Controle op de JBZ-samenwerking
In het vorige hoofdstuk zagen we hoe moeizaam de besluitvorming over het Europees politie- en justitiebeleid plaatsvindt. Maar hoe is het eigenlijk gesteld met de demo¬cratische controle op dat beleid? Heeft het Nederlandse parlement nog iets te zeggen over de Europese politiesamenwerking? En waarom is er zo weinig maatschappelij¬ke discussie?

Het is 3 juni 2003 als we ons over het uitgestorven Plein in Den Haag naar het gebouw van de Tweede Kamer spoeden. Er is geen journalist meer te bekennen. Niet zo vreemd, want de formatie van het tweede kabinet Balkende kwam eind mei rond en voor iedereen is het wachten op de regeringsverklaring. Tot die tijd vin¬den er geen debatten met de Tweede Kamer plaats. Er is echter één uitzondering. Ter voorbereiding van een vergadering van de Raad van Ministers van Binnen¬landse Zaken en Justitie van de Europese Unie (de JBZ-Raad), die op 5 en 6 juni wordt gehouden, komt de Tweede Kamer toch bij elkaar. In de Thorbeckezaal treffen we de leden aan van de gemengde Commissie Binnen¬landse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Commissie van Justitie. Twee uur de tijd hebben de parlementariërs om de bewindslieden aan de tand te voelen over een fiks aantal onderwerpen. Op de agenda staan zo’n slordige dertig agendapun¬ten, waaronder een aantal controversiële samenwerkingsverdragen met de Ver¬enigde Staten. Alleen al voor de agenda voor de JBZ-Raad van 5 en 6 juni zitten de leden van de Kamer met een flinke stapel documenten voor hun neus. De woordvoerder van het CDA, Van Haersma Buma, beklaagt zich dan ook direct bij aanvang van het debat over de hoeveelheid documenten. ‘Ik zal me proberen te beperken tot vijf minuten spreektijd, maar dan moeten de bewindslieden ons in het vervolg niet zoveel stukken toesturen’. We hebben zelf ook de stapel documenten in handen gekregen en het pak papier liegt er niet om. Zo staan op de agenda van de komende JBZ-Raad onder andere een ontwerpconclusie van de Raad inzake het Europees Netwerk Criminaliteits¬preventie, het kaderbesluit over aanvallen op informatiesystemen, het jaarverslag van Eurojust 2002, de ontwerpbegroting en het werkprogramma van Europol over 2004, het jaarverslag van Europol over 2002, een Akte van de Raad inzake de vertrouwelijkheid van Europolinformatie, de follow-up van het plan voor het be¬heer van de buitengrenzen, een plan voor de opvang van vluchtelingen in de re¬gio, de ontwerpovereenkomst tussen de EU en de VS inzake justitiële samenwer¬king, en ga zo maar door. Bij het doorbladeren van de stukken zien we door de bomen bijna het bos niet meer.
Het Nederlandse parlement heeft een vrij unieke positie in de Europese Unie, waar het gaat om de controle op de JBZ-samenwerking. De justitiesamenwerking in de Europese Unie is intergouvernementeel, dat wil zeggen dat het een zaak tus¬sen de regeringen is. Europese instellingen als de Europese Commissie en het Eu¬ropees Parlement hebben weinig over het beleidsterrein te vertellen. De enige parlementaire controle die mogelijk is, is die door de nationale parlementen. Maar de meeste nationale parlementen in Europa hebben niets te vertellen over het be¬leid dat in de JBZ-Raad wordt gemaakt. Dat is een democratisch vacuüm in het hart van Europa dat er niet om liegt. Vergeleken met hun buitenlandse collega’s hebben Nederlandse parlementariërs wél iets te zeggen over het Europese justitiebeleid. Het parlement heeft een zo¬genaamd instemmingsrecht bedongen. Dat betekent dat de Nederlandse minis¬ters pas akkoord mogen gaan met een JBZ-besluit als het parlement daarvoor het groene licht heeft gegeven. De parlementariërs willen dan ook alle ontwerpbe¬sluiten eerst onder ogen zien. De afspraak is dat uiterlijk twee weken voordat een JBZ-bijeenkomst plaatsvindt, de parlementariërs de stukken onder ogen krijgen. In theorie heeft het parlement daarmee een flink stel tanden om te bijten. Aan¬gezien de Europese justitieministers met unanimiteit beslissen, kan het Neder¬lands parlement de aanvaarding van een besluit blokkeren door de minister op te dragen niet akkoord te gaan met een ontwerpbesluit.
WASSEN NEUS
Dat is de theorie. De praktijk is helaas geheel anders. In de Thorbeckezaal ont¬vouwt zich een toneelstukje dat ons langzamerhand bekend voorkomt. Een stuk of vijf fractiewoordvoerders zitten tegenover de bewindslieden die gesecondeerd worden door een klein legertje ambtenaren. Negen van de tien keer is er geen en¬kele journalist aanwezig. Terwijl de parlementariërs hun opmerkingen maken en vragen stellen, schrijven de aanwezige ambtenaren alvast de antwoorden op brief¬jes, die dan niet veel later door de bewindslieden worden voorgelezen. Binnen twee uur wordt een ellenlange agenda afgehandeld, waarbij over de meeste voor¬stellen überhaupt geen woord wordt gewisseld. Veel kostbare tijd gaat verloren aan oeverloze vragen over details, veel parlementariërs nemen te weinig tijd om de stukken te lezen en zich in te werken. Creatieve visies over hoe het allemaal wel zou kunnen komen bijna niet aan bod. Meerdere malen horen we parlementariërs zeggen dat ze uiteraard geen tijd hebben gehad om álle stukken door te lezen, dus zich maar beperken tot een paar onderwerpen die ze toevallig wel gelezen hebben. Op een overdadig gebrek aan kennis over en aandacht voor de JBZ-on-derwerpen kunnen we de meeste fractiewoordvoerders vaak niet betrappen.
