3.9 Fiscale inlichtingen en opsporingsdienst (FIOD)
De bijzondere opsporingsdiensten kwamen in het rapport van de
parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden uitgebreid
aan de orde. Uit het rapport van de enquêtecommissie bleek
ook dat er slechts in beperkte mate door de bijzondere
opsporingsdiensten gebruik werd gemaakt van bijzondere
opsporingsmethoden. De commissie heeft het dan ook niet
noodzakelijk gevonden om in haar evaluatie uitgebreid aandacht te
besteden aan alle bijzondere opsporingsdiensten. De commissie
meende echter dat het voor het totale beeld van de opsporing in
Nederland wenselijk zou zijn een van de meest zichtbare bijzondere
opsporingsdiensten aan een onderzoek te onderwerpen. De commissie
heeft er voor gekozen de FIOD nader te onderzoeken. Op basis van
het enquêterapport kan een aantal onderzoeksvragen worden
geformuleerd die betrekking hebben op bijzondere opsporingsdiensten
in het algemeen. De commissie heeft deze onderzoeksvragen leidend
gemaakt voor haar onderzoek naar de FIOD.
a. Wordt wetgeving voorbereid over de organisatie, inrichting en
taken van de bijzondere opsporingsdiensten? Is de samenwerking
tussen politie en de FIOD in lagere regelgeving reeds
vormgegeven?
b. Hoe zijn de opsporingsactiviteiten binnen de FIOD op dit moment
geregeld? Hoe krijgt gezag en controle bij de FIOD vorm?
3.9.1 Organisatie
Taak
De Fiscale inlichtingen- en opsporingsdienst heeft een
tweeledige taak. Zij is enerzijds belast met het verzamelen van
gegevens die van belang zijn voor de heffing en de invordering van
rijksbelasting. De FIOD is anderzijds belast met het opsporen van
door de Belastingwet strafbaar gestelde feiten. De
opsporingsactiviteiten van de FIOD concentreren zich op de
behandeling van fiscale fraudezaken die de eenheden van de
Belastingdienst aanleveren. De FIOD heeft daarnaast een taak in de
opsporing van fraude ter zake van de niet-fiscale douanetaken
(niet-fiscale fraude gaat niettemin vaak samen met fiscale fraude).
Het gaat daarbij om zaken die voortvloeien uit de controle op in-
uit- en doorvoer van goederen als wapens, verdovende middelen en
bedreigde diersoorten. De FIOD is daarnaast op basis van
internationale verdragen verplicht om rechtshulpverzoeken af te
doen. Tenslotte draagt de FIOD bij aan de bestrijding van commune
(georganiseerde) criminaliteit door deel te nemen aan verschillende
samenwerkingsverbanden met politie en andere bijzondere
opsporingsdiensten. De deskundigheid en informatie van de FIOD op
het gebied van financieel rechercheren kan van nut zijn bij de
bestrijding van criminaliteitsvormen waar sprake is van grote
financiële belangen en grote gelden goederenstromen.
Gezag
Het gezag over opsporingsactiviteiten in concrete onderzoeken
ligt bij de officier van justitie. Sommige FIOD-vestigingen hebben
met twee arrondissementen te maken omdat de geografische structuren
van de Belastingdienst en het openbaar ministerie niet met elkaar
overeenkomen. De vestigingsplaats van een verdachte of
rechtspersoon is bepalend voor het arrondissement waaronder een
onderzoek valt. Het gezag over opsporingsactiviteiten in de
voorfase ligt bij de officier van het Landelijk parket. De
gezagsuitoefening van het openbaar ministerie over de fase waarin
onderzoeken niet onder een specifiek arrondissement vallen, was
onderwerp van de werkgroep «Gezag OM» vanuit het
Platform Bijzondere Opsporingsdiensten. De gezagsuitoefening van
het openbaar ministerie bij onderzoeken van de FIOD is sinds de
parlementaire enquête opsporingsmethoden geïntensiveerd.
De officier van justitie heeft bij megafraudezaken dagelijks
contact met de teamleider en is een halve dag per week fysiek op de
centrale vestiging aanwezig. Het openbaar ministerie lijkt
voorzichtiger te zijn geworden met de inzet van bijzondere
opsporingsmethoden. Bij het Landelijk parket is voor de bijzondere
opsporingsdiensten een recherche-officier ingesteld in verband met
de toepassing van bijzondere opsporingsmethoden in onderzoeken die
niet onder een specifiek arrondissement vallen, zoals thematische
onderzoeken. De fraudeofficieren van de arrondissementsparketten
hebben het gezag over deze concrete opsporingsonderzoeken.
3.9.2 Praktijk
Incidentele onderzoeken
De FIOD werkt regelmatig samen met de politie. Het initiatief
tot samenwerking kan van beide kanten uitgaan. Zodra de FIOD in een
douaneonderzoek bijvoorbeeld op een partij drugs stuit, wordt de
politie vaak verzocht een bijdrage aan het onderzoek te leveren.
Andersom doet de politie incidenteel een beroep op de FIOD om
bijvoorbeeld een bijdrage te leveren aan een fraudeonderzoek. De
FIOD stelt daarbij de voorwaarde dat de desbetreffende onderzoeken
aansluiten bij de primaire taak van de FIOD (Voorschrift inzake de
samenwerking van de Belastingdienst met de politie en andere
opsporingsinstanties). Onderzoeken moeten een fiscale of
douane-component in zich meevoeren. Daarnaast eist de FIOD vanaf
het begin van het onderzoek bij strategische beslissingen in het
onderzoek betrokken te zijn.
