De Europese Raad van Ministers weigerde een rapport openbaar te maken over….het openbaar maken van documenten. De Europese Unie zou ‘doorzichtig’ worden beloofden de regeringsleiders in 1992. Om het bestuur dichter bij de burgers te brengen, kwam er een Gedragscode om documenten van de Europese Raad beter toegankelijk te maken voor het publiek. Na twee jaar werd de praktijk geëvalueerd, door het Secretariaat-Generaal van de Raad van Ministers van de Europese Unie (EU). Dit evaluatierapport was al in juli 1996 klaar, maar werd pas eind oktober vrijgegeven – na verschillende verzoeken tot inzage. Aanvankelijk was het verslag als vertrouwelijk geclassificeerd, op verzoek van Frankrijk èn van Nederland. Groen Links vroeg staatssecretaris Patijn van Buitenlandse Zaken waarom. Het antwoord kwam half november per kerende post en laat niets aan duidelijkheid te wensen over. Nederland vindt de toonzetting van dit verslag ‘discutabel’. Bovendien bevat het aanbevelingen die ‘feitelijk neerkomen op een verdere restrictie van het openbaarheidsregime’. Het liefst had Nederland het rapport binnenskamers ter discussie gesteld, maar na drie maanden bleek openbaar maken onvermijdelijk. Nederland heeft toen bedongen dat duidelijk moest worden gemaakt dat ‘het verslag geheel voor rekening van het Secretariaat-Generaal komt’ en ‘niet de mening van de lidstaten weergeeft.’ 1. Wat regelt de Gedragscode

De Gedragscode van de Raad van Ministers regelt de toegankelijkheid voor de burger van vergaderingen, verslagen en besproken stukken. Dat klinkt mooier dan het is. Want op grond van deze Gedragscode zijn alle vergaderingen van de Raad van Ministers geheim, inclusief de agenda’s en de notulen. Daarnaast omvat de Gedragscode een regeling voor het opvragen van stukken door geïntereseerde burgers (een soort WOB). De evaluatie van deze procedure is het rapport waar het in dit artikel om gaat.

2. Wat doet de Raad van Ministers

De Raad van Ministers is, naast de Europese Commissie voor Gemeenschapszaken, het hoogste orgaan van de Europese Unie. De EU houdt zich bezig met defensie, buitenlandse zaken, immigratie en asielpolitiek. De harmonisatie van het politie- en justitiebeleid, in het geheim voorbereid in het Trevi- en Schengen-overleg, valt sinds Maastricht ook onder de EU. Deze tweede en derde pijler van de EU werken intergouvernementeel: de nationale regeringen (vertegenwoordigd in de Raad van Ministers) sluiten verdragen met elkaar waar niemand invloed op kan uitoefenen, ook de parlementen niet.

3. Wat is er verkeerd aan de Gedragscode?

De Gedragscode biedt alle gelegenheid beslissingen die toch al zonder enig democratisch toezicht zijn genomen, uit de openbaarheid te houden. De controleerbaarheid van de besluitvorming neemt hierdoor verder af. Juist nu de EU zich (sinds het verdrag van Maastricht) meer gaat gedragen als een Europese staat is het van groot belang het democratisch gehalte van de Unie scherp in de gaten te houden. De bereidheid tot het openbaar maken van stukken, op aanvraag van journalisten en andere geinteresseerde burgers is hiervoor een goede maatstaf. De evaluatie van de Gedragscode van de Raad van Ministers is weinig hoopgevend.