Nu wordt het ze ook niet makkelijk gemaakt. Alleen al de enorme stapel papier, die de Tweede-Kamerleden voor elke JBZ-Raad toegezonden krijgen, levert enorm veel problemen op. Toen de CDA-woordvoerder Van Haersma Buma op 7 mei 2003 bijvoorbeeld afwezig was en vervangen werd door fractiegenote De Pater-van der Meer, kon zij haar verbazing over de JBZ-stukken niet voor zich houden. ‘Het was voor mij een unieke ervaring om de stukken door te nemen. In eerste instantie leek het mij meer een puzzelrit door een onherbergzaam maanland¬schap, maar ik weet natuurlijk niet wat een onherbergzaam maanlandschap is. Ik heb wel geconcludeerd dat wij het credo van de belastingdienst enigszins moeten parafraseren: gemakkelijker kunnen wij het niet maken, maar leuker wel’. Eén van de problemen is de complexiteit van de documenten. De stukken zijn taaie, juridische verhandelingen, die vaak ook nog in het Engels of Frans aan de Kamer worden toegezonden. De parlementariërs verliezen zich dan ook vaak in allerlei gedetailleerde vragen over de precieze betekenis van artikel 3 lid 5, in sa¬menhang met artikel 12, lid drie sub 2. Op het Ministerie van Binnenlandse Za¬ken vertelden ambtenaren ons dat ze zelf werken met wetgevingsadviseurs om de JBZ-voorstellen te duiden. Deze hebben ruim de tijd om de voorstellen te bekij¬ken. En verwacht niet in een half uur de wetgevingsvoorstellen te kunnen door¬gronden, werd ons meegegeven. De ambtenaren verbazen zich over de detailzucht van de Kamer. Harold Boersen, tot voor kort plaatsvervangend hoofd internationale politiesamenwerking bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken, haalt als voorbeeld de conclusies over terroris¬me aan, die de Europese justitieministers op 20 september 2001 aannamen. ‘Wat voor vragen krijgt de minister dan,’ zegt Boersen. ‘Krijgen Europolmedewerkers nu rechtstreeks toegang tot de dossiers van de inlichtingendiensten? Wat overi¬gens met grote letters in de geannoteerde agenda stond, die dan blijkbaar niet goed is gelezen. In de regel krijgen we tien vragen van een dergelijk kaliber.’ Boersen had zich heel andere vragen kunnen voorstellen. Vertelt u ons eens, mi¬nister, wat denkt u nu dat deze mooie afspraken in de praktijk wérkelijk zullen veranderen aan terrorismebestrijding? Wat gaan onze politiekorpsen en inlichtin¬gendiensten anders doen, en wat voor rol speelt Europol daarin? ‘Al die dossiers eens van tafel af, en laat de minister maar eens vertellen waar het in de praktijk om gaat. Dát was een leuke vraag geweest,’ zegt Boersen.
Gerrit Jan van Oven, jarenlang fractiewoordvoerder justitie voor de PvdA, beaamt dat teveel tijd verloren gaat aan details. Hij kon er zelf overigens ook wat van. ‘Vaak is het inderdaad veel te detaillistisch en zou ik ook veel liever over de gro¬te lijnen spreken,’ zegt Van Oven, die sinds de laatste verkiezingen niet meer in de Kamer zit. ‘Helaas hebben we in mijn tijd slechts een paar keer die grote lijnen aangesneden. Eén keer met een nota over het Europees strafrecht en één keer met een visie op Europol.’ Ook oud-minister van Justitie Winnie Sorgdrager kan zich de overleggen met de Tweede Kamer nog als de dag van gisteren herinneren. ‘Ik vond het een drama, die overleggen in de Tweede Kamer. Zo’n stapel papier. Het is natuurlijk ook moeilijk toegankelijke materie. Bovendien kwamen de stukken altijd te laat.’ Sorgdrager steekt wel de hand in eigen boezem: ‘Wij waren ook niet in staat om het goed te annoteren en uit te leggen, dus je kreeg ongeorganiseerde stapels pa-pier. Dan zijn er maar heel weinig mensen die ook de grote lijnen kunnen blijven zien, en wat je dus kreeg was een oeverloze discussie over allerlei details. Omdat ik de materie wel kende en de stukken net iets eerder kreeg dan een kamerlid, kon ik altijd wel antwoorden. Maar het vereiste dus wel een hoop studie en ik moest me altijd goed voorbereiden. Meestal liep het wel goed af.’
Volgens Boersen zou het veel beter werken als meer parlementariërs die grote lij¬nen aansnijden. ‘Ik ben er van overtuigd dat je de ministers tot een aanmerkelijk betere prestatie prikkelt als je de geannoteerde agenda eens doorleest en de grote lijnen eruit pakt. Dan vraag je: wat zijn we eigenlijk allemaal aan het doen met die contacten, met dat netwerkje? Hebt u nou de indruk dat dat werkt? Hoeveel con¬tactpunten zijn er nu ingesteld de laatste tijd in de EU? Ik denk dat de minister dan samen met z’n ambtenaren denkt: nu moeten we gaan opletten, want nu rui¬ken ze het, dat we maar een beetje aan het knutselen zijn. Dan zal de minister dat ook in Brussel moeten gaan uitdragen. Luister, ons parlement vindt dat we dit geknutsel beter in de wilgen kunnen hangen, we moeten de diepte in.’ Boersen heeft wel een oplossing voor ogen, want als ambtenaar ziet hij graag een lange termijn visie op dit terrein ontstaan. Hij ziet een structuur voor zich, waarbij de kamerleden zich van tevoren beter laten voorlichten door ambtenaren, zodat er meer tijd overblijft voor de achtergronddiscussie. ‘Het debat met de minister voor zo’n JBZ-Raad moet je natuurlijk gewoon handhaven, alleen zou je zo’n dag of tien daarvoor een technisch overleg moeten organiseren van de commissie met een aantal ambtenaren. Dan kan je ruim de tijd nemen en kunnen de commissie¬leden echt alles vragen wat ze maar willen. Dan hebben we wat we noemen alle domme vragen, alle terechte vragen, en alle moeilijke vragen eruit. Wij zouden het ook echt leuk vinden, want het is ons vak, en je kan dan heel precies uitleggen hoe iets zit. Tijdens het debat is er vervolgens alle tijd van de wereld om de gro¬tere, politieke lijnen te behandelen. Ik ben echt heel benieuwd wat daar dan zou gebeuren. Iets wat we nu steeds vaker doen is fiches naar de Kamer sturen bij de indiening van een voorstel, waarin we zeggen wat we van een voorstel vinden.’

