HOOFDSTUK 2 NORMERING EN INZET OPSPORINGSMETHODEN
2.1 Normering algemeen
De crisis in de opsporing bestond volgens de parlementaire
enquêtecommissie opsporingsmethoden, naast een
organisatiecrisis en een gezagscrisis crisis, uit een
normeringscrisis. Het was duidelijk dat er de afgelopen 10 jaar een
wildgroei in opsporingsmethoden had plaatsgevonden. Voor het
merendeel van die opsporingsmethoden was geen (expliciete)
wettelijke regeling opgesteld. Meer in het algemeen concludeerde de
parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden dat een
adequate normstelling voor het optreden van politie en justitie
tegen georganiseerde criminaliteit ontbrak. De wetgever had
nagelaten deze juridische leemte te dichten. Het werd in de
praktijk aan de rechterlijke macht overgelaten specifieke methoden
op toelaatbaarheid te toetsen. De jurisprudentie bepaalde voor een
groot gedeelte de normen van de opsporing, waardoor voor wat
betreft de opsporing in toenemende mate sprake was van een
«rechtersstaat». Normering vooraf – een fundamentele
eis in de rechtsstaat – is te lang achterwege gebleven, oordeelde
de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden
(Eindrapport parlementaire enquêtecommissie
opsporingsmethoden Kamerstuk 24 072, nrs. 10-11, 1995-1996.)
Dit hoofdstuk gaat in op de bevindingen van het
evaluatie-onderzoek naar de normeringscrisis. De commissie stelt
daarbij de beantwoording van de volgende vragen centraal: a. Is
voor de praktijk van de opsporing nu voldoende duidelijk welke
normen (gaan) gelden voor de opsporing? b. Is de feitelijke inzet
van opsporingsmethoden in de praktijk in overeenstemming met de
normen? c. In hoeverre en op welke wijze hebben interne richtlijnen
van politie, bijzondere opsporingsdiensten en het OM (inclusief de
Centrale toetsingscommissie) bijgedragen aan de normering van
opsporingsmethoden? d. Is er sprake van consistentie in wetgeving,
jurisprudentie en richtlijnen ten aanzien van het gebruik van
opsporingsmethoden? e. Vindt voldoende vastlegging van de
activiteiten van opsporingsambtenaren plaats? f. Bestaat er
noodzaak tot nadere normering van activiteiten van politie en OM
met betrekking tot opsporing, ordehandhaving of hulpverlening?
De commissie concentreert zich daarbij op de vraag hoe de
normering in het interregnum, de periode tussen het rapport van de
parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden en de
inwerkingtreding van nieuwe formele wetgeving in de toekomst, vorm
heeft gekregen. Het interregnum beslaat de tijdsperiode eind juni
1996 – het moment waarop de Tweede Kamer de 129 beslispunten heeft
aangenomen – tot 1 februari 2000 – het moment dat inwerkingtreding
van het wetsvoorstel Bijzondere opsporingsbevoegdheden (verder te
noemen wetsvoorstel BOB) wordt beoogd.
2. 1.1 Normering in het interregnum
Beslispunten van de Tweede Kamer
Wanneer opsporingsmethoden een inbreuk maken op de rechten en
vrijheden van burgers, is legitimatie van dat overheidsoptreden bij
wet noodzakelijk. De Tweede Kamer nam de aanbeveling over dat
opsporingsbevoegdheden in een democratische rechtsstaat een
expliciete wettelijke basis nodig hebben. Daarmee gaf de Kamer het
formele startsein voor een grootscheeps wetgevingsproject ter
wijziging van het Wetboek van strafvordering. De parlementaire
enquêtecommissie opsporingsmethoden gaf een voorzet door de
toelaatbaarheid van de verschillende bijzondere opsporingsmethoden
te relateren aan fasen in het (opsporings-)onderzoek en de mate van
verdenking en ernst van de strafbare feiten. Hoe zwaarder de
inbreuk van de opsporingsmethode op de persoonlijke levenssfeer van
burgers, hoe hoger de autoriteit die daarvoor toestemming moet
geven. Per opsporingsmethode werd aangegeven wat daaronder moet
worden verstaan en welke voorwaarden voor inzet dienen te gelden.
Het gefaseerde kader van de parlementaire enquêtecommissie
opsporingsmethoden bevat aanwijzingen voor een wettelijke regeling
van de volgende bijzondere opsporingsmethoden en fasen van
onderzoek:
-verkennend onderzoek
-pro-actieve fase van opsporing;
-aftappen telecommunicatie;
-direct afluisteren;
-observeren en volgen;
-plaatsbepalingsapparatuur;
-inkijkoperaties;
-inzet van informanten;
-deals met criminelen;
-getuigenbescherming;
-kroongetuigen;
-infiltratie;
-gecontroleerd afleveren en doorlating.
De methoden dienden vooraf te worden getoetst aan objectieve
criteria waaronder proportionaliteit, subsidiariteit,
controleerbaarheid van politie en justitie, het nagestreefde doel
en het effect van de methode alsmede de risico’s van het gebruik
van de methode. Ook deed de parlementaire enquêtecommissie
opsporingsmethoden voorstellen voor de wijze waarop met verzamelde
politie informatie zou moeten worden omgegaan (waaronder ook
misdaadanalyse en bestuurlijke rechtshandhaving). Naast regels voor
het vastleggen van het gebruik van bijzondere opsporingsmethoden
ging de parlementaire enquêtecommissie ervan uit dat alle
methoden in het openbaar ter terechtzitting (kunnen) worden
verantwoord.
