10.6 Organisatie van de opsporing
10.6.1 Organisatie algemeen
A. Algemene conclusies
De commissie trekt op grond van haar onderzoek een vijftal
hoofdconclusies over de organisatie, sturing en controle van de
opsporing. Zij werkt die in het navolgende uit:
I. De kwaliteit van de opsporingsdiensten bij de politie laat
vooralsnog te wensen over voor zover het betreft de
organisatorische vormgeving, de onderlinge samenwerking en
verstandhouding, het toezicht vanuit de politieleiding en de
betrokkenheid van de verantwoordelijke gezagsdragers. II. De taken
en bevoegdheden van de bijzondere opsporingsdiensten en hun
samenwerking met de politie bij de bestrijding van de zware en
georganiseerde criminaliteit vergen heroverweging en een nadere
wettelijke normering.
III. Het openbaar ministerie is in de onderzochte periode niet
in staat gebleken effectief en als eenheid zijn gezag over de
opsporing van georganiseerde criminaliteit te laten gelden. Het
heeft daartoe onvoldoende initiatieven genomen en daartoe evenmin
de volledige medewerking van de politie gekregen. IV. Het
ministerie van Justitie en, in verband met de
beheersverantwoordelijkheid, het ministerie van Binnenlandse Zaken
hebben zich in de afgelopen jaren onvoldoende rekenschap gegeven
van de belangen die zijn gemoeid met een rechtsstatelijk
verantwoorde en gecontroleerde opsporing. V. De Kamer heeft haar
controlerende en medewetgevende taak met betrekking tot een
rechtsstatelijk verantwoorde en gecontroleerde opsporing
onvoldoende uitgeoefend.
B. Normering organisatie
De commissie is tijdens haar onderzoek tot de conclusie gekomen
dat de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de vele
organisaties anders afgebakend moeten worden. Er zijn zo veel
organisaties op het terrein van de opsporing actief dat zij elkaar
met enige regelmaat overlappen en met elkaar wedijveren. Dat leidt
tot een ineffectieve en inefficinte opsporing. Een duidelijke
afbakening van bevoegdheden en verantwoordelijkheden kan bijdragen
aan een betere opsporing.
C. Vertrouwelijk en openbaar
Een groot deel van de problematiek komt voort uit de wens van
politie en justitie om een deel van de opsporing vertrouwelijk te
houden. Het was voor niemand goed dat anderen wisten wat daar
precies gebeurde. De opsporing zou in gevaar komen als iedereen op
de hoogte was van de precieze werkwijzen van deze diensten. De
identiteit van informanten moest te allen tijde beschermd worden.
Als het ging om methoden die openbaar te verantwoorden waren, kon
de tactische recherche dat gewoon doen. Als het ging om methoden
die buiten het zicht van de rechter gehouden moesten worden, diende
de CID die uit te voeren. De commissie is van oordeel dat juist
deze neiging tot vertrouwelijkheid en geheimzinnigheid schade heeft
toegebracht aan de opsporing. Verschillende opsporingsonderzoeken
mislukten doordat rechters oordeelden dat informatie onrechtmatig
was verzameld of doordat rechters meenden onvoldoende ingelicht te
zijn. De commissie is van oordeel dat alle relevante informatie
toetsbaar moet zijn.
D. Specialisme en integratie
De opsporing van strafbare feiten, zeker op het terrein van de
georganiseerde criminaliteit, is het werk van specialisten.
Verschillende afzonderlijke eenheden zijn bezig met onderdelen van
de opsporing. Hoewel tot voordeel strekt dat steeds meer kennis en
vaardigheid beschikbaar komen op een specifiek onderdeel van de
opsporing, is het nadelig dat steeds minder overzicht bestaat over
de beschikbare informatie en dat de sturing en controle steeds
moeizamer zullen zijn. De cordinatiekosten bij al deze specialismen
lopen hoog op. In sommige gevallen was geen sprake meer van
effectieve samenwerking maar van tegenwerking. De commissie is van
oordeel dat gestreefd moet worden naar integratie van de
verschillende specialismen in n recherche. De commissie is van
oordeel dat de verschillende taken bij de verzameling en bewerking
van informatie ten behoeve van de opsporing van strafbare feiten
meer gebundeld kunnen worden. Daarbij mag naar het oordeel van de
commissie geen sprake zijn van afgescheiden delen van organisaties.
De commissie meent dat integratie van de verschillende
specialistische onderdelen binnen de opsporing nodig is. Op die
manier kunnen de effectiviteit en efficintie van de opsporing
worden vergroot.
E. Sturing en controle
De commissie constateert dat de sturing van en controle op
opsporingsorganisaties en inlichtingendiensten door het OM
tekortschieten. Hoewel moet worden gedifferentieerd naar de
afzonderlijke organisaties, is naar het oordeel van de commissie
het OM te afstandelijk. Het OM geeft te weinig sturing en
controleert te weinig de opsparings activiteiten en de daarbij
gebruikte methoden. Dit gebrek aan sturing en controle is deels te
wijten aan het OM, aangezien de leden ervan onvoldoende hebben
gevraagd en hebben willen weten. Deels is het gebrek aan sturing en
controle te wijten aan de politie en de andere
opsporingsorganisaties aangezien zij onder het mom van
vertrouwelijkheid en het beschermen van de identiteit van
informanten geen sturing en controle toelieten.
De commissie is van oordeel dat de beschreven organisaties recht
hebben op een meer intensieve sturing en controle door het gezag.
De commissie is tevens van oordeel dat de samenleving recht heeft
op een dergelijke intensieve controle en sturing door het gezag.
Het gezag over de opsporing moet niet bevreesd zijn, zijn
bevoegdheden daadwerkelijk uit te oefenen. Het gezag moet durven
gezag te zijn. De commissie is van oordeel dat het OM het gezag
over de opsporing moet blijven behouden. In het Nederlandse stelsel
van strafvordering is het niet mogelijk en niet wenselijk een
andere organisatie aan te wijzen die deze taak op zich moet nemen.
Het OM beschikt in potentie over de middelen en kennis om deze taak
te kunnen uitvoeren. Dat neemt niet weg dat de commissie van
oordeel is dat, ook hiertoe, binnen het OM veel moet
veranderen.
