5.6. De invloed van de branche-organisaties
In paragraaf 5.1 is aangegeven dat de overheid de laatste jaren
steeds grotere waarde is gaan hechten aan onderhandelingen met
ondernemingen om de afvalverwerking beter te organiseren. Daartoe
heeft de overheid het doelgroepenbeleid ontwikkeld waarbij zij als
gelijkwaardige partner met vertegenwoordigers van elke
afzonderlijke doelgroep onderhandelt over doelstellingen in het
milieubeleid. Deze vertegenwoordigers worden ook nadrukkelijk in
hun hoedanigheid van disciplineerder van hun tak van de
afvalbranche tegemoet getreden. Deze onderhandelingen gebeuren op
basis van consensus, wat inhoudt dat de overheid altijd water bij
de wijn moet doen omdat de branche-vertegenwoordigers zeggen dat
bepaalde wensen op dat moment (nog) niet kunnen worden
gerealiseerd. Deze benvloeding door de branche-organisaties gaat
verder. Ook de beleidsvoorbereiding van de overheid krijgt te maken
met hun invloed. Zo mag het volgende voorbeeld een en ander
verduidelijken.Een bedrijf ziet wel wat in de recycling van plastic
koffiebekertjes. Om winst te kunnen behalen is de aanvoer van grote
hoeveelheden koffiebekertjes gewenst. Hoe kan zo’n bedrijf de
aanvoer garanderen? In ieder geval moet het bedrijf op de n of
andere manier er voor zorgen dat koffiebekertjes niet meer mogen
worden gestort. In het overleg met de overheid en zijn
branche-organisatie wordt door de branche-organisatie (waarvan de
directeur van het bedrijf in het bestuur zit) er bij de overheid op
aangedrongen dat de stort van koffiebekertjes uit milieuhyginisch
standpunt onverantwoord is en dat er een inzamelingssysteem moet
komen. De overheid moet dit idee wel overnemen (want het is goed
voor het milieu!) en laat het in de beleidsnota’s opnemen en stelt
vervolgens de afgifte aan het bedrijf verplicht omdat dit bedrijf
de enige is die zulke hoeveelheden bekertjes kan verwerken. Zo
heeft het bedrijf via de branche-organisatie zijn zin gekregen door
een probleem te creren en direct een oplossing aan te bieden.
Misschien krijgt het van die zelfde overheid daarvoor ook nog
subsidie!
Dit voorbeeld van een, op zich genomen legale,
handelingsstrategie maakt het volgende duidelijk. Door op deze
wijze te onderhandelen met branche-organisaties vindt een
verstrengeling plaats tussen de belangen van de branche en die van
de overheid. Van sturen op afstand kan dan nauwelijks meer sprake
zijn. En de afvalverwerkingsbranche is door een versnippering van
specialismen opgedeeld in veel branche-organisaties, bestaande uit
een klein aantal, specialiseerde, afvalverwerkingsbedrijven (zie
hoofdstuk 3). Dit betekent dat de overheid soms niet meer weet met
wie wordt onderhandeld: met de branche of met bepaalde bedrijven.
Dit komt doordat bedrijven er alles aan gelegen is hun mensen in
het bestuur van zo’n branche-organisatie te laten opnemen
Noot . Zo blijken enkele mensen die voor zware
milieudelicten zijn veroordeeld (zie .6.2) deel te hebben
uitgemaakt van besturen van branche-organisaties, waarmee de
minister namens het rijk en gedeputeerden namens provincies hebben
onderhandeld over een regeling voor afvaltransporten, en namen
enkele afvalverwerkers uit het westen van het land sleutelposities
in de NVCA in die met de overheid onderhandelde over de schone (!)
verwerking van chemisch afval. Deze NVCA is ook betrokken geweest
bij de certificering van het opruimen van olietanks door een
malafide afvalverwerkingsbedrijf. De namen van deze personen en
bedrijven zijn nadrukkelijk verbonden aan het plegen van zware
milieucriminaliteit.
Als laatste mogelijke negatieve zijde van branche-organisaties
kan worden genoemd het feit dat sommige bedrijven onder de vlag van
certificering buiten spel kunnen worden gezet. De besturen bestaan
zoals gezegd vaak uit directieleden van de grotere
afvalverwerkingsbedrijven die daardoor in zekere zin zelf kunnen
bepalen wie zich bij die branche mag aansluiten. Ook hier geldt
weer dat zo’n gegeven tweeledig kan uitpakken. Het is denkbaar dat
door certificaten aan bepaalde bedrijven te weigeren de branche
malafide bedrijven kan uitsluiten. Maar het is ook denkbaar dat
onder het mom van certificering bepaalde bedrijven uit
concurrentie-overwegingen buiten spel worden gezet door
bedrijven die in besturen van die branche-organisaties zijn
vertegenwoordigd. In dat geval slagen malafide bedrijven erin
bonafide bedrijven buiten de deur te houden!