Tussenperiode: wetsvoorstel in de maak
Het ministerie van Justitie heeft zich er vervolgens op
toegelegd om een wetsvoorstel BOB te concipiëren. Maar ook in
het interregnum bestond in de praktijk behoefte aan een heldere
lijn. Deze tussenperiode kenmerkt zich door het tijdelijke karakter
van de normering in afwachting van de definitieve wetgeving met
betrekking tot de bijzondere opsporingsbevoegdheden. Uit het
onderzoek van de commissie blijkt dat de kenbronnen met betrekking
tot de inzet van bijzondere opsporingsmethoden in dit interregnum
zijn:
-de interne regels en richtlijnen binnen openbaar minister en
politie, in het bijzonder de zogenoemde Voorlopige
uitgangspunten;
-de jurisprudentie;
-de toekomstige wetgeving (in de verschillende versies gedurende
het interregnum).
De interne regels en richtlijnen worden op hoofdlijnen besproken
(in paragraaf 2.1.2.). Aansluitend wordt de toekomstige wetgeving
zoals die thans aanhangig is in de Eerste Kamer uiteengezet (in
paragraaf 2.1.3) en worden de hoofdbevindingen naar aanleiding van
het jurisprudentieonderzoek beschreven (in paragraaf 2.1.4). Ook
andere conceptwetgevingsprodukten uit de tussenperiode worden op
die plaats in vogelvlucht belicht, te weten de wijziging van de Wet
politieregisters ter regeling van de bijzondere politieregisters
(de huidige CID- en «grijzeveld»-registers), het
wetsvoorstel Toezeggingen aan getuigen in strafzaken en het
wetsvoorstel ter Bevordering van integere besluitvorming openbaar
bestuur (BIBOB). In de daarop volgende paragrafen wordt per
bijzondere opsporingsmethode afzonderlijk aandacht besteed aan de
regelgeving in het interregnum en worden de ervaringen in de
praktijk met de inzet van de afzonderlijke methoden uiteengezet. Op
eenzelfde wijze wordt de omgang met informatie besproken. In
bijlage 6 is een overzicht van huidig en toekomstig recht
opgenomen, waarin per methode het kabinetsstandpunt, specifieke
bestaande wetgeving (indien aanwezig), relevante richtlijnen en
jurisprudentie en de toekomstig wetgeving zijn weergegeven. Het
hoofdstuk sluit af met een toelichting op de kennis van normering
in de praktijk en de opleiding van opsporingsambtenaren en leden
van het openbaar ministerie (paragraaf 2.6).
2.1.2 Interne regels en richtlijnen
Voorlopige uitgangspunten
In het debat op 6 en 7 november 1996 gaf de Kamer aan dat
politie, openbaar ministerie en bijzondere opsporingsdiensten geen
afwachtende houding mogen aannemen ten aanzien van wat te zijner
tijd, naar aanleiding van de aanbevelingen van de parlementaire
enquêtecommissie opsporingsmethoden, aan normering in
wetgeving en richtlijnen zal worden vastgelegd. Om die reden zijn
de «Voorlopige uitgangspunten van het College van
procureurs-generaal met betrekking tot de inzet van (bijzondere)
opsporingsmethoden en -middelen» (Voorlopige uitgangspunten,
24 januari 1997, kenmerk PG0197.143) (verder te noemen de
Voorlopige uitgangspunten) opgesteld en per brief van 24 januari
1997 onder alle (fungerend) hoofdofficieren van justitie verspreid.
De toenmalige voorzitter van het College van procureurs-generaal
stelde voor wat betreft de status van het stuk dat, ook al dragen
de uitgangspunten een voorlopige karakter, dat niet wil zeggen dat
daarmee op vrijblijvende wijze kon worden omgegaan. Uitdrukkelijk
werden de hoofdofficieren verzocht erop toe te zien, dat
daadwerkelijk conform deze uitgangspunten wordt gewerkt.
Uiteindelijk zou een en ander als richtlijn van het College een
meer definitieve vorm krijgen, aldus de aanbiedingsbrief.
Ingevolge de Voorlopige uitgangspunten gelden vier algemene
voorwaarden voor de inzet van opsporingsmethoden:
a.Er moet sprake zijn van «opsporen»: het
verzamelen, registreren en verwerken van gegevens en informatie
over (voorbereiding van) strafbaar handelen al dan niet in
georganiseerd verband, met het doel te komen tot een
strafrechtelijke sanctie;
b.Naast een (toekomstige) wettelijke basis dienen de beginselen
van proportionaliteit en subsidiariteit in acht te worden genomen.
Daarnaast moeten de effectiviteit en de beheersbaarheid van het
middel worden bezien, zowel vóór de inzet als
periodiek daarna (en moet dus een termijn voor inzet worden
gesteld);
c.De inzet van de verschillende methoden moet worden gerelateerd
aan een van de volgende opsporingsfasen: (1) verkennend, (2)
pro-actief en (3) klassiek opsporingsonderzoek;
d.Eik gebruik van opsporingsmethoden en -middelen dient in
beginsel te worden vastgelegd in een proces-verbaal, of soms in een
andere schriftelijke vorm zoals bijvoorbeeld een journaal
(Voorlopige uitgangspunten, 24 januari 1997, kenmerk PGO/97.143,
Hoofdstuk 1.)