TE VROEG OF TE LAAT
We zochten de fiches er eens bij. Dat blijkt flink tegen te vallen. Bij belangrijke on¬derwerpen als bijvoorbeeld een voorstel ter wijziging van het Europolverdrag is geen standpunt van de regering beschikbaar. Ook het vergaande voorstel lucht¬vaartmaatschappijen te dwingen hun klantgegevens door te geven aan de VS ont¬beert het standpunt van de Nederlandse regering. Logisch misschien wel, ook de ambtenaren krijgen de voorstellen soms laat onder ogen. Maar of de parlemen¬tariërs véél houvast hebben aan de fiches, valt te betwijfelen. Als er al een stand-punt van de Nederlandse regering wordt vermeldt is dat zó summier, dat je er ei¬genlijk weinig mee aankunt. Na het lezen van het eerste hoofdstuk over de be¬leidsvorming in dit boek, is in ieder geval wel duidelijker geworden waarom die fiches zo nietszeggend zijn: Nederland heeft nu eenmaal in het begin niet zo’n goed idee van de politieke duiding van een voorstel, en ook geen visie op de ge¬wenste ontwikkeling van de justitiesamenwerking.
Toch is dat een belangrijk probleem. Want ook de invloed van de Kamer is na¬tuurlijk het grootst als al in een vroeg stadium over beleidsvoorstellen gediscus¬sieerd kan worden. In praktijk gebeurt dat echter niet. De parlementariërs krijgen ontwerpbesluiten doorgaans pas onder ogen als ze in de afrondende fase van de besluitvorming zitten. Ook Van Oven wijst op dat probleem. ‘Eigenlijk komt het doordat we als Tweede Kamer pas in een heel laat stadium de voorstellen behan¬delen. Heel vaak krijgen we pas de voorstellen als het besluit voorligt bij de JBZ-Raad.’ Volgens Van Oven klopt dat formeel wel, maar is het voor het parlement eigenlijk te laat. ‘Je zit dan al zover in de besluitvorming dat het bijna onmogelijk is daar nog invloed op uit te oefenen’, aldus Van Oven. In de ingewikkelde struc¬tuur van de JBZ-Raad doorlopen voorstellen inderdaad de lange weg van de werk¬groepen en voorportalen, zoals het Comité 36, waar vlak voor een JBZ-Raad vaak de besluiten vallen. ‘Eigenlijk moet je al in dat eerste stadium van de werkgroepen de voorstellen kunnen inzien’, vindt Van Oven, ‘dan kan je de minister en zijn ambtenaren met een duidelijker mandaat op pad sturen.’
In praktijk probeert een parlementariër ook wel eens in een vroeg stadium een politiek oordeel van de ministers te krijgen. Maar dan stuit men al snel op de on¬navolgbare logica van de JBZ-besluitvorming. In een vroeg stadium wil de minis¬ter eigenlijk niets zeggen over een voorstel: de onderhandelingen zijn pas net be¬gonnen, we weten nog niet hoe de andere lidstaten in het dossier staan, het is nu nog te vroeg om al te kunnen zeggen welke richting de onderhandelingen op gaan, laten we het nu eerst maar eens afwachten. Als een parlementariër later nog eens vraagt hoe het eigenlijk gaat met het voorstel, komt er meestal óók geen ant¬woord: de onderhandelingen zijn volop bezig, en Nederland wil zich niet in de kaarten laten kijken door nu al te zeggen wat haar positie is. Als dan eenmaal het ontwerpbesluit écht voor besluitvorming ter tafel ligt, vissen de parlementariërs wéér achter het net: het moeizaam bereikte compromis tussen de vijftien justitie¬ministers kan uiteraard niet meer worden opengebroken om aan de wensen van het Nederlandse parlement te voldoen. Daar komt nog een ander probleem bij: het is maar helemaal de vraag of de par¬lementariërs wel het meest recente ontwerpbesluit onder ogen hebben. De af¬spraak tussen de regering en het parlement is dat stukken uiterlijk twee weken vóór een JBZ-vergadering de parlementariërs bereiken. In de regel wordt dat al vaak niet gehaald. Soms komen stukken pas drie dagen van tevoren binnen. Maar zelfs dan kan het al weer om een achterhaalde versie gaan. Want het besluitvor¬mingsproces in Brussel kent zo zijn eigen dynamiek, vertelt Harold Boersen van Binnenlandse Zaken. Nederland is bijvoorbeeld afhankelijk van het land dat het voorzitterschap van de Unie bekleedt. Als dat er een rommeltje van maakt, staat de regering ook machteloos. ‘Je bent met handen en voeten gebonden aan het voorzitterschap,’ zegt Boersen. ‘Bij de Spanjaarden was het ronduit rampzalig, bij de Fransen op onderdelen idem dito, het laatste voorzitterschap dat goed liep was het Oostenrijkse en de Duitsers die er achteraan kwamen vielen grosso modo niet tegen. Alles wat daarna is gekomen varieerde van volkomen onacceptabel tot in ieder geval nog steeds onvoldoende.’ Daarnaast vinden de échte onderhandelingen over een voorstel pas op het laatste moment plaats. Binnen de voorbereidende ambtelijke werkgroepen wordt er vaak geen overeenstemming bereikt. De druk om resultaat te bereiken is dan ook nog niet groot en soms zijn er in acht maanden tijd maar twee nieuwe versies van een voorstel gemaakt. Tot de voorzitter het zat is. Aan het einde van het halfjaarlijks roulerende voorzitterschap moeten er natuurlijk wel resultaten gepresenteerd kunnen worden, dus dan stijgt plotseling de druk op de ketel. ‘De politieke druk om een akkoord te sluiten neemt dan toe,’ zegt Boersen. ‘Besluiten worden dan doorgeschoven naar de permanente vertegenwoordigers, die samenkomen in het Coreper.’ Op zo’n moment komt de Nederlandse goedkeuringsprocedure al aardig in de problemen, legt Boersen uit. ‘Soms zitten we twee weken voor de Raad in dat ar¬tikel 36 Comité en de week voor de Raad in Coreper. Maar er zijn voorzitter¬schappen te over, sterker, het gros, die er geen enkel probleem mee hebben om een compromis te forceren in Coreper, een dag voor de Raad. Dan hebben wij een probleem. De Tweede Kamer maakt dan een voorbehoud en onze minister kan niet akkoord gaan met het besluit.’ Juist op dat moment moeten we ons gesprek even onderbreken. Boersens mobiel gaat indringend over. Uit de flarden van het gesprek vangen we op dat er een probleem is bij de vergadering van Coreper die op dat moment in Brussel gaande is. De permanente vertegenwoordigers bespreken daar net de laatste voorstellen voor de JBZ-Raad van de dag erna. Het Deense voorzitterschap heeft een nieuwe versie van een voorstel ingebracht, dat ze graag door Raad ziet goedgekeurd. ‘Zo gaat dat nou’, zegt Boersen als hij weer aanschuift. ‘Ons parlement heeft eergiste¬ren over een heel ander voorstel gesproken en nu moet onze minister daar weer een voorbehoud maken’.

