opsporing van strafbare feiten naar het voorkomen van mogelijke toekomstige misdrijven. Is het in de nationale context voor de verdediging en rechters al lastig om precies te achterhalen hoe de politie aan haar informatie is gekomen en welke betekenis daaraan gehecht moet worden, met de vermenging van nationaal en internationaal – volgens andere normen en procedures – verkregen informatie wordt dat een probleem in het kwadraat.

Voldongen feiten

Aan het Verdrag van Prüm kleven nog een aantal opmerkelijke politieke aspecten, die niet zozeer om de inhoud gaan, maar om de gevolgde werkwijze. Het verdrag gaat over Europese politiesamenwerking. Toch kozen de zeven Prümlanden er voor om het voorstel niet binnen de kaders van de Europese Unie te bediscussiëren, maar op eigen houtje het verdrag uit te onderhandelen. Daarmee is het een ‘ouderwets’ verdrag, dat geheel in het geheim tot stand is gekomen. Er is geen parlement, burgerrechtenorganisatie of advocatenorde aan te pas gekomen. Pas toen het verdrag door de regeringen was ondertekend, werd de inhoud aan de openbaarheid prijsgegeven. De nationale parlementen moesten het vervolgens nog wel goedkeuren, maar konden er geen letter of komma meer aan veranderen. Het was slikken of stikken. Europese instellingen als het Europese Parlement, de Europese Commissie en het Europese Hof van Justitie stonden en staan buitenspel. Qua transparantie en democratische controle verdient Prüm, nog even los van de inhoud, een dikke nul. Nu vormen de transparantie en controle op justitiebesluiten die binnen het kader van de Europese Unie tot stand komen ook nog steeds geen democratisch feestmaal, maar het is nog altijd aanzienlijk beter geregeld dan bij puur intergouvernementele samenwerking als het Verdrag van Prüm. Om slechts een punt te noemen: de Europese Wet Openbaarheid van Bestuur geldt niet voor Prüm. Het is dus onmogelijk om toegang te krijgen tot de beleidsdocumenten en evaluaties van de ambtelijk werkgroepen die het Verdrag van Prüm nader uitwerken.

Prüm betekent ook een politiek van voldongen feiten. De andere Europese lidstaten mogen namelijk toetreden tot Prüm, maar kunnen geen jota aan de afspraken veranderen. Daaruit spreekt nu ook niet bepaald een solidaire Europese mentaliteit waarin alle lidstaten gelijkwaardig zijn en vanaf het begin af aan mogen meepraten. De Prümlanden hebben een nieuwe standaard voor de Europese politiesamenwerking neergezet, waarop de rest van Europa mag intekenen. Dat is eens te meer een rare gang van zaken omdat over een aantal zaken waarover nu in Prum afspraken zijn gemaakt – bijvoorbeeld de concrete vertaling van het beschikbaarheidsbeginsel en privacyregels – tegelijkertijd in de Europese Unie werd onderhandeld op basis van voorstellen van de Europese Commissie. Er vonden dus parallelle onderhandelingen over deze dossiers plaats: de 27 lidstaten van de Europese Unie onderhandelden in Brussel over de invulling van het beschikbaarheidsprincipe en privacybescherming, terwijl tegelijkertijd zeven van hen in hun eigen onderonsje ook de invulling van het beschikbaarheidsprincipe en privacybescherming vastlegde. Omdat de zeven Prümstaten er eerder uitwaren, is hun interpretatie van het beschikbaarheidsbeginsel en privacybescherming nu leidend in Europa. Blijkbaar hadden de zeven Prümlanden geen zin in de – inderdaad – taaie en langdurige onderhandelingen met de overige EU-lidstaten en werd daarom gekozen voor onvervalste machtspolitiek. Je kunt je afvragen of de zeven Prümlanden echt hun uiterste best hebben gedaan om de Brusselse onderhandelingen over het beschikbaarheidsbeginsel en privacybescherming tot een goed einde te brengen – ze vierden per slot van rekening ondertussen hun eigen feestje en wisten dat de uitkomst daarvan een zware hypotheek zouden leggen op de onderhandelingen in Brussel. Dat riekt naar vals spel.

Het is de vraag waarom Nederland hierin is meegegaan. Nederland positioneert zich immers graag als kampioen van de internationale rechtsorde en ziet de Europese Unie als belangrijkste politieke en juridische structuur om het grensoverschrijdende veiligheidsbeleid vorm te geven. Het had dan ook meer voor de hand gelegen als Nederland zich niet had laten meeslepen in een onderonsje buiten de structuren van de Europese Unie om. Waarschijnlijk handelde Nederland uit welbegrepen eigenbelang. Je kunt – zeker als klein land – immers beter bij de kopgroep zitten, die de overige EU-lidstaten het mes op de keel zet, dan lijdend voorwerp te zijn van zo’n kopgroep. Vanuit machtspolitieke overwegingen begrijpelijk, maar het maakt de retoriek over het grote belang dat Nederland hecht aan de Europese rechtsorde een tikkeltje hol.

Doolhof

Het Verdrag van Prüm bleek ook in de binnenlandse politiek een gewillig paard dat zich door ruiters van diverse politieke signatuur liet berijden. Minister Hirsch Ballin van Justitie liet geen mogelijkheid onbenut om te benadrukken dat Prüm aantoonde dat het vetorecht op Europees justitiebeleid moet verdwijnen. Want door dat verduvelde vetorecht was het onmogelijk binnen de Europese Unie tot goede afspraken te komen, waardoor de Prümlanden wel onderling afspraken moésten maken. Daarmee probeerde hij de geesten politiek rijp te maken voor de afschaffing van het vetorecht op justitieterrein in de nieuwe Europese grondwet-die-geen-grondwet-mag-heten.
De SP redeneerde precies de andere kant op. De partij, die over het algemeen geen grote fan is van de Europese politie- en justitiesamenwerking, stemde wel met Prüm in. Om vervolgens tot vervelens toe in discussies over de toekomst van Europa de andere partijen voor te houden dat de SP niet alleen maar tegen Europa is, maar wel degelijk ook voor Europese samenwerking is: zie de instemming met Prüm. En om de andere partijen voor te houden dat voortgang op Europees justitieterrein wel degelijk mogelijk is zonder het vetorecht in te leveren: zie Prüm.

Wat Prüm nu in de praktijk echt voor betekenis krijgt zal de toekomst leren – of niet, want tot nu toe is nooit fatsoenlijk onderzocht wat de stortvloed aan Europese afspraken op politie- en justitiegebied nu precies voor effect hebben. De overzichtelijkheid neemt in ieder geval niet toe. Bovenop het grote aantal Europese, multilaterale en bilaterale verdragen dat het mozaïek van de Europese politie- en justitiesamenwerking vormt, komt nu weer een nieuw verdrag. Dat voor sommige EU-lidstaten wel, en voor andere EU-lidstaten niet geldt. Een Nederlands politieteam dat iets met België wil, beschikt inmiddels over een indrukwekkend keuzemenu dat bestaat uit het Beneluxverdrag, het Schengenverdrag, een bilateraal Nederlands-Belgisch politieverdrag en het Verdrag van Prüm. Met allemaal steeds net verschillende afspraken, net verschillende definities en net verschillende procedures voor grofweg dezelfde onderwerpen. Diversiteit is een mooi ding, maar als het een doolhof wordt waarin zowel politiefunctionarissen, officieren van justitie, verdachten, advocaten, als rechters de weg kwijtraken, schiet niemand er veel mee op.
Verdrag van Prüm
Parlementaire behandeling van het verdrag