10.6.2 Criminele inlichtingendiensten
A. Rol CID
Het werk van de criminele inlichtingendiensten bestaat uit het
systematisch en gericht inwinnen van gegevens over ernstige
criminaliteit. De CID-en richten zich op inlichtingenwerk; de
bewijsvoering is een zaak voor de tactische recherche. Het is niet
de bedoeling dat dit werk op de zitting aan de orde komt. De CID
heeft een belangrijke rol bij de beslissing welke zaken worden
aangepakt en hoe de tactische recherche gestuurd wordt. Belangrijke
aspecten van het CID-werk zijn niet terug te vinden in de
CID-regeling 1995. De termen CID-matig en CID-status staan voor
geheim opereren en de mogelijkheid om kennis te nemen van
informatie van de CID-en of een CID in eigen beheer te hebben. Deze
termen zijn uiterst verwarrend.
B. Wettelijke basis
De CID heeft geen specifieke wettelijke basis. De commissie wil
de CID geen aparte status binnen de politieorganisatie geven. De
specifieke taken en bevoegdheden van de CID moeten wel expliciet
wettelijk genormeerd worden.
C. Variatie CID
Er bestaan grote verschillen tussen de verschillende CID-en wat
betreft het gebruik van methoden, de beoordeling van inlichtingen
en de sturing van informanten. De diversiteit van organisatievormen
van de CID-en is naar het oordeel van de commissie te groot. De
bevoegdheden van CID-chefs en -rechercheurs zijn onduidelijk; per
korps zijn de richtlijnen voor het runnen van informanten
verschillend.
D. Gegevensverwerking
Gegevens worden op allerlei manieren vastgelegd. In sommige
gevallen ontbreekt vastlegging van gegevens. De
informantenregisters zijn onderling zeer verschillend. Gebruikte
methoden worden niet weergegeven in de verslaglegging.
Het opnemen van personen in de CID registers als CID-subject
geschiedt niet volgens duidelijke regels en is slechts afhankelijk
van de individuele CID-rechercheur. Indien een grijze-veld-subject
binnen zes maanden nogmaals onderwerp van criminele informatie is,
wordt hij bijna automatisch als CID-subject ingeschreven.
CID-informatie blijkt in de praktijk vaak een ongeregelde ratjetoe
aan informatie. Er vindt, goede uitzonderingen daargelaten, te
weinig analyse plaats van verkregen informatie. Het aantal van
70.000 ingeschreven CID-subjecten en grijze-veld-subjecten doet
vermoeden dat veel personen ten onrechte staan ingeschreven. Als
contacten komen natuurlijk ook niet-CID-subjecten voor, die even
lang als het CID-subject in de registers blijven.
E. Kennis CID
De aandacht van de CID geldt in overwegende mate het klassieke
criminele milieu met de nadruk op Nederlandse netwerken. De
expertise voor milieu- en financile criminaliteit ontbreekt vaak.
De informatie gaat van tips van wijkagenten over graffiti-spuiters
tot informatie over grote criminelen. De huidige open verzameling
van informatie voorziet te weinig in de behoefte van de tactische
recherche en leidt er toe dat de CID-en vaak beschikken over
informatie die niet van belang is voor een goede
prioriteitenstelling en voor onderzoeken.
F. CID onderdeel recherche
De CID moet een gentegreerd onderdeel zijn van de recherche. De
recherchechef in de korpsen moet volledig op de hoogte te zijn van
de organisatie en het functioneren van de CID. De scheiding tussen
tactische recherche en CID levert meer nadelen dan voordelen op.
Veelal is er sprake van spanning tussen CID en tactische recherche,
waardoor de informatie-uitwisseling en onderzoeken in gevaar komen.
De commissie is tegenstander van embargo-teams en van het
veelvuldig opslaan van de zogenoemde supergeheime
00-informatie.
G. Samenwerking CID-en
De samenwerking en informatie-uitwisseling tussen de CID-en laat
te wensen over. De NCID en de ARI’s spelen tot nog toe slechts een
bescheiden rol in het bewerkstelligen van cordinatie tussen de
CID-en.
H. Sturing en controle
De commissie acht de sturing van en de controle op de CID-en
volstrekt onvoldoende. Van enige sturing en controle door
korpschef, OM en korpsbeheerder is de commissie weinig gebleken.
Dit heeft de commissie kunnen constateren in Haarlem, Rotterdam,
Gooi en Vechtstreek, Utrecht, Twente en Dordrecht. In de regio
Brabant-Zuid-Oost was sprake van een compleet versnipperde CID.
In de CID-Kennemerland heeft CID-chef Langendoen zijn taak op
volstrekt onverantwoorde wijze uitgeoefend. Hoofdofficier De
Beaufort heeft zijn gezag, zeker na de IRT-affaire, onvoldoende
uitgeoefend. CID-officier Kuitert heeft zich onvoldoende op de
hoogte gesteld van de activiteiten van de CID-Kennemerland.
Korpschef Straver, plaatsvervangend korpschef Van den Berg en
recherchechef Menckhorst hebben in ieder geval na de opheffing van
het IRT achterwege gelaten zich daadwerkelijk te vergewissen van de
activiteiten van CID-chef Langendoen. Zij hebben onvoldoende
leiding gegeven. Korpsbeheerder Schmitz is als korpsbeheerder
betrokken geweest bij het verstrekken van valse identiteiten ten
behoeve van medewerkers van de CID-Kennemerland. Zij had naar het
oordeel van de commissie navraag moeten doen naar het gebruik
ervan. De CID-Gooi en Vechtstreek is in een onmogelijke positie
gekomen door het gebrek aan vertrouwen tussen OM en CID, mede
blijkend uit het opnemen door CID-chef Van der Putten van
telefoongesprekken met leden van het openbaar ministerie.
Het OM in Dordrecht en Almelo, in verband met het Export-team,
heeft te weinig leiding gegeven aan de CID-en. Ook de leiding van
de CID-en in Dordrecht en Enschede is tekort geschoten. De
korpsleiding, CID-chef, Dros, en CID-officier, Van der
Molen-Maessen in Utrecht hebben te weinig leiding
gegeven aan en gezag uitgeoefend over de CID. Dit is onder meer
gebleken in de zaak Henk R. Het OM is in deze voorbeelden tekort
geschoten. De CID-en hebben te veel als autonome organisaties
geoperereerd. Zij hebben hiervoor ook te veel ruimte gekregen van
het openbaar ministerie, de korpsbeheerder en de korpsleiding.