Kernteams
De FIOD werkt op een structurele basis samen met enkele
kernteams. Jaarlijks wordt in het kaderconvenant met het openbaar
ministerie capaciteit beschikbaar gesteld voor de samenwerking met
de politie ter bestrijding van commune delicten. Er werken
momenteel ongeveer 15 FIOD-medewerkers binnen de kernteams. De
personele constructie is verschillend. Sommige rechercheurs zijn
gedetacheerd, zoals bij het LRT het geval is, terwijl andere
rechercheurs functioneel onder de FIOD blijven vallen. De
bevoegdheden van FIOD-medewerkers in de kernteams verschillen per
geval.
CID
Het komt in de praktijk met enige regelmaat voor dat informatie
met RCID-en wordt uitgewisseld. De teamleider van een onderzoek bij
de FIOD doorloopt hiervoor steeds een formele procedure. Allereerst
gaat de FIOD-liaison bij de CRI na of een bepaalde verdachte als
subject bij een RCID staat ingeschreven. De FIOD doet vervolgens
aan de desbetreffende RCID een verzoek om van informatie over het
subject gebruik te mogen maken. Informatie kan na instemming van de
operationeel chef van de CID en goedkeuring van de CID-officier in
de vorm van een proces verbaal worden overgedragen. Er zijn echter
RCID-en (o.a. regio Utrecht) die pertinent weigeren informatie af
te geven en zich daarbij beroepen op artikel 14 van de Wet
politieregisters. Waardevolle informatie gaat voor onderzoek
verloren doordat de FIOD niet vrijelijk over CID-informatie kan
beschikken. De RCID-en beschikken bovendien vaak niet over de
specifieke expertise om voor het financieel onderzoek relevante
informatie te vergaren. Potentiële informatie voor de FIOD
komt over het algemeen uit de «bovenwereld»
(boekhouders, ondernemers), terwijl RCID-en hun informatie veelal
uit het criminele circuit halen. Volgens verschillende respondenten
lopen opsporings- en controlefunctionarissen van de FIOD en de
douane in bepaalde situaties nodeloos gevaar, doordat de
uitwisseling van CID-informatie stroef verloopt. De FIOD beschikt
vaak niet over informatie over vuurwapengevaarlijke personen,
hetgeen bij controle en observatie van groot belang kan zijn. De
gewijzigde Wet politieregisters biedt de FIOD (en andere BOD-en) de
mogelijkheid registers zware criminaliteit te voeren. Deze
mogelijkheid ontbreekt vooralsnog.
HARC
De FIOD neemt het strafrechtelijke traject voor haar rekening
als de douane bij controles op verdovende middelen stuit.
Tegenwoordig wordt daarbij regelmatig gewerkt met zogenoemde
«Hit And Run Containerteams» (HARC). Deze teams doen
kortlopende strafrechtelijke onderzoeken naar drugstransporten
(circa zes weken) en bestaan uit functionarissen van de FIOD,
douane en politie (marechaussee op Schiphol) die op basis van een
convenant samenwerken. De HARC’s werken onder leiding van een
officier van justitie. De operationele leiding van onderzoeken ligt
wisselend in handen van politie en FIOD, naargelang de fiscale kant
van de zaak nadrukkelijk een rol speelt in het onderzoek. Er zijn
HARC’s in Amsterdam, Rotterdam, Roosendaal (haven Vlissingen) en
Schiphol. De FIOD is op Schiphol regelmatig betrokken bij
gecontroleerde afleveringen, die vaak eindigen met de aanhouding
van verdachten.
Methoden
De FIOD maakt slechts in beperkte mate gebruik van bijzondere
opsporingsmethoden. Methoden als infiltratie en pseudo-koop worden
in fiscale onderzoeken niet toegepast. Er wordt wel gebruik gemaakt
van verschillende observatiemethoden, gecontroleerde aflevering en
verkennend onderzoek. De nadruk bij onderzoeken ligt echter op het
volgen van geldstromen die in het verleden hebben plaatsgevonden.
De inzet van bijzondere opsporingsmethoden is relatief laag
vergeleken met onderzoeken waarbij wordt gerechercheerd in het
heden en het van belang is de activiteiten van verdachten te
blijven volgen. De inzet van bijzondere opsporingsmethoden beperkt
zich over het algemeen tot de inzet van verschillende
observatiemethoden. De FIOD beschikt voor fysieke observatieacties
over een eigen OT. De FIOD maakt onderscheid tussen tipgevers en
informanten. Tipgevers zijn personen die uit eigen beweging, en in
beginsel eenmalig, informatie aanleveren over een vermoedelijk
strafbaar feit. Informanten leveren daarentegen op structurele
basis informatie aan en worden zodoende «gerund». De
FIOD stelt zich bij de informatieverwerving lijdelijk op en runt
niet zelfstandig informanten. Potentiële informanten worden
overgedragen aan de RCID. Incidenteel is de centrale vestiging van
de FIOD, die onderzoek doet naar zware georganiseerde
criminaliteit, bij het runnen van een informant door de RCID
betrokken. De FIOD maakt met enige regelmaat gebruik van
gecontroleerde afleveringen.