Daarnaast worden vier verantwoordingscategorieën
onderscheiden:
Centrale toetsingscommissie (CTC)-toetsingszaken,
CTC-registratiezaken officier van justitie (OvJ)-toetsingszaken en
OvJ-registratiezaken. (Voorlopige uitgangspunten, 24 januari 1997,
kenmerk PGO/97.143, Hoofdstuk 1.) Meer specifiek betreft het:
CTC-toetsingszaken:
Opsporingsmethoden van deze categorie worden vooraf ter toetsing
aan de Centrale toetsingscommissie voorgelegd waarna deze over de
inzet aan het College van procureurs-generaal adviseert.,
langdurige (projectmatige) infiltratie, burgerinfiltratie,
storefront. In beginsel geldt een verbod op de inzet van de
criminele burgerinfiltrant en het doorlaten van schadelijke
stoffen; ontheffing van het verbod kan via de
CTC-toetsingsprocedure worden verleend.
CTC-registratiezaken:
Het betreft hier opsporingsmethoden die achteraf gemeld moeten
worden aan de CTC. verschillende vormen van eenmalige kortlopende
infiltratie, zoals pseudo-koop en voorkoop, gecontroleerd afleveren
en het doorlaten van overige (niet schadelijke) goederen, inzet van
bepaalde plaatsbepalingsapparatuur (kermiten argosbaken en
geotach), bewegingsmelders in een loods en kijkoperaties.
OvJ-toetsingszaken:
Opsporingsmethoden van deze categorie behoeven voorafgaande
toestemming van de ClD of zaaksofficier van justitie, die beslist
op basis van een door de politie opgemaakt rapport of ingevuld
toetsingsformulier. Het gaat om observatie door middel van
videocamera’s en het volgen (schaduwen), het gebruik van
meeluisterapparatuur (het auditief meekrijgen dan wel het geval dat
één van de gespreksdeelnemers op de hoogte is),
bepaalde plaatsbepalingsapparatuur (baken in of aan een voorwerp),
overige bewegingsmelders, scannen/printen en postvang (met
machtiging rechter-commissaris), huisvuil waarvan geen afstand is
gedaan, data-surveillance en CID-rechtshulp alsmede niet genoemde
middelen.
OvJ-registratiezaken:
In dat geval oordeelt de politie zelfstandig binnen de door het
openbaar ministerie aangegeven kaders. Achteraf wordt periodiek
melding gemaakt van de inzet van deze methoden: videocamera tijdens
verhoor met toestemming en huisvuil waarvan afstand is gedaan.
Per bijzondere opsporingsmethode geven de Voorlopige
uitgangspunten een definitie en indien noodzakelijk nadere
voorwaarden voor de inzet. Daarbij wordt sterk geleund op het
kabinetsstandpunt, de beslispunten van de Tweede Kamer en de visie
van de wetgevingsjuristen van het ministerie van Justitie.
Afstemming tussen het College van procureur-generaal en het
ministerie, dan wel de minister, vindt plaats in de
overlegvergadering (Maandelijks overleg tussen de mini t r van
Justitie en het College van procureur – generaal.)
Richtlijn overgangsregeling bijzondere
opsporingsbevoegdheden
Naast de Voorlopige uitgangspunten dient tevens de Richtlijn
overgangsregeling bijzondere opsporingsbevoegdheden van 12 maart
1998 als algemene regeling te worden genoemd. Deze richtlijn van
het College van procureurs-generaal is een interne regeling van het
openbaar ministerie, die gebaseerd is op de toen geldende versie
van het wetsvoorstel BOB. Om binnen politie aan deze
overgangsregeling bekendheid te geven is het in de tweede helft van
1997 aan het Landelijk Platform CID-officieren aangeboden. Een
aantal maanden later bleek de overgangsregeling nog onbekend te
zijn in het veld. De voorzitter van het College van procureurs
generaal heeft toen aan landelijk officier van justitie F.C.V. de
Groot gevraagd via de recherche-officieren bekendheid te geven aan
de overgangsregeling. De richtlijn is pas na de behandeling van het
wetsvoorstel BOB aangemeld voor de overlegvergadering.
De overgangsregeling ziet toe op de toepassing van bijzondere
opsporingsbevoegdheden in de periode voorafgaand aan de
inwerkingtreding van het wetsvoorstel BOB.
«De nieuwe formele vereisten die in het wetsvoorstel aan
de toepassing van bijzondere opsporingsbevoegdheden worden gesteld
bestaan voornamelijk uit het door de officier van justitie afgeven
van een schriftelijk bevel tot inzet van de bevoegdheid. Door reeds
te anticiperen op de inwerkingtreding van de wet en deze bevelen af
te geven, richt het openbaar ministerie de opsporingsonderzoeken zo
in dat reeds nu aan de nieuwe regels voldaan wordt in zaken die ook
na inwerkingtreding van de wet zullen voortduren of aan de rechter
worden voorgelegd.»
Vervolgens wordt in deze overgangsregeling per methode
aangegeven aan welke voorwaarden het OM dient te voldoen bij de
inzet van bepaalde bijzondere opsporingsmethoden. Daarbij wordt
zeer direct aansluiting gezocht bij de inhoud van het wetsvoorstel
BOB. De overgangsregeling sluit af met een aantal standaardbevelen
ten behoeve van de praktijk.
Conglomeraat van richtlijnen en regels voor de opsporing
In het verlengde van de Voorlopige uitgangspunten zijn
vervolgens richtlijnen ontwikkeld (deels in concept) die de
voorwaarden moeten regelen voor onder meer de volgende
onderwerpen:
a. procedure voor toetsings- en registratiezaken bij de Centrale
toetsingscommissie;
b. inzet van informanten en infiltranten;
c. doorlaten en gecontroleerd afleveren;
d. afspraken met criminelen;
e. getuigenbescherming;
f. verkennend onderzoek;
g. verbaliseringsplicht en schriftelijke verantwoording in
strafzaken;
h. omgang met buitenlandse rechtshulpverzoeken;
i. financiële beloning van informanten, infiltranten en
tipgevers;
j. het beschikbaar stellen van toongeld, pseudo-koop-, voorkoop- en
andere bijzondere opsporingsgelden ter ondersteuning van de
opsporing.