Dit alles heeft naar het inzicht van de commissie de CID-en in
een deels zelf getrokken vacuum gebracht, wat in hoge mate leidde
tot een onverantwoorde autonomie van handelen. De commissie is er
van overtuigd dat dit geldt voor vele CID-en en niet alleen voor de
CID-en van Kennemerland en Gooi en Vechtstreek, waar de gevolgen
van deze onverantwoorde autonomie flagrant zichtbaar zijn
geworden.
10.6.3 Tactische recherche
A. Taak
De tactische recheche doet onderzoek ten behoeve van mogelijke
vervolging van strafbare feiten. Zij is gerienteerd op het
aanleveren van bewijsmateriaal in concrete strafzaken. Alles wat
zij doet wordt vermeld in processen-verbaal ten behoeve van de
terechtzitting.
Wil de tactische recherche bepaald onderzoek niet ter
beoordeling van de rechter voorleggen, dan maakt zij gebruik van
zogenaamde CID-trajecten. Die komen ook veelvuldig tijdens het
tactisch onderzoek voor.
B. Methoden
De tactische recherche hanteert vooral methoden die in het
openbaar verantwoord kunnen worden. Dat betekent niet dat alle
relevante opsporingshandelingen ook vastgelegd worden in
processen-verbaal. Soms worden zij vermeld in journaals. In enkele
gevallen zijn op verzoek van de rechter achteraf
methoden-processen-verbaal vervaardigd. De voorwaarden waaronder
die methoden worden ingezet, alsmede de sturing en controle zorgen
in het algemeen niet voor problemen.
C. Openbaar ministerie
Het openbaar ministerie is in de praktijk te afhankelijk van de
recherche om te kunnen beslissen over aan te vangen onderzoeken. In
de praktijk heeft de recherche een volledige negatieve controle
over het openbaar ministerie. De vrijheid van het OM om te
beslissen welke strafzaken moeten worden opgespoord, wordt naar het
oordeel van de commissie te veel beperkt. De sturing en controle
door zaaksofficieren van gestarte onderzoeken verloopt beter dan
bij het CID-werk.
D. Korpsleiding en korpsbeheerders
Korpschefs en korpsbeheerders hebben weinig van doen met
specifieke onderzoeken, met uitzondering van zeer grote zaken. De
commissie meent dat korpsbeheerders een eigen verantwoordelijkheid
hebben ten aanzien van de inzet van opsporingsmethoden.
10.6.4 Ondersteunende eenheden
A. Ondersteunende eenheden
De CID en de tactische recherche maken gebruik van eenheden die
speciaal, vaak geheim, werk verrichten. Het zijn de observatieteams
(OT), de arrestatieteams (AT), de bureaus financile ondersteuning
(BFO), de secties technische ondersteuning (STO), de politile
infiltratieteams (PIT) en de Dienst technisch operationele
ondersteuning (DTOO) van het KLPD.
B. Taken en bevoegdheden
De taakomschrijving van deze diensten dient nauwkeurig krachtens
de wet te worden vastgelegd. Zij dienen onderdeel van de recherche
te zijn. De taken en bevoegdheden van deze diensten zijn zeer
verscheiden en onduidelijk. Zij werken soms onder supervisie van de
CID en soms onder die van de tactische recherche. Veel van hun
werkzaamheden vinden plaats ten behoeve van de CID.
De bevoegdheid tot het inzetten van deze diensten moet
duidelijker geregeld worden. De controle op deze diensten (met
uitzondering van het BFO) geschiedt in het algemeen door de
CID-chef en door het openbaar
ministerie via de CID-chef.
C. Vastlegging methoden
De vastlegging van gebruikte methoden is vaak gebrekkig. De
commissie is gebleken dat moeilijk terug te vinden is hoe methoden
zijn ingezet en onder wiens verantwoordelijkheid. De gebrekkige
administratie maakt een adequate sturing en controle nagenoeg
onmogelijk.
D. Sturing en controle OM
Controle en sturing door het openbaar ministerie is afwezig of
wordt op te grote afstand uitgeoefend. Binnen de ondersteunende
eenheden bestaat verschil van opvatting of toestemming van het
openbaar ministerie voor het toepassen van vormen van observatie of
gebruik van technische middelen noodzakelijk is. De geheimhouding
van de methoden verkleint de mogelijkheden tot sturing en controle
voor het OM.
E. Observatieteams
De capaciteit van 22 OT’s bij de regionale politiekorpsen is
veelal onvoldoende om bepaalde personen frequent te volgen. De
prioriteiten van OT’s worden in de praktijk geheel binnen de
politie bepaald. Er worden nog nauwelijks meldingen aan het
landelijk informatiepunt observaties (LIPO) gedaan.
F. Arrestatieteams
Arrestatieteams blijken veelvuldig inkijkoperaties te hebben
uitgevoerd zonder daarover te rapporteren. Deze activiteiten
behoren niet tot de omschreven taken van de AT’s.
G. Dienst technisch operationele ondersteuning
De DTOO, die onder meer peilbakens aanbrengt en inkijkoperaties
uitvoert, heeft geen verantwoordelijke officier van justitie.
Sturing en controle vinden niet plaats door de officier die
diensten van de DTOO vraagt. De DTOO is ook toegerust om direct
afluisteren mogelijk te maken. De DTOO heeft zelfstandig
voorwaarden geformuleerd waaronder bepaalde methoden kunnen worden
ingezet.
H. Politile infiltratie
De politile infiltratieteams worden landelijk gecordineerd door
de Afdeling nationale cordinatie politile infiltratie, een dienst
van de CRI. Het gezag berust echter bij de plaatselijke officier
van justitie. Voorzover de commissie kan nagaan worden de
activiteiten van PIT’s nauwkeurig geregistreerd en is er een
intensieve sturing en controle van de kant van het openbaar
ministerie. De commissie is van oordeel dat de teams uitgebreid
moeten worden.
G. Bureaus financile ondersteuning
De expertise van de BFO’s laat te wensen over. Een duidelijke
regeling voor samenwerking met de FIOD ontbreekt.