FARCE
Het woord ‘voorbehoud’ is gevallen. Als het parlement een voorbehoud maakt bij een voorstel, kunnen de Nederlandse ministers in Brussel niet instemmen met een voorstel. Doorgaans legt het Nederlands parlement een voorbehoud omdat het de ontwerpbesluiten te laat onder ogen heeft gekregen. De eigen dynamiek van de onderhandelingen en het Nederlandse stelsel van parlementaire controle bij¬ten elkaar op dat moment in de staart. Een politiek akkoord wordt meestal pas uren voordat de ministers bij elkaar komen in de kamertjes van het Justus Lipsi¬us gebouw aan de Wetstraat in Brussel gesloten, terwijl de Nederlandse parle¬mentariërs een magere twee weken de tijd willen voor hun controle. De Nederlandse ambtenaren op de Permanente Vertegenwoordiging in Brussel voelen zich behoorlijk vastgepind in deze spagaat. Natuurlijk willen ze graag het spelletje tot het eind toe meespelen, dan worden de heetste hangijzers gesmeed, maar ze zijn daar door de goedkeuring van het Nederlands parlement niet toe in staat. De ervaring in Brussel is dat veel lidstaten van tevoren bellen met de vraag hoe het is gesteld met het Nederlandse parlement. En als er problemen, zijn houden de onderhandelingen met Nederland vaak op. Dan staat Nederland buitenspel.
Ook Winnie Sorgdrager merkte dat Nederland door dat voorbehoud vaak klem zat, maar gaf tijdens de Raadsvergaderingen meestal aan dat er politiek geen pro¬bleem hoefde te zijn. ‘De Kamer was ook redelijk principieel, dus dan moest er een voorbehoud gemaakt worden. Dat meldde ik altijd in Brussel, maar dat was een formaliteit. Ik zei: we zijn ermee akkoord, maar formeel pas de volgende ver¬gadering, dus ga er maar van uit dat het goed zit. Ja, dat krijg je dan. Dat wordt dan eigenlijk een beetje een farce. Dan werd er weer grijnzend naar Nederland gekeken: jullie hebben zeker weer een voorbehoud. Daar moesten we mee leren omgaan. En je weet natuurlijk hoe je parlement denkt, dus dan dacht ik: nou, dit krijg ik niet verdedigd, dus dat moet ik maar niet doen. En een andere keer dacht ik weer: dit moet gebeuren en als het niet goed gaat dan zien we wel weer verder. Dus dat liet ik ook aan mijn eigen afweging over. Je moet ook niet al te bang zijn.’ Van Oven vindt dat je de minister dat vertrouwen ook wel moet gunnen, anders is zijn of haar positie onhoudbaar. Als voorbeeld noemt Van Oven het Europees Arrestatiebevel. Al in 1999 in Tampere was besloten dat er een Europees Arres¬tatiebevel moest komen, alleen zat er geen schot in de onderhandelingen. Na 11 september kwam het in het pakket terrorismebestrijding van de Raad terecht en kwam er grote druk op te staan. De Algemene Raad dreigde ook dat als de JBZ -mi¬nisters er niet uitkwamen zij wel een besluit zou nemen. Van Oven vond het ont¬werp dat de Europese Commissie had gemaakt zeer verstrekkend: onbeperkte uitlevering of overdracht voor alle mogelijke delicten, waarbij het specialiteitbe¬ginsel niet eens gold, wat betekent dat iemand alleen vervolgd mag worden voor de feiten waarvoor uitlevering was gevraagd. ‘Zonder een essentiële discussie over de komst van een Europees strafrecht kon dat niet,’ aldus Van Oven. ‘Maar dat voorstel van de Europese Commissie is tijdens de onderhandelingen die duurden van eind september tot begin december toch behoorlijk aangepast onder Neder¬landse invloed. Wij hebben er in de Tweede Kamer wel vier of vijf keer over ge¬sproken. Dan moet je er wel een zeker vertrouwen in hebben dat de minister ook doet wat hij zegt en niet op het laatst toch weer komt met iets waarvan de Kamer heeft aangegeven dat dat niet door de beugel kan. Mijn probleem met dat besluit was wel dat de publieke discussie over het Europese Commissievoorstel ging, zelfs in het Europees Parlement, terwijl er allang andere producten op tafel lagen, die niet zo verstrekkend waren. Als parlementariër weet je dan al iets meer, maar je bent niet in een positie om dat voor de radio te gaan weerleggen.’
Is het voorbehoud een farce? Het heeft er alle schijn van. Daarmee is dus ook de unieke positie van het Nederlandse parlement minder uniek dan het lijkt. Als het ‘uiterste middel’ dat het parlement in kan zetten in praktijk een tandenloze tijger is, ontbreekt het in feite ook aan een goede parlementaire controle in Nederland. De vraag is wie daar nu de schuld aan heeft? Het parlement kan uiteraard door¬bijten als het wil, maar doet dat nooit. Als de ministers de Kamer verzekeren dat het bereikte compromis het hoogst haalbare is, houdt het meestal voor de meerder¬heid van de Kamer op. Want om nu écht spelbreker in Europees verband te zijn is voor de meeste partijen een flinke stap te ver. En voor de regering ook. Toege¬geven, het Nederlandse parlement is wel in de gelegenheid om met de minister van gedachten te wisselen over de op stapel staande besluiten. En het is uiteraard netjes als de Nederlandse ministers de wensen die in het parlement leven niet ge-heel negeren. Maar het is ver verwijderd van een échte controlepositie. Volgens professor Deirdre Curtin, hoogleraar Recht en Bestuur van Internationale Organisaties verbonden aan het Utrechtse School voor Bestuurs- en Organisatie¬wetenschappen (Utrecht School of Governance) van de Universiteit van Utrecht, zouden nationale parlementen meer kunnen doen om hun daadwerkelijke in¬vloed te vergroten. ‘Het is niet iets dat van boven af door de Europese Unie voor je wordt geregeld’, aldus Curtin. ‘Ik denk dat de nationale parlementen agressief de ruimte moeten eisen van hun regeringen om te discussiëren over de voorstel¬len’. Volgens Curtin is er wel een lichte verbetering te bespeuren in de laatste paar jaar. ‘Kijk naar Nederland, er is een bewustzijn van hoe ver het is gegaan, hoe de structuur hier geregeld moet zijn wil het parlement invloed uit kunnen uitoefe¬nen. Probleem is dat de parlementariërs natuurlijk wel heel gefocust moeten zijn. Er is zoveel informatie, het is ook een kwestie van selecteren.’ Volgens Curtin zouden de nationale parlementen een grotere rol kunnen krijgen als de goedkeuringswet, die Nederland kent, ook een wettelijke status zou krijgen in de Europese Unie. ‘Het probleem nu is de Nederlandse minister wel met een voorbehoud naar Brussel wordt gestuurd, maar daar wordt hij onder druk gezet door zijn collega’s. En hoe sterk is hij dan? Als je wilt dat het parlement echt in¬spraak heeft dan moet je die voorbehouden ook een status geven in de Unie zelf. Dan weten de burgers tenminste dat er serieuze bedenkingen waren bij een voor¬stel dat is aangenomen. Zo maak je het transparanter. Dat zou een eerste stap zijn als je kijkt naar de rol van nationale parlementen.’