De invloed die branche-organisaties hebben op de afvalverwerking
in Nederland komt speciaal tot uitdrukking in de zogenaamde
Sturingsorganen of Sturings-NV’s. Dit zijn vormen van
PPP-constructies (Public-Private-Partnerships), op
privaatrechtelijke leest geschoeid, die tot doel hebben de
afvalstromen te sturen en het nemen van initiatieven tot de
realisatie van nieuwe verwerkingsinstallaties. De sturings-NV’s
zijn opgericht nadat Nederland in vijf afvalregio’s is verdeeld. In
deze sturingsorganen participeert de overheid samen met de
branche-organisaties om de makelaarsfunctie te vervullen en de
afvalstromen zo goed mogelijk te stroomlijnen. In de
sturingsorganen wordt bepaald welk deel van het afval kan worden
gestort en welk deel kan worden verbrand. Het is dus zaak als
afvalverwerkingsbedrijf invloed uit te oefenen in zo’n
sturingsorgaan omdat daarmee de kosten kunnen worden gereduceerd
(storten is immers goedkoper!). Van Vugt, Boets en Berends (1994,
55) noemen enkele gevaren van deze sturingsorganen voor de
Nederlandse overheid. Het is volgens hen niet uit te sluiten dat de
overheid zich daarin met malafide afvalverwerkers inlaat, een punt
dat al eerder hier is genoemd. De expertise van de
overheidsvertegenwoordiger en van de deelnemende afvalverwerkers
verschilt sterk waardoor de overheid niet altijd serieus wordt
genomen en/of tegen wordt uitgespeeld. Er wordt een
afhankelijkheidspositie geschapen omdat de private organisaties de
middelen investeren, er bestaat geen democratische controle en
grote bedrijven krijgen een onevenredig grote invloed waarmee
kleine afvalverwerkers uit de markt kunnen worden gewerkt. Dit
laatste biedt mogelijkheden om een monopoliepositie te verwerven en
de prijzen voor afvalverwerking flink op te schroeven, zoals in
Friesland te zien was met de OLAF (Balker en Friso, 1993; Bosma,
1992) en in Noord-Holland met de NV ACP Noot . Ook de
CRI waarschuwt voor deze sturingsorganen (CRI, 1992). De CRI is
eveneens van mening dat de overheid in deze organen een
onduidelijke rol speelt, zodat een belangenverstrengeling kan
optreden. Bovendien attendeert de CRI op de aantrekkelijkheid voor
een bedrijf om in het bestuur van zo’n sturings-NV plaats te nemen.
Een voorbeeld van het voordeel dat kan worden behaald door
participatie in een sturingsorganisatie door een
afvalverwerkingsbedrijf X, kan dat verduidelijken.Stel een bedrijf
X heeft een quotum van het Sturingsorgaan gekregen voor de
verbranding van 25.000 ton brandbaar bedrijfsafval met een laag
organisch stofgehalte. Het bedrijf X voert echter jaarlijks totaal
45.000 ton brandbaar bedrijfsafval af. Hiervan bestaat 5.000 ton
uit brandbaar bijzonder afval. Bedrijf X voert ook nog eens
5.000tonhuishoudelijk afval af. Het verwerken van het brandbaar
bijzonder afval en van het huishoudelijk afval bij de AVI kost
f.230,- per ton. Door het brandbaar bijzondere afval en het
huishoudelijke afval als Sturingsorgaanafval aan te bieden bij de
AVI hoeft bedrijf X slechts f.130,- te betalen, terwijl voor
f.230,verwerkingskosten aan zijn eigen klant in rekening kan worden
gebracht. Er is dan nog 25.000 – (2 x 5000) = 15.000 ton van het
Sturingsorgaan quotum over. Hiervoor wordt 15.000 ton brandbaar
bedrijfsafval met een laag organisch stofgehalte naar het
Sturingsorgaan gebracht. Vervolgens zit het bedrijf X nog met een
rest van 25.000 ton brandbaar bedrijfsafval met een laag organisch
stofgehalte. Dit afval dient eigenlijk te worden verbrand door de
AVI, maar omdat er een beleidsmatig berekend verbrandingscapaciteit
tekort is, kan dat afval ook worden gestort. Aangezien storten
f.100,- per 1.000 kilo goedkoper is, wordt uiteraard gestort. Op
deze wijze krijgt de AVI 10.000 ton afval minder te verwerken en
wordt afval gestort in plaats van verbrand. Dat laatste is nu juist
tegen de intenties van de provincie die het Sturingsorgaan juist
mede heeft opgericht om zulke praktijken te voorkomen. Bedrijf X is
er wel 10.000 ton x f.100,- = f.1.000.000,- rijker van
geworden.
Dit voorbeeld laat zien dat deelname aan sturingsorganen voor
afvalverwerkers uit financieel oogpunt interessant is. Daarmee
kunnen zij zelf in de dagelijkse praktijk hun afvalstromen sturen
zonder dat de overheid daar met de neus bovenop staat. De
branche-organisaties verzorgen het traject met de overheid in een
vroeger stadium: zij oefenen invloed uit op de wet- en regeleving,
de vergunningverlening, de vergunningsvoorwaarden, de prijzen en
het ontstaan en voortbestaan van gedoogsituaties door met de
overheden van verschillend niveau (rijk, provincie en gemeente) te
onderhandelen. In combinatie met de sturingsorganen beheersen de
afvalverwerkers hun handel en wandel.