10.6.5 Kernteams
A. Wettelijke basis en bevoegdheden
De kernteams hebben geen expliciete wettelijke basis. De taken
en bevoegdheden van kernteams dienen op basis van de geregeld te
worden. Het gezag en het beheer over kernteams worden nu vastgelegd
in convenanten tussen de regionale politiekorpsen en de ministeries
van Justitie en Binnenlandse Zaken. Het Landelijk rechercheteam is
onderdeel van het Korps landelijke politiediensten en staat onder
het gezag en medebeheer van de minister van Justitie.
De kernteams blijken een wat gewrongen en moeizame constructie
te zijn. Dit hangt samen met de aard van het politiebestel in
Nederland, dat uitgaat van een voornamelijk gedecentraliseerde
politieorganisatie,
waarbinnen geen ruimte is voor een zwaar opgetuigde, executieve
centrale politiedienst. Interregionale samenwerking dient als basis
voor de vorming van politie-eenheden die geacht worden onderzoek te
doen van bovenregionale, landelijke en zelfs internationale aard.
Het is de commissie echter gebleken dat het karakter van
interregionale samenwerking, met de onduidelijke vormgeving via
convenanten tot complicaties leidt in het functioneren van
kernteams.
B. Organisatie en samenwerking
De samenwerking tussen regiokorpsen blijkt in de praktijk in de
kernteams, met uitzondering van het kernteam Noord-Oost-Nederland,
niet goed uit de verf te komen. Het zwaartepunt van de kernteams
ligt in de regio waar de driehoek gezag en beheer uitoefent. De
kernteams Rotterdam, Haaglanden en Amsterdam worden beschouwd als
een extra eenheid van de tactische recherche. Het kernteam Randstad
Noord en Midden is in de eerste plaats een voortzetting van het IRT
onder gezag van de driehoek in Haarlem. Als nasleep van de
IRT-affaire bestaan moeizame verhoudingen tussen het kernteam
Amsterdam en het kernteam Randstad Noord en Midden. De CID van het
Kernteam Randstad Noord en Midden opereert volstrekt los van de
CID-Kennemerland, althans na het aantreden van de nieuwe
CID-chef.
C. Keuze onderzoeken
De procureurs-generaal en de ministeries hebben te weinig
invloed op de keuze van de onderzoeken die bij de kernteams worden
uitgevoerd. In feite is de beslissing van de verantwoordelijke
officier en korpschef in de driehoek doorslaggevend.
Korpsbeheerders houden zich niet of nauwelijks bezig met de keuze
van onderzoeken. Bij de prioriteitenstelling moeten nationale
prioriteiten en interregionale wensen en mogelijkheden op elkaar
afgestemd worden.
D. Werkwijze en controle
De commissie heeft geconstateerd dat de professionaliteit van de
werkmethodieken, administratie en verantwoording bij kernteams in
het algemeen goed is. Kernteams maken gebruik van alle onderzochte
methoden. Het openbaar ministerie is op de hoogte en onderhoudt
intensief contact met de kernteams. Fenomeenonderzoek wordt niet of
nauwelijks uitgevoerd, met uitzondering van de onderzoeken
Oost-Europa en Turkije in het kernteam Noord-Oost-Nederland.
De sturing van en controle op de kernteams zijn intensiever dan
die bij CID-en en regionale rechercheteams. De verhouding tussen
kernteamofficieren en zaaksofficieren is echter niet duidelijk.
E. Korpsbeheerders
De beheersverantwoordelijkheid van de korpsbeheerders ten
aanzien van de kernteams zou hen moeten dwingen tot beoordeling van
in te zetten methoden. Het is de commissie gebleken dat, hoewel de
verantwoordelijkheid voor de kernteams in handen ligt van een
aantal regionale driehoeken, de korpsbeheerders tot op heden
nagenoeg onkundig zijn gebleven van belangrijke opsporingsmethoden.
Nu de toepassing van bijzondere opsporingsmethoden veelal een
directe verbinding heeft met beheersverantwoordelijkheden, kan de
korpsbeheerder, onder meer met het oog op de integriteit,
vaardigheden, rechtspositie en veiligheid, niet volstaan met het
verwijzen naar het jusititeel gezag.
F. Toegevoegde waarde
De toegevoegde waarde van kernteams is moeilijk aan te geven. Op
dit moment geven regionale belangen vaak de doorslag bij de keuze
van onderzoeken. De spanning tussen regionale belangen en landelijk
gezag werkt verwarrend. Het LRT verandert daaraan vooralsnog weinig
vanwege zijn diffuse taakstelling. De commissie is van oordeel dat
indien kernteams daadwerkelijk als afzonderlijke eenheden kunnen
functioneren en de prioriteitenstelling een betere basis krijgt,
zij inhoudelijk meerwaarde kunnen hebben. De kernteams en het LRT
moeten naar het oordeel van de commissie de tijd krijgen te
bewijzen dat zij daadwerkelijk een toegevoegde waarde hebben ten
opzichte van de regionale eenheden.
10.6.6 Bijzondere opsporingsdienten
A. Bevoegdheden
Een nadere omschrijving van de bevoegdheden en
verantwoordelijkheden van bijzondere opsporingsdiensten is
noodzakelijk. De sturing van en de controle op de opsporing door
het openbaar ministerie verdienen verbetering. Er bestaat grote
afstand tussen het openbaar ministerie en de bijzondere
opsporingsdiensten. De beheerders van de opsporingsdiensten blijken
zich in de praktijk nauwelijks of helemaal niet met
opsporingsmethoden bezig te houden.
B. Methoden
Nagenoeg alle bijzondere opsporingsdiensten hebben enigerlei
bemoeienis met de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit.
Bijzondere opsporingsdiensten hebben ook gebruik gemaakt en maken
nog gebruik van informanten. Verschillende bijzondere
opsporingsdiensten runnen meerdere informanten. De chauffeur M.,
beschreven in hoofdstuk 3, wordt door de commissie beschouwd als
FIOD-informant. De controle ten opzichte van deze informant was
volstrekt onvoldoende. De activiteiten van FIOD-medewerker De Jongh
bleken onverantwoord. Dat moet zowel de leiding van de FIOD als de
toenmalige teamleider Teeven en het toenmalige hoofd
douanerecherche Tjalkens van de FIOD worden aangerekend.