Het verslag geeft een onthullend een kijkje achter de schermen bij de Europese ambtenaren verantwoordelijk voor openbaarheid van bestuur. In de periode 1994-1995 kreeg de Raad van Ministers 142 aanvragen voor inzage in totaal 443 interne stukken. Het Secretariaat-Generaal moppert over de hoeveelheid werk die de verzoeken opleveren, vooral als de vraag vaag geformuleerd is. De Raad is geneigd om verzoeken om ‘alle voorbereidende discussies over een wetsvoorstel X’ of ‘alle amendementen op Artikel Y’ niet in behandeling te nemen. Dat de verzoeker moeilijk gedwongen kan worden meer details te geven als hij niet weet welke stukken beschikbaar zijn, erkent de Raad als een probleem. De vraag om nadere specificatie mag niet overkomen als een weigering tot inzage, adviseert het rapport. Wat het extra moeilijk maakt is dat de Gedragscode betrekking heeft op alle documenten van de Raad (tweemaal onderstreept in het verslag), ook op voorbereidende stukken die helemaal niet tot besluitvorming leiden. Grote overlast bezorgt ook de beroepsprocedure. De tijd en menskracht die geïnvesteerd moet worden in het raadplegen van experts, ambassadeurs en betrokken ministers is vreselijk uit de hand gelopen. Excessief zelfs, de term komt diverse malen terug. De toegang tot 156 documenten werd tot in laatste instantie geweigerd. De Gedragscode biedt daartoe een variëteit aan weigeringsgronden bijvoorbeeld een beroep op het algemeen belang, de privacy van betrokkenen of het concurrentiebeding. Maar in bijna de helft van de gevallen werd de inzage simpelweg geweigerd ‘om de vertrouwelijkheid van de beraadslagingen van de Raad te beschermen.’ Anders gezegd: een stuk is geheim omdat het al geheim was, en daarom blijft het geheim.

Zweedse openbaarheid

Waar dat in de praktijk toe kan leiden ondervond het blad van de Zweedse journalistenvakbond Journalisten. De redactie vroeg in Brussel en in Stockholm twintig documenten op over Europol, het samenwerkingsverband van Europese politiekorpsen. De verhouding tussen de Europese openheid en de veelgeroemde Zweedse wet op de openbaarheid van overheidsdocumenten was snel duidelijk. Achttien van de twintig documenten konden volgens de Zweedse autoriteiten zonder problemen openbaar worden gemaakt. De Europese Raad van Ministers kwam niet verder dan twee, en na protest nog eens twee. Omdat iedereen het recht heeft te weten wat Europol van plan is ging de Journalisten bij het Europees Hof van Justitie in beroep tegen de weigering de resterende stukken openbaar te maken. De zaak loopt nog, maar het evaluatierapport neemt alvast een voorschot op de uitspraak. ‘De hele Gedragscode zou overbodig worden als iedereen via een overheidsdienst documenten kan krijgen in strijd met beslissingen van de Raad,’ stelt het Secretariaat-Generaal. Dat kan zomaar niet. Pikant detail. De Vereniging van Zweedse Onderzoeksjournalisten zette het verweer van de Raad van Ministers op haar website en dat viel niet goed. De Raad vond het Hof aan haar kant en die dreigde de behandeling van de zaak te staken als de stukken niet van Internet afgehaald zouden worden. Dat de ‘Journalisten’ niets met deze website van doen had werd het Hof pas duidelijk toen alle verwijzingen naar de Journalistenvakbond (hun logo en de oproep voor financiële ondersteuning) waren verwijderd. Zo konden de betwiste documenten en het verweer van de Raad -volgens de Zweedse wet openbare stukken- blijven staan.

‘Manifest overdreven’

Bij de Raad van Europa hebben ze een hekel aan dit soort mensen. Het evaluatierapport spreekt met nauwelijks verholen irritatie over het probleem van ‘aanvragen die als overdreven beschouwd kunnen worden’ of leiden tot ‘onevenredig hoge kosten’. Pagina negen: ‘De aard van sommige verzoeken doet vermoeden dat sprake is van het uittesten van het systeem.’ Één aanvrager was verantwoordelijk voor 14 verzoeken die betrekking hadden op meer dan 150 documenten, dat wil zeggen, onderstreept de nota, meer dan eenderde van het totaal aan documenten van alle andere aanvragers bij elkaar. Dat zou verboden moeten worden, vindt het Secretariaat- Generaal dat de evaluatie opstelde, daar hebben we het geld en de staf niet voor. Mensen zouden voortaan een reden moeten opgeven waarom ze bepaalde documenten willen inzien. ‘Manifest overdreven’ inzage-verzoeken kunnen dan onder verwijzing naar die motivatie worden geweigerd.

