In 1995 besluit de Tweede Kamer onderzoek te laten doen naar cameratoezicht omdat er veel onduidelijkheid, en nauwelijks beleid of wetgeving over is. Vragen waar camera’s worden geplaatst, hoeveel het er eigenlijk zijn en wat voor regelgeving van toepassing is moeten beantwoord worden. Dit is het begin van een jaren durende politieke discussie. Van deze discussie geven we in dit hoofdstuk een samenvatting(1). WODC-rapport

Het onderzoek waartoe de Tweede Kamer besluit wordt uitgevoerd door het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) van het Ministerie van Justitie. Het verschijnt in 1996 onder de naam “Toezicht met camera’s”(2). Dit onderzoek is echter allerminst gedegen. Alleen de juridische aspecten van cameratoezicht worden op een rijtje gezet, waardoor essentiële punten blijven liggen.

Ten eerste beperkt het rapport zich tot bestaande literatuur, onderzoek naar de praktijk wordt niet gedaan. De vraag of cameratoezicht in Nederland enig praktisch effect zal hebben wordt niet gesteld.

Ten tweede beperkt het literatuuronderzoek zich voornamelijk tot de situatie in Groot-Brittannië. Daar wordt al veel langere tijd op grote schaal gebruik gemaakt van cameratoezicht. Bovendien is er in Engeland veel over het onderwerp gepubliceerd. Er wordt echter nergens in het rapport geconstateerd dat de situatie in Groot-Brittannië op veel terreinen, en zeker op het gebieden als veiligheid en privacy, aanzienlijk verschillend is van die in Nederland.

Ten derde geeft het rapport geen overzicht van de huidige situatie in Nederland. Veel verder dan uitspraken als : “Uit zeer ruwe schattingen valt op te maken dat het in Nederland gaat om investeringen van rond de 300 miljoen gulden per jaar” en “In Nederland bestaat de indruk dat de acceptatie van cameratoezicht door publiek en personeel van beveiligde instellingen/bedrijven de laatste vijf jaar veel groter is geworden” komt het rapport niet.

Dit resultaat is erg mager voor een onderzoek naar zo’n belangrijk onderwerp.

In oktober 1996 behandelt de Tweede Kamer het WODC-rapport. Kamerbreed worden zorgen uitgesproken over het feit dat cameratoezicht op de openbare weg strijdig is met bepaalde grondrechten en dat het de privacy van de burger in gevaar brengt. Deze angst verdwijnt in de jaren na dit debat als sneeuw voor de zon. Tekenend is een opmerking van Tweede Kamerlid Nicolaï (VVD) in 1998. Hij herinnert zich een bijeenkomst in Rotterdam twee jaar eerder, waarin het gebruik van cameratoezicht op veel bezwaar stuitte. Winkeliers waren toen bijvoorbeeld bang dat hun klanten winkelen in het zicht van een camera erg vervelend zouden vinden. Die weerstand is nu geheel en al verdwenen.

Registratiekamer en Cameratoezicht

Niet alleen de Tweede Kamer gaat aan de slag met het WODC-rapport. Eén van de conclusies uit het WODC-rapport is dat er een enorme wildgroei plaatsvindt op het gebied van cameratoezicht, met name voor wat betreft het gebruik van camera’s door particulieren. Deze wildgroei komt volgens het WODC doordat er weinig regelgeving is die specifiek op dit onderwerp is toegesneden. Deze conclusie doet de Registratiekamer, de instantie die belast is met het toezicht op de Wet Persoonsregistratie (WPR), ertoe besluiten onderzoek te verrichten naar het gebruik van camera’s in Nederland. In januari 1997 verschijnt van de hand van de Registratiekamer het rapport “In beeld gebracht: privacyregels voor het gebruik van videocamera’s voor toezicht en beveiliging.”(3) Dit onderzoek richt zich op cameragebruik voor beveiliging en toezicht en legt de nadruk op toezicht op de openbare weg en in openbare ruimtes. Overigens rekent de Registratiekamer ook banken, casino’s, voetbalstadions en spoorwegstations tot openbare ruimte.