Volgens Curtin is een andere mogelijkheid wat het House of Lords in het Ver¬enigd Koninkrijk nu al doet. Daar wordt in de beginfase van een voorstel een hoorzitting gehouden, bijvoorbeeld over Europol en het Europees Arrestatiebe¬vel. Allerlei deskundigen, ambtenaren en ministers verschijnen op die hoorzitting en vertellen wat ze van het voorstel vinden. Het House of Lords bepaalt vervol¬gens zijn standpunt en een minister hecht daar groot gewicht aan. Groot plus-punt is dat die hoorzittingen ook plaatsvinden aan het begin van het besluitvor¬mingsproces.

STENNIS MAKEN
Heeft het Nederlands parlement in ieder geval nog iets in te brengen, het Euro-pees Parlement lijkt een vleugellam instituut als het gaat om controle op de poli¬tie- en justitiesamenwerking. Het Europees Parlement mag haar advies geven over ontwerpbesluiten, maar daar hoeven de justitieministers zich niets van aan te trek-ken. Toch heeft het Europarlement zowaar een aparte commissie ingesteld die het JBZ¬beleid volgt. We spreken met Kathalijne Buitenweg van de fractie van de Groe¬nen, die plaatsvervangend lid is van de Commissie openbare vrijheden, rechten van de burger, justitie en binnenlandse zaken. Ondanks de beperkte macht van het Europees Parlement vindt Buitenweg dat er toch een belangrijk signaal uit kan gaan van het parlement. ‘Volgens de verdragen hebben wij alleen adviesrecht, dat is niet erg indrukwekkend. Toch denk ik dat je wel invloed kan hebben, door het maken van stennis of het beïnvloeden van de publieke opinie.’ Bij alle belangrijke bindende voorstellen die de Europese Commissie of Europese Raad doet, wordt er een rapporteur van de commissie ingesteld. Deze ontleedt ver¬volgens het voorstel tot het op bot en na nauw overleg binnen de commissie wordt het voorstel vervolgens geamendeerd. Kathalijne Buitenweg bereidt voor de frac¬tie van de Groenen het standpunt voor en legt ons uit welke problemen daarbij om de hoek komen kijken. ‘Om te beginnen speelt natuurlijk het verschil in na¬tionale posities. De coördinator voor ons in de commissie is bijvoorbeeld iemand van Ecolo, het Waalse Groenlinks. Die partij zit in België in de regering en ze re¬ageren dus soms wel anders op voorstellen. Een aantal Fransen is radicaler, die zijn bijvoorbeeld voorstander van open grenzen. Weer anderen, zoals Patsy Sörensen uit Antwerpen, vinden bijvoorbeeld dat vrouwenhandel hard moet worden aan¬gepakt. Dat vind ik ook wel, maar dan moet je ook op de rechten van verdachten blijven letten.’
De grote uitdaging voor Buitenweg is om al die verschillende posities toch op één lijn te krijgen. ‘Het heeft veel te maken met de nationale realiteiten en met poli¬tieke stromingen,’ zegt Buitenweg. ‘Je moet echt een lijn kiezen. Het bijzonde¬re is dat we op dit gebied vaker op één lijn zitten dan op andere terreinen. Hier gaat het om algemene burgerrechten, terwijl op andere dossiers nationale belan¬gen vaak meespelen.’
Een ander probleem is het feit dat niet iedereen even juridisch geschoold is, ter¬wijl de complexiteit van de voorstellen dat eigenlijk wel vereist. Buitenweg noemt als voorbeeld een terugnameovereenkomst voor uitgeprocedeerde asielzoekers en illegalen met Hongkong die door de JBZ-Raad werd voorgesteld. Hongkong mag volgens dat besluit de asielzoekers en illegalen ook weer doorsturen naar andere landen. Bovendien was de overeenkomst met Hongkong een belangrijk prece¬dent, want daarna stonden andere landen op de rol. Het gaat dan heel erg om ba¬sisprincipes zoals het non refoulement principe: een staat mag mensen niet uit¬zetten naar landen waar vervolging dreigt. ‘Het kost vaak veel moeite om de es¬sentie uit te leggen, maar uiteindelijk komen we wel tot een gezamenlijk stand-punt’, aldus Buitenweg. Ondanks de gebrekkige invloed neemt Buitenweg haar taak serieus op, iets dat veel te maken heeft met de koers van Groenlinks in Europa. De Groenlinkser zagen Europa aanvankelijk als een kapitalistisch project, waar ze weinig affiniteit mee hadden. Nu het grote vrije marktproject zo goed als af is, ziet Groenlinks zichzelf juist als de motor voor een sociaal, groen en rechtvaardig Europa. ‘Het is aan ons om de balans weer te herstellen’, aldus Buitenweg. Bovendien kijken veel Groen¬linksers met argusogen naar de toenemende globalisering en de VS als enige su¬permacht. ‘Als je daar nog iets tegenover wilt stellen, conflictpreventie, milieu¬voorwaarden en dergelijke dan moet je een sterk Europa hebben’, vindt Buiten¬weg. Op het terrein van politie- en justitiesamenwerking bepleit Buitenweg het vast¬houden aan de principes van democratische controle, recht op privacy en rechten voor verdachten. Probleem is natuurlijk dat juist deze elementen niet structureel zijn geregeld in Europa. Groenlinks zit af toe dan ook in een lastige positie, legt Buitenweg uit. ‘Democratische en juridische controle zijn echt basisprincipes. We hebben dan bij vrijwel alle voorstellen van de JBZ-Raad een probleem, want die twee dingen zijn niet geregeld. Vanuit ons basisprincipe zouden we dus altijd te-gen moeten stemmen. Dat is heel ingewikkeld, want je bent niet altijd tegen die voorstellen. Altijd principieel zijn en de fractie mee krijgen is dan ook onmoge¬lijk’.