Het gevolg daarvan is een conglomeraat van regels en
richtlijnen, die het geldend recht voor de praktijk van de
opsporing hebben gevormd. Een gedeelte van deze regelgeving bestond
al voor het rapport van de parlementaire enquêtecommissie
opsporingsmethoden, maar is nog steeds geldend. Het gaat dan
(ondermeer) om:
– Brief van de minister van Justitie aan de Tweede Kamer
«Infiltratie als opsporingstechniek» (3 december
1985);
– Richtlijn infiltratie (20 februari 1991),
– Richtlijn schriftelijke vastlegging dwangmiddelen (13 april
1994);
– Handleiding Kijkoperaties (7 december 1994); – Instellingsbesluit
CTC (december 1994);
– CID-regeling (1995);
– Ethische aspecten van CID-werkzaamheden (Recherche Advies
Commissie 1995),
– Richtlijn inzake de toepassing van artikel 552 i Wetboek van
strafvordering (informatieverstrekking aan buitenlandse
opsporingsinstanties in het kader van internationale rechtshulp) (1
januari 1995),”
– Richtlijn vrijwillige medewerking banken bij onderzoek (12 juni
1996);
– Voorlopige uitgangspunten van het College van procureurs-generaal
met betrekking tot de inzet van (bijzondere) opsporingsmethoden en
-middelen (24 januari 1997);
– Richtlijn afspraken met criminelen (13 maart 1997),
– Leidraad internationale rechtshulp (10 juli 1997);
– Regeling voor de uitvoering van grensoverschrijdende observatie
(10 juli 1997);
– Richtlijn schriftelijke verantwoording in strafzaken artikel
152-153 Wetboek van strafvordering (28 januari 1997, Staatscourant
1997, nr. 68, p. 8);
– Concept-procedure toetsings- en registratiezaken CTC (versie 3
maart 1998);
– Concept-richtlijn informanten – infiltranten (versie 3 maart
1998),
– Concept-richtlijn «niet-ingrijpen» (later genoemd:
Concept-richtlijn doorlaten en gecontroleerd afleveren) (versie 3
maart 1998),
– Richtlijn overgangsregeling bijzondere opsporingsbevoegdheden (12
maart 1998);
– Regeling bijzondere opsporingsgelden (19 mei 1998);
– Instructie getuigenbescherming (9 april 1998),
– Richtlijn financieel beheer infiltratie (9 juli 1998),
– Instructie verkennend onderzoek (1 december 1998);
– Instructie voor de officier van justitie belast met de
gezagsuitoefening over het informatiewerk (voorheen Gedragscode
CID-OvJ genoemd) (2 februari 1999);
Per brief van 3 maart 1999 brengt het ministerie van Justitie
het College van procureur-generaal formeel op de hoogte van de
uitkomsten van de behandeling van het wetsvoorstel BOB in de Tweede
Kamer in november 1998, in het bijzonder het (absolute) verbod om
met criminele burgerinfiltranten te werken en het bij amendement
ingevoegde verbod op doorlaten (Briefkenmerk 747804/599/EB)
Recent (1 februari 1999) is een aantal concept
uitvoeringsregelingen die uitvoering geven aan enkele bepalingen
van het wetsvoorstel BOB ter advisering aan de betrokken
organisaties voorgelegd:
– Besluit technische hulpmiddelen;
– Samenwerkingsbesluit infiltratie,
– Besluit bewaren en vernietigen processen-verbaal,
– Concept-regeling infiltratieteams”
– Concept-regeling opnemen vertrouwelijke communicatie politie
(versie van 1 februari 1999).
Op deze plaats wordt volstaan met de opmerking dat het er
formeel dan wel niet toe doet of een regeling de naam richtlijn,
handleiding, instructie draagt of dat deze in de vorm van een brief
van de minister of van het College aan de parketten is vervat. De
commissie heeft geconstateerd dat deze regels en richtlijnen
slechts met de nodige moeite bij elkaar kunnen worden gebracht.
Weinigen binnen de politie en het openbaar ministerie zijn op de
hoogte van het bestaan van alle richtlijnen. De onduidelijkheid van
de status van regels en richtlijnen werkt verwarrend. Dit geldt des
te meer daar waar richtlijnen nog gelden die vóór de
parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden tot stand
zijn gekomen, terwijl over dezelfde of aanpalende onderwerpen
nieuwe richtlijnen tot stand zijn gebracht. De (concept-)
richtlijnen spreken elkaar bovendien hier en daar tegen.
Werkgroep bijzondere opsporingsbevoegdheden
Onder de nieuwe directie Opsporingsbeleid van het ministerie van
Justitie is het project ter implementatie van de Wet bijzondere
opsporingsbevoegdheden ondergebracht. In april 1999 bracht de
Werkgroep bijzondere opsporingsbevoegdheden (werkgroep Van der
Beek) in opdracht van genoemde directie de consequenties van het
wetsvoorstel BOB voor de opsporingspraktijk in kaart. Deze
inventarisatie van knelpunten had wellicht al in een eerder stadium
aan de hand van de ervaringen met de concept-richtlijnen en de
consultatie van het veld over het wetsvoorstel kunnen plaatsvinden.