Het rapport van de Registratiekamer vormt vervolgens weer de basis van de “Notitie Cameratoezicht” van de minister van Justitie (Sorgdrager) en de minister en staatssecretaris van Binnenlandse Zaken (Dijkstal en Kohnstamm) die eind 1997 verschijnt. De inhoud van deze notitie bevat de visie op het gebruik van camera’s voor toezicht en beveiliging in het licht van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Verder behandelt de notitie de beleidsvoornemens die daaruit voortvloeien. De notitie gaat met name in op het juridische kader waarbinnen cameratoezicht plaatsvindt en stelt de vraag hoe cameratoezicht zich verhoudt tot de Wet Persoonsregistratie (WPR). De ministers nemen duidelijk stelling voor het gebruik van camera’s als preventie- en opsporingsmiddel: “Er is naar ons oordeel geen reden om de toelaatbaarheid van het gebruik van camera’s op zichzelf ter discussie te stellen, wel is er behoefte aan normering van het gebruik omdat bij cameratoezicht het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer in het geding is.”

Omdat de notitie maar een zeer beperkte vraag stelt, namelijk wat het juridisch kader moet zijn voor cameratoezicht, wordt er aan andere belangrijke vragen volledig voorbijgegaan. Zo wordt er nauwelijks de vraag gesteld of het gebruik van camera’s in openbare ruimte eigenlijk een maatschappelijk wenselijke ontwikkeling is en of het überhaupt werkt. Er wordt eenvoudigweg gesteld dat cameratoezicht helpt tegen onveiligheid: “Het gebruik van camera’s blijkt een goed middel te zijn om de veiligheid in de samenleving te vergroten.” Er wordt echter niet uitgelegd waaruit dit blijkt. De Notitie Cameratoezicht wordt verder behandeld in een apart hoofdstuk.

De vraag of cameratoezicht in openbare ruimte maatschappelijk wenselijk is wordt ook door de leden van de vaste Kamercommissie voor Binnenlandse Zaken en Justitie, die de notitie cameratoezicht behandelen in juni 1998, nauwelijks gesteld. Alle leden noemen het gevaar voor aantasting van de privacy en vinden dat er erg voor moet worden uitgekeken dat deze aantasting niet plaatsvindt, maar alleen het kamerlid Schutte (GPV) stelt de vraag of het gebruik van camera’s eigenlijk maatschappelijk acceptabel is. Daarmee is de discussie afgelopen.

Privacy en Registratie

Wanneer er in december 1998 berichten in de pers komen dat ook Zwolle cameratoezicht in het uitgaanscentrum wil invoeren als middel om het “zinloos geweld” in te dammen stelt het CDA-kamerlid Rietkerk vragen waarin hij zijn bezorgdheid uit over het feit dat bepaalde wetgeving, en dan met name de Wet op de Privacy, het gebruik van cameratoezicht zou bemoeilijken:

– Is het waar dat de strenge privacyregels van de Registratiekamer gebaseerd op de Wet op de Privacy het gebruik van cameratoezicht tegen onder andere straatgeweld bemoeilijken? Zo ja, wat is hier de reden van?

– Bent u van mening dat de Wet op de Privacy moet worden aangepast, wanneer goede initiatieven van cameratoezicht steeds bij wijze van experiment aangemeld moeten worden en een aparte beoordeling vragen door de Registratiekamer? Zo ja, op welke onderdelen en op welke termijn komt u met voorstellen hierover?

De “Wet op de Privacy” bestaat niet, maar waarschijnlijk bedoelt Rietkerk hier de Wet op de Persoonsregistratie (WPR). Opvallend is dat, zoals ook blijkt uit uitspraken van andere kamerleden, men over het algemeen privacy en de WPR op één hoop gooit. Enkele uitzonderingen daargelaten (Schutte) hebben de kamerleden het over persoonsregistratie als ze het hebben over “we moeten ervoor waken dat de privacy (niet al te zeer) in het geding komt”. Dit komt erop neer dat als er maar aan een aantal voorwaarden voldaan wordt over de opslag (registratie) van eventueel opgenomen beelden de privacy niet in het geding is. Deze zeer beperkte visie op het schenden van de privacy door cameratoezicht is in de hand gewerkt doordat het rapport “In beeld gebracht” van de Registratiekamer als uitgangspunt van het beleid genomen is. De Registratiekamer wordt echter ten onrechte gezien als hoeder van de privacy; zij is slechts een organisatie die handhaving van de Wet Persoonsregistratie controleert en heeft dus alleen zeggenschap over registratie en niet over andere aspecten van de privacy.