Contacten met de Nederlandse Permanente Vertegenwoordiging zijn er overi¬gens nauwelijks. ‘We hebben geen invloed en dat is dan ook te merken,’ consta¬teert Buitenweg droogjes. ‘Ik zit ook in de begrotingscommissie en daar houden we elkaar wél op de hoogte. Alleen met de Europese Commissaris voor Justitie en Binnenlandse Zaken, Vitorino, hebben we wel contact. Die laat nog wel eens iets doorschemeren.’
Toch denkt Buitenweg dat al haar werk in het Europees Parlement niet voor niets is. ‘Neem nu bijvoorbeeld het voorstel voor de rechten van verdachten dat de Commissie heeft gemaakt. Dat is iets waar we toch al heel lang op hameren. Ik kan me herinneren dat ook het Europees Arrestatiebevel door zo’n beetje ieder¬een als een hamerstuk werd gezien, alleen de Groenen waren tegen. Maar ik vond dat zo’n voorstel eigenlijk niet kon, zolang niet ook de rechten van verdachten in Europa zijn geregeld. Het lukte me toen gelukkig om de nodige handtekeningen bij elkaar te krijgen om een zitting af te dwingen en zo konden we toch nog dis¬cussiëren over dat voorstel. Ik denk wel dat onze druk er toe heeft bijgedragen dat er nu een voorstel van de Commissie ligt voor de rechten van verdachten.’5 Groenlinks ziet in de toekomst graag een uitbreiding van de macht van het Eu¬ropees Parlement. In de toekomstvisie Montesquieu in de Europese Unie, de toe¬komst van de Europese strafrechtelijke samenwerking van september 2001, be¬pleit Groen Links immers harmonisering van de bestrijding van bepaalde grens¬overschrijdende georganiseerde criminaliteit, maar dan direct gekoppeld aan meer democratische controle en Europese minimumnormen voor de rechten van verdachten.
De rol van het Europees Parlement zou volgens Deirdre Curtin veel groter moe¬ten zijn. ‘Onder andere meer co-decisie op meer terreinen, meer momenten voor invloed. Maar ik ben wel kritisch over hoe ze het nu toepassen. Ze gaan steeds meer in gesloten overleg met de Commissie en de Raad, zelfs voordat de discussie in een eerste plenaire vergadering is gevoerd, een soort trilogie vergadering. Dat ge¬beurde, en het lijkt wel een grap, met de nieuwe regels over toegang tot documen¬ten. Het Europees Parlement bereikte achter gesloten duren een compromis met de Europese Commissie en de Europese Raad. Sindsdien is dat proces versterkt.’
MAATSCHAPPELIJKE DISCUSSIE
Controle op het Europese politie- en justitiebeleid is natuurlijk niet iets dat alleen aan parlementen kan worden overgelaten. Een brede maatschappelijke discussie over deze onderwerpen zou, net zoals dat de gewoonte is bij allerlei andere maat¬schappelijke onderwerpen, doodnormaal moeten zijn. Maar de stilte in het maat¬schappelijke debat is welhaast oorverdovend. Een belangrijke reden daarvoor is het gebrek aan openbaarheid bij het JBZ-beleid. Volgens Curtin wordt de geheimzinnigheid waarmee het JBZ-beleid omgeven is vooral bepaald door de structuur van de Raad van Ministers. Ze omschrijft het als een klassiek politiek probleem. De Raad van Ministers ziet zichzelf als een diplo¬matiek instituut, waarin door diplomaten onderhandeld wordt. De Raad van Mi¬nisters vindt nog steeds niet van zichzelf dat het ook wetgevende taken uitvoert, ter¬wijl dat in de praktijk wel zo is. De lidstaten gaan er ook op die manier mee om. De nationale tradities zien de Europese Unie als een vorm van buitenlands beleid in plaats van binnenlands beleid. Daar ligt volgens Curtin de basis van het controleprobleem. Daar komt bij dat de Raad van Ministers sinds het verdrag van Amsterdam op het terrein van politie- en justitiesamenwerking ook daadwerkelijk dwingende beslui¬ten kan opleggen aan de lidstaten. Geen enkele lidstaat kan zich onttrekken aan de uitvoering van deze kaderbesluiten. Bekendste zijn het kaderbesluit waarbij een gezamenlijk definitie over terrorisme werd afgesproken en het kaderbesluit over het Europese arrestatiebevel. Juist deze dwingende macht maakt openbaarheid des te noodzakelijker vindt Cur-tin. ‘Ik vind dat alles begint bij het gebrek aan openbaarheid. Eén van de funda¬mentele problemen is dat de besluitvorming plaats vindt in de geheimzinnige Raad van Ministers. De Europese Commissie heeft wel het recht op initiatief maar maakt daar niet altijd gebruik van, de meeste voorstellen komen van een lidstaat. Als de besluitvorming via de Europese Commissie zou gaan, zou het voorstel direct ge¬publiceerd worden in het officiële publicatieblad van de Europese Commissie. Nu gebeurt dat dus niet. Initiatieven van de lidstaten gaan door de hele structuur van de werkgroepen in de Derde Pijler. Ze werken zich langzaam omhoog tot in Co¬reper en tenslotte de Raad. Een van de grootste problemen is dat in het begin als het beleid wordt geformuleerd, voordat het besluit is genomen, er geen documen¬ten beschikbaar zijn. Niet voor derden, niet voor kritische volgers van het beleid, niet voor nationale parlementen, of wat dan ook. De mogelijkheid om een pu¬bliek debat te kunnen voeren is dan wel erg beperkt, terwijl dat op dit terrein juist zo noodzakelijk is.’ Curtin zelf geeft de voorkeur aan een model voor de Europese Unie waarin een verplichting bestaat om vooraf breed informatie te verschaffen over de beleids¬voornemens, zodat daar gemakkelijk op gereageerd kan worden. De burgers zouden pas goed bij het beleid betrokken raken als er werk gemaakt wordt van het aankondigen van beleid en het vervolgens uitnodigen om commentaar te ge¬ven. Zo’n model zou volgens Curtin een veel opener debat opleveren en leiden tot politiek betere voorstellen. ‘Deel van het probleem is nu de kleine club amb¬tenaren die de macht in handen hebben. De Europeanisering zorgt ook dat ze meer macht krijgen. Maar het is wel de reden waarom die ambtenaren het zo fijn vinden, het geeft hen meer vrijheid om te handelen.’