Het rapport van de werkgroep (april 1999) beoogt voor de overgang
van oud naar nieuw (van het huidige regime naar de inwerkingtreding
van de wet BOB) toelichting en uitleg te geven over de bevoegdheden
tot observatie, infiltratie, pseudokoop of -dienstverlening en
stelselmatige inwinning van informatie. Daartoe zijn niet alleen
bepaalde passages uit de Memorie van Toelichting bij het
wetsvoorstel verduidelijkt weergegeven en aangevuld met
praktijkvoorbeelden, ook is gezocht naar onderscheidende criteria
tussen de verschillende bijzondere opsporingsbevoegdheden. De
resultaten van deze analyse zijn zoveel mogelijk in de bespreking
van de verschillende methoden meegenomen.
De voorzitter: ( .. ) Toch even terug in de tijd. De Kamer heeft
destijds geformuleerd dat wij niet vonden, dat de bestrijding van
de criminaliteit mocht stagneren in deze in juridische zin
ingewikkelde periode. Je hebt wel politieke uitgangspunten
geformuleerd maar de wetgeving is nog bij het oude en de
jurisprudentie ligt er ook al lang. U hebt de Voorlopige
uitgangspunten snel geformuleerd. Vervolgens bleek dat niet
voldoende: er was veel onduidelijkheid. Dat moge blijken uit het
feit dat er zo’n bundel is die ook door anderen – niet alleen door
mevrouw Van Zeben, want we hebben het vaker gehoord -wordt
gebruikt. Vond u het niet tot een taak van het College behoren om
meer duidelijkheid te scheppen over datgene wat in die Voorlopige
uitgangspunten kennelijk nog niet duidelijk genoeg was voor de
praktijk? Dat zegt overigens niets over de kwaliteit van die
Voorlopige uitgangspunten zelf, dat hoeft het althans niet, maar
men wist er kennelijk nog niet genoeg raad mee.
De heer Ficq (waarnemend voorzitter van het College van
procureurs-generaal): Ik denk dat er onderdelen waren waar nog
niemand raad mee wist en die ook in het parlement nog niet uit
gediscussieerd waren, zoals het onderscheid informant/infiltrant
waar veel problemen in zaten, alsook het punt van het doorlaten.
Watje kunt doen, doordat deze zaken wel ter toetsing – in ieder
geval het punt informant/infiltrant – kwamen van de CTC, is aan de
hand van concrete casus kijken of je een bepaalde ruimte kunt
creëren. Die vorm van denken heeft ook zijn neerslag gevonden
in de concept-richtlijnen waar u zojuist met de heer De Groot over
sprak. Die zijn vervolgens in discussie geweest onder andere met de
minister. Toen werd aangegeven, ook in die discussies: daar ligt
een stuk beslag op van de politieke discussie die er nog over
gevoerd moet gaan worden.
De voorzitter: Dan komen we eigenlijk op het omgekeerde punt. U
geeft aan waarom dat niet kon: er lag nog een stuk beslag op van de
politieke discussie. Er was een conceptrichtlijn
«doorlaten», en waarom bleef dat een concept? Dat was
omdat eigenlijk tussen het college aan de ene kant en de minister
en het departement aan de andere kant geen overeenstemming bereikt
kon worden over het inhoudelijke…
De heer Ficq: Het werd gewoon niet verstandig geacht om daarop door
te gaan, omdat daar nog een discussie in het parlement..
De voorzitter: Een jaar lang is deze een keer of zes, telkens
wederkerend, aan de orde geweest. Men werd het er ten principale
niet over eens. Ondertussen stond die conceptrichtlijn wel in de
bundel van de heer De Groot. Hebt u toen niet een moment gedacht.
is het dan niet een beetje gek dat daar wel mee gewerkt wordt?
Immers, er was uitdrukkelijk geen politiek consent op.
De heer Ficq: Ik denk dat we even uit elkaar moeten houden een
aantal voorlopige stukken, zoals die, ook in relatie met hetgeen
van de heer De Groot afkomstig was, het land ingegaan zijn. Als u
praat over de richtlijn infiltrant/informant en de richtlijn met
betrekking het doorlaten, dan waren dat zaken die in principe,
zeker als het ging om infiltrant/informant, ter toetsing kwamen bij
de CTC. Daar konden dus geen ongelukken mee gebeuren. Doorlaten was
ook een staande praktijk. Doorlaten betekende in principe dat dit
alleen kon, als het ging om zaken als illegale cd’s enz., om de
daders te achterhalen. Niet als het ging om bijvoorbeeld het
doorlaten van partijen drugs van enige omvang, waar ik het zojuist
over had, één tot vijf kilo, daar het ging het in
principe om «tip de zaak weg», zoals het heette. Een
ander voorbeeld betreft het volgende, ik refereer aan een stuk
waarvan ik weet dat u het ook gezien hebt. Dat waren een aantal
conceptaanbevelingen die je wellicht op dit moment zou kunnen
toepassen. Die zijn, inderdaad met mijn consent als
portefeuillehouder, via dat platform van CID-officieren aan het
land aangereikt, in de zin van: doe het voorlopig maar zo, in het
kader van de overgangsregeling, dan zit je in ieder geval aan de
veilige kant. Waar er formeel geen duidelijkheid is, zullen
professionals in hun dagelijkse praktijk hun eigen weg gedeeltelijk
moeten vinden, maar dan wel toetsend met elkaar, ook in relatie tot
het College (Verslag Rondetafelgesprek, 25 mei 1999.)