Met de frequente verzoeker is Tony Bunyan bedoeld, redacteur van het Engelse burgerrechten-bulletin Statewatch. Als er iemand legitieme inzage verzoeken doet, is hij het wel. Alle interne stukken die Bunyan via procedures verkreeg staan samengevat en van commentaar voorzien in het Statewatch en het online databestand. Dat levert een uitgebreid overzicht van de inperking van de Europese burger, met name op het gebied van Justitie en Binnenlandse Zaken (de zogenaamde ‘derde pilaar’).

Aan Tony Bunyan zijn de extra barrières voorgesteld in het evaluatie-rapport niet besteed. Hij kent de tegenwerking uit de praktijk als geen ander. Om er achter te komen hoe het Europese asielbeleid precies in elkaar zat, vroeg Bunyan 65 documenten op bij de Raad van Ministers. Hij mocht 27 stukken inzien, maar dan moest hij wel naar Brussel komen en zelf opdraaien voor de kopieerkosten. Na een bezwaarschrift werden er nog eens twaalf documenten vrijgegeven. De overige stukken bleven geheim, om de ‘nationale posities van de lidstaten te beschermen’.

Europol

Met een beroep op ‘de bescherming van de vertrouwelijkheid van de beraadslagingen’ zijn in praktijk alle vergadering van de Europese Raad van Ministers besloten. Dat strekt zich uit tot de agenda, de notulen en het stemgedrag van de lidstaten. Maar ook de meeste documenten waarover wordt gediscussieerd zijn niet openbaar en soms worden zelfs de uiteindelijke afspraken tussen regeringen onderling bekend niet gemaakt. Het Nederlandse parlement heeft echter bij de ratificatie van het Verdrag van Maastricht een uitzonderingspositie bedongen. De regering niet mag niet instemmen met afspraken in de derde pijler zonder het parlement te consulteren. Daarom krijgen Tweede Kamerleden toch inzage in geheime stukken, zij het op vertrouwelijke basis. Hoe weinig dat in praktijk voorstelt blijkt uit de besluitvorming over Europol, het samenwerkingsverband van Europese politiediensten. Het ontwerp-verdrag was geheim, maar Kamerleden die het mochten inzien hadden zo hun twijfels. Ze stelden harde eisen: er komt geen verdrag en geen uitbreiding van bevoegdheden zolang er geen controlerende rol voor het Europese Hof van Justitie is geregeld. Bovendien moeten burgers toegang hebben tot het Europol databestand om gegevens die over hen zijn opgenomen te kunnen corrigeren. Voor er iets was vastgelegd ging de Europese Drugs Unit (EDU) al van start, als voorloper van Europol. Tachtig mensen doen in Den Haag aan ‘informatieuitwisseling en strategische analyse’, zonder dat duidelijk is wat daar precies onder valt. Het Europolverdrag is uiteindelijk in juli 1995 getekend; de ratificatie door de verschillende parlementen zal eind 1997 zijn beslag hebben, zo hoopt minister Sorgdrager. De bevoegdheden van de EDU zijn intussen uitgebreid tot mensensmokkel, illegale immigratie, autodiefstal en nucleaire criminaliteit. Onlangs is daar de coördinatie van de strijd tegen kindermisbruik bijgekomen.