C. CID
In de praktijk maken opsporingsdiensten zoals de ECD, AID en DRZ
gebruik van een soort eigen CID, die niet geregeld is. De commissie
acht de onduidelijkheden rond de CID-status van bijzondere
opsporingsdiensten ongewenst. Bijzondere opsporingsdiensten kunnen
naar het oordeel van de commissie niet zelfstandig CID-activiteiten
ontplooien maar in specifieke zaken wel gebruik maken van
CID-informatie.
D. Gegevensuitwisseling
De moeilijkheden bij gegevensuitwisseling tussen politie en
bijzondere opsporingsdiensten zijn naar het oordeel van de
commissie eerder te wijten aan de spanningsverhouding tussen de
bijzondere opsporingsdiensten en de politie dan aan leemten in de
wetgeving.
D. Koninklijke marechaussee (Kmar)
De Koninklijke marechaussee (Kmar) werkt op Schiphol feitelijk
als een gewone politiedienst. Zij heeft een eigen CID en maakt
gebruik van alle opsporingsmethoden. De Koninklijke marechaussee
heeft een eigen observatieteam.
E. Rijksrecherche
Bij het onderzoek naar mogelijke strafbare feiten heeft de
Rijksrecherche in bijzondere gevallen toegang tot CID-gegevens van
de politiekorpsen. De Rijksrecherche heeft zelf informanten
gerund.
10.6.7 Binnenlandse veiligheidsdienst
A. Georganiseerde criminaliteit
De BVD houdt zich niet intensief bezig met het verschijnsel
georganiseerde criminaliteit. BVD-onderzoek komt sporadisch voor,
en wel indien georganiseerde criminaliteit een gevaar voor de
democratische rechtsorde of de integriteit van het bestuur zou
opleveren. Dat is juist. De taak van de BVD dient binnen de
democratische staat zo beperkt mogelijk gehouden te worden. Volgens
de interne onderzoeken van de BVD is er geen sprake van aantasting
van de integriteit van het bestuur.
B. Politie – BVD
Het grensvlak tussen politie en BVD verdient nadere normering.
De BVD dient geen politietaken uit te voeren. In het verleden heeft
de BVD oneigenlijke politietaken uitgevoerd. In de praktijk blijkt
ook vermenging van de activiteiten van de regionale politieke
inlichtingendiensten (RID-en) en de CID. Die vermenging is
onwenselijk. Binnen de Centrale toetsingscommissie is geopperd de
BVD onderzoek te laten doen naar lekken van vertrouwelijke
informatie naar journalisten. Dergelijk onderzoek acht de commissie
geen taak voor de BVD.
C. Gebruik BVD-informatie
Het gebruik van BVD-informatie ten behoeve van de opsporing
dient beter geregeld te worden. De basis van artikel 22, derde lid
van de Wet inlichtingen- en veiligheidsdiensten is gebrekkig.
D. BVD-officier
De landelijke BVD-officier van justitie kan nauwelijks
daadwerkelijk controle uitoefenen op de rechtmatigheid van de
informatie die per ambtsbericht door de BVD wordt
verstrekt.
E. Methoden
Ook het gebruik van bijzondere methoden, die de BVD hanteert,
dient in de wet genormeerd te worden. Die normering is er, met
uitzondering van telefoontaps en direct afluisteren, nu niet.
10.6.8 Openbaar ministerie
A. Omvang OM
Het openbaar ministerie is veel kleiner dan iedereen denkt. Er
zijn slechts ongeveer 440 officieren van justitie in Nederland. Dat
is, gezien de gebleken gezagscrisis bij de toepassing van
opsporingsmethoden, een te gering aantal. In vergelijking met de
politieke roep om meer blauw op straat zijn het openbaar ministerie
en de zittende magistratuur te kort gekomen.
B. Organisatie OM
Het openbaar ministerie kan worden getypeerd als een verzameling
van functionarissen die behalve de wet voornamelijk de eigen
individuele verantwoordelijkheid en het non-interventiebeginsel als
leidraad hebben. Van organisatorische en inhoudelijke uniformiteit
in en tussen de parketten is de commissie weinig gebleken. Op het
terrein van de bestrijding van de zware en georganiseerde
criminaliteit vertoont de organisatie van het openbaar ministerie
vele mankementen. Bevoegdheden en verantwoordelijkheden zijn
onvoldoende helder afgebakend en per parket zeer verschillend. Zo
wijst de commissie op de uiteenlopende invulling van de functie van
CID-officier en die van kernteamofficier.
De verhouding tussen de verschillende lagen binnen het openbaar
ministerie geeft aanleiding tot veel onnodige discussie.
Inhoudelijke richtlijnen over de gezagsuitoefening over de politie
bij de opsporing zijn er niet; richtlijnen over opsporingsmethoden
zijn nagenoeg afwezig. Het openbaar ministerie is weliswaar een
organisatie van juridisch hoogwaardige professionals, maar geen
professionele organisatie. Met de in gang gezette veranderingen kan
het OM naar het oordeel van de commissie wel een professionele
organisatie worden. Inhoudelijke afstemming en eenheid over de
taakopvattingen zijn daarbij echter onontbeerlijk. Het kan volgens
de commissie niet de bedoeling zijn dat elke officier van justitie
zijn eigen taakopvatting kiest en daardoor het gezag van het
openbaar ministerie als geheel benvloedt. De commissie heeft
hiervan teveel voorbeelden gezien. Het is tot op heden teveel aan
elke individuele officier overgelaten of hij als crimefighter of
als afstandelijke toetser het gezag over de opsporing uitoefent.
Evenzeer acht de commissie het niet verantwoord voor de positie van
het openbaar ministerie dat individuele leden hiervan hun eigen
kaders en normen ontwikkelen, die slechts beperkt worden getoetst
door de rechter.