De verschillende richtlijnen en regels worden nader besproken in
de paragrafen over de specifieke onderwerpen. De Richtlijn
schriftelijke verantwoording strafzaken (28 januari 1997) is
vanwege het algemene karakter van deze richtlijn hieronder op
hoofdlijnen weergegeven.
Richtlijn schriftelijke verantwoording strafzaken (28 januari
1997)
In deze richtlijn wordt nader bepaald hoe politie en OM het
gebruik van bijzondere opsporingsmethoden moeten verantwoorden
(artikel 152 van het Wetboek van strafvordering). Als uitgangspunt
wordt vermeld dat alle in het kader van het totale
opsporingsonderzoek verrichte opsporingshandelingen en
-activiteiten schriftelijk bij proces-verbaal worden vastgelegd.
Dit mag slechts achterwege blijven als naar het oordeel van de
officier van justitie de onderzoeksverrichting of «bevinding
iedere relevantie mist. De resultaten van het opsporingsonderzoek
die van belang kunnen worden geacht voor het bewijs dienen
integraal bij proces-verbaal te worden verantwoord en als
processtukken bij het strafdossier worden gevoegd. Datzelfde geldt
ook voor alle in het onderzoek toegepaste opsporingsmethoden en
-middelen. De strafrechter moet in staat zijn tot een totale
beoordeling van het gebruik van de opsporingsmethoden. Ook als de
opsporingsmethoden zonder resultaat zijn gebleven dienen zij
schriftelijk bij proces-verbaal te worden verantwoord.
Gedetailleerde informatie over hoe de informatie is verzameld kan
achterwege blijven. De richtlijn vermeldt verder gedetailleerd op
welke wijze welke informatie in het proces-verbaal moet worden
opgenomen.
2.1.3 Toekomstige wetgeving
In de periode na de verschijning van het rapport van de
parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden zijn
verschillende wetsvoorstellen ontwikkeld en in het parlement
behandeld. Daarbij heeft in de publieke en politieke discussie
vooral het wetsvoorstel BOB veel aandacht gekregen. Dit
wetsvoorstel is inmiddels door de Tweede Kamer en de Eerste Kamer
aangenomen. Het voert te ver om in het kader van dit
evaluatie-onderzoek een omvattende beschrijving van de inhoud en
totstandkoming van deze wetten te geven. De commissie volstaat hier
met een kort overzicht van de relevante wetgeving die tot stand is
gekomen of in het parlement is behandeld in de periode na het
verschijnen van het rapport van de parlementaire
enquêtecommissie opsporingsmethoden.
– Wetsvoorstel ter wijziging van het Wetboek van strafvordering
in verband met de regeling van enige bijzondere bevoegdheden tot
opsporing (wetsvoorstel BOB; Eerste Kamer 25 403, nr. 118,
1998-1999).
Het wetsvoorstel BOB vormt de primaire normerende uitkomst van
het rapport van de parlementaire enquêtecommissie
opsporingsmethoden. In dit wetsvoorstel worden de meeste bijzondere
opsporingsmethoden nader geregeld: observatie, infiltratie,
pseudo-koop of -dienstverlening, opnemen van een besloten plaats,
opnemen van vertrouwelijke communicatie met een technisch
hulpmiddel, telefoontap, vorderen van verkeersgegevens, verkennend
onderzoek, informant, burgerinfiltrant en de burger pseudo-koop of
-dienstverlening. Tevens wordt voorgesteld voor de toepassing van
deze opsporingsbevoegdheden, naast de verdenking van een strafbaar
feit, als nieuwe grondslag op te nemen het redelijk vermoeden dat
in georganiseerd verband ernstige misdrijven worden beraamd of
gepleegd.
– Wetsvoorstel ter wijziging van de Wet politieregisters ter
regeling van enkele bijzondere politieregisters (WpoIR; 2 Eerste
Kamer 25 398, nr. 63, 1998-1999)
Dit voorstel treft een wettelijke regeling voor enkele
bijzondere politieregisters die door de criminele
inlichtingendienst van de politie worden bijgehouden. Bestaande
registers zoals het CID-register en het
«grijze-veld»-register krijgen naast een formele basis
een andere naam: respectievelijk het register zware criminaliteit
en het voorlopige register. Het voorstel bevat met het oog op de
bescherming van de persoonlijke levenssfeer nadere voorwaarden voor
de opslag en het gebruik van persoonsgegevens.
– Wetsvoorstel wijziging van het Wetboek van strafrecht en het
Wetboek van strafvordering met betrekking tot verklaringen van
getuigen die in ruil voor een toezegging van het openbaar
ministerie zijn afgelegd (Wet toezeggingen aan getuigen in
strafzaken; 1 Kamerstuk 26 294, nrs. 1-2, 1998-1999).
Dit voorstel bevat een beschrijving van een wettelijke regeling,
volgens welke een afspraak kan worden gemaakt tussen de officier
van justitie en een verdachte van een strafbaar feit met het oog op
het verkrijgen van een getuigenverklaring in een strafzaak tegen
een andere verdachte,’ het voornemen tot het maken van de afspraak
wordt voorafgaand aan de totstandkoming van de afspraak door de
rechter-commissaris getoetst.
– Wetsvoorstel op de Inlichtingen- en veiligheidsdiensten
(Kamerstuk 25 877, nrs. 1-2, 1997-1998);
In dit wetsvoorstel ~ dat zijdelings raakt aan het rapport van
de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden ~ worden
nadere regels gesteld met betrekking tot de organisatie en
werkwijze van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Expliciet
worden in dit wetsvoorstel voorstellen gedaan omtrent welke
middelen inlichtingen- en veiligheidsdiensten onder welke
voorwaarden en omstandigheden mogen inzetten.