Ernstig verdeeld

De rol van de parlementen is gereduceerd tot ratificatie van verdragen. Op de tot stand koming van een verdrag hebben ze geen enkele invloed. Parlementsleden weten nauwelijks was er besproken wordt in Europees verband. Juist daarom is het volgens Tony Bunyan van Statewatch zinvol om agenda’s en notulen op te vragen, om inzicht te krijgen in de loop van de besluitvorming. Makkelijk is dat niet. In februari vorig jaar vroeg hij om de notulen van het K4 Comité, dat het beleid coördineert op het gebied van immigratie en asielpolitiek en juridische samenwerking. Hij vroeg de notulen van 14 vergaderingen, en kreeg er vijf. Uit het antwoord op zijn protest bleek dat de Raad van Ministers er van uit ging dat zijn verzoek om de notulen van het K4 comité identiek was aan een eerder verzoek om de agenda’s van die vergaderingen. De Raad bij haar weigering. Wat in die brief niet stond, was dat de Raad van Ministers ernstig verdeeld was over deze beslissing. De Werkgroep Informatiebeleid, waarin de woordvoerders van de 15 permanente vertegenwoordigers zitting hebben, vergaderde vijf uur lang over het inzageverzoek van Bunyan. Zelfs de algemene vergadering van de permanente vertegenwoordigers COREPER, dat de zittingen van De Raad voorbereidt, wijdde twee uur discussie aan de kwestie. De zaak werd tot een testcase over het principe van meer openheid, met Frankrijk, België en Spanje sterk in de oppositie tegen het opheffen van de geheimhouding. Het voorstel alle notulen vrij te geven werd uiteindelijk met acht tegen zeven verworpen. Vóór waren Denemarken, Ierland, Griekenland, Nederland, Finland, Zweden en Engeland. Tony Bunyan stapte eind november naar de Europese Ombudsman met vijf klachten over de inzageprocedure van de Raad van Ministers.

Openbaarheid via Internet

Wie de suggesties van het Secretariaat Generaal op een rijtje zet kan niet anders dan concluderen dat het met de ‘doorzichtigheid’ van de Raad van Ministers somber is gesteld. De termijn van een maand die de Raad heeft om te reageren op een verzoek of een beroepsschrift wil het rapport verdubbelen. Dat betekent minstens vier maanden wachten op inzage in stukken, of een afwijzing. Een beleid van openheid vereist een adequate staf en een behoorlijk budget om er voor te zorgen dat mensen binnen redelijke termijn antwoord krijgen. Dat zou het uitgangspunt van de Gedragscode moeten zijn. In het evaluatieverslag is één voorstel te vinden die bijdraagt tot een transparantere inzageprocedure en dat is dan ook heel voorzichtig geformuleerd. ‘De mogelijkheid om te komen tot een register van Raadsdocumenten zou in overweging genomen kunnen worden.’ Staatssecretaris Patijn heeft toegezegd dat Nederland zich daarvoor hard zal maken. In Zweden bestaat zo’n register al, ook van Europese documenten en het is per computer te raadplegen. Dat kan omdat de Zweedse autoriteiten hun eigen openbaarheidswetgeving zwaarder laten wegen dan de Europese regelingen. Misschien zou Nederland daar een voorbeeld aan kunnen nemen. In het Maastricht-II Verdrag moeten opnieuw garanties komen over openheid en doorzichtigheid van de Europese Unie. Zweden wil verder gaan, en het recht op toegang tot documenten met een verplichting tot het verstrekken van informatie opnemen in het Verdrag van de Europese Unie. Erik Jurgens stelde bij zijn installatie als bijzonder hoogleraar parlementsrecht aan de Universiteit van Limburg voor, dat de regering eenzijdig de WOB van toepassing zou moeten verklaren op Europese regelgeving. In aansluiting op het advies van het aan het Nederlandse parlement (eind vorig jaar) dat de overheid verplicht is informatie in elektronische vorm te verstrekken aan iedereen die daar om vraagt, zou ik het volgende willen voorstellen. Nederland zet het register van Europese documenten op Internet. Die stap zou de Europa Unie een stuk transparanter maken, en dichter bij de burger brengen. Bovendien geeft het daadwerkelijk invulling aan een Europa zonder grenzen.