De openbaarheid van documenten is inderdaad van groot belang om tijdig pu¬bliek debat los te krijgen over nieuwe voorstellen in de JBZ-Raad. Zelf ondervinden we met de regelmaat van de klok grote problemen bij het een verzoek tot toegang tot documenten op basis van de Europese Wet Openbaarheid van Bestuur. Neem een recente evaluatie van de antiterreurmaatregelen in de lidstaten. Uit de vra¬genlijst die voor deze evaluatie werd rondgestuurd bleek dat het om allerlei wet¬telijke en organisatorische zaken ging: heeft u nieuwe wetgeving aangenomen? Welk ministerie heeft de leiding bij terreurbestrijding? Welke bijzondere opspo¬ringsmethoden mag u inzetten? Overweegt u nieuwe wetgeving? Allemaal zaken dus die per definitie openbaar zijn, omdat wetgeving en beleid – als het goed is ¬in een democratie nu eenmaal niet in het geheim tot stand komen. Toch werd openbaarmaking van de evaluatie grotendeels verboden. Waarom? Als de informatie openbaar wordt, zouden terroristen misbruik kunnen maken van de verschillen in wetgeving, beleid en organisatorische maatregelen van de lidstaten. Dit argument wordt steevast ingezet door de Europese Raad om evaluaties te wei¬geren. Als die redenering van de Europese Raad serieus genomen zou worden, dan valt er nog heel wat te verbieden in Europa. Neem de uitgebreide studie naar de inzet van bijzondere opsporingsmethoden in de Europese lidstaten, die de Nij¬meegse hoogleraar Tak – met Europese subsidie – twee jaar geleden het licht deed zien. Een crimineel die dit boek leest, kan precies achterhalen in welke lidstaat wel of niet direct afgeluisterd mag worden, of in welke lidstaat de inzet van criminele burgerinfiltranten is toegestaan. Staatsgevaarlijke informatie dus, in de ogen van de Europese Raad. Of neem het recente onderzoek van de Nederlandse Rekenkamer naar de informa-tie-uitwisseling tussen politiediensten en inlichtingendiensten. Uit dat onderzoek bleek dat er nogal wat hiaten in de informatie-uitwisseling bestaan, wat overigens nauwelijks een verrassing is. Gouden informatie voor terroristen en criminelen, als je de redenering van de Europese Raad volgt. Een evaluatie van dit soort infor-matie-uitwisseling in de verschillende lidstaten zou door de Europese Raad dan ook zeker tot staatsgeheim zijn verklaard. Voor regeringen die lastige informatie willen achterhouden biedt de Euro-wob volop mogelijkheden. Misschien blijkt uit een evaluatie wel dat een lidstaat niet zo hard werkt aan de invoering van wetgeving. Geen staatsgevaarlijke informatie, maar wel pijnlijk voor die lidstaat. Of misschien blijkt wel dat veel van de door de Justitieraad aangenomen besluiten in de praktijk weinig effect hebben. Ook pijn¬lijk voor de lidstaten, maar handig om te weten voor burgers die willen weten wat Europa met hun belastinggeld doet.
De Europese Raad legt ook stelselmatig alle evaluaties van het politie- en justitie¬beleid in de kandidaat-lidstaten in de kluis. Het KRO-programma Reporter wist zo’n geheime evaluatie in handen te krijgen. Wat bleek? In het wel openbare rap¬port van de Europese Commissie werd een veel rooskleuriger beeld geschetst dan in het geheime document van de Europese justitieministers. Pijnlijk wellicht voor de kandidaatslidstaten, maar nog pijnlijker voor de Europese burgers die de verze¬kering hadden gekregen dat de uitbreiding alleen zou doorgaan als de nieuwe lid-staten ook hun justitiebeleid op orde hebben. Een andere populaire weigeringgrond van de Europese Raad is de bescherming van de standpunten die lidstaten innemen in de onderhandelingen. Vrijgave daarvan zou het vinden van compromissen bemoeilijken. Ook dat is een redenering die vooral bedoeld lijkt om lastige burgers of belangengroepen buitenspel te zetten. Het maakt het onmogelijk om te controleren of de minister in de Brusselse ach¬terkamers hetzelfde standpunt inneemt als thuis in de schijnwerpers en misschien een concessie overweegt waarvan hij weet dat het binnenlands op grote weer-stand stuit.

OPENBAARHEID GENEKT
De gevolgen van dit structurele gebrek aan openbaarheid zijn groot. In de JBZ-Raad worden immers besluiten genomen die bindend zijn voor Nederland, dus gevolgen hebben voor beleid en rechtsregels. Als het gaat om nationaal beleid, wordt een heel andere weg gevolgd. De regering kondigt beleidsvoornemens of wetsveranderingen meestal ruim van tevoren aan, en stuurt het ontwerpbesluit naar allerlei maatschappelijke en politieke organen voor een advies. Vervolgens wordt de ontwerpwet gepubliceerd. In de Tweede Kamer worden diverse mon¬delinge en schriftelijke discussierondes aan een voorstel gewijd. Soms wordt er ook een hoorzitting gehouden. Allerlei maatschappelijke groeperingen hebben daarmee ook de kans om het politieke proces te beïnvloeden. Via de media kun¬nen ook andere geïnteresseerden het debat volgen.
Met Europees beleid gaat dat geheel anders. Een klein handje parlementariërs krijgt op het laatste moment ontwerpbesluiten voorgeschoteld, en moet daar onder gro¬te politieke- en tijdsdruk haar zegen aangeven. Pas als een besluit is aangenomen wordt het officieel gepubliceerd en kunnen burgers en belangengroepen lezen wat in hun naam is besloten.