Maar in de huidige discussie rond de bestrijding van “zinloos geweld” is bescherming van de privacy in alle opzichten ondergesneeuwd. Dit blijkt ook uit het antwoord van toenmalig minister Peper op de vragen van Rietkerk waarin hij onder meer ingaat op uitlatingen in de media: diverse instanties hebben uitspraken gedaan over de wenselijkheid van cameratoezicht ter preventie van geweld op straat, onder andere naar aanleiding van een dodelijk schietincident in Gorinchem. Zo zegt Peper letterlijk: “Wij juichen de plannen van gemeentes toe, omdat ze sporen met de maatregelen die het kabinet wenselijk acht om geweld op straat te voorkomen en te bestrijden.” Ook geeft hij aan dat hij zich aan het beraden is op “de noodzaak van een specifieke regeling met betrekking tot cameratoezicht in het kader van de handhaving van de openbare orde.”

In april 1999 geeft Korthals mede namens Peper, in een brief aan de Kamer antwoord op vragen die door verschillende partijen aan hem zijn gesteld.

Korthals stelt dat cameratoezicht de objectieve en subjectieve veiligheid vergroot en dus een succesvol middel kan zijn in de strijd tegen geweld op straat. Camera’s zouden een preventieve werking hebben, maar opnames kunnen ook gebruikt worden als hulp bij opsporing en vervolging.

Voor de bescherming van de privacy verwijst hij naar de “Notitie Cameratoezicht”. Hij voegt hieraan toe dat hij van mening is dat het stiekem maken van opnames strafbaar moet zijn. Dat is het al in besloten ruimtes en winkels, maar voor het verbieden van dergelijke opnames op straat bereidt hij een wetswijziging voor. Verder moet het verplicht zijn om kenbaar te maken dat er sprake is van cameratoezicht in een bepaald gebied.

Korthals is bovendien voorstander van het permanent bemannen van het cameratoezicht. Er zou permanent moeten worden meegekeken, maar hij ziet wel de nodige personele problemen opdoemen. Opmerkelijk is de manier waarop hij eventuele bezwaren omwille van de privacy wegwimpelt: Europese wetgeving stelt dat inbreuken op de privacy met voldoende redenen moeten worden onderbouwd. Door nu meer inbreuk te maken op de privacy zal er meer succes behaald worden en is inbreuk op de privacy gerechtvaardigd.

Verder spreekt Korthals zijn bijzonder hartelijke steun uit voor alle ontwikkelingen op het vlak van intelligent en geautomatiseerd cameratoezicht (zie hoofdstuk over techniek). Dergelijke ontwikkelingen worden inhoudelijk en financieel gesteund door de overheid. Met eventuele inbreuken op de privacy die dergelijke apparatuur zal maken, belooft Korthals “rekening te houden”. Hij vertelt echter niet hoe.

In juni 1999 komt Peper met het voornemen om het gebruik van camera’s voor toezicht- en preventiedoeleinden wettelijk te regelen. Grond hiervoor is dat er in bepaalde gebieden, met name prostitutiegebieden, een risico van privacyschending bestaat. Ook het feit dat door de digitalisering van de beelden een andere situatie ontstaat, maakt het volgens Peper noodzakelijk om tot een wettelijke regeling te komen. Ook ziet hij een verandering van machtsverhoudingen tussen de burger en de overheid: “Op ruime schaal toegepast cameratoezicht draagt bij tot de transparantmaking van (het gedrag) van de burger en schept machtsverhoudingen waarin de overheid op ongemerkte wijze het publieke leven van de burger kan beïnvloeden. () In dit perspectief raakt cameratoezicht aan fundamentele waarden van de democratische rechtsstaat.”

Hiermee lijkt voor het eerste een inhoudelijke bespiegeling over de invloed van cameratoezicht op de maatschappij te worden gepresenteerd. Maar dit initiatief wordt al snel achterhaald door nieuwe politieke ontwikkelingen.

In juni 1999 biedt Peper het Integraal Veiligheidsprogramma (IVP)(4) aan de Tweede kamer aan. In het regeerakkoord is aangegeven dat Nederland in 2002 veiliger moet zijn. Met het IVP geeft het kabinet haar visie op veiligheid en wat overheden, maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven kunnen bijdragen aan het vergroten van deze veiligheid. Cameratoezicht wordt in het IVP met name genoemd als middel om geweld op straat tegen te gaan of te verminderen. Voor de voorwaarden waaronder cameratoezicht plaats kan vinden wordt verwezen naar de Notitie Cameratoezicht.