C. Gezag OM
Het openbaar ministerie heeft geen praktische bemoeienis met
opsporing in gewone strafzaken. Tussen het openbaar ministerie en
de politie heerst het vertrouwensbeginsel, waarbij feitelijke
sturing en controle ongebruikelijk zijn. Het openbaar ministerie is
bij de keuze van onderzoeken te sterk afhankelijk van de politie en
bijzondere opsporingsdiensten. Het openbaar ministerie staat onder
negatieve controle van de politie. Volgens de commissie dient het
openbaar ministerie hier ook zijn gezag uit te oefenen. Het OM zal
moeten doorvragen. Veel leden van het openbaar ministerie werden
verrast door het feit dat zij verantwoordelijk waren voor methoden
waarvan zij nauwelijks beseften dat ze plaats konden vinden. Ook
bij de gezagsuitoefening door het OM wreekt zich het gebrek aan
eenheid. Er bestaat verschil van opvatting of de officier van
justitie als super-rechercheur bovenop de zaak zit dan wel op grote
afstand stuurt.
D. Prioriteitenstelling
De commissie meent dat de greep van het OM op de
prioriteitstelling en de selectie van de onderzoeken zwak is. Niet
alleen is het OM volledig afhankelijk van de aanlevering van
informatie door de politie, maar ook de omslachtige procedures om
tot een keuze te komen werken in zijn nadeel. In veel commissies
die zich hiermee bezig houden, voert de politie de boventoon. De
regionale belangen, waaraan hoofdofficieren zich committeren,
bemoeilijken bovendien bij de kernteamonderzoeken een heldere keuze
op grond van een landelijke prioriteitstelling. Het CBO is daar tot
nu toe niet in geslaagd. De commissie heeft de indruk dat niet het
OM, maar feitelijk veelal de politie de beslissingen neemt. Dit
verstevigt het gezag van de het OM niet en zal dus moeten
veranderen. Het OM zal, op basis van gedegen inzicht en na advies
van de politie zelf de prioriteiten moeten stellen, ook als die
afwijken van de adviezen.
E. CTC
De Centrale toetsingscommissie heeft in haar eerste jaar van
bestaan een belangrijke rol gespeeld in de intercollegiale
toetsing. In enige belangrijke gevallen blijken de voorwaarden die
de CTC stelt, echter niet opgevolgd te worden of te kunnen worden.
Dit geldt in het bijzonder de voorwaarde dat burgerinfiltranten
criminele gelden niet mogen behouden. De CTC heeft geen wettelijke
basis om het gebruik van methoden rechtmatig te verklaren.
F. Gebrek aan gezag
Het openbaar ministerie is tekort geschoten in zijn gezag, in
zijn sturende en controlerende taak ten aanzien van
opsporingsmethoden. Het is te weinig als eenheid opgetreden.
Officieren van justitie hebben hun gezag onvoldoende doen gelden.
In en tussen ressorten en parketten blijken grote verschillen te
bestaan over de te hanteren opsporingsmethoden. Vooral in het
ressort Amsterdam is dit duidelijk naar voren gekomen. Voor het
takenpakket van kernteam-officieren, CID-officieren en
zwacri-officieren ontbreken landelijke richtlijnen. De grootste
moeilijkheden zijn niet zozeer ontstaan door de verschillen tussen
rekkelijken en preciezen alswel door het optreden van autonomen
voor wie slechts de missie van criminaliteitsbestrijding leek te
tellen.
Het gebrek aan sturing en controle van de opsporing en de
opsporingsmethoden is een element van de gezagscrisis die tussen
het OM en de politie is ontstaan. Deze gezagscrisis is vooral in
het ressort Amsterdam manifest geworden, maar is ook in andere
delen van het land aanwezig. De ondergeschiktheid van de politie
aan het OM wordt niet vanzelfsprekend ervaren. De commissie heeft
teveel voorbeelden aangetroffen waarin politiefunctionarissen het
OM niet of pas achteraf informeerden. Er is een sfeer van
verzelfstandiging ontstaan. De commissie meent dat de wijze waarop
de korpschefs zich in de afgelopen jaren naar buiten
manifesteerden, daaraan mede debet is. Wil de gezagscrisis worden
bezworen, dan zal dit van het OM kracht vragen, en van de politie
de bereidheid daadwerkelijk in ondergeschiktheid aan het bevoegd
gezag te werken.
G. Verantwoordelijken openbaar ministerie
De kritiek van de commissie geldt het openbaar ministerie van
boven naar beneden, maar in het bijzonder de Vergadering van
procureurs-generaal. Deze vergadering heeft zich, ook na het
uitbarsten van de IRT-affaire, niet inhoudelijk met de praktijk van
het gebruik van opsporingsmethoden bezig gehouden. Te vaak zijn
belangrijke beleidsbeslissingen feitelijk overgelaten aan
commissies die op ad-hoc basis zijn samengesteld, zoals de
werkgroep-De Wit. Naar het oordeel van de commissie heeft de
Vergadering van procureurs-generaal na de IRT-affaire haar
verantwoordelijkheid niet adequaat uitgeoefend, onafhankelijk van
de commissie-Wierenga en haar conclusie over de Delta-methode. Zij
had de implicaties van de ontstane situatie na het verschijnen van
het rapport-Wierenga en de sterk verstoorde verhoudingen tussen de
betrokkenen nooit onbesproken mogen laten. De procureurs-generaal
hadden zich nader moeten informeren. Dit geldt in het bijzonder
voor procureur-generaal Gonsalves als portefeuillehouder zware,
gorganiseerde criminaliteit. De situatie is verbeterd na de
omvorming van de Vergadering van procueurs-generaal in een College
van procureurs-generaal
Veel (hoofd)officieren van justitie hebben hun gezag evenmin op
de juiste wijze uitgeoefend. Dat oordeel kan natuurlijk slechts de
door de commissie onderzochte situaties gelden. De commissie heeft
niet alle officieren van justitie in Nederland in het onderzoek
betrokken.
In de voorgaande paragrafen heeft de commissie haar oordeel
daarover uitgesproken. In het geval van de
Delta-methode heeft dat geleid tot voor de overheid onmogelijke
situaties waarin politie en justitie de sturing, zoals nu blijkt,
op onaanvaardbare wijze zijn kwijtgeraakt.
10.6.9 Rechters-commissarissen en zittende
magistratuur
A. Toerusting rechters-commissarissen
De rechters-commissarissen zijn zo mogelijk nog slechter
toegerust voor een goede taakuitoefening dan het openbaar
ministerie.
B. Methoden
De rechters-commissarissen beoordelen tot op heden slechts die
opsporingsmethoden waar zij volgens de wet bij betrokken zijn.