De Eerste Kamer vond, juist om deze redenen, de gang van zaken bij de JBZ-be-sluitvorming langzamerhand onacceptabel worden. De Eerste Kamer nam daar¬om in 2002 een motie aan, waarin werd vastgelegd dat de senaat voortaan pas haar oordeel zou vellen over JBZ-besluiten, als die tenminste zes weken lang voor iedereen toegankelijk gepubliceerd waren. Op die manier kon de senaat zelf ook het oordeel inwinnen van deskundigen en ontstond de mogelijkheid van een pu¬bliek debat. Maar de senaat ging een stap verder. Het zat de senatoren al lang dwars dat alle JBZ-ontwerpbesluiten semi-vertrouwelijk naar de Kamer werden gestuurd. Heel soms staat er bij documenten expliciet aangegeven dat alleen Kamerleden er toe-gang toe mogen hebben, maar de grote bulk van de documenten heeft een schim¬mige status. In de praktijk van alledag gaven de senatoren onderhands deze stuk¬ken wel eens door aan deskundigen om hun advies te vragen. Tijdens een verga¬dering met toenmalig minister van Justitie Korthals brak de senaat weer eens een lans voor meer openbaarheid. Tot haar grote verbazing nam minister Korthals de stelling in dat alle JBZ-besluiten die naar het parlement werden gestuurd, wat hem betrof openbaar waren. De Eerste Kamer reageerde verheugd: uit de woorden van Korthals bleek dat ze niet langer enigszins besmuikt documenten hoefden door te sluizen naar het publieke domein, maar dat voortaan in alle openbaarheid kon¬den doen. In een brief aan minister Donner van Justitie vroeg de Eerste Kamer la¬ter nog eens voor de zekerheid of de Europese JBZ-documenten nu inderdaad het publieke domein in konden.
Die brief had de senaat misschien beter niet kunnen schrijven. Want minister Donner maakte een hardhandig einde aan de euforie bij de senatoren. Volgens minister Donner kán de Nederlandse regering helemaal niet besluiten of Euro¬pese justitiedocumenten openbaar zijn of niet. Dat doet namelijk de Europese Raad, op basis van de Euro-wob. Voortaan zou de regering bij elk JBZ-document expliciet aangeven of het openbaar was of niet. Dat heeft het parlement geweten. In één klap werd daarmee het merendeel van de Europese documenten officieel vertrouwelijk. De parlementariërs bekeken met ongeloof de stapel documenten die volgens de Europese Raad zó geheim zijn, dat ze niet voor burgers toegan¬kelijk zijn. Bijvoorbeeld een evaluatie van de drugsbestrijding door de verschil¬lende lidstaten. Wat is daar nu zo geheim aan, wilde Ella Kalsbeek van de PvdA we-ten, terwijl ze met het document wapperde alsof het een vuile luier was. Minister Donner wist wel een reden: Nederland zou het wel eens niet eens kunnen zijn met de uitkomsten van de evaluatie en dus goede redenen hebben om het docu¬ment onder de pet te houden. Dat is een opmerkelijke stellingname. Want een dergelijke weigeringgrond is in de Euro-wob helemaal niet te vinden. De officiële weigeringgrond die de Europe-se Raad hanteerde om de bewuste evaluatie van openbaarheid uit te sluiten was dan ook een andere: openbaarmaking zou de openbare veiligheid van de Unie in gevaar brengen, omdat criminelen uit het document zouden kunnen opmaken waar de drugsbestrijding het minst effectief is en van deze kennis gebruik maken voor hun duistere zaakjes. Een favoriete weigeringgrond, zoals we hierboven al beschreven.
De parlementariërs bromden en gromden, nu het kleine beetje openbaarheid dat in Nederland bestond, zo ruw de nek werd omgedraaid. Maar minister Donner gaf geen krimp. Hij liet de Kamer weten niet van zins te zijn allerlei bezwaarpro¬cedures in gang te zetten tegen de classificatie van documenten door de Europe-se Raad. Als de Europese Raad in haar wijsheid besloot dat een bepaald document vertrouwelijk was, was daarmee voor Donner de kous af, hoe idioot de classificatie ook mocht zijn. ‘Belachelijk,’ reageerde D66-Kamerlid Lousewies van der Laan in De Groene van 7 juni 2003. ‘Tussen processen voeren en klakkeloos instemmen zit nog heel veel: kritische vragen stellen, politieke druk uitoefenen. Donner stemt nu klakkeloos in met de geheimhouding. Op die manier laad je als regering de verdenking op je dat die Europese geheimhouding eigenlijk wel heel erg handig is. De stempeldrift in Europa en de apathie van de regering leidt ertoe dat Euro¬pa sluipenderwijs steeds meer macht over Europese burgers krijgt zonder dat er fatsoenlijke controle wordt uitgeoefend.’
Dat zijn harde woorden. Maar harde woorden vallen wel vaker te beluisteren tij¬dens JBZ-overleggen, zonder dat er ooit iets verandert. In de loop der jaren zijn er in ’s lands vergaderzaal heel wat onparlementaire kwalificaties gevallen over de democratische gang van zaken rond JBZ-besluiten. Maar al die jaren is er niets ver¬anderd. De parlementariërs leggen zich uiteindelijk steeds weer neer bij voldongen feiten en berusten in een controlerende rol die, zoals één van hen het ooit ver¬woordde, ‘een parlementariër onwaardig is’. Sinds enkele maanden is de contro¬le op de JBZ-besluitvorming zelfs nóg minder geworden, nu het laatste restje openbaarheid ingeperkt is. Nu pers en publiek geheel buitenspel staan, bestaat de democratische controle in Nederland op het Europese justitiebeleid uit zes ver¬gaderingen van twee uur per jaar, waarin vijf eenzame fractiewoordvoerders com¬mentaar kunnen geven op een grote stapel vertrouwelijke ontwerpbesluiten. Al met al lijkt de Nederlandse parlementaire controle van de JBZ-Raad meer op een spinnenweb van een spin die teveel koffie heeft gedronken dan een goed gecon¬strueerd web, waar een minister nog wel eens in is te vangen. Wat dreigt is een scenario dat je eerder in een bananenrepubliek zou verwachten: Europese voor¬stellen voor justitiebeleid of regelgeving worden vertrouwelijk aan het parlement gestuurd, dat daar vertrouwelijk over moet beraadslagen, waarna de Europese justitieminister in een vertrouwelijk overleg knopen doorhakken. Pas daarna mag de Europese burger vernemen wat er in zijn of haar naam besloten is. In 1995 waarschuwde de inmiddels overleden hoogleraar Meijers al voor de ge¬volgen van de gebrekkige Europese democratie. Bestuurders moesten maar eens aanvaarden dat op een nieuw Europa, met steeds grotere invloed op het beleid van de lidstaten, niet de negentiende eeuwse cultuur van geheime diplomatie kan worden toegepast, vond Meijers. Woorden die anno 2003 nog niets aan actuali¬teit ingeboet hebben.