Verder is er op 1 september 1999 nog een algemeen overleg in de vaste commissie voor Justitie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over cameratoezicht. Alle partijen blijken voorstander te zijn van (meer) cameratoezicht, met name om de veiligheid van de burgers te vergroten. Het schenden van de privacy zou met een wettelijke regeling wel verholpen worden. Slecht het Tweede Kamerlid Rabbae (Groen Links) gaf nog wat tegengas door erop te wijzen dat de oplossing voor de aanpak en bestrijding van geweld ligt in de samenleving en dat cameratoezicht steeds meer een substituut voor sociale controle lijkt te worden. De beide ministers antwoordden dat ze verwachten in het voorjaar van 2000 een wettelijke regeling aan de Kamer te kunnen voorleggen. Ze benadrukten dat in deze regeling een grote rol zal zijn weggelegd voor het lokale bestuur.

Conclusie

De politieke discussie zoals die tot nu toe is gevoerd geeft weinig aanleiding tot optimisme.

Er lijkt een kamerbrede hoera-stemming over cameratoezicht te bestaan. Met name de discussies en mediagekte rond “zinloos geweld” hebben gezorgd voor een enorme versnelling bij de invoering van cameratoezicht. Politici roepen na elk incident dat cameratoezicht de oplossing is om geweld op straat tegen te gaan, ondanks een totaal gebrek aan onderzoek naar de effectiviteit. Er wordt gepraat over “onderzoeken in Engeland” waaruit zou blijken dat cameratoezicht de oplossing is. Dat je de nodige twijfels bij de betrouwbaarheid van deze onderzoeken kunt plaatsen, en dat er ook onderzoeken zijn die juist het tegengestelde beweren (namelijk dat het niet helpt, of dat het alleen maar het verplaatsen van het probleem is) lijkt niet van belang.

Daarbij worden belangrijke vragen (over bijvoorbeeld de reikwijdte van privacy en het effect van cameratoezicht) niet aan de orde gesteld. Het uitgangspunt is kennelijk niet óf cameratoezicht moet worden ingevoerd, maar hóe het moet worden ingevoerd. Zoals de schrijvers van de Notitie Cameratoezicht het formuleren: “Er is naar ons oordeel geen reden om de toelaatbaarheid van het gebruik van camera’s op zichzelf ter discussie te stellen.”

Zo moet geconstateerd worden dat privacy en vragen over het inbreuk maken op de persoonlijke levenssfeer keer op keer de restpost van de discussie zijn. Alle partijen zeggen zich zorgen te maken over het schenden van de privacy. Wat ze daar dan echter mee bedoelen en hoe dit voorkomen moet worden blijft echter volstrekt onduidelijk. Het enige concrete dat hierover gezegd wordt, is dat er in prostitutiegebieden extra waakzaamheid geboden is. Verder spitst de privacydiscussie zich geheel toe op de opslag van beelden. Men lijkt te denken dat wanneer er maar zorgvuldig omgesprongen wordt met de opgeslagen beelden de privacy niet in het geding is. Dit is een nogal beperkte visie op het begrip privacy. Het noemen van het woord privacy lijkt te zijn gedegradeerd tot een bezweringsritueel om onaangename associaties met George Orwell buiten de deur te houden.

1. 1 Gebruikte Tweede Kamer stukken :

-TK 1612, 9 juli 1996

-TK 25000 VII, nr. 25, 21 november 1996

-TK 740, Aanhangsel, 10 januari 1997

-TK 1164, Aanhangsel, 20 maart 1997

-TK 25760, nr. 2, 10 september 1998

-TK 25760, nr. 3, 1 oktober 1998

-TK 734, Aanhangsel, 31 december 1998

-TK 1134, Aanhangsel, 23 februari 1999

-TK 25760, nr. 4, 15 april 1999

-TK 25760, nr. 5, 15 juni 1999

-TK 26800 VII, nr. 3, 1999

-TK 25760, nr. 6, 28 september 1999

2. 2 Toezicht met camera’s : Toepassing, effectiviteit en juridische aspecten. N.J. Baas en C. Cozijn, WODC 1996

3. 3 In beeld gebracht : Privacyregels voor het gebruik van videocamera’s voor toezicht en beveiliging, Registratiekamer, januari 1997.

4. 4 Integraal Veiligheidsprogramma. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, juni 1999