Andere methoden worden nauwelijks getoetst.
Een aanzienlijk deel van de rechters-commissarissen betwijfelt of
nadere bemoeienis met de toetsing van andere methoden is
aangewezen.
C. Toetsing
De vereiste toestemming voor dwangmiddelen wordt op aanvraag van
de officier van justitie bijna in alle gevallen verleend. Daaraan
kan wel informele discussie en eventueel een informele afwijzing
van het gebruik van een dwangmiddel door de rechter-commissaris
voorafgaan. Het is een fictie dat rechters-commissarissen toezicht
hebben op het precieze gebruik en de vernietiging van gegevens uit
telecommunicatietaps. De rechter-commissaris is niet of nauwelijks
op de hoogte van het parallelle opsporingsonderzoek.
D. Cordinerend rechter-commissaris
De functie van de cordinerend rechter-commissaris is nauwelijks
vormgegeven. Hij heeft geen direkte bemoeienis met toegepaste
methoden binnen de kernteams. Zonder nadere regelgeving is de
meerwaarde van deze functionaris beperkt.
E. Zittende magistratuur
Het inzicht van de zittende magistratuur in het gebruik van
opsporingsmethoden is over het algemeen gering. Te vaak heeft de
rechter een te passieve rol gespeeld bij de beoordeling van
gebruikte opsporingsmethoden. CID-operaties zijn nauwelijks door de
rechter beoordeeld.
De Hoge Raad heeft, zo is de indruk van de commissie, in zijn
jurisprudentie de praktische weg gekozen om de opsporing niet te
veel in de wielen te rijden. Hij heeft somtijds gered wat er te
redden was, door veelvuldig gebruik te maken van de algemene taak-
en bevoegdheidsbepalingen voor politie en openbaar ministerie. Een
duidelijk antwoord op de vraag wat de proactieve fase van de
opsporing is geeft de jurisprudentie niet.
10.6.10 Korpsleiding en korpsbeheerders
A. Korpsleiding
Het overgrote deel van de korpschefs heeft geen
recherche-ervaring. Bij de reorganisatie van de politie is relatief
weinig aandacht besteed aan de opbouw van de recherche. Tot voor
kort was de korpsleiding te weinig op de hoogte van opsporing en
recherche.
De verhouding tussen het openbaar ministerie en de korpsleiding
is gecompliceerd. De korpsleiding heeft er soms moeite mee het
gezag van het openbaar ministerie te aanvaarden. Dat is in ieder
geval gebleken in Amsterdam en Utrecht. Korpschefs hebben de
afgelopen jaren er te weinig blijk van gegeven zich te realiseren
dat zij onder het gezag van het OM en het beheer van de
korpsbeheerder staan. Zij hebben geen onafhankelijke bevoegdheden
en zijn geen zelfstandige regisseurs van het veiligheidsbeleid.
Daarbij moet worden aangetekend dat korpsbeheerders en ministers de
politiechefs te zeer de vrije hand hebben gelaten. In Utrecht en
vooral Haarlem heeft de korpsleiding verzuimd op de juiste momenten
leiding te geven. De korpsleiding in Utrecht had de gebleken feilen
bij het functioneren van de CID (inkijkoperaties) direkt aan het OM
moeten melden. De korpschef had eerder ertoe kunnen bijdragen om de
schade na zijn corruptiebeschuldigingen te herstellen.
De korpsleiding in Amsterdam had na het verschijnen van het rapport
van de commissie-Wierenga meer inspanningen kunnen plegen om te
trachten de IRT-strijdbijl te begraven en hernieuwd samen te werken
met de andere regio’s in het ressort.
B. Korpsbeheerders
Korpsbeheerders dragen medeverantwoordelijkheid voor het gebruik
van opsporingsmethoden door het politiepersoneel. Zij zijn voorts
ten volle verantwoordelijk voor de inrichting en kwaliteit van
recherche-afdelingen, zoals CID-en en kernteams, en voor het beheer
van alle polieregisters. De korpsbeheerders zijn zich dat niet of
onvoldoende bewust geweest. Zij zijn op dit punt te terughoudend
gebleken. Het is wenselijk dat korpsbeheerders op de hoogte zijn
van de inzet van vergaande opsporingsmethoden en bij beslissingen
hierover betrokken zijn. De commissie meent dat de korpsbeheerders
van Haarlem, Amsterdam en Utrecht meer hadden kunnen doen om de
verhoudingen na de IRT-affaire te herstellen; de korpsbeheerders
van Rotterdam en Den Haag bleken niet op de hoogte te zijn
(gesteld) van ingrijpende trajecten binnen hun regiokorpsen.
C. Democratische controle
De democratische controle op het werk van de politiekorpsen is,
wat betreft de opsporing en het onderzoek van georganiseerde
criminaliteit, bijkans volledig afwezig.
Het is de commissie niet gebleken dat deze onderwerpen grondig aan
de orde komen in de regionale colleges en de betrokken
gemeenteraden.
10.6.11 Ministeries
A. Minister van Justitie
Het ministerie van Justitie heeft zich te weinig gelegen laten
liggen aan het gebruik van bijzondere opsporingsmethoden.
De minister van Justitie, Hirsch Ballin, blijkt nauwelijks tot niet
op de hoogte te zijn geweest van het feitelijk gebruik van
bijzondere opsporingsmethoden. Ook na de IRT-affaire was het
doorlaten van harddrugs hem onbekend. Dat was een onverantwoorde
situatie. Weliswaar wenste hij als gevolg van de IRT-affaire een
centrale toetsingscommissie, maar hij zag geen aanleiding verder
door te vragen naar het doorlaten van drugs. Hij had binnen het
departement en het openbaar ministerie navraag moeten doen of de
Delta-methode werkelijk was gestopt. Minister Kosto heeft het
doorlaten van 9000 kg softdrugs goedgekeurd. De minister van
Justitie, Sorgdrager, nam op de dag van haar aantreden de
verantwoordelijkheid voor de afkoop van een IRT-informant voor het
exorbitante bedrag van 2 miljoen gulden. Tevoren hebben ministers
zich niet met het uitbetalen van tipgelden bemoeid.