– Wetsvoorstel bevordering integere besluitvorming openbaar
bestuur (BIBOB; Concept wetsvoorstel BIBOB, juli 1997);
Dit wetsvoorstel voorziet in een nieuw instrumentarium dat is
gericht op het waarborgen van de integriteit van het openbaar
bestuur en de voorkoming van onbedoelde facilitering door de
overheid van criminele activiteiten. Er wordt een Bureau
bevordering integere besluitvorming (Bureau BIBOB) in het leven
geroepen, dat bestuursorganen en aanbestedende overheidsdiensten
desgevraagd adviseert over de mate van risico dat een subsidie,
vergunning of uitvoering van een overheidsopdracht mede zal worden
gebruikt ten behoeve van criminele activiteiten.
– Reorganisatie openbaar ministerie en wijziging Wet op de
rechterlijke organisatie (Kamerstuk 24 034 en 25 392);
De reorganisatie OM en de daaruit voortvloeiende wijziging van
de Wet op de rechterlijke organisatie heeft zijdelings een relatie
met de rapportage van de parlementaire enquêtecommissie
opsporingsmethoden. In verschillende voortgangsrapportages van de
minister van Justitie omtrent de reorganisatie van het OM wordt
gerefereerd aan de veranderingen naar aanleiding van de
parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden. In het
wetsvoorstel wordt de nieuwe structuur en organisatie van het OM
nader omschreven.
– Wetsvoorstel Herziening van het gerechtelijk vooronderzoek
(Eerste Kamer 23 251, nr. 199, 1998-1999);
Dit wetsvoorstel was al aanhangig voor de rapportage van de
parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden. Het
wetsvoorstel regelt een integrale herziening van de procedure van
het gerechtelijke vooronderzoek.
2.1.4 Jurisprudentie
De rechtspraak in het interregnum lijkt redelijk uit de voeten
te kunnen. De uitspraken van met name de Hoge Raad laten een
verdere uitbouw zien van de jurisprudentiële lijn zoals die al
voor de parlementaire enquêtecommissie opsporingsmethoden is
ingezet. In het algemeen zijn de interne regels en richtlijnen die
zijn opgesteld voor de inzet en organisatie van de bijzondere
opsporingsmethoden voor de rechterlijke macht niet
doorslaggevend.
In een uitspraak van 4 maart 1998 overweegt het Bossche Hof in
dit verband als volgt. «Daarbij overweegt het hof bovendien
dat binnen het openbaar ministerie ingevolge de Richtlijn
infiltratie, vastgesteld door de vergadering van de
procureurs-generaal, niet tot infiltratie kan worden overgegaan
zonder toestemming van de CTC. Nu aan die voorwaarde in casu is
voldaan kon krachtens interne regels binnen het OM in beginsel tot
infiltratie worden overgegaan. De achteraf nog te beantwoorden
vraag of de actie rechtens toelaatbaar is, hangt echter niet af van
die toestemming. » Met andere woorden de rechter zal de
toelaatbaarheid, de aard en de duur daarvan aan de hand van alle
rechtens van belang zijnde criteria zelfstandig toetsen, los van de
afwegingen die de landelijk officier van justitie heeft gemaakt bij
de toestemming om tot infiltratie over te gaan.
In het verlengde daarvan wordt in de rechterlijke uitspraken in
het interregnum zelden (expliciet) getoetst aan de voorwaarden die
zijn neergelegd in het wetsvoorstel BOB.
In een zaak waarin over een periode van negen maanden
observaties waren uitgevoerd op basis van verdenking van
overtreding van de Opiumwet (onder meer voor de woningen van
verdachten), komt de Hoge Raad (HR 16 maart 1999, nr 109 916) tot
het volgende oordeel: «Het Hofheeft door te oordelen dat in
het midden kan blijven of sprake is geweest van stelselmatige
observatie ( .. ) tot uitdrukking gebracht dat het zich niet
gehouden achtte tot de in het verweer voorgestane toetsing van de
observaties aan wetsvoorstel 25 403 (Bijzondere
opsporingsmethoden). Dat oordeel geeft geen blijk van een onjuiste
rechtsopvatting».
De rechterlijke macht staat thans meer toe dan op basis van
huidige richtlijnen en toekomstige wetgeving nog toelaatbaar wordt
geacht. In zijn algemeenheid kan niet worden gezegd dat voor de
rechter bepaalde opsporingsmethoden nooit toelaatbaar zijn,
bijvoorbeeld omdat de integriteit van de opsporing in het geding is
(HR 30 september 1997, nr. 105 363).
De Hoge Raad oordeelde in september 1997 in verband met het
onder regie van de CID met behulp van politie-infiltrant en een
informant – doorlaten van 250 kilo cocaïne: «om te
bepalen of sprake is van schending van beginselen van behoorlijke
procesorde is van belang of gekozen -niet in de wet voorziene
opsporingsmethoden ( .. ) de toets van proportionaliteit,
subsidiariteit en zorgvuldigheid kunnen doorstaan. » In zijn
algemeenheid kan dan ook niet worden gezegd dat bepaalde
opsporingsmethoden nooit toelaatbaar zijn (HR 30 september 1997,
nr. 105 363 ; zie daarvoor Hof Den Haag 12 juni 1996).