Mede naar aanleiding van inkijkoperaties en het debat over het
rapport van de werkgroep Opsporing gezocht heeft zij in
december 1994 de doorlichtingsactie van bijzondere
opsporingsmethoden ingang gezet. Van de Beverzaak in Rotterdam
vernam zij pas na de publiciteit daarover. De zaak van de door het
OM te maken vormfout om een informant vrijuit te laten gaan is door
de commissie aan de minister gemeld. Zij droeg hiervan geen kennis
terwijl de procureur-generaal te Arnhem wel op de hoogte was.
B. Ambtenaren ministerie van Justitie
Noch hoofdofficieren noch de procureurs-generaal hebben voor,
tijdens of na de IRT-affaire het ministerie ingelicht over
bijzondere ontwikkelingen. De ambtelijke top had de minister beter
moeten informeren. Naar aanleiding van de verhoren van Suyver en
Wooldrik meent de commissie dat dat oordeel vooral geldt voor de
opeenvolgende secretarissen-generaal, directeuren-generaal Politie
en Criminaliteitsbestrijding en directeuren politie.
De informatieverstrekking heeft pas vorm gekregen door de
rapportages van de Centrale toetsingscommissie. Het is
onverantwoord geweest dat na het uitbreken van de IRT-affaire geen
actiever beleid is gevoerd om beter genformeerd te geraken. Het
oordeel van de commissie-Wierenga over de Delta-methode zal daar
zeker debet aan zijn. Het openbaar ministerie is te terughoudend
geweest bij het inlichten van het ministerie, waardoor de politieke
verantwoordelijkheid voor de toepassing van bijzondere
opsporingsmethoden niet ten volle kon werken.
C. Regeling tipgeld
De regeling van het ministerie van Justitie over de uitkering
van tipgelden aan informanten (waaronder infiltranten) voldoet
niet. Naar het oordeel van de commissie had het ministerie de
regeling eerder moeten aanpassen en uitbreiden. De rechtskracht
ervan is onduidelijk evenals de regeling zelf. Zij schept geen
duidelijke kaders voor de begeleiding van informanten en de
voorwaarden die aan hen worden gesteld. De commissie acht het
onjuist dat veelal het oordeel van een enkele ambtenaar op het
departement doorslaggevend is voor de hoogte van de uitkering. De
commissie heeft in haar onderzoek ook geen duidelijke lijn hierin
kunnen ontdekken. Binnen het ministerie bestaat bovendien geen
duidelijkheid wanneer beslissingen terzake aan de ambtelijke top of
de minister moeten worden voorgelegd.
D. Wetgeving
In de voorbereiding van wetgeving heeft geen evenwicht bestaan
tussen de uitbreiding van bevoegdheden en dwangmiddelen aan de ene
kant en normering van de opsporingsmethoden aan de andere kant. Te
laat is het ministerie tot de overtuiging gekomen dat wetgeving
geboden was.
E. Kernteams
De sturing van de kernteams is onvoldoende tot stand
gekomen.
F. Sorgdrager – Blok
De commissie heeft geen redenen te twijfelen aan de nadere
uitleg van hoofdofficier van justitie Blok en minister Sorgdrager.
Hoofdofficier Blok blijft erbij Sorgdrager gezegd te hebben: Ik
moet wennen aan dit soort grote partijen. Minister Sorgdrager
blijft bij haar eerdere verklaring deze zinsnede niet gehoord te
hebben en nooit gedacht te hebben aan doorlaten van cocane. Daarmee
heeft zij dit dus niet geweten.
G. Binnenlandse Zaken
Naar het oordeel van de commissie draagt het ministerie van
Binnenlandse Zaken medeverantwoordelijkheid voor het bepalen van de
kaders waarbinnen de politie opsporingsmethoden toepast. Deze
verantwoordelijkheid manifesteert zich meer op afstand. Dit neemt
niet weg dat het ministerie van Binnenlandse Zaken voldoende
mogelijkheden heeft zijn beheersverantwoordelijkheid te doen
gelden. Dit is onvoldoende gebeurd.
H. Binnenlandse Zaken en Justitie
Hoewel er in het algemeen genoeg signalen zijn van
tegenstrevende belangen van beide ministeries op het terein van de
politie die de voortgang van beleid kunnen belemmeren, heeft de
commissie de indruk dat de samenwerking bij de bestrijding van de
georganiseerde criminaliteit relatief weinig problemen
veroorzaakte. De commissie meent echter dat in de nabije toekomst
de vraag onder ogen moet worden gezien of integratie van de
verschillende verantwoordelijkheden en bevoegdheden in n hand niet
wenselijk is.
10.6.12 De Tweede Kamer
A. Wetgeving
In de Tweede Kamer heeft de nadruk gelegen op wetgeving ter
bestrijding van de georganiseerde criminaliteit. De organisatie van
de opsporing is slechts op enkele onderdelen aan de orde geweest.
Bij de behandeling van de Politiewet is er niet over gesproken. Het
functioneren van de CID en de richtlijn infiltratie zijn in het
geheel niet door de Kamer besproken. Kamerleden blijken zich niet
ervan bewust te zijn geweest hoe de opsporing in de praktijk werkt.
Verschillende fracties hebben zich wel bij gelegenheid de vraag
gesteld of wetgeving terzake van proactief politiehandelen niet
geboden was. De bijzondere commissie van onderzoek in de zaak Bosio
heeft de Kamer aanbevolen de regering te vragen de Kamer nader te
informeren over de positie van informanten en de reikwijdte van hun
bescherming. Naar de mening van de commissie heeft de Kamer
verzuimd met de regering een principieel debat te voeren over de
ontwikkelingen van de opsporing, zeker als dit wordt vergeleken met
het grote aantal wetsontwerpen om bevoegdheden uit te breiden die
ze wel heeft afgehandeld.
B. Controle
Ook in de debatten rond de IRT-affaire heeft de Kamer niet
adequaat controle uitgeoefend ten aanzien van de gebruikte
opsporingsmethode. Zij is in de controle van opsporingsmethoden in
het algemeen tekortgeschoten.
C. Commissie voor de Inlichtingen en
veiligheidsdiensten
De commissie meent dat het niet op de weg van de commissie
Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten ligt geheime informatie van de
regering terzake te behandelen. De commissie is tegenstander van
een geheime commissie die in de toekomst bijzondere
opsporingsmethoden zou dienen te toetsen.