Aan die bevinding wordt niet afgedaan door het feit dat de Hoge
Raad in een zaak in 1998 met betrekking tot de afspraken met
criminelen de wetgever heeft opgeroepen om wetgeving tot stand te
brengen; in die zaak werd zelfs – nadien nog uitgewerkt in het
«Hakkelaararrest» (HR 30 juni 1998, NJ 1998, 799/ AA
1999) – een nadere interpretatie gegeven van wat volgens de
rechtspraak bij de afwezigheid van wetgeving al dan niet
toelaatbaar is.
Zo keurde de rechter in een aantal zaken zowel de inzet van een
criminele burgerinfiltrant als het doorlaten van schadelijke
goederen (drugs) niet op voorhand af.
Het Amsterdamse hof (Hof Amsterdam, 21 december 1998, nr.
23.1233.98, zie nieuwsbrief Strafrecht SDU, nr. 10, 29 januari
1999) oordeelde over de uitgestelde inbeslagname (doorlaten) dat
«[…] door het uitblijven van ingrijpen (naar aanleiding van
informatie over de tap en observatie over verdovende middelen,
red.) niet kan worden gezegd dat op ontoelaatbare wijze inbreuk is
gemaakt op rechten van verdachte […] Wel is denkbaar dat, met het
oog op (algemene) belangen van een integere strafrechtspleging, het
achterwege blijven van een optreden dat kan voeren tot
inbeslagneming van verdovende middelen onder omstandigheden leidt
tot nietontvankelijkheid van het OM in zijn vervolging dan wel tot
vermindering van de op te leggen straf».
In een Haagse zaak van 3 maart 1998 (Hof ‘s-Gravenhage 3 maart
1998, NJ 1998, 923) oordeelde het hof dat met de doelbewuste inzet
va een (Criminele) burgerinfiltrant op Colombiaans grondgebied
zonder daarvoor toestemming aan de Colombiaanse autoriteiten te
vragen (ook achteraf niet) er in strijd met het volkenrechtelijk
territorialiteitsbeginsel was gehandeld. De inzet van de
burgerinfiltrant was getoetst aan de toen geldende normen, maar het
hof oordeelde dat het bewijs onrechtmatig verkregen was. Dit was
reden voor vrijspraak. Het hof was van oordeel datde confrontatie
van het openbaar ministerie met een potentiële infiltrant die
goede contacten had met hoge kringen van het Cali-kartel zo
bijzonder was, dat de uitzonderingssituatie zich voordeed dat het
openbaar ministerie gebruik mocht maken van een burger-infiltrant.
Het feit dat de levering van een grote partij cocaïne was
vertraagd, rechtvaardigde het feit dat het infiltratietraject
aanzienlijk langer duurde dan in beginsel wenselijk was.
Voor de rechter is de openheid – zowel schriftelijk als
mondeling – die door politie en justitie moet worden betracht ter
terechtzitting belangrijker dan het eventueel omstreden zijn van de
methoden. Cruciaal voor de rechter is de vraag of inbreuk op
mensenrechten wordt gemaakt (in het bijzonder het «fair
trial» beginsel (artikel 6 EVRM) en het recht op privacy
(artikel 8 EVRM». Ook de vraag welke gevolgen moeten worden
verbonden aan een niet-volledige of niet-juiste verbalisering door
de politie (welke verslaglegging ook met het oog op een eerlijk
proces essentieel is (artikel 6 EVRM» en welke gevolgen
moeten worden verbonden aan schendingen van het recht op respect
voor het privé-leven (artikel 8 EVRM), stelt de rechter voor
steeds opnieuw te maken lastige afwegingen.
Maatgevend is de zaak van Charles Z: (HR 19 december 1995, NJ
1996, 249 r.o. 5.2) «Bij de bespreking van deze middelen moet
worden vooropgesteld dat, indien de rechter die over de feiten
oordeelt vaststelt dat opsporingsambtenaren in het
opsporingsonderzoek of in het onderzoek dat heeft plaatsgevonden in
de daaraan voorafgaande fase onrechtmatig hebben gehandeld, hij zal
behoren afte wegen of die onrechtmatigheid van dien aard is dat
daarop een processuele sanctie past Bij een bevestigende
beantwoording van die vraag zal als sanctie in aanmerking kunnen
komen de uitsluiting van bewijsmateriaal dat ten gevolge van dat
onrechtmatig handelen is verkregen, indien het de verdachte is
geweest die door dat handelen is getroffen in een belang dat de
overtreden norm beoogt te beschermen. Voorts kan niet worden
uitgesloten dat onrechtmatig optreden van opsporingsambtenaren
onder omstandigheden een zodanig ernstige schending van beginselen
van een behoorlijke procesorde oplevert dat zulks – ook in een
geval waarin overigens voldoende op rechtmatige wijze verkregen
bewijsmateriaal voorhanden is – tot niet-ontvankelijkverklaring van
het openbaar ministerie dient te leiden. Een zo ver gaande sanctie
kan in dat geval echter slechts volgen indien sprake is van
ernstige inbreuken op die beginselen, waardoor doelbewust of met
grove veronachtzaming van de belangen van de verdachte aan diens
recht op een eerlijke behandeling van zijn zaak is tekort gedaan.
Van geval tot geval zal dit moeten worden beoordeeld, zodat een
algemene regel daarvoor bezwaarlijk kan worden gegeven».
In het Hakkelaar-arrest blijkt de rechter ook de in artikel 359a
Wetboek van strafvordering geboden mogelijkheid tot strafverlaging
in geval van gebleken onrechtmatigheden bij het gebruik van
bijzondere opsporingsmethoden toe te